Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1733/2010. **********.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente recurso de revisión, con fundamento en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reformado mediante decreto de diez de junio de mil novecientos noventa y nueve, 84, fracción II, de la Ley de Amparo; y 11, fracción V y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y conforme a lo previsto en los puntos segundo y tercero, fracción II, en relación con el punto cuarto del Acuerdo General Plenario 5/2001, publicado el veintinueve de junio de dos mil uno en el Diario Oficial de la Federación, toda vez que el recurso fue interpuesto en contra de una sentencia pronunciada por un Tribunal Colegiado de Circuito, en un juicio de amparo directo administrativo, cuya materia corresponde a la especialidad de esta Sala.

SEGUNDO. El recurso se presentó en tiempo, dado que la sentencia recurrida se notificó al procurador general de Justicia del Estado de México, mediante oficio, el veinticinco de junio de dos mil diez, la notificación surtió efectos el día siguiente hábil (veintiocho de junio, descontando el veintiséis y veintisiete del mismo mes, por corresponder a sábado y domingo, respectivamente), por lo que el término legal de diez días empezó a correr del veintinueve de junio al doce de julio de la citada anualidad, descontándose los días tres, cuatro, diez y once de julio, por ser sábados y domingos, días inhábiles en términos de lo dispuesto por los artículos 23 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

En esas condiciones, si el recurso de revisión fue presentado el seis de julio de dos mil diez, es inconcuso que se hizo valer oportunamente.

TERCERO. Los agravios esgrimidos por el tercero perjudicado, hoy recurrente, en síntesis, son:

Primer agravio. La interpretación directa que hace el Tribunal Colegiado del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución es incorrecta, ya que establece alcances jurídicos diversos, contrarios a la significación original. La reforma constitucional del artículo mencionado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho, es imperativa, al establecer que en ningún caso procede la reincorporación al servicio, y si el juicio o recurso determina la ilegalidad de la terminación de la relación laboral por los motivos que fueren, no procede su reincorporación. Esto es así, debido a que el motivo que generó la reforma constitucional es el establecimiento de la seguridad pública como garantía constitucional; así, un medio para la consecución de dicho fin es contar con procesos de certificación y acreditación para tener agentes ministeriales y policiales eficientes, honestos y confiables, que combatan con profesionalismo, ética y efectividad a la delincuencia.

El Tribunal Colegiado no debió considerar vulneradas las garantías fundamentales del quejoso, porque esas se encuentran limitadas por la propia Constitución, tal y como la misma lo prescribe en su artículo 1o., en donde consta que las garantías individuales pueden restringirse y suspenderse en los casos y condiciones que ella misma establece.

Segundo agravio. El amparo que se concede a la parte quejosa, por considerar que se le violó su garantía de audiencia, es incorrecto, debido a que las reformas realizadas al precepto constitucional previamente citado pretendió dejar en claro que se privilegia el interés nacional por encima del particular de los servidores públicos que tienen a su cargo la persecución e investigación de los delitos. Esto es así, ya que la reforma constitucional buscaba mecanismos para separar libremente de sus cargos a dichos servidores públicos, que no cumplan con los requisitos de permanencia que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en funciones o por incurrir en responsabilidad en el desempeño de las mismas. Por ello, es procedente limitar el interés particular, anteponiendo el interés social, y es en esa medida en que se pone un límite a la garantía de audiencia.

Resulta también improcedente conceder el amparo al quejoso, para que se le conceda la garantía de audiencia, ya que a nada práctico conduciría instaurar un procedimiento administrativo y otorgarle dicha prerrogativa fundamental, ya que por disposición constitucional, por ningún medio y bajo ninguna circunstancia procede su reinstalación.

CUARTO. Antes de abordar el estudio de los agravios hechos valer por el recurrente, resulta necesario determinar si en la especie se satisfacen los requisitos de procedencia del recurso de revisión, de conformidad con lo previsto en los artículos 94, párrafos primero, tercero y séptimo y 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y cuarto transitorio del decreto de reformas a ésta, de diez de junio de mil novecientos noventa y nueve, en vigor a partir del día doce siguiente; 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y en términos de lo previsto en el Acuerdo General Plenario 5/1999, emitido por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en especial, el punto primero, fracciones I y II.

Esta Segunda Sala ha sustentado el criterio de que para que en un caso concreto sea procedente el recurso de revisión en amparo directo, es necesario que se reúnan los siguientes requisitos: a) La existencia de la firma en el escrito u oficio de expresión de agravios; b) La oportunidad del recurso; c) La legitimación procesal del promovente; d) Si existió en la sentencia un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una ley o la interpretación directa de un precepto de la Constitución, o bien, si en dicha sentencia se omitió el estudio de las cuestiones mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo; y, e) Si conforme al acuerdo referido se reúne el requisito de importancia y trascendencia.

