Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

VARIOS 2/2006-SS, SOLICITUD DE MODIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA. MINISTRO MARIANO AZUELA GÜITRÓN, PRESIDENTE DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.

MINISTRO PONENTE: G.D.G.P..

SECRETARIO: D.R.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día dieciocho de agosto de dos mil seis.

VISTOS, para resolver los autos del expediente varios 2/2006-SS, relativo a la solicitud de modificación de la jurisprudencia sustentada por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de 1917-1988, con el número 834, P.I., página 1389, Quinta Época, de rubro: "EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE."; y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Mediante ocurso recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veinticuatro de enero de dos mil seis, el Ministro M.A.G., presidente de este Alto Tribunal, solicitó la modificación de la jurisprudencia sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que aparece publicada en el Apéndice de 1917-1988, con el número 834, P.I., página 1389, Quinta Época, del tenor literal siguiente:

"EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE. En materia de expropiación no rige la garantía de previa audiencia consagrada en el artículo 14 de la Constitución Federal, porque ese requisito no está comprendido entre los que señala el artículo 27 de la misma Carta Fundamental."

En la solicitud de mérito, el promovente expuso, entre otros argumentos, lo siguiente:

"En la tesis jurisprudencial transcrita de la Segunda Sala cuya modificación se solicita esencialmente se sostiene que en materia de expropiación no rige la garantía de previa audiencia prevista en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que tal requisito no lo prevé el artículo 27 de la propia N.F..

"Dicha tesis se integró con motivo de la resolución de los amparos en revisión 2902/39, 5446/39, 4652/39, 8054/39 y 4406/42, fallados por la Segunda Sala, respectivamente, los días 2 de diciembre de 1939, 28 de marzo de 1940, 29 de junio de 1940, 24 de septiembre de 1940 y 9 de octubre de 1942.

"Ahora bien, de la lectura de las ejecutorias dictadas en esos juicios de amparo que dieron origen a dicha jurisprudencia (anexo 1) se infiere que el criterio rector de las mismas se sustenta en considerar que el artículo 27 constitucional, que otorga al Estado la atribución para expropiar bienes, básicamente estableció tres condiciones para la procedencia de un acto de esa naturaleza, a saber: a) que la utilidad pública, determinada por el legislativo, así lo requiera; b) que la declaración administrativa se dicte de acuerdo con la legislación respectiva; y, c) que medie indemnización.

"De esa forma, esa Segunda Sala consideró que al no estar consignado como una condición necesaria para la procedencia de la expropiación en el artículo 27 constitucional el respeto a la garantía de audiencia previa ésta no rige en esa materia, pues se trata de un caso de excepción. Además, dado que en la mayoría de los casos la expropiación obedece a casos urgentes, no se podría emitir una determinación rápida al otorgarse la previa audiencia.

"Por su parte, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver los amparos en revisión 1133/2003, 1132/2003 y 1131/2003 (sic), los días dieciséis y diecisiete de enero de dos mil seis, se ocupó del mismo punto de derecho sobre el cual versa la jurisprudencia cuya modificación se solicita, es decir, se pronunció en cuanto a si la garantía de audiencia previa consagrada en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos rige en materia de expropiación.

"Sentado lo anterior, se exponen las razones por las que se solicita a esa Segunda Sala la modificación de la jurisprudencia que antes se precisó. Para entrar en materia se estima necesario, como cuestión previa, recordar la distinción entre los actos privativos y los actos de molestia, y al efecto se transcribe el contenido de los artículos 14, párrafo segundo y 16, párrafo primero, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: (se transcriben).

"De los artículos constitucionales en estudio esta Suprema Corte de Justicia ha sustentado que los actos privativos son aquellos que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado; a diferencia de lo anterior, los actos de molestia a que se refiere el artículo 16 de la propia Constitución no producen los mismos efectos, pues sólo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos. Resulta ilustrativa la tesis de rubro, texto y datos de identificación siguientes:

"‘ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCIÓN.’ (se transcribe).

"Es importante tener presente tal distinción, pues la garantía de audiencia previa, acorde a lo previsto en el artículo 14 de la Constitución General de la República, debe observarse en los actos privativos, esto es, aquellos cuyos efectos son definitivos y no provisionales; en cambio, tal garantía no opera respecto a los actos de molestia, los cuales deben observar únicamente los requisitos a que se contrae el artículo 16 de la propia N.F.. Al respecto son aplicables las tesis de rubro, texto y datos de identificación siguientes:

"‘MEDIDAS PRECAUTORIAS TRATÁNDOSE DE LA GUARDA Y CUSTODIA DE MENORES DE EDAD. NO PROCEDE, PREVIO A SU IMPOSICIÓN, OTORGAR LA GARANTÍA DE AUDIENCIA EN SU FAVOR Y EN EL DEL CÓNYUGE EJECUTADO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE JALISCO).’ (se transcribe).

"‘AGENTES ADUANALES. LOS ARTÍCULOS 164, FRACCIÓN IV Y 165, FRACCIÓN III, DE LA LEY ADUANERA VIGENTE EN DOS MIL DOS, QUE PREVÉN LA SUSPENSIÓN EN SUS FUNCIONES, HASTA EN TANTO SE PRONUNCIE LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA EN EL PROCEDIMIENTO DE CANCELACIÓN DE LA PATENTE RESPECTIVA, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE AUDIENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 14 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’ (se transcribe).

"‘MEDIDAS CAUTELARES. NO CONSTITUYEN ACTOS PRIVATIVOS, POR LO QUE PARA SU IMPOSICIÓN NO RIGE LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA.’ (se transcribe).

"‘EMBARGO JUDICIAL. ES UNA MEDIDA CAUTELAR QUE NO IMPLICA UNA PRIVACIÓN DEFINITIVA DE DERECHOS POR LO QUE, PARA LA EMISIÓN DEL AUTO RELATIVO, NO RIGE LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA.’ (se transcribe).

"Por otra parte, no puede soslayarse el hecho de que el artículo 14 de la N.F. expresamente refiere que los actos privativos deben realizarse mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos.

"En relación al alcance de ese precepto, si bien de su interpretación literal podría sostenerse que las autoridades administrativas no pueden emitir actos privativos y que, en todo caso, la definitividad de los que dicte está sujeta a un juicio, lo cierto es que de la interpretación que se ha realizado del párrafo segundo del artículo 14 constitucional desde la Quinta Época se ha concluido que las autoridades administrativas sí están constitucionalmente facultadas para emitir actos privativos, siempre y cuando antes de su dictado se escuche a los sujetos afectados, con la posibilidad de que los gobernados puedan defender sus intereses previamente a la privación de alguno de sus derechos, a efecto de evitar que se cometan arbitrariedades.

"De esa manera, tratándose de los actos de autoridad administrativa dicha garantía se cumple cuando la autoridad administrativa al seguir un procedimiento semejante a un juicio, escucha al interesado y le permite desarrollar sus defensas, previamente a la emisión del acto privativo. Por su aplicación se traen a cuenta las tesis que llevan por rubro, texto y datos de identificación:

"‘DERECHO DE AUDIENCIA EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.’ (se transcribe).

"‘AUDIENCIA, GARANTÍA DE. COMO QUEDA CUMPLIDA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.’ (se transcribe).

"‘INVENCIONES Y MARCAS. EL ARTÍCULO 61 DE LA LEY RELATIVA NO VIOLA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA POR PERMITIR QUE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA REALICE FUNCIONES MATERIALMENTE JURISDICCIONALES.’ (se transcribe).

"En adición a lo anterior, en relación con la garantía prevista en el párrafo segundo del artículo 14 constitucional es importante resaltar que las formalidades esenciales del procedimiento que deben respetarse antes de la emisión de un acto privativo son las siguientes: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. Así deriva de la tesis jurisprudencial que lleva por rubro, texto y datos de identificación los siguientes:

"‘FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.’ (se transcribe).

"Luego entonces, cabe concluir que en términos de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 14 de la Constitución General de la República la emisión de los actos materialmente jurisdiccionales o administrativos cuyo efecto es desincorporar algún derecho de la esfera jurídica de un gobernado debe estar precedida, necesariamente, de un procedimiento en el que se permita a éste desarrollar plenamente sus defensas.

"Dicho en otras palabras, tratándose de actos de autoridad, jurisdiccional o administrativa, que tengan como consecuencia el menoscabo o supresión definitiva de algún derecho que asista a los gobernados, por disposición del artículo 14 constitucional, previamente a su emisión debe otorgarse a los interesados la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas que consideren oportunas para su defensa, así como alegar con tal fin lo que estimen pertinente. Lo anterior se desprende de la expresión que emplea tal dispositivo, al establecer como requisito que dichos actos se emitan ‘... mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho ...’

"En efecto, si este Alto Tribunal ha considerado que las formalidades esenciales del procedimiento implican escuchar plenamente al sujeto afectado, antes de la emisión de un acto privativo, y el citado precepto constitucional señala que este tipo de actos se podrán realizar mediante juicio en el que se cumplan esas formalidades, necesario resulta concluir que estas últimas deben acontecer en el juicio y, por ende, el término ‘mediante’ implica que el juicio debe ser previo a la privación.

"En abono a lo anterior, si ha sido la interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la que ha permitido considerar que la facultad para emitir actos privativos también asiste a las autoridades administrativas, no sólo a las jurisdiccionales, por mayoría de razón debe sostenerse que los actos privativos de las autoridades no judiciales deben cumplir como regla general con la garantía de previa audiencia.

"En ese orden de ideas, debe concluirse que la garantía de audiencia tratándose de actos administrativos debe ser previa, como lo ha reconocido la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la actual Novena Época al declarar la inconstitucionalidad de leyes que permiten a las autoridades administrativas privar de su patrimonio a los gobernados sin escucharlos previamente. Al respecto resultan ilustrativas las siguientes tesis:

"‘AUDIENCIA PREVIA. LA EXCEPCIÓN A DICHA GARANTÍA, TRATÁNDOSE DE LA MATERIA TRIBUTARIA, OPERA ÚNICAMENTE RESPECTO DE ACTOS RELACIONADOS CON CRÉDITOS FISCALES DERIVADOS DE LA FALTA DE PAGO DE UNA CONTRIBUCIÓN O DE SUS ACCESORIOS.’ (se transcribe).