Lo anterior, conforme a la siguiente jurisprudencia:

"REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA. Del artículo 107, fracción IX, de la Constitución Federal, y del Acuerdo 5/1999, emitido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 94, séptimo párrafo, constitucional, así como de los artículos 10, fracción III, y 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se advierte que al analizarse la procedencia del recurso de revisión en amparo directo debe verificarse, en principio: 1) la existencia de la firma en el escrito u oficio de expresión de agravios; 2) la oportunidad del recurso; 3) la legitimación procesal del promovente; 4) si existió en la sentencia un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una ley o la interpretación directa de un precepto de la Constitución, o bien, si en dicha sentencia se omitió el estudio de las cuestiones mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo; y, 5) si conforme al acuerdo referido se reúne el requisito de importancia y trascendencia. Así, conforme a la técnica del amparo basta que no se reúna uno de ellos para que sea improcedente, en cuyo supuesto será innecesario estudiar si se cumplen los restantes." (Novena Época. Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2007, tesis 2a./J. 149/2007, página 615).

En el presente caso sí se surten los requisitos de procedencia del juicio de amparo directo en revisión.

El oficio mediante el cual se interpone el recurso a que este toca se refiere aparece firmado por el director general jurídico y consultivo de la Procuraduría General de Justicia del Estado de México, en representación del titular de esa institución; además, dicho recurso se presentó oportunamente conforme al examen que previamente se realizó al respecto.

Asimismo, se advierte que en la demanda de garantías el peticionario del amparo cuestionó la aplicación que la Segunda Sección de la Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México realizó del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, para dar respuesta a ese planteamiento, el Tribunal Colegiado del conocimiento efectuó la interpretación directa de esa norma constitucional.

QUINTO. Una vez justificada la procedencia del amparo directo en revisión, corresponde analizar los agravios hechos valer por el director general jurídico y consultivo de la Procuraduría General de Justicia del Estado de México, en representación del procurador general de Justicia de la citada entidad federativa.

El recurrente alega, en esencia, que el Tribunal Colegiado realizó una incorrecta interpretación del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque la improcedencia de la reinstalación debe ser entendida como absoluta, con independencia de que se haya declarado la invalidez de la baja por cuestiones formales, como podría ser la reposición del procedimiento; por ello, estima que ningún sentido tiene conceder el amparo para que se reponga el procedimiento y se le otorgue la garantía de audiencia, porque la Constitución prohíbe su reincorporación.

Pues bien, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera fundados los argumentos expuestos en vía de agravios, sobre la premisa de que el Tribunal Colegiado efectuó una incorrecta interpretación del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; veamos por qué:

Por principio, es menester tener presente que la relación entre los miembros de los cuerpos policiacos y el Estado (como la del quejoso quien era agente ministerial de la Procuraduría General de Justicia del Estado de México), es de naturaleza administrativa.

La regulación de dichos miembros se encuentra prevista constitucionalmente en el precepto ya indicado, que antes de su reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación del ocho de marzo de mil novecientos noventa y nueve, establecía:

"Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social para el trabajo, conforme a la ley.

"...

"B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:

"...

"XIII. Los militares, marinos y miembros de los cuerpos de seguridad pública, así como el personal de servicio exterior se regirán por sus propias leyes;

"El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones; y (sic) ..."

Ahí no había limitación en cuanto a la posibilidad de reinstalación o restitución en el puesto, como lo explica el siguiente criterio:

"POLICÍAS. LA IMPOSIBILIDAD DE OBTENER SU REINSTALACIÓN EN EL CARGO, ESTABLECIDA EN EL PÁRRAFO TERCERO DE LA FRACCIÓN XIII DEL APARTADO B DEL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN, NO ES APLICABLE RESPECTO DE AQUELLOS QUE FUERON CESADOS CON ANTERIORIDAD A LA ENTRADA EN VIGOR DE LA REFORMA RESPECTIVA (DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DEL OCHO DE MARZO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE). De la interpretación literal, causal y teleológica de lo dispuesto en el citado precepto constitucional se advierte que la imposibilidad de reinstalar a los miembros de las instituciones policiales federales, estatales o municipales que hubieran sido removidos de su cargo, únicamente es aplicable hacia el futuro ya que, por una parte, en el referido numeral se estableció que ‘... podrán ser removidos de su cargo si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en dichas instituciones, sin que proceda su reinstalación o restitución, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir la remoción ...’, lo que conlleva a considerar que la imposibilidad de obtener la reinstalación es una restricción que únicamente opera respecto de los que sean cesados en ejercicio de la facultad incorporada en el Texto Constitucional y, por otra, si bien en la respectiva iniciativa de reformas constitucionales presentada por el presidente de la República se proponía un artículo tercero transitorio conforme al cual ‘... las resoluciones de los procedimientos en trámite, incluyendo los juicios de amparo, en que se hubieran impugnado los actos de cese, remoción, baja o destitución, en ningún caso podrán tener por efecto la restitución o reinstalación en las plazas, cargos o comisiones que ocupaban ...’, de especial relevancia resulta el proceso legislativo que siguió a dicha iniciativa, pues con base en los dictámenes emitidos por las comisiones respectivas, tanto de la Cámara de Senadores como de la de Diputados, en el texto aprobado por éstas y, posteriormente, por las Legislaturas Locales, se suprimió la referida norma de tránsito, porque a juicio de ambas Cámaras, de aprobarse en sus términos la propuesta presidencial, se crearían situaciones de franco enfrentamiento entre los Poderes Judicial y Ejecutivo, al tener que desobedecer este último una disposición expresa de aquél. En tal virtud, los referidos elementos hermenéuticos generan convicción en cuanto a que la intención del Poder Revisor de la Constitución plasmada en el párrafo tercero de la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, se traduce en que a partir de su entrada en vigor las autoridades competentes en el ámbito federal, local o municipal, pueden cesar a los integrantes de los cuerpos policiacos cuando no cumplan con los requisitos que las leyes vigentes al momento de la remoción señalen para permanecer en dichas instituciones, sin que la impugnación que de tales remociones se realice pueda dar lugar a su reinstalación, es decir, esta última restricción solamente es aplicable respecto de los policías cesados a partir del nueve de marzo de mil novecientos noventa y nueve." (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de 2001, tesis 2a. CV/2001, página 511).

Fue en la reforma publicada el ocho de marzo de mil novecientos noventa y nueve donde ya se estableció implícitamente una limitante, según su redacción:

"... XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.

"El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones; y (sic)

"Los miembros de las instituciones policiales de los Municipios, entidades federativas, del Distrito Federal, así como de la Federación, podrán ser removidos de su cargo si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en dichas instituciones, sin que proceda su reinstalación o restitución, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir la remoción y, en su caso, sólo procederá la indemnización. La remoción de los demás servidores públicos a que se refiere la presente fracción, se regirá por lo que dispongan los preceptos legales aplicables; ..."

Esta Segunda Sala interpretó en diversos momentos el último párrafo transcrito, concluyendo que existen determinados supuestos en que es procedente la reinstalación o restitución, pues se consideró que la limitante constitucional no era absoluta.

Dicho criterio se contiene en la siguiente jurisprudencia:

"SEGURIDAD PÚBLICA. EL PÁRRAFO TERCERO DE LA FRACCIÓN XIII DEL APARTADO B DEL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADICIONADO POR DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DE OCHO DE MARZO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE, ÚNICAMENTE PROHÍBE LA REINSTALACIÓN DE LOS MIEMBROS DE LAS CORPORACIONES POLICIALES QUE AL MOMENTO DE LA REMOCIÓN NO LLENARON LOS REQUISITOS DE PERMANENCIA EXIGIDOS POR LAS LEYES VIGENTES. Del análisis del proceso legislativo que culminó con la adición de un tercer párrafo a la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se concluye que el propósito de la reforma fue agilizar la depuración y profesionalización de los cuerpos policiacos, mediante un procedimiento consistente en la remoción de quienes no satisfagan los requisitos de permanencia exigidos por las leyes vigentes, sin derecho a ser reinstalados sino sólo a recibir una indemnización, pues de esta manera se garantiza que únicamente permanezcan en las corporaciones quienes cubran el nuevo perfil del policía requerido por la ley secundaria, anteponiendo así la norma constitucional el interés de la sociedad de contar con mejores elementos que coadyuven con ésta en el combate a la delincuencia, al interés particular de un grupo de gobernados de continuar en el cargo. Sin embargo, la improcedencia de la reinstalación en el cargo no debe entenderse como una prohibición absoluta, sino en el sentido de que no podrán ser reinstalados, únicamente, quienes no reúnan aquella característica, pero sí podrán serlo quienes la satisfagan, ya que de no estimarlo así se propiciaría no sólo que se presenten remociones arbitrarias e injustas, sino también que pudieran quedar fuera de las instituciones policiacas los buenos elementos." (Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de 2002, tesis 2a./J. 79/2002, página 356).

Sin embargo, ese precepto constitucional se reformó según publicación en el Diario Oficial de la Federación, del dieciocho de junio de dos mil ocho, cuya regulación es la que impera en el presente asunto, pues de sus antecedentes se advierte que fue el veintidós de enero de dos mil nueve cuando el procurador general de Justicia del Estado de México, mediante resolución, determinó la baja administrativa del quejoso, por no haber aprobado los exámenes que le fueron practicados para permanecer desempeñando las funciones de agente de la Policía Ministerial.

Ahora bien, cabe mencionar que la reforma aludida entró en vigor al día siguiente de la publicación, es decir, el diecinueve de junio de dos mil ocho, por disposición del artículo primero transitorio.

Su contenido es el siguiente:

"Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.

"El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:

"...

"B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:

"...

"XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.

"Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las Instituciones Policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.

"Las autoridades del orden federal, estatal, del Distrito Federal y municipal, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema de seguridad social del personal del Ministerio Público, de las corporaciones policiales y de los servicios periciales, de sus familias y dependientes, instrumentarán sistemas complementarios de seguridad social.

"El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones; ..."

Como se puede observar, el precepto constitucional enuncia, como primer supuesto jurídico, que los agentes del Ministerio Público, peritos y miembros de instituciones policiales de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, pueden ser separados de su cargo si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes señalen para permanecer en el servicio, o bien, pueden ser removidos por causa de responsabilidad en el desempeño de sus funciones.

El segundo supuesto normativo que se contiene en el precepto constitucional en cita refiere que si una autoridad jurisdiccional determina que fue injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización, sin que proceda la reincorporación al servicio.

Entonces, resulta claro que el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal prohíbe la reincorporación de los agentes del Ministerio Público, de los peritos y de los miembros de instituciones policiales, aun cuando la separación (por incumplir con los requisitos de permanencia) o la remoción (por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones) haya sido injustificada, según declaración de una autoridad jurisdiccional.

El sentido jurídico de la norma constitucional encuentra su justificación en el proceso legislativo que, en lo que aquí interesa, destaca:

Iniciativa del presidente de la República presentada ante el Senado, de fecha nueve de marzo de dos mil siete:

"... En este sentido, la profesionalización de los servidores públicos dedicados a la procuración de justicia y a la investigación de los delitos, así como la depuración de los malos elementos que incurren en actos ilícitos en el desempeño de sus funciones, significan una parte fundamental del éxito de esta estrategia, toda vez que si no contamos con agentes ministeriales y policiales eficientes, honestos y confiables, cualquier esfuerzo para enfrentar a la delincuencia será inviable.

"Cabe recordar que la necesidad de depurar las instituciones policiales fue plasmada en la reforma constitucional de 1999, en la cual se estableció, entre otras cosas, que si tales elementos no cumplían con los requisitos de permanencia fijados en la ley, podrían ser removidos sin que procediera su reinstalación, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir la remoción y, en su caso, sólo procedería la indemnización.

"La intención del Constituyente fue establecer un enérgico mecanismo para expulsar a los miembros de las instituciones policiales que hubieran incumplido los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, negándoles, en términos absolutos, la reinstalación en sus cargos, cualquiera que haya sido la resolución jurisdiccional respecto del juicio o medio de defensa promovido, pues aunque aquélla hubiera sido favorable para los quejosos, sólo procede su indemnización.

"Con posterioridad a la reforma constitucional citada, en el ámbito federal se implementó un amplio esquema de evaluaciones a los agentes policiales, el cual tuvo resultados buenos, pues se consiguió separar a los elementos que no cumplían con los requisitos de permanencia, que no cubrían el perfil requerido para sus funciones, o en el caso de que su integridad laboral era ampliamente cuestionable.

"Sin embargo, la interpretación judicial fue en el sentido de que la reinstalación era viable cuando el interesado obtuviera resolución favorable, aun y cuando fuera para efectos.

"Como consecuencia, los agentes policiales que por tecnicismos probatorios o criterios en extremo protectores, han obtenido sentencias favorables en contra de su remoción, han logrado su reinstalación en las instituciones de seguridad pública, no obstante que existen claros indicios que demuestran su deficiente desempeño como servidores públicos o, incluso, la ruptura del orden legal.