"‘VISITAS DOMICILIARIAS PARA VERIFICAR LA EXPEDICIÓN DE COMPROBANTES FISCALES. EL PROCEDIMIENTO RELATIVO QUE IMPIDE A LOS GOBERNADOS DESVIRTUAR LOS HECHOS U OMISIONES PLASMADOS EN EL ACTA RESPECTIVA, ANTES DE QUE SE EMITA LA RESOLUCIÓN QUE IMPONE UNA MULTA, TRANSGREDE LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA.’ (se transcribe).

"‘EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y PROTECCIÓN AL AMBIENTE. EL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL CAPÍTULO II DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE SONORA, PARA EL ESTABLECIMIENTO DE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS, TRANSGREDE LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA.’ (se transcribe).

"Como se advierte de los criterios antes transcritos la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido como regla general que las autoridades administrativas, antes de emitir un acto privativo, deben escuchar a los gobernados.

"Ahora bien, dado que la garantía de previa audiencia constituye una prerrogativa fundamental consagrada en un dispositivo constitucional, es dable afirmar que constituye una regla general que rige respecto de cualquier acto de esa naturaleza, salvo que exista disposición expresa en contrario en la propia N.F..

"Así se deduce del contenido del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo párrafo primero a la letra establece: (se transcribe).

"Esta norma constitucional es reveladora de la intención del Constituyente en el sentido de que las garantías que se establecen a favor de los gobernados en la N.F. no puedan restringirse ni suspenderse sino en los casos y con las condiciones que la misma establece, lo cual implica que las restricciones o casos de excepción al respeto de tales garantías deben estar previstos expresamente en la Constitución.

"En otras palabras, en términos del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las limitaciones a las garantías que la misma establece deben estar autorizadas en la propia Constitución.

"A manera de ejemplo, con la finalidad de ilustrar las anteriores consideraciones, se trae a cuenta la excepción a la garantía de audiencia que establece el artículo 33 constitucional, el cual consagra la facultad del Ejecutivo para hacer abandonar el territorio nacional en forma inmediata, sin necesidad de juicio previo, a todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente.

"Como se ve, en el artículo en comento la propia N.F. establece un caso de excepción a la garantía prevista en su artículo 14, al autorizar al Ejecutivo para realizar actos como el que menciona sin la necesidad de juicio previo, esto es, sin otorgar audiencia previa al interesado. Sobre el particular resulta ilustrativa la tesis del rubro, texto y datos de identificación siguientes:

"‘EXTRANJEROS PERNICIOSOS.’ (se transcribe).

"De esa forma, tratándose de aquellas atribuciones consignadas en la Constitución General de la República a cargo de los entes del Estado que pudiesen tener como efecto privar de alguno de los derechos fundamentales que el artículo 14 de la propia Constitución tutela en favor de los gobernados, su ejercicio está condicionado a la observancia de la garantía de previa audiencia, a menos de que exista disposición constitucional expresa que autorice una excepción a dicha garantía.

"Sobre el particular es oportuno señalar que resulta innecesario que las garantías establecidas en algún artículo de la Constitución a favor de los gobernados, como es el caso de la garantía de audiencia que consagra el artículo 14, las cuales deben respetar las autoridades al emitir sus actos, se reiteren en aquellos dispositivos constitucionales que las facultan para realizar sus actos.

"Esto es, basta que en una norma constitucional se establezca un principio rector de los actos de autoridad para que sea aplicable a la totalidad de los actos de esa naturaleza, independientemente de que el numeral que prevé la facultad específica no reitere tal prerrogativa, a menos de que exista alguna limitación expresa. Verbigracia, el artículo 21 constitucional faculta a la autoridad administrativa para aplicar sanciones por las infracciones de reglamentos gubernativos y de policía; sin embargo, no precisa las garantías a las que está sujeto el ejercicio de dicha facultad, lo cual no implica que por esa razón no asista a los gobernados garantía alguna en relación con ese tipo de actos.

"Así se considera dado que no debe interpretarse ese dispositivo aisladamente, sino armonizándolo con los demás preceptos de la Constitución que imponen límites al actuar de las autoridades, entre otros el artículo 14, que precisa diversas exigencias que deben cumplirse previamente a la emisión del acto de autoridad que tenga por efecto el menoscabo de algún derecho de los gobernados. De esa forma, con independencia de que en el artículo que consagra la facultad a favor de la autoridad no se mencione que está sometida a la garantía de audiencia, ello no implica que la autoridad esté exenta de observarla, pues, ante todo, debe ajustar su actuar a los principios fundamentales que rigen su actividad. Sobre el particular se transcribe la tesis del rubro, texto y datos de identificación siguientes:

"‘AUDIENCIA, GARANTÍA DE. DEBE RESPETARSE AUNQUE LA LEY EN QUE SE FUNDE LA RESOLUCIÓN NO PREVEA EL PROCEDIMIENTO PARA TAL EFECTO.’ (se transcribe).

"Bajo las anteriores premisas, es posible afirmar que el hecho de que el artículo 27 constitucional, el cual faculta al Estado para llevar a cabo la expropiación de bienes por causa de utilidad pública y mediante indemnización, no prevea la necesidad de otorgar audiencia previa al gobernado que pueda resentir el acto expropiatorio, no implica que el ejercicio de esa facultad esté exento de respetar el citado principio fundamental.

"Ciertamente, la facultad que establece el artículo 27 constitucional no debe interpretarse aisladamente, sino concatenada con el artículo 14 de la propia Constitución, que establece una regla general la cual rige para cualquier acto privativo. A propósito de lo anterior es oportuno señalar que la expropiación efectivamente constituye un acto privativo, pues tiene como efecto la supresión del derecho de propiedad de un gobernado en relación con determinado bien.

"En efecto, debe tomarse en cuenta que previamente al acto expropiatorio existe a favor del particular un derecho de propiedad que ejerce respecto de determinado bien, el cual se encuentra protegido por los artículos 14 y 27 constitucionales, esto es no se trata de una expectativa de un derecho sino no (sic) de un derecho constituido a su favor. Así, siendo la expropiación un medio por el cual el Estado impone al particular la cesión del derecho de propiedad por causa de utilidad pública y mediante indemnización, es claro que se trata de un acto de (sic) produce la privación de esa propiedad que, como todo acto privativo, está sujeto a la garantía de previa audiencia que consagra el artículo 14 constitucional.

"Luego entonces, dado que la restricción o suspensión de las garantías que la Constitución General de la República establece, en los términos consignados en su artículo 1o., debe estar expresamente prevista en la propia Constitución. Si en relación con la garantía de audiencia que establece el artículo 14 no existe ningún dispositivo constitucional que autorice su limitación tratándose de la expropiación de bienes, puede afirmarse que tal garantía debe respetarse previamente al acto expropiatorio.

"Debe señalarse que no obsta a la anterior conclusión el hecho de que en otros precedentes aislados se haya dicho que acorde a la fracción VI del artículo 27 constitucional existe una excepción a la garantía de previa audiencia, dado que tal precepto establece que la autoridad administrativa realizará la declaración correspondiente y lo único que deberá quedar sujeto a resolución judicial será el valor de la indemnización.

"La anterior postura no se comparte pues del análisis detenido de la fracción VI del artículo 27 constitucional se advierte que no fue intención del Constituyente señalar que en materia de expropiación lo único que podría someterse a juicio sería el valor de la indemnización. La referida fracción señala: (se transcribe).

"Al señalar dicho numeral que lo único que quedaría sujeto a resolución judicial es el exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de asignación del valor fiscal, en todo caso, debe interpretarse en el sentido de que tratándose del monto de la indemnización no resultara materia de debate el valor fiscal existente al momento en el que se decrete la expropiación, de manera que sobre esa cuestión lo único que puede ser materia de análisis judicial serían las variaciones de ese valor con motivo de las mejoras o deterioros posteriores al momento en el cual se asignó el valor fiscal.

"En esa medida, en el párrafo segundo de la fracción VI antes transcrita, tratándose de las declaraciones de expropiación, nada dijo el Constituyente sobre que las mismas estarían precedidas o no de un procedimiento en el que se escuchara al sujeto afectado.

"En ese orden de ideas, si el citado precepto constitucional no contiene pronunciamiento alguno sobre la garantía de audiencia en relación con las declaraciones de expropiación, sino únicamente respecto del valor que se toma en cuenta para fijar la indemnización, no se advierte motivo para considerar que ese derecho fundamental no rige en materia de expedición de decretos de expropiación.

"Cabe agregar que no pasa inadvertida la existencia de diversos criterios aislados en los que se ha sostenido que la expropiación constituye un acto de soberanía y por ello no es admisible otorgar previa audiencia al sujeto afectado.

"Aún más, se ha mencionado que la expropiación como acto de soberanía no debe sujetarse a la audiencia previa, ya que el criterio de oportunidad considerando que el bien particular debe ceder al bien colectivo no debe quedar sujeto a juicio o controversia con los afectados.

"En relación con dichos criterios, cabe señalar que en la Constitución General de la República no existe precepto alguno que permita distinguir o hacer referencia a actos de soberanía.

"En todo caso puede entenderse como acto soberano, bajo una acepción, aquel que no encuentra límites jurídicos como podría ser el contenido de una reforma constitucional; o bien, bajo otra acepción, aquellos actos que celebra el Estado mexicano con diversos Estados.

"En esta última acepción el acto soberano de ninguna manera podría ser contrario a la Constitución, pues aun cuando el Estado mexicano celebre algún tratado internacional, el artículo 15 de la N.F. impide que mediante ellos se vulnere la Constitución.

"En ese orden de ideas, se estima que el acto expropiatorio no constituye un acto soberano, pues se encuentra sometido al cumplimiento de todos los derechos fundamentales previstos en la Constitución.

"Por otro lado, de lo dispuesto en el artículo 27 constitucional se ha llegado a sostener que en materia de expropiación no rige la garantía de previa audiencia, tomando en cuenta que la propiedad originaria de las tierras y aguas corresponde a la nación se ha justificado que en virtud del acto expropiatorio el Estado recupera dicha propiedad, por lo cual se justifica que la audiencia sea posterior.