"Por tales razones, someto a consideración de esa soberanía, la reforma al artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo tercero, de la Constitución, a fin de señalar, en forma expresa, que la remoción de los agentes del Ministerio Público y de los miembros de las instituciones policiales de los Municipios, entidades federativas y Federación se efectuará libremente, en los términos que señalen las leyes. Adicionalmente, se reitera -con mayor precisión en el texto propuesto- que bajo ninguna circunstancia procederá la reinstalación o restitución de tales servidores públicos. De esta manera, en caso de que I. a prosperar algún medio de defensa, el Estado deberá cubrir una indemnización, pero se insiste, no estará obligado a reintegrarlo a sus funciones. ...

"Artículo 123. ...

"...

"B. ...

"...

"XIII.

"...

"Los agentes del Ministerio Público y los miembros de las Instituciones Policiales de los Municipios, de las entidades federativas, del Distrito Federal y de la Federación, serán removidos libremente de sus cargos, en los términos que señalen las leyes, sin que proceda su reinstalación o restitución y, en su caso, el Estado sólo estará obligado a pagar una indemnización. La separación de los demás servidores públicos a que se refiere la presente fracción, se regirá por lo que dispongan los preceptos legales aplicables.

"XIII Bis. y XIV. ..."

Por su parte, en el dictamen de la Cámara de Origen (Diputados) se previó:

"Diputados

"Dictamen

"México, D.F., a 11 de diciembre de 2007.

"Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia, con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"...

"Artículo 123.

"Los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, constituyen el pilar sobre el cual debe conducirse todo servidor público. Ello es particularmente importante tratándose de los miembros de las instituciones policiales, de la procuración de justicia y la investigación de los delitos.

"La intención de contar con agentes ministeriales y policías eficientes, honestos y confiables, que puedan combatir de forma profesional, ética y efectiva la delincuencia, es una preocupación que dio origen a la reforma al artículo 123 constitucional de fecha 3 de marzo de 1999. En esa ocasión el Constituyente pretendió incorporar mecanismos más eficientes para separar de la función a los elementos que, por cualquier circunstancia, se apartaran de los principios rectores de la carrera policial. Al efecto, se señaló que: ‘... Los buenos elementos de las instituciones policiales y de seguridad pública deben contar con sistemas que les permitan hacer una carrera profesional, digna y reconocida por la sociedad. Sin embargo estos sistemas deben también permitir a las autoridades separar oportunamente a los elementos que abusen de su posición y, corrompan las instituciones ...’

"Lo anterior buscaba remover de las instituciones de seguridad pública y de procuración de justicia a los malos elementos, sin que procediese su reinstalación, cualquiera que hubiera sido el sentido de la resolución jurisdiccional respecto del juicio o medio de defensa promovido y, en caso de que aquélla resultara favorable para los quejosos, sólo tendrían derecho a una indemnización.

"Sin embargo, posteriormente diversos criterios judiciales permitieron, de hecho, la reinstalación de dichos elementos a sus cargos. Ello debido a que, las sentencias de amparo, aun y cuando sean sólo para efectos, producen como consecuencia que las cosas regresen al estado en que se encontraban y, por consecuencia, a que el mal servidor público permanezca en la institución.

"Ante ello, la intención de la presente reforma a la fracción XIII del apartado B, del artículo 123, es determinar que en caso de incumplir con las leyes que establezcan las reglas de permanencia o al incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones, los agentes del Ministerio Público, los peritos, y los miembros de las Instituciones Policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios serán separados o removidos de su cargo sin que proceda, bajo ningún supuesto, la reinstalación o restitución en sus cargos. Esto es, que aun y cuando el servidor público interponga un medio de defensa en contra de su remoción, cese o separación, y lograra obtener una sentencia favorable, tanto por vicios en el procedimiento que propicien la reposición del procedimiento como por una resolución de fondo, el Estado podrá no reinstalarlo. En cambio, en tales supuestos, sí estará obligado a resarcir al afectado con una indemnización.

"Se ha considerado importante incluir a los agentes del Ministerio Público y peritos en esta previsión constitucional, en la medida que son elementos fundamentales en el proceso de procuración de justicia e investigación y se requiere mantener su desempeño en los principios de profesionalismo, la ética y eficiencia plena en sus ámbitos laborales.

"La confiabilidad de los dictámenes periciales constituye un elemento trascendental para las resoluciones del órgano jurisdiccional en su ámbito de competencia, y en su caso, le permite a la autoridad ministerial perfeccionar la integración de las indagatorias para una mejor persecución de delitos, en tanto que a la persona imputada le otorga mayores mecanismos de defensa ante una posible imputación infundada.

"Por todo lo anterior, se propone hacer aplicable a los servicios periciales, los cuales ya cuentan con la motivación de un servicio de carrera, el régimen constitucional previsto para Ministerios Públicos y policías, en cuanto a los sistemas de separación, cese o remoción.

"Como medida de combate a la corrupción en las instituciones policiales y de procuración de justicia, la reforma es contundente al señalar que elementos que han incurrido en incumplimiento o falta grave prevista en sus ordenamientos disciplinarios o laborales, no podrán ser restituidos en sus cargos por significar una falta a los valores institucionales de rectitud y alto valor ético que se requiere en el sistema de seguridad pública e impartición de justicia, que es pieza fundamental en el espíritu de la reforma.

"Como podrá observarse, esta reforma propicia un sano equilibrio entre, por un lado, la necesidad de mantener un servicio de carrera, necesario para motivar al personal a tener una expectativa de profesionalización y crecimiento y, por el otro, el imperativo de contar con mecanismos eficientes de depuración de los elementos que se apartan de los principios de ética y ensucian y dañan a las instituciones.

"Finalmente, de conformidad con la iniciativa de reforma a la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, presentada el pasado 15 de noviembre, ante el pleno del Senado de la República, se retoma como prioridad elevar el nivel de calidad de vida de los agentes del Ministerio Público, miembros de corporaciones policiales y peritos, así como de sus familias y dependientes, mediante sistemas complementarios de seguridad social que podrán establecer las autoridades del Gobierno Federal, de las entidades federativas y de los Municipios a favor de ellos.

"...

"Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.

"El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:

"Apartado A ...

"Apartado B ...

"I a XII.

"XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.

"Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las Instituciones Policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.

"Las autoridades del orden federal, estatal, del Distrito Federal y municipal, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema de seguridad social del personal del Ministerio Público, de las corporaciones policiales y de los servicios periciales, de sus familias y dependientes, instrumentarán sistemas complementarios de seguridad social.

"El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones."

De esto se deriva que fue clara la intención en el proceso legislativo (sobre todo del Constituyente Permanente), de que los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, puedan ser separados de sus cargos, por los siguientes supuestos:

1. Si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones; o,

2. Sean removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones.

Con la expresa previsión de que si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.

Es decir, a partir de la reforma constitucional que se estudia, la prohibición de reincorporación al servicio policial es expresamente absoluta, por lo que si la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, mas nunca a la reinstalación.

Conviene recordar que este Alto Tribunal ya determinó que a partir de la aludida reforma, la prohibición de reincorporación es absoluta, pues el Constituyente Permanente privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad por encima de la afectación que pudiere sufrir el agraviado, la que, en su caso, se compensaría con el pago de la indemnización respectiva, por lo que, independientemente de la razón del cese, tiene preferencia la decisión del Constituyente de impedir que los miembros de las corporaciones policiacas que hubiesen causado baja se reincorporen al servicio.

Lo anterior, se advierte de la jurisprudencia 103/2010, emitida por esta Segunda Sala al resolver la contradicción de tesis 21/2010, en sesión de veintitrés de junio de dos mil diez, que dispone:

"SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR EN SU CARGO A LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, PREVISTA POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, ES APLICABLE EN TODOS LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE. Del citado precepto constitucional se advierte que los miembros de las instituciones policiales podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos de permanencia o si incurren en responsabilidad, con la expresa previsión de que si la autoridad resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. De lo anterior se sigue que a partir de la aludida reforma la prohibición de reincorporación es absoluta, lo que se corrobora con el análisis del proceso relativo del que deriva que el Constituyente Permanente privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad por encima de la afectación que pudiere sufrir el agraviado la que, en su caso, se compensaría con el pago de la indemnización respectiva, por lo que independientemente de la razón del cese tiene preferencia la decisión del Constituyente de impedir que los miembros de las corporaciones policiacas que hubiesen causado baja se reincorporen al servicio." (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Mayoría de cuatro votos. Disidente y ponente: L.M.A.M.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de 2010, tesis 2a./J. 103/2010, página 310).

Así las cosas, la interpretación realizada por el Tribunal Colegiado no es acorde a lo aquí expresado, porque el hecho de que haya estimado que era procedente que se purgue de manera preeminente la deficiencia del procedimiento para que la autoridad demandada le otorgara la garantía de audiencia, implicaría que también ordenara su reincorporación a la Procuraduría General de Justicia del Estado de México; aspecto que resulta improcedente por disposición del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Es decir, en caso de incumplir, no sólo con las leyes que establezcan las reglas de permanencia, sino también en caso de incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones, los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios deben ser separados o removidos de su cargo sin que proceda, bajo ningún supuesto, la reinstalación o restitución, aun cuando el servidor público interponga un medio de defensa en contra de su remoción, cese o separación, y logre obtener una sentencia favorable, ya sea por vicios de procedimiento que propicien la reposición del procedimiento como por una decisión de fondo, siendo procedente, en tales casos, únicamente una indemnización.