"En relación con esta postura cabe señalar que si un gobernado ha adquirido determinada propiedad privada conforme a lo establecido en el orden jurídico, la misma constituye un derecho incorporado en su esfera jurídica que atendiendo a lo previsto por el artículo 14, párrafo segundo de la Constitución, únicamente puede desincorporarse de su esfera jurídica previa audiencia en la que se respeten las formalidades esenciales del procedimiento.

"Por otra parte, tampoco resulta aceptable sostener que tratándose de actos expropiatorios no rige la garantía de previa audiencia dado que este derecho subjetivo no puede estar por encima de la garantía social que ampara la potestad del Estado para expropiar bienes.

"Así se considera pues el respeto a la garantía de audiencia no implica sobreponerla a una garantía social; sino únicamente reconocer que aun en el ejercicio de actos que persigan una utilidad pública deben observarse los principios constitucionales.

"Esto es, las atribuciones de la naturaleza de que se habla no pueden quedar al margen de los principios constitucionales, máxime que no existe en la Constitución una disposición expresa en ese sentido; por tanto, su ejercicio no implica la anulación de las garantías que la Constitución consagra a favor de los gobernados.

"En adición a lo anterior debe tomarse en cuenta que los beneficios de carácter público que conlleva una expropiación deben sustentarse en un acto de autoridad debidamente fundado y motivado, en el cual se tomen en cuenta todos los elementos que permitan concluir sobre la existencia de la causa de utilidad pública que justifique una expropiación.

"En ese orden de ideas, aun considerando a la expropiación como una garantía social, debe estimarse que la eficacia de la misma se fortalece con la audiencia previa, dado que al escuchar al sujeto afectado el Estado contará con los elementos suficientes que le permitan adoptar una decisión que efectivamente beneficie a la sociedad y no una resolución que por la falta de elementos para resolver pudiera, con motivo de la audiencia posterior, ser revocada y generar una mayor afectación al orden público.

"Por último, se estima insuficiente para sostener que en materia de expropiación no opera la garantía de previa audiencia el hecho de que al derivar el acto expropiatorio de una causa de utilidad pública, posiblemente proveniente de circunstancia urgentes, resulta necesaria la actuación inmediata del Estado, de tal suerte que el otorgamiento de la audiencia previa entorpecería tal actuar.

"Frente a esta postura, en primer término, es oportuno apuntar que no en todos los casos la expropiación deriva de circunstancias urgentes, como podrían ser las catástrofes naturales; por el contrario, existen casos en los cuales las causas de utilidad pública que podría llegar a justificar el acto expropiatorio no gocen de esa calidad. Como ejemplo se puede citar que con motivo del crecimiento urbano se haga necesaria la construcción de una nueva vialidad, circunstancia que si bien podría resultar de utilidad pública no necesariamente se torna urgente, de manera que justifique la excepción a la garantía de audiencia previa.

"Un segundo argumento para refutar tal postura lo constituye el hecho de que el respeto a la garantía de previa audiencia en materia de expropiación no anula la posibilidad de que ante circunstancias urgentes el Estado pueda actuar con inmediatez.

"Así se considera pues es factible que ante un caso urgente, verbigracia, una catástrofe natural, que por sus especiales características requiera de la intervención oportuna de las autoridades, éstas tomen las medidas provisionales necesarias para contrarrestar sus efectos y poner a salvo los intereses de la sociedad, entre otras medidas, la ocupación provisional de la propiedad particular, la cual, al tener el carácter de preventiva o provisional, sin implicar una privación definitiva de derecho alguno, no está sujeta a la obligación de otorgar la garantía de previa audiencia a favor del afectado.

"Bajo esa óptica, si las circunstancias urgentes pueden contrarrestarse mediante el dictado de medidas provisionales o preventivas, respecto de las cuales no operan los principios que establece el párrafo segundo del artículo 14 de la Constitución General de la República, válidamente el legislador puede establecer y regular detenidamente la figura de la ocupación provisional de inmuebles con fines de expropiación, lo que serviría al Estado para realizar actos para hacer frente a las situaciones de emergencia, incluso con la posibilidad de restituir al particular sus derechos una vez superado el estado de emergencia que las motivó.

"Luego entonces, es dable concluir que el reconocimiento en el sentido de que la garantía de previa audiencia opera en materia de expropiación no anula la posibilidad de que, ante circunstancias de emergencia, el Estado actúe con inmediatez puesto que, en todo caso, pueden emitirse normas que lo faculten para emitir actos preventivos, como lo es la ocupación provisional de inmuebles con fines de expropiación, los cuales, al no constituir una privación definitiva pueden dictarse desde luego.

"Cabe añadir que tratándose de otros casos, en los cuales la causa de utilidad pública que pudiese justificar un acto expropiatorio no revista el carácter de urgente, tampoco se entorpece la actividad administrativa del Estado al otorgar al afectado la previa audiencia, dado que el respeto a esa garantía no implica que el procedimiento respectivo deba ser prolongado, pues es factible establecer plazos cortos en los que sea posible ofrecer y desahogar pruebas, así como alegar en su defensa, de manera que la resolución correspondiente se emita a la brevedad.

"De lo expuesto se evidencia la justificación de la modificación de la jurisprudencia de mérito."

SEGUNDO. Por auto de dos de febrero de dos mil seis, la presidenta de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, admitió a trámite el expediente varios número 2/2006-SS, relativo la solicitud de modificación de la jurisprudencia, que aparece publicada en el Apéndice de 1917-1988, con el número 834, P.I., página 1389, Quinta Época, de rubro: "EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE."; asimismo, ordenó dar vista al procurador general de la República a fin de que en el término de treinta días expusiera su parecer y turnó los autos, para su estudio, al Ministro G.D.G.P..

El agente del Ministerio Público de la Federación adscrito a esta Suprema Corte formuló pedimento en el sentido de declarar que el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación carece de legitimación para solicitar la modificación de jurisprudencia de mérito y declarar que no procede la interrupción y cancelación de la jurisprudencia P./J. 65/95, en virtud de que los motivos expuestos en la solicitud de modificación no son suficientes para ello.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer y resolver el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 94, párrafo octavo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 194, último párrafo y 197, párrafo final, de la Ley de Amparo y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto tercero y cuarto del Acuerdo Plenario 5/2001, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de junio de dos mil uno, por tratarse de una solicitud de modificación de jurisprudencia emitida por esta Sala por reiteración.

Así, la competencia de las S. se funda en el artículo 21, fracción XI, de la ley orgánica de referencia, esto es, por encomienda de la ley, la cual, en la especie, es el espíritu que anima el séptimo párrafo del artículo 94 de la Carta Magna y, correlativamente, porque esta clase de asuntos no encuentra cabida expresa en ninguna de las hipótesis reservadas para el Pleno en los artículos 10 y 11 de la ley orgánica, y en los puntos tercero y quinto del Acuerdo General Plenario 5/2001, aplicados a contrario sensu.

SEGUNDO. La presente solicitud de modificación de jurisprudencia proviene de parte legítima, en virtud de que fue formulada por el Ministro M.A.G., presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien se encuentra facultado para ello, de conformidad con el artículo 197, último párrafo, de la Ley de Amparo, precepto que dispone, lo siguiente:

"Las S. de la Suprema Corte de Justicia y los Ministros que las integren y los Tribunales Colegiados de Circuito y los Magistrados que los integren, con motivo de un caso concreto podrán pedir al Pleno de la Suprema Corte o a la Sala correspondiente que modifique la jurisprudencia que tuviesen establecida, expresando las razones que justifiquen la modificación; el procurador general de la República, por sí o por conducto del agente que al efecto designe, podrá, si lo estima pertinente, exponer su parecer dentro del plazo de treinta días. El Pleno o la Sala correspondiente resolverán si modifican la jurisprudencia, sin que su resolución afecte las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en las cuales se hubiesen dictado las sentencias que integraron la tesis jurisprudencial modificada. Esta resolución deberá ordenar su publicación y remisión en los términos previstos por el artículo 195."

Sobre este tema, de especial relevancia resulta apuntar que aun cuando en el citado numeral no se señala expresamente al Ministro presidente como legitimado para solicitar la modificación de una jurisprudencia, ello no obsta para reconocer que tal circunstancia constituye una omisión del legislador, que debe colmarse a través de la interpretación sistemática de lo previsto en la Ley de Amparo y en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Al respecto, debe tomarse en cuenta que el invocado artículo 197, al referirse a los Ministros que integren las S. de la Suprema Corte, comprende a todos, es decir, que de ninguna manera buscó excluir al Ministro presidente de los sujetos legitimados para solicitar la modificación de una tesis de jurisprudencia, dado que el sistema que al efecto establece tiene como finalidad permitir a cualquiera de los Ministros de este Alto Tribunal, así como a los Magistrados de los Tribunales Colegiados de Circuito, formular la solicitud respectiva, a efecto de que al Pleno o a las S. de este Alto Tribunal emprendan una nueva reflexión sobre los argumentos que sustentan un criterio jurisprudencial, con base en las consideraciones que se expongan para apartarse del mismo.

En ese tenor, si bien no es exactamente analogable el sistema de denuncia de contradicción de tesis al sistema de modificación de jurisprudencia, dado que para realizar la denuncia de una contradicción de tesis están legitimados el procurador general de la República, así como las partes que intervinieron en el juicio respectivo, debe tomarse en cuenta que en relación con la legitimación para la solicitud de modificación, por una parte, se empleó la redacción utilizada en el párrafo primero del mismo artículo 197 y, por otra, se buscó otorgar la facultad respectiva única y exclusivamente a los integrantes de los órganos terminales del Poder Judicial de la Federación, lo que lleva a concluir que el Ministro presidente también goza de esa legitimación.

En efecto, de la lectura detenida del artículo 197 en comento es factible advertir que si el legislador no mencionó al Ministro presidente en su último párrafo, ello obedece a que en el párrafo primero de ese mismo numeral también se omitió hacer referencia a dicho servidor público, en virtud de que en este supuesto normativo se hizo mención de las S. de este Alto Tribunal que por su misma jerarquía pueden incurrir en contradicción de tesis, sin señalar, por ende, al Ministro presidente que no integra alguna de aquéllas.

Por otro lado, resulta revelador de la intención del legislador el hecho de incluir como sujetos legitimados para solicitar la modificación de jurisprudencia tanto a los Ministros de la Suprema Corte como a los Magistrados de los Tribunales Colegiados de Circuito, ya que al reconocer a cada uno de ellos la legitimación en comento se pone de manifiesto que esa facultad se deposita en todos y cada uno de los integrantes de los órganos jurisdiccionales que en términos de lo previsto en los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo pueden establecer jurisprudencia, de donde se obtiene que no existe razón alguna para concluir que a uno de sus integrantes se le excluyó de esa facultad.

De concluir lo contrario, es decir, que el legislador tuvo la intención de excluir al Ministro presidente de los sujetos legitimados para solicitar la modificación de jurisprudencia, se llegaría al extremo de sostener que el propio legislador legitimó a los Magistrados de Circuito para ejercer la referida atribución respecto de jurisprudencia integrada por el Pleno de la Suprema Corte y excluyó al Ministro presidente que también integra al Pleno.

Razones por las cuales es infundada la petición del agente del Ministerio Público Federal designado por el procurador general de la República, en el sentido de que el Ministro presidente de este Alto Tribunal carece de legitimación para solicitar la modificación de jurisprudencia de esta Segunda Sala.

Las anteriores consideraciones fueron sustentadas por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver, el veintinueve de noviembre de dos mil cinco, la solicitud de modificación de jurisprudencia 2/2005-PL, bajo la ponencia del señor M.G.I.O.M..

De igual forma, no existe impedimento legal para que la solicitud de modificación derive de un caso concreto que fue resuelto por el Pleno de este Alto Tribunal, pues si bien tanto el Pleno como las S. tienen fijada su propia esfera de competencia y existe autonomía en el dictado de sus resoluciones, excepción del supuesto previsto en el artículo 192 de la Ley de Amparo en el que las S. se encuentran obligadas a aplicar la jurisprudencia establecida por el Pleno, debe tenerse presente que los criterios aislados del Pleno de la Suprema Corte no interrumpen la jurisprudencia establecida por las S., lo que tampoco sucede respecto de la jurisprudencia establecida por los Tribunales Colegiados de Circuito.

En tales condiciones, al no existir prohibición legal expresa de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para solicitar la modificación de un criterio jurisprudencial sustentado por el Pleno respecto de una jurisprudencia de las S. de la misma, es que válidamente puede ejercerse respecto de criterios sustentados por un órgano de mayor jerarquía al que emitió el caso concreto respectivo, acorde a una interpretación del artículo 197 de la Ley de Amparo.

Lo cual es congruente con el fin último, que consagra la modificación de jurisprudencia, esto es, permitir la adecuación de los criterios jurisprudenciales ante la posibilidad de que surjan nuevos elementos de juicio de los que se pueda llegar a estimar que la misma no es la correcta y evitar que los órganos jurisdiccionales de menor jerarquía se apeguen a un criterio que ya fue superado por el Tribunal Pleno, lo cual indudablemente genera certeza jurídica a los gobernados sobre el alcance que debe darse al resolver un caso concreto respecto del cual exista un criterio jurisprudencial que bajo un nuevo análisis ya no es correcto, pero que por la obligatoriedad de la jurisprudencia tendrían que seguir aplicando ésta.

TERCERO. Es procedente la presente solicitud de modificación de jurisprudencia, por encontrarse satisfechos los requisitos que para tal efecto se señalan en el artículo 197, último párrafo, de la Ley de Amparo.

Dicho precepto legal indica:

"Artículo 197. ...

"Las S. de la Suprema Corte de Justicia y los Ministros que las integren y los Tribunales Colegiados de Circuito y los Magistrados que los integren, con motivo de un caso concreto podrán pedir al Pleno de la Suprema Corte o a la Sala correspondiente que modifique la jurisprudencia que tuviesen establecida, expresando las razones que justifiquen la modificación; el procurador general de la República, por sí o por conducto del agente que al efecto designe, podrá, si lo estima pertinente, exponer su parecer dentro del plazo de treinta días. El Pleno o la Sala correspondiente resolverán si modifican la jurisprudencia, sin que su resolución afecte las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en las cuales se hubiesen dictado las sentencias que integraron la tesis jurisprudencial modificada. Esta resolución deberá ordenar su publicación y remisión en los términos previstos por el artículo 195."

De la disposición legal antes transcrita se desprende que, para que proceda la solicitud de modificación de jurisprudencia, deben actualizarse los siguientes presupuestos:

1. Que previamente a la solicitud se resuelva el caso concreto que la origina y,

2. Que se expresen los razonamientos legales en que se apoye la pretensión de su modificación.

Al respecto, es ilustrativa la tesis del rubro, texto y datos de identificación:

"JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA. PREVIAMENTE A LA SOLICITUD DE SU MODIFICACIÓN DEBE RESOLVERSE EL CASO CONCRETO QUE LA ORIGINA. El artículo 197, párrafo cuarto, de la Ley de Amparo, en lo conducente señala que ‘Las S. de la Suprema Corte de Justicia y los Ministros que las integren y los Tribunales Colegiados de Circuito y los Magistrados que los integren, con motivo de un caso concreto podrán pedir al Pleno de la Suprema Corte de Justicia o a la Sala correspondiente que modifique la jurisprudencia que tuviesen establecida, expresando las razones que justifiquen la modificación ...’. Ahora bien, una recta interpretación de este dispositivo lleva a concluir que no sería correcto que la Sala o el Tribunal Colegiado que pretenda pedir al órgano respectivo la modificación de la jurisprudencia que lo obligue, retrasara la solución del negocio del que haga derivar la solicitud en espera de que ésta se resuelva, en primer lugar porque no existe precepto legal que así lo autorice, y en segundo lugar porque independientemente de que se estarían contraviniendo las disposiciones relativas que constriñen a los órganos jurisdiccionales a fallar los asuntos de su competencia en los términos establecidos, sobrevendría otra situación grave que se traduciría en el rehusamiento, en su caso, del Tribunal Colegiado o la Sala, a acatar la jurisprudencia que lo obliga, con lo cual se vulneraría el artículo 192 de la propia ley. A lo anterior debe sumarse que si de conformidad con lo dispuesto por el diverso 194 del mismo ordenamiento, la jurisprudencia se interrumpe dejando de tener carácter obligatorio, siempre que se pronuncia ejecutoria en contrario por catorce Ministros, si se trata de la sustentada por el Pleno y por cuatro si es de una Sala, debe inferirse que mientras no se produzca la resolución con los votos mayoritarios que interrumpa una jurisprudencia, ésta debe de acatarse y aplicarse por los órganos judiciales que se encuentren obligados, todo lo cual permite sostener que previamente a elevar al órgano respectivo la solicitud de modificación de la jurisprudencia que tuviese establecida, debe resolverse el caso concreto que origine la petición aplicándose la tesis jurisprudencial de que se trate." (Tesis aislada 107, Octava Época, Pleno, Apéndice 2000, página 84).

En efecto, dichos extremos legales se encuentran colmados.

Previamente, es necesario aclarar que en la solicitud de modificación de jurisprudencia presentada por el presidente del Máximo Tribunal, M.M.A.G., a la presidenta de esta Segunda Sala, se aprecia, entre otras cosas, que dicha solicitud se funda en el nuevo criterio sustentado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el dieciséis y diecisiete de enero de dos mil seis, los amparos en revisión 1133/2004, 1132/2004 y 1131/2004, asimismo, el acuerdo admisorio de dos de febrero del año en curso, hace mención al nuevo criterio sustentado por dicho Pleno al resolver los amparos en revisión ya citados.

Sin embargo, de la lista de los asuntos para su resolución de dicha sesiones plenarias y de las ejecutorias que se emitieron, se advierte que la cita de los asuntos es errónea, pues lo correcto es señalar que en esas fechas los asuntos que fueron resueltos por el Pleno de esta Suprema Corte, de los que se observa la existencia de un criterio posterior y contrario al sustentado y reiterado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en materia de la procedencia de audiencia previa en el caso de las expropiaciones, lo son los amparos en revisión 1133/2004, 1132/2004 y 1131/2004, sin que ello lleve a desestimar la presente solicitud, sino sólo representa una aclaración en pos de la congruencia de las sentencias emitidas por este órgano colegiado.

Especificado lo anterior, se procede al estudio del primero de los supuestos precisados, en atención a que la presente solicitud se formula con motivo de las resoluciones emitidas por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los amparos en revisión 1133/2004, 1132/2004 y 1131/2004, fallados los días dieciséis y diecisiete de enero de dos mil seis.

Al respecto, es pertinente destacar que en el concepto de "caso concreto" a que se refiere el artículo 197, último párrafo, de la Ley de Amparo, queda inmerso cualquiera que haya sido del conocimiento de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en Pleno o en S., ya que lo relevante es la jurisprudencia sustentada, con independencia de la naturaleza del asunto en el que se haya emitido, pues ésta sólo trasciende en cuanto a los efectos de lo resuelto en el propio fallo, pero no impide dilucidar si debe o no modificarse una determinada jurisprudencia, ello debido a que la inseguridad jurídica se genera precisamente por el criterio jurídico novedoso o de otros derivados de éste, al margen del proceso en el que se realizó el pronunciamiento.

Sobre el particular resulta ilustrativa la tesis de esta Segunda Sala, cuyos rubro, texto y datos de identificación son los siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. ES PROCEDENTE QUE ESTA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN LA DIRIMA, RESPECTO DE CRITERIOS DIVERGENTES SUSTENTADOS POR TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO AL RESOLVER ASUNTOS DE CUALQUIER NATURALEZA QUE SEAN DE SU COMPETENCIA. El artículo 177 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación previene que ‘la jurisprudencia que deban establecer la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, las S. de la misma y los Tribunales Colegiados de Circuito en las ejecutorias que pronuncien en los asuntos de su competencia distintos del juicio de amparo, se regirán por las disposiciones de la Ley de Amparo, salvo en los casos en que la ley de la materia contuviera disposición expresa en otro sentido’, sin que esto último ocurra respecto de la hipótesis que se examina. Del texto literal anterior se sigue que se refiere directamente sólo a la Suprema Corte y a los Tribunales Colegiados de Circuito cuando son órganos competentes para sustentar jurisprudencia lo que podrán hacer no sólo en juicios de amparo sino en cualquier asunto del que deban conocer, aplicando en éstos la Ley de Amparo. Sin embargo, la regla debe extenderse, por analogía, a aquellos casos en que la situación se presenta, no respecto del órgano que debe resolver el conflicto de criterios, definiéndolo jurisprudencialmente, sino en cuanto a los Tribunales Colegiados de Circuito que sustentaron las tesis divergentes, debiendo interpretarse, por consiguiente, que procederá resolver la contradicción no sólo cuando los hayan establecido en juicios de amparo sino en todos los asuntos de su competencia. Por otra parte, si bien es cierto que los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo, se refieren a la contradicción de tesis sustentadas por los Tribunales Colegiados de Circuito al resolver los juicios de amparo de su competencia, también lo es que no debe hacerse una interpretación y una aplicación literal de esas normas para estimar improcedente cualquier denuncia de criterios opuestos que no provenga de los mencionados juicios. Ello, porque si el sistema de denuncia de contradicción de tesis tiene por objeto que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de la sustentación de un criterio jurisprudencial y, por tanto, obligatorio, supere la inseguridad jurídica derivada de la aplicación de posturas divergentes sobre un mismo problema o punto de derecho, máxime cuando respecto de él los mencionados tribunales actúen como órganos terminales, debe estimarse procedente la que derive de criterios opuestos que se hayan sustentado al resolverse cualquier tipo de asunto del que deban conocer, entre ellos los conflictos competenciales y no sólo juicios de amparo, ya que de lo contrario no se cumpliría con el propósito que inspiró tanto al Constituyente como al legislador ordinario al establecer la denuncia de contradicción de tesis como un sistema de integración de jurisprudencia. Lo anterior se robustece si se toma en consideración, además, que desde la emisión del Acuerdo General Plenario 6/1999, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintitrés de junio de mil novecientos noventa y nueve, se determinó en el punto tercero, fracción V, que de los asuntos iniciados con posterioridad a la publicación del acuerdo, de la competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se remitirían para su resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito, los conflictos de competencia, con excepción de los que se suscitaran entre los Tribunales Colegiados, los cuales serían resueltos por las S. de la Suprema Corte de Justicia, de suerte tal que respecto de los conflictos competenciales que corresponde conocer a los Tribunales Colegiados, éstos actúan como órganos terminales." (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2001, tesis 2a. CCXVII/2001, página 42).

De igual forma, es necesario puntualizar que el requisito en comento, atinente a la resolución del caso concreto, se surte con la sola emisión del fallo correspondiente, aun cuando en éste, el Tribunal Pleno no sólo no se haya apoyado en una jurisprudencia emitida por la Segunda Sala, sino que se hubiera apartado de ella, ya que debe tenerse en cuenta que conforme al sistema normativo establecido por la Ley de Amparo, "la jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia, funcionando en Pleno o en S., es obligatoria para éstas en tratándose de la que decrete el Pleno, y además para los Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, los Juzgados de Distrito, los tribunales militares y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales.", según lo dispone el primer párrafo del artículo 192, luego, el Pleno sí tuvo presente en sus consideraciones la existencia de la jurisprudencia respecto de la cual se solicita su modificación, según se advierte del considerando tercero, apartado I.C. Histórico, del amparo en revisión 1133/2004, es claro que sí constituye un caso concreto respecto del cual se emitió un pronunciamiento atinente a la jurisprudencia de mérito.

Por tanto, si el Tribunal Pleno no se encuentra vinculado por la jurisprudencia de esta Segunda Sala, es claro que tiene la facultad de que, con base en una reflexión realizada por los integrantes del Pleno de este Alto Tribunal, se aparte del precedente y sostenga un criterio novedoso.

En consecuencia, si tal facultad implica que en el mundo jurídico, en determinado ámbito temporal, puedan coincidir, por una parte, la jurisprudencia establecida por esta Segunda Sala y, por otra, el nuevo criterio adoptado por el Tribunal Pleno que, sin alcanzar rango jurisprudencial, se aparte de aquélla, debe concluirse que al contemplar el último párrafo del artículo 197 de la Ley de Amparo que las S. o el Pleno modifiquen su jurisprudencia, tratándose de alguna de las S., ésta -a petición de alguno de sus integrantes- es el órgano facultado para efectuarla a partir del nuevo criterio o de otros directamente derivados de éste, a fin de superar el detrimento a la seguridad jurídica causado por la coexistencia transitoria de ambos criterios, dado que aquélla es uno de los valores cuyo resguardo persigue la institución de la jurisprudencia.

Sobre este tema, conviene citar las tesis del tenor siguiente:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. LA DENUNCIA RESPECTIVA DEBE RESOLVERSE CON PRIORIDAD POR TRATARSE DE UNA AFECTACIÓN A LA SEGURIDAD JURÍDICA. La multiplicación de Tribunales Colegiados lógicamente provoca que la contradicción entre tesis sostenidas por unos y otros sea un fenómeno que al presentarse sólo pueda superarse a través de la denuncia respectiva, la que debe resolverse con prioridad a otros asuntos por tratarse de una afectación a la seguridad jurídica." (Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2001, tesis 1a./J. 106/2001, página 8).

"TESIS APARENTE PUBLICADA. DEMOSTRADO QUE ÉSTA NO CORRESPONDE A LA EJECUTORIA, SU INEXISTENCIA DEBE SER DIFUNDIDA DE INMEDIATO, POR RAZONES DE SEGURIDAD JURÍDICA. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 179 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la Suprema Corte de Justicia tiene la encomienda de cuidar la debida publicación de las tesis y jurisprudencias que, efectiva y legalmente, hayan emitido los órganos competentes del Poder Judicial de la Federación, en cumplimiento de lo cual y ante la demostrada inexistencia de una ejecutoria que avale la compilación, sistematización y publicación de una tesis, la seguridad jurídica aconseja comunicar, de inmediato, tal situación a la Coordinación General de Compilación y Sistematización de Tesis para que, con fundamento en el artículo 178 de la citada ley orgánica, tome nota sobre el particular y difunda la inexistencia material y legal de la tesis." (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., mayo de 1998, tesis 2a. LXVIII/98, página 591).

Los criterios citados, si bien se refieren a los supuestos de contradicción de tesis, se considera que son ilustrativos, en virtud de que ponen en evidencia la importancia de unificar los criterios de este Alto Tribunal a fin de otorgar seguridad jurídica a los gobernados, con independencia del tipo de asunto de donde deriven los criterios.

Lo anterior resulta congruente con lo sostenido por el Tribunal Pleno al resolver los amparos en revisión 1133/2004, 1132/2004 y 1131/2004, que es el caso concreto que, como se precisó, origina la presente solicitud, pues en dichos fallos se estableció el nuevo criterio, por lo cual al ser idénticos, únicamente se transcribe el relativo a la ejecutoria del primero de ellos, donde se estableció lo siguiente:

"TERCERO. Son materia del presente recurso los aspectos de legalidad del decreto expropiatorio reclamado, los que se analizan al tenor de los conceptos de violación contenidos en el capítulo respectivo, y es preciso destacar que en el quinto y decimoséptimo de dichos conceptos la promovente esgrime que las autoridades responsables violaron en su perjuicio la garantía de audiencia, toda vez que previamente al acto expropiatorio, no le otorgaron la oportunidad de desvirtuar las causas de utilidad pública esgrimidas para justificar el ejercicio de dicha potestad administrativa.

"En este caso, dicho planteamiento de inconstitucionalidad es de estudio preferente, porque de resultar fundado, sería innecesario el estudio de las demás cuestiones planteadas, dada la técnica del proceso de amparo.

"El planteamiento de inconstitucionalidad de la parte quejosa guarda íntima relación con el contenido de los artículos 14, segundo párrafo, y 27 de la Constitución Federal, que prevén el derecho a la propiedad privada, la garantía de previa audiencia frente a actos privativos, así como la potestad expropiatoria por causas de utilidad pública.

"Concretamente, el análisis del concepto de violación requiere que se precise el alcance o intensidad de las garantías del derecho a la propiedad, específicamente, la de defensa frente a actos de autoridad privativos de tal derecho o, desde otra perspectiva, que se defina el alcance de la potestad expropiatoria en relación con la garantía de audiencia del particular afectado.

"Para ello, resulta preciso partir del contenido de los artículos 14, segundo párrafo, y 27 de la Constitución Federal: (se transcriben).

"Del artículo 27 constitucional antes transcrito se advierte que la propiedad de tierras y aguas se divide en: a) pública, cuando la nación se reserva el dominio de ciertos bienes; b) privada, cuando transmite el dominio de tierras y aguas a particulares, y c) social, que deriva de la dotación de tierra a ejidos y comunidades.

"Es importante subrayar que las consideraciones que sustentan la presente resolución se encuentran limitadas a la propiedad privada, porque es la que guarda relación con los hechos del asunto.

"I.C. histórico.

"Por razones históricas y determinadas concepciones jurídicas, en nuestro sistema jurídico ha sido común el entendimiento consistente en que en materia de expropiación no rige la garantía de audiencia previa, reconocida en el segundo párrafo, del artículo 14 constitucional.

"Desde la Quinta Época de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, hasta fechas recientes, el acto expropiatorio se ha considerado una excepción al derecho de audiencia previa.

"En un principio, esa línea de pensamiento se sustentó, en términos generales, en dos aspectos: por un lado, en una interpretación aislada del artículo 27 constitucional, que guarda silencio con respecto al derecho de audiencia previa frente al acto de expropiación; por otro lado, en la añeja idea de que las autoridades administrativas no se encuentran en el supuesto del segundo párrafo del artículo 14 constitucional, al considerarse que la obligación de escuchar a los gobernados previamente a la emisión de actos privativos estaba únicamente dirigida a los órganos jurisdiccionales.

"En efecto, uno de los fundamentos para excluir del acto expropiatorio la garantía de audiencia previa ha consistido en considerar que el artículo 27 constitucional que regula dicha potestad administrativa no establece como condición que la autoridad escuche al afectado previamente a la emisión del acto privativo, según se puede apreciar de los criterios que a continuación se citan:

"‘EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA, NO RIGE EN MATERIA DE.’ (se transcribe).

"‘EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE.’ (se transcribe).

"‘EXPROPIACIÓN, CONDICIONES QUE DEBEN LLENARSE EN CASO DE.’ (se transcribe).

"‘EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE.’ (se transcribe).

"La segunda razón antes precisada, que permitió considerar que el derecho de audiencia previa no es aplicable tratándose de la expropiación consistió en estimar que la obligación de escuchar a los gobernados previamente a la emisión de actos privativos estaba únicamente dirigida a los órganos jurisdiccionales.

"En efecto, el artículo 14 de la Constitución Política de la República, del diez y doce de febrero de mil ochocientos cincuenta y siete, establecía: (se transcribe).

"Ese numeral tuvo su origen en los artículos 21 y 26 del proyecto constitucional, que a la letra señalaban: (se transcriben).

"No obstante que en esos términos se había dispuesto una garantía de audiencia jurisdiccional para los gobernados privados de sus propiedades, en la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete, como se ha visto, se reemplazó el concepto ‘privación de la propiedad’, por el de procedimiento judicial, de tal forma que el derecho de audiencia pasó a ser una garantía de legalidad en materia judicial.

"Posteriormente, el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos del cinco de febrero de mil novecientos diecisiete, consignó el artículo 14 de la siguiente manera: (se transcribe).

"Con esos antecedentes, el segundo párrafo de dicho precepto constitucional se entendió, en un primer momento, como una garantía de carácter jurisdiccional, a partir de la opinión generalizada consistente en que la oportunidad de defensa debía de ser otorgada por autoridad judicial, en estricto sentido.

"Son representativos de esa línea de pensamiento los siguientes criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

"‘EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE.’ (se transcribe).

"‘AUDIENCIA, NATURALEZA DE LA GARANTÍA DE.’ (se transcribe).

"De esa manera, la garantía de audiencia fue concebida como una garantía meramente jurisdiccional, que no era posible extender al ámbito administrativo.

"No resulta fácil determinar todas las razones que motivaron dicho entendimiento; sin embargo, en principio, el poco desarrollo de la materia administrativa, en comparación con el ámbito penal y civil, podría formar parte de uno de los motivos de esa concepción, según lo confirma, por ejemplo, el propio artículo 14 constitucional, al establecer en sus últimos dos párrafos el modo de interpretación de las normas de carácter penal y civil, sin contemplar expresamente, en principio, a las de carácter administrativo.

"La falta de consolidación de la materia administrativa en el ordenamiento jurídico, junto con la consecuente existencia de pocas instituciones y procesos administrativos dirigidos a regular las relaciones entre particulares e intereses colectivos, generaron que uno de los sectores de la norma constitucional no fuera directamente aplicado por las autoridades administrativas.

"Tal aseveración encuentra apoyo en las tesis sustentadas por este Alto Tribunal, que en la Quinta Época sostenían la imposibilidad de las autoridades administrativas de otorgar garantía de audiencia en determinados supuestos:

"‘POSESIÓN PRIVACIÓN DE LA, POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS.’ (se transcribe).

"‘POSESIÓN DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS.’ (se transcribe).

"‘EXPROPIACIÓN, GARANTÍA DE AUDIENCIA EN LA.’ (se transcribe).

"Como se refleja de las tesis precedentes, se llegó al extremo de desconocer la posibilidad de que las autoridades administrativas aplicaran directamente el derecho de audiencia previa, por ser entendido como un parámetro constitucional exclusivo para los órganos jurisdiccionales. Es decir, la garantía de audiencia era considerada aplicable únicamente en los procedimientos jurisdiccionales, desconociendo su virtualidad jurídica para las autoridades administrativas.

"El desarrollo político, económico, social y jurídico del país generó un crecimiento exorbitante del derecho administrativo, dando lugar a la regulación jurídica de distintos sectores en que fue paulatinamente necesario equilibrar normativamente los intereses particulares e intereses generales que pudieran resultar en conflicto (por ejemplo, en materias como derecho del consumidor, ámbito sancionatorio administrativo, medio ambiente, competencia económica, telecomunicaciones, urbanismo).

"Esa regulación jurídica produjo la existencia de distintas instituciones administrativas encargadas de velar por el cumplimiento de la normativa dirigida a regular esos distintos intereses en los ámbitos respectivos, lo que generó, en consecuencia, que las normas administrativas, con mayor claridad, facultaran a cierto tipo de autoridades a afectar la esfera jurídica de los particulares en los casos en que ello resultara indispensable para la salvaguarda de los intereses generales constitucionalmente justificados.

"Incluso, el Poder Revisor de la Constitución incorporó en nuestro sistema jurídico la llamada jurisdicción contencioso administrativa, para dirimir jurisdiccionalmente algunas de las controversias suscitadas entre la administración pública federal y los particulares, a través de lo dispuesto en los artículos 73, fracción XXIX-H, y 104, fracción I-B, de la Constitución Federal.

"La mencionada posibilidad de afectación a los derechos de particulares por autoridades administrativas, fue paulatinamente abriendo paso a la idea de que ese tipo de órganos debía observar directamente la Constitución, con el fin de no emitir actuaciones violatorias de garantías individuales.

"Esa paulatina transformación y crecimiento del derecho administrativo fue encontrando respuesta en la jurisprudencia de este Alto Tribunal, en lo relativo a la eficacia directa de la garantía de audiencia previa tratándose de autoridades administrativas, según lo confirman los siguientes criterios:

"‘AUDIENCIA, GARANTÍA DE. SU CUMPLIMIENTO EN MATERIA ADMINISTRATIVA.’ (se transcribe).

"‘AUDIENCIA, GARANTÍA DE. DEBE RESPETARSE AUNQUE LA LEY EN QUE SE FUNDE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA NO PREVEA EL PROCEDIMIENTO PARA TAL EFECTO.’ (se transcribe).

"De ese modo, el segundo párrafo del artículo 14 constitucional, en la parte que señalaba: ‘Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio ...’, comenzó a hacerse extensivo a las autoridades administrativas, entendiéndose por ‘juicio’ cualquier procedimiento susceptible de brindar al particular la posibilidad de ser oído en defensa frente a los actos privativos.

"De esa manera, se fue consolidando la idea contenida en los criterios antes transcritos, consistente en que el hecho de que la ley del acto guarde silencio en lo relativo a un procedimiento de audiencia tratándose de actos privativos no debe impedir que la autoridad administrativa otorgue la oportunidad de defensa al particular afectado, en aplicación directa de la Constitución Federal.

"Las dificultades de ese entendimiento consistieron en que podría sustentar, de un lado, la idea de que las autoridades administrativas tendrían la posibilidad de ejercer un control difuso de la constitucionalidad de la ley respectiva, en contravención a los artículos 103 y 133 constitucionales, y de otro, la idea de que la ausencia de un procedimiento previsto por el legislador daría lugar a la posibilidad de que fuera la autoridad administrativa quien creara una normatividad ad hoc en ese sentido, relativizando el principio de legalidad.

"Este Alto Tribunal observa que la primera objeción no tiene lugar, si se considera que la corrección de la ausencia, en la ley del acto, de un procedimiento de audiencia, a través de la aplicación directa del artículo 14 constitucional, no genera propiamente un control difuso de la constitucionalidad de la ley, porque no da lugar a la inaplicación de norma legal alguna, sino en todo caso a su integración, a partir de una actividad interpretativa de interrelación normativa, considerando que la ley no niega la posibilidad de defensa previa, sino que simplemente guarda silencio en ese sentido.

"En efecto, en ese caso, se estaría, más bien, ante la presencia de una labor integrativa, de aplicación directa de la Constitución, como deber de todos los poderes públicos a su observancia, sin que ello implique la inaplicación de alguna norma secundaria en el caso concreto (que es el límite de la eficacia directa de la N.S. en nuestro sistema constitucional).

"Máxime que la exigencia en el sentido de que en todas y cada una de las leyes que establezcan facultades para emitir actos privativos se debe prever que dicha afectación debe ser con audiencia previa, significaría una indebida técnica legislativa que no podría acarrear como resultado su inconstitucionalidad, pues, de ser así, se llegaría al absurdo de declarar contrarias al texto básico todas las normas secundarias que no reprodujeran siempre y en todo los casos, todas las exigencias que la propia Constitución ya prevé (como, por ejemplo, el requisito de fundamentación y motivación de los actos de molestia).

"La segunda objeción tampoco encuentra sustento, toda vez que la ausencia de un procedimiento de audiencia en la ley del acto genera la necesidad constitucional -como deber de la autoridad- de colmar la laguna legal respectiva a través de la aplicación de los principios generales del derecho, a fin de garantizar que el particular sea oído y vencido en juicio, en orden a cumplir con el segundo párrafo del artículo 14 constitucional.

"El vacío normativo, en esos casos, no da lugar a una creación normativa ad hoc proveniente de autoridad administrativa, puesto que dicha laguna puede colmarse con los elementos mínimos que la jurisprudencia ha exigido como formalidades esenciales del procedimiento, de acuerdo, por ejemplo, con el contenido del criterio que a continuación se transcribe:

"‘FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.’ (se transcribe).

"De todo lo expuesto, este Alto Tribunal observa que la evolución relativa al ámbito de aplicación de la garantía de audiencia pone de manifiesto que las razones que existieron para sustentar la idea de que las autoridades administrativas no están obligadas a otorgar el derecho de previa audiencia tratándose de actos expropiatorios no operan actualmente.

"Conforme a esas ideas, no puede sostenerse válidamente que el concepto ‘juicio’ contenido en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional, deba consistir necesariamente en un verdadero y auténtico proceso que se siga ante las autoridades judiciales.

"Ciertamente, si a los órganos estatales administrativos incumbe legalmente desempeñar las funciones inherentes a los distintos ramos de la administración pública, la defensa previa que el gobernado deba formular, debe enderezarse también ante ellos, dentro del procedimiento que legalmente se instituya. Si el acto de privación va a emanar legalmente de una autoridad administrativa, sería ilógico que fuese una autoridad judicial la que escuchase al gobernado en defensa ‘previa’ a un acto de privación que ya es plenamente ejecutable.

"Desde esa óptica, el concepto de ‘juicio’, que es de capital importancia para fijar el sentido mismo de la garantía específica de audiencia en estudio, equivale a la idea de procedimiento, es decir, de una secuela de actos concatenados entre sí afectos a un fin común que les proporciona unidad.

"En ese sentido, el ‘juicio’ a que alude el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Federal, no necesariamente supone un real y verdadero conflicto jurídico que deba ser resuelto a través de una resolución jurisdiccional, en sentido material, sino que dicho conflicto puede ser presuntivo o potencial.

"En suma, el carácter normativo de la Constitución impone incluso a las autoridades administrativas del Estado la obligación positiva de observar directamente, frente al gobernado, una conducta activa, que estriba en realizar todos y cada uno de los actos que tiendan al cumplimiento de las exigencias específicas en que el derecho de audiencia se revela.

"Ahora bien, las razones que en fechas recientes se han externado para justificar la falta de audiencia previa en relación con actos expropiatorios, son:

"1) La garantía de previa audiencia no es un requisito de los que se establecen en el artículo 27 constitucional para emitir actos expropiatorios.

"2) El artículo 14 de la Constitución Federal contiene una regla general para derechos individuales, mientras que el numeral 27 del mismo ordenamiento establece garantías sociales que, por su propia naturaleza, están por encima de aquéllos.

"3) La expropiación obedece a circunstancias apremiantes que requieren una determinación rápida, la cual no podría lograrse oyendo al afectado previamente a su urgente ejecución.

"Dichas razones se desprenden de la ejecutoria que dio lugar al siguiente criterio jurisprudencial:

"‘EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE.’ (se transcribe).

"Esas tres razones condujeron a determinar que tratándose de expropiación, la garantía de audiencia no debe ser previa.

"Este Alto Tribunal encuentra que dicho criterio jurisprudencial debe ser interrumpido, con fundamento en el artículo 194 de la Ley de Amparo, toda vez que de una nueva reflexión de dicho problema jurídico ha derivado el surgimiento de novedosas y distintas razones que ameritan un cambio de ruta en la interpretación de los alcances de la garantía de audiencia, en relación con el derecho a la propiedad privada y la potestad expropiatoria, de conformidad con lo siguiente.

"II.C. jurídico actual.

"II.1. El derecho fundamental a la propiedad privada.

"El tratamiento de lo relativo a la propiedad privada ha sido y continúa siendo uno de los grandes temas del derecho constitucional, por el hecho de que a su alrededor giran cuestiones esenciales del consenso político sobre el que descansa el Texto Supremo.

"Elevada la propiedad a elemento básico e imprescindible de la iniciativa de los particulares en materia económica, se constituye como punto de referencia de asuntos tan relevantes como la delimitación en esa esfera económica del ámbito de lo privado frente a lo público.

"En la regulación de la propiedad privada se ha encontrado presente, de manera permanente, la eterna antítesis entre los intereses del individuo como tal, y los de la comunidad a la que pertenece, antítesis que es uno de los objetos principales de la mediación política y jurídica.

"Para las formulaciones liberales originarias, el individuo se presenta como un ser aislado e incomunicado con el grupo social, al que precede como realidad, de tal modo que la propiedad se concibe como la extensión de la libertad del hombre sobre las cosas. El contenido del derecho del propietario se presenta como algo ilimitado, a lo sumo restringido por su necesaria coexistencia con otros círculos de poder idénticos.

"La superación de esa concepción del derecho a la propiedad viene indicada por un acentuado reconocimiento de limitaciones al poder del propietario, exigidas por requerimientos concretos de coordinación con otros individuos y de subordinación a ineludibles exigencias de interés general.

"La evolución de esa concepción está sometida a una cada vez mayor aceleración histórica: La agudización de los conflictos entre propiedad y trabajo, las necesidades sociales de incrementar la producción y la utilización de los bienes económicos han generado la necesidad de insertar los derechos hacia una finalidad social.

"En ese sentido, es posible señalar que la Constitución no ha recogido una concepción puramente liberal del derecho a la propiedad privada como mero ámbito subjetivo de libre disposición sobre el bien objeto del dominio, sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones generales para su necesaria coexistencia con otros círculos de poder idénticos.

"De la Constitución, particularmente del artículo 27 arriba transcrito, es posible derivar, de un lado, el reconocimiento de un derecho fundamental a la propiedad privada; de otro, una función social de la propiedad, que incide sobre el interior del derecho mismo, configurándose como un haz de facultades individuales sobre las cosas, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones justificados en valores e intereses de la colectividad.

"De ahí que sea común la aceptación doctrinal y jurisdiccional de una flexibilidad o plasticidad actual del dominio que se manifiesta en la existencia de diferentes tipos de propiedades dotadas de estatutos jurídicos diversos, de acuerdo con la naturaleza de los bienes sobre los que cada derecho de propiedad recae.

"En nuestra Constitución, desde cierta perspectiva, puede desprenderse una doble garantía del derecho de propiedad privada: como institución jurídica y como derecho subjetivo. La primera de ellas se refiere a la necesaria presencia constitucional de un ámbito de apropiación privada de los bienes económicos. El segundo aspecto de la garantía se refiere, de modo directo, a la propiedad de cada ciudadano sobre sus bienes. Es decir, la garantía constitucional de la propiedad se desdobla en una vertiente institucional, que persigue la preservación de un ámbito, mayor o menor, de bienes reservados a la apropiación privada, y en una vertiente individual, que consagra la tutela de concretos derechos subjetivos.

"Este segundo carácter se traduce en el reconocimiento constitucional de un derecho público subjetivo, fruto de una relación existente entre el gobernado, por un lado, y el Estado y sus autoridades por el otro, consistente en la posibilidad de exigir de la entidad política y de sus órganos autoritarios su respeto y observancia.

"El Estado y sus autoridades, ante ese derecho subjetivo público, cuyo contenido es la propiedad privada, tienen a su cargo la obligación correlativa que estriba en una abstención, es decir, en asumir una actitud de respeto, de no vulneración, de no ejecutar acto lesivo alguno.

"Esta obligación pasiva que se deriva para el Estado y sus autoridades de la garantía individual correspondiente no excluye la posibilidad de que la entidad política, en presencia de un interés colectivo, social o público imponga a la propiedad privada restricciones y modalidades.

"La facultad de imponer modalidades a la propiedad privada, en aras siempre y exclusivamente de un interés público o social constitucionalmente justificado, compete al Congreso de la Unión como organismo legislativo federal. El Congreso Federal tiene la facultad legal mencionada, a través de las leyes que expida, si el interés público que legitima constitucionalmente la aludida imposición, incide en alguno de los ramos o materias que formen el cuadro competencial de dicho Congreso. Desde luego, si tal ramo o materia incumbe legislativamente a los Congresos de los Estados por virtud del principio contenido en el artículo 124 de la Constitución, las leyes que impongan modalidades a la propiedad privada pueden provenir de tales legislaturas.

"Asimismo, la Constitución ha establecido como límite del derecho fundamental a la propiedad privada, la figura de la expropiación, consistente en una potestad administrativa dirigida a la supresión de los derechos de uso, disfrute y disposición de un bien particular, decretada por el Estado, con la finalidad de adquirirlo por causas de utilidad pública.

"Empero, la necesidad constitucional de no hacer nugatorio el derecho fundamental a la propiedad privada genera que el haz de facultades a cargo del legislador para configurar el derecho, con fundamento en algún interés constitucional, no pueda deformar su núcleo básico, a grado tal que no resulte recognoscible, so pretexto de tutelar intereses sociales, más allá de lo razonable.

"En el límite de la garantía de la propiedad y la posibilidad de reservar bienes al sector público, es preciso dejar subrayado que ésta no puede conducir a aniquilar o hacer irrisoria o intrascendente socialmente la necesidad de un ámbito de apropiación, disfrute y transmisión de los bienes por los gobernados.

"II.2. Potestad administrativa expropiatoria.

"La expropiación es una potestad administrativa, prevista directamente en el artículo 27 constitucional, dirigida a la supresión de los derechos de uso, disfrute y disposición de un bien particular, decretada por el Estado, con la finalidad de adquirirlo por causas de utilidad pública.

"La expropiación, aunque sea un acto autoritario unilateral del Estado, tiene la apariencia de una venta forzosa. Por tal causa, dicho acto no es gratuito, sino oneroso. Es decir, el Estado al expropiar a un particular un bien, al adquirir éste, tiene que otorgar a favor del afectado una contraprestación, la cual recibe el nombre de indemnización. A ella se refiere el artículo 27 constitucional al establecer que las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización. En ese sentido, la expropiación no atenta, en principio, contra el estatus general de la propiedad al que presupone; precisamente por ello es por lo que los que padecen la expropiación deben ser compensados pues, de no ser así, contribuirían de un modo desigual y más gravoso, en relación con los no expropiados, a las cargas públicas: la indemnización supone, además de la compensación, el expediente para repercutir el sacrificio sobre toda la colectividad, desde el instante en que es sufragada con los fondos que el sistema fiscal obtiene.

"En materia de expropiación, existe una intervención autoritaria sucesiva de los tres poderes constitucionales: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. La Ley Suprema en el artículo 27, fracción VI, párrafo segundo, otorga facultad al Poder Legislativo, bien sea local o federal, según el caso, para expedir el ordenamiento que fije las causas de utilidad pública. La intervención del Poder Ejecutivo, local o federal, en materia de expropiación, consiste en la declaración concreta de cuándo procede, en un caso determinado, la expropiación de un bien o su ocupación temporal y en la realización consiguiente de la actividad expropiatoria. Por último, la injerencia que tiene el Poder Judicial en materia de expropiación se reduce, por declaración constitucional, a conocer de los conflictos que surjan entre las partes.

"De acuerdo a lo anterior, la privación de los bienes y derechos sólo puede advenir por causa justificada de utilidad pública o interés social, es decir, necesita de la presencia de una causa expropiando.

"En relación con este punto, este Alto Tribunal encuentra que las autoridades expropiatorias no solamente deben invocar alguna causa de utilidad pública para expropiar, sino que deben acreditar dicha causa en cada caso concreto de que se trate. Dicho en otros términos, la declaratoria de utilidad pública no debe basarse en una simple aseveración de la autoridad expropiante, sino que ésta tiene la obligación de demostrar y justificar que tal causa opera en cada situación concreta en relación con la cual se expida o haya expedido el decreto correspondiente. En ese orden de ideas, toda causa de utilidad pública debe ser concreta, específica y operar o registrarse en la realidad: la causa debe ser objetiva y real.

"Porque pesa sobre las autoridades la justificación de la causa expropiando, el particular afectado se encuentra en la posición de demostrar que el acto de imperio no se ha ajustado a las condiciones constitucionales que legitiman ese tipo de actuaciones.

"La necesidad de una defensa efectiva de los particulares frente a la expropiación es una cuestión que ha sido continuamente reconocida en el seno de este Alto Tribunal. Toca determinar si esa defensa, para ser efectiva, debe ser previa o posterior al acto expropiatorio.

"III. Aplicabilidad de la garantía de audiencia previa frente a la potestad expropiatoria.

"Del contexto histórico y jurídico antes narrado, este Alto Tribunal llega a la conclusión de que debe interrumpirse el criterio jurisprudencial de rubro y datos de identificación: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, junio de 1997, tesis P./J. 65/95, página 44. ‘EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE.’, que ha establecido que no opera la garantía de audiencia previa frente a la expropiación, con base en los siguientes argumentos:

"1) De la interpretación armónica y sistemática de los artículos 14 y 27 constitucionales se obtiene que la Constitución no ha establecido como excepción a la garantía de audiencia previa la ejecución de actos de carácter expropiatorio;

"2) El problema jurídico relativo a la aplicabilidad de la garantía de audiencia previa tratándose de la expropiación no entraña un verdadero conflicto entre garantías sociales e individuales y, aunque pudiera considerarse que genera un conflicto de esa índole, ese tipo de controversias no deben resolverse de modo absoluto y abstracto favoreciendo a las garantías sociales frente a aquéllas.

"3) La Ley de Expropiación prevé medidas legales alternativas que permiten la ocupación inmediata de los bienes en casos urgentes.

"4) Debe existir una relación lógica de correspondencia entre la intensidad de la afectación de un acto expropiatorio y la intensidad de las garantías de defensa frente a posibles actuaciones arbitrarias sobre el derecho fundamental a la propiedad privada.

"Enseguida se desarrollarán esas nuevas razones:

"III.1. Interpretación armónica de los artículos 14 y 27 de la Constitución Federal.

"La primera de las razones que sustentan el criterio jurisprudencial que ha establecido que no opera la garantía de audiencia previa frente a la expropiación, radica en la consideración consistente en que la garantía de defensa previa no es un requisito de los que se establecen en el artículo 27 constitucional para emitir actos expropiatorios.

"Este Alto Tribunal encuentra argumentos de peso para estimar que dicha razón ha partido de una interpretación incompleta o fragmentada del Texto Constitucional.

"El criterio fundamental que ha inspirado la interpretación del artículo 27 de la Constitución ha sido en el sentido de que es una potestad soberana del Estado recuperar para sí, o para terceros, la propiedad de muebles o inmuebles que pertenecen a los gobernados, con la finalidad de destinarlos a un fin social de utilidad pública, de tal forma que, siendo potestad soberana, no debe estar regida por la garantía de audiencia.

"La previsión constitucional de la potestad expropiatoria no implica que la Constitución autorice actuaciones arbitrarias de los poderes públicos, que dejen sin efectos las garantías que la propia N.S. reconoce a favor de los gobernados.

"Del contenido del artículo 27 constitucional no se desprende que la Constitución haya establecido una excepción expresa de la garantía de audiencia previa tratándose de la expropiación, sino que solamente existe un silencio constitucional a ese respecto.

"Sería una técnica legislativa poco práctica que en cada precepto que estableciera facultades para emitir actos privativos se tuviera que precisar que debe efectuarse previa audiencia del afectado.

"Además, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su labor de interpretación constitucional, no se encuentra facultada para inobservar normas del Texto Supremo. Por ende, cuando dos normas constitucionales interpretadas literal y aisladamente parecieran contradecirse, es preciso armonizar ambas disposiciones, con el fin de que puedan tener eficacia ambas, en la medida de lo posible. Sirve de apoyo a esta consideración, la tesis que a continuación se transcribe:

"‘CONSTITUCIÓN, TODAS SUS NORMAS TIENEN LA MISMA JERARQUÍA Y NINGUNA DE ELLAS PUEDE DECLARARSE INCONSTITUCIONAL.’ (se transcribe).

"En ese sentido, el contenido del artículo 27 constitucional debe relacionarse con el segundo párrafo del artículo 14 de dicho ordenamiento, para determinar si debe existir defensa previa tratándose de los actos de expropiación.

"Del artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Federal se desprende que los actos privativos de la propiedad deben realizarse, por regla general, mediando un procedimiento dirigido a escuchar previamente al afectado, porque en éste deben cumplirse las formalidades esenciales del procedimiento, que son las que, según la jurisprudencia P./J. 47/95 de rubro: ‘FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.’, resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada ‘... antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas ...’.

"Desde esa óptica, para esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, tratándose de actos privativos, la defensa, para que sea adecuada y efectiva, debe ser previa, en orden a garantizar eficazmente los bienes constitucionalmente protegidos a través del artículo 14 constitucional.

"Ahora bien, es verdad que, en ciertas materias, se encuentra justificado constitucionalmente que la defensa frente al acto de privación sea posterior y no previa, como sería el emblemático caso de la facultad económico coactiva que dinamiza la recaudación oportuna de las contribuciones, en aras de salvaguardar el funcionamiento adecuado de las instituciones.

"Sin embargo, como se verá más adelante con mayor detalle, este Alto Tribunal no encuentra razones para que la defensa deba ser posterior tratándose de actos expropiatorios, tomando en cuenta la naturaleza y los efectos de ese tipo de actos. Principalmente, porque la eficacia de la defensa, en dichos supuestos, se ve generalmente mermada por el transcurso del tiempo, llegando a hacer imposible la recuperación de los bienes concretos que han sido objeto de la privación en los casos en que finalmente el afectado logra demostrar que ésta ha sido emitida de manera arbitraria e injustificada.

"En efecto, los gravísimos problemas de ejecución de sentencias que ha tenido el Poder Judicial de la Federación, se concentran, si no exclusivamente, sí de manera muy destacada, en temas de expropiaciones indebidamente realizadas, porque los particulares afectados no tuvieron ninguna participación en los procedimientos correspondientes.

"Es incorrecto señalar, por ende, que la Constitución no establece la audiencia previa como requisito de la expropiación, porque tal afirmación se apoya en una interpretación que se aparta de la lectura integral del Ordenamiento Supremo, ya que si bien el artículo 27 constitucional establece las condiciones para su procedencia, no excluye expresamente en esta materia las demás garantías de seguridad jurídica que se encuentran contempladas en los artículos 14 y 16 de la Carta Magna.

"III.2. Inexistencia de un conflicto entre garantías individuales y sociales.

"La segunda de las razones que sustentan el criterio jurisprudencial que ha establecido que no opera la garantía de audiencia previa frente a la expropiación, radica en la consideración consistente en que el artículo 14 de la Constitución Federal contiene una regla general para derechos individuales, mientras que el numeral 27 del mismo ordenamiento establece garantías sociales que, por su propia naturaleza, están por encima de aquéllos.

"En primer término, este tribunal encuentra que el problema jurídico consistente en si opera o no la garantía de previa audiencia frente a la expropiación no da lugar a un verdadero conflicto entre garantías individuales y garantías sociales.

"El argumento de que el artículo 14 de la Constitución consagra una regla general para derechos subjetivos y el artículo 27 ampara garantías sociales, se aparta del correcto planteamiento del problema, pues la expropiación no está concebida por el Constituyente como una de las garantías sociales, ya que el contenido y las finalidades de éstas corresponden en estricto sentido al régimen de propiedad agraria, y por extensión a las modalidades de la propiedad, al dominio y a la propiedad nacional.

"La expropiación no es una garantía social, en el sentido estricto y constitucional del concepto, sino que es una potestad administrativa que crea, modifica y/o extingue relaciones jurídicas concretas, y que obedece a causas establecidas legalmente y a valoraciones discrecionales de las autoridades administrativas. Sin que tenga como origen el ejercicio de un derecho constitucional colectivo que dé lugar al otorgamiento de prestaciones sociales.

"Por esa razón, no existe un verdadero conflicto entre una garantía individual y una social en el caso que se examina.

"En segundo lugar, es inexacto que pueda determinarse, a priori, de manera abstracta y para todos los casos, que las garantías sociales, los bienes colectivos o el orden público primen necesariamente, y de modo absoluto, sobre los bienes o garantías individuales.

"Desde el punto de vista formal, una determinación en ese sentido no es posible, porque todas las normas constitucionales tienen la misma jerarquía.

"Asimismo, desde el punto de vista material, tampoco resulta sencillo establecer una jerarquía entre los distintos intereses consagrados constitucionalmente, de un lado, por razones históricas, en razón al origen social, a la vez que liberal, de nuestro Texto Supremo, reflejado en todo su articulado; de otro lado, porque tanto las garantías sociales como las individuales, presuponen la existencia de un núcleo indisponible, que genera que sus posibles conflictos normativos deban resolverse a partir de relaciones de precedencia condicionada, atendiendo al caso concreto, y bajo una actividad jurisdiccional de ponderación de los bienes constitucionales en juego, a partir de criterios de razonabilidad y proporcionalidad, esencialmente.

"Por tanto, es inexacta, y existen razones de peso para dejar de lado la consideración consistente en que el artículo 14 de la Constitución Federal contiene una regla general para derechos individuales y que el numeral 27 del mismo ordenamiento establece garantías sociales que, por su propia naturaleza, están por encima de aquéllos, lo que genera que dicho argumento no pueda servir de sustento a la estimación de que es inaplicable la garantía de defensa previa tratándose de actos expropiatorios.

"III.3. Medidas legales alternativas para garantizar la eficacia del acto expropiatorio en casos urgentes.

"La tercera de las razones que sustentan el criterio jurisprudencial que ha establecido que no opera la garantía de audiencia previa frente a la expropiación, radica en la consideración consistente en que la expropiación obedece a circunstancias apremiantes que requieren una determinación rápida, la cual no podría lograrse oyendo al afectado previamente a su urgente ejecución.

"Este argumento es parcialmente inexacto.

"Es verdad que, por definición, la potestad expropiatoria del artículo 27 constitucional está dirigida a atender una finalidad pública o social, lo que implica que puedan llegar a existir casos urgentes en que dicha medida deba ejecutarse de manera inmediata, a fin de que sea realmente efectiva para colmar la necesidad colectiva apremiante.

"Es cierto que, en esos casos urgentes, la instauración de un procedimiento previo para la ejecución de la medida expropiatoria podría