Consecuentemente, al ser fundados los agravios expuestos, procede revocar la sentencia recurrida, en la materia del tema de constitucionalidad.

Por otro lado, se advierte que el Tribunal Colegiado analizó únicamente lo vinculado al artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional, así como la violación a la garantía de audiencia y, como la estimó fundada, omitió estudiar los restantes conceptos de violación que el quejoso planteó en su demanda de garantías, mismos que refieren, sustancialmente:

"3. Al no existir cuantificación de la indemnización en la Constitución, hay ambigüedad en la aplicación analógica de la Ley Federal del Trabajo.

"4. Que no se le consideró procedente el pago de indemnización de veinte días por año de prestación de servicios, ni se atendió a sus recibos de pago.

"5. La indemnización no puede establecerse arbitrariamente, sin que pueda aplicarse la ‘fracción XXII’ del artículo 123 constitucional."

En consecuencia, como esta Segunda Sala ha definido la interpretación del artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional, de manera distinta a como la hizo el Tribunal Colegiado del conocimiento, lo que provoca la revocación de la sentencia recurrida en ese aspecto y ello trasciende a los problemas de legalidad aludidos, procede analizar dichas cuestiones, atendiendo al principio de congruencia que debe imperar en las ejecutorias de amparo en términos de los artículos 77, fracciones II y III, y 91, fracciones I y III, de la Ley de Amparo.

Se cita como apoyo la siguiente tesis:

"REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. SI LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INTERPRETA LA NORMA TILDADA DE INCONSTITUCIONAL DE MANERA DISTINTA AL TRIBUNAL COLEGIADO DEL CONOCIMIENTO, Y TAL INTERPRETACIÓN TRASCIENDE AL PROBLEMA DE LEGALIDAD, DEBE PRONUNCIARSE SOBRE ESTE ÚLTIMO PARA RESGUARDAR EL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA.-Conforme a los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 83, fracción V, de la Ley de Amparo, las sentencias que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito podrán recurrirse en revisión cuando decidan sobre la constitucionalidad de leyes o reglamentos, federales o locales, tratados internacionales, o sobre la interpretación directa de un precepto de la Constitución, debiendo limitarse la materia del recurso a las cuestiones propiamente constitucionales. Ahora bien, si la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en uso de sus atribuciones, interpreta la norma tildada de inconstitucional de manera distinta a como lo hizo el Tribunal Colegiado del conocimiento, y como consecuencia de ello modifica o revoca la sentencia recurrida en ese aspecto y ello trasciende al problema de legalidad, tales circunstancias la obligan a pronunciarse sobre dicha cuestión de legalidad aunque ya lo haya hecho el Tribunal Colegiado, atendiendo al justo alcance de la norma controvertida, ya que de subsistir las consideraciones de la sentencia recurrida que decidieron el problema de legalidad a partir de una premisa errónea, se atentaría contra el principio de congruencia que debe imperar en las ejecutorias de amparo en términos de los artículos 77, fracciones II y III, y 91, fracciones I y III, de la ley citada, pues en un mismo asunto estarían sustentándose determinaciones contradictorias sobre la interpretación de un mismo precepto legal y su aplicación. Lo anterior no implica desconocer el carácter de cosa juzgada que en materia de legalidad tienen las mencionadas sentencias, ya que tal principio no opera cuando el examen de constitucionalidad de la ley dependa de la interpretación de la norma controvertida, por tratarse de un tema propiamente constitucional que no puede desvincularse del de legalidad." (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2006, tesis 2a. IV/2006, página 851).

Ahora bien, los argumentos expuestos por el quejoso en los conceptos de violación antes aludidos son ineficaces para modificar o revocar la sentencia recurrida.

Por lo que hace al último de ellos, 5 en relación con el 3, conviene decir que la autoridad responsable, en lo que aquí interesa de la sentencia impugnada en amparo directo, dejó subsistente el resolutivo segundo de la que ella revisaba, de diecisiete de septiembre de dos mil nueve (donde declaró la invalidez de la resolución de baja), pero señaló como insubsistente el tercero, para quedar como sigue:

"TERCERO.-Se condena al procurador general de Justicia del Estado de México, a que proceda a indemnizar a **********, mediante el pago de la cantidad equivalente a tres meses de salario que como agente de la Policía Ministerial, desempeñaba en esa dependencia; se le cubra la prima vacacional y parte proporcional de los aguinaldos correspondientes a los ejercicios dos mil ocho y dos mil nueve, así como notifique al Registro Nacional de Personal de Seguridad Pública, las sentencias que decidieron el juicio administrativo 126/2009, tramitado en la Tercera Sala Regional, y el presente recurso de revisión; en los términos establecidos en el considerando II, inciso d) de esta sentencia."

Para motivar este resolutivo, la responsable aclaró que al caso, por tratarse de una relación administrativa, no era aplicable supletoriamente la Ley Federal del Trabajo y/o la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado de México y Municipios, y como la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución no precisa los elementos que permitan determinar el monto de la indemnización en estos casos, acudió al apartado A, fracción XXII, del mismo ordenamiento, que la fija en tres meses de salario, además de pagar parte proporcional de aguinaldo y prima vacacional, pues así lo estimó la propia procuraduría demandada.

De lo que se desprende que nunca se aplicó la Ley Federal del Trabajo, lo que conduce a la inoperancia del tercer concepto de violación.

En cuanto al quinto, lo único que hizo la responsable fue atender a la prevención constitucional más afín para determinar el monto de la indemnización correspondiente.

Esto último se estima correcto, dado que ninguna otra previsión constitucional que hable de "indemnización", podría pretenderse aplicar a la ordenada en la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución, como la de la fracción XXII del apartado A, pues las demás están referidas a materias que no guardan semejanza con la analizada, a saber, expropiación (27), afectación a la hacienda pública federal (79), responsabilidad del Estado por actividad administrativa irregular respecto de particulares (113), accidentes de trabajo y enfermedades profesionales y negativa de someterse a arbitraje o aceptar laudo laboral (123).

De lo que se deriva que este concepto de violación sea infundado, máxime que la autoridad responsable atendió a una previsión constitucional, que es benéfica para el quejoso.

Sólo como complemento, debe decirse que de cualquier forma en amparo no pueden atacarse omisiones legislativas.

Por otra parte, el cuarto concepto de violación planteado por el quejoso, en el que argumentó que no se le consideró procedente el pago de indemnización de veinte días por año de prestación de servicios, ni se atendió a sus recibos de pago, debe declararse inoperante, pues del análisis que se hace a la demanda de nulidad inicial (fojas 1 a 32 del juicio de nulidad), se advierte que sus pretensiones consistieron en:

A. La declaración de invalidez de: El Acuerdo 15/2008, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de México, el dieciséis de abril de dos mil ocho; el procedimiento llevado a cabo a efecto de determinar la baja; la resolución de veintidós de enero de dos mil ocho, mediante la cual se decreta la baja y que se le cubrieran las diferencias económicas de su cargo.

B. Se condene a la demandada a que lo restituya en su actividad como jefe de grupo de la Policía Ministerial.

C. Se le cubran los haberes dejados de percibir con motivo de los actos impugnados.

D. Se cancele el registro ordenado al Área del Registro del Sistema de Seguridad Nacional de la Procuraduría General de Justicia del Estado de México.

Pues bien, esta Segunda Sala advierte, según se ha narrado, que el actor en el juicio de nulidad no reclamó el concepto de indemnización de veinte días por año de prestación de servicios, como lo refiere en el concepto de violación aludido; razón por la cual su argumento resulta inoperante, porque la autoridad responsable no estaba obligada a pronunciarse respecto de una pretensión que no fue planteada; de ahí la inoperancia del concepto de violación en comento, lo que se robustece con la circunstancia de que la autoridad responsable no consideró aplicable ninguna disposición legal laboral, dada la naturaleza administrativa de la relación que el quejoso tenía con la entidad de mérito.

Así, resulta claro concluir que no se contravinieron los principios de congruencia y exhaustividad.

En consecuencia, procede negar el amparo solicitado.

Conviene recordar que esta Segunda Sala sostuvo un criterio similar al resolver el amparo directo en revisión 1461/2010, fallado, por unanimidad de votos, en sesión de dieciocho de agosto de dos mil diez.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-En la materia de la revisión, competencia de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se revoca la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a **********, en contra de la autoridad y acto precisados en el resultando primero de esta ejecutoria.

N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos al tribunal de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de la señora M.M.B.L.R. y de los señores Ministros S.A.V.H., J.F.F.G.S., L.M.A.M. y presidente S.S.A.A.. El señor M.L.M.A.M. votó con reservas.

En términos de lo previsto en los artículos 8, 18, fracción II y 20 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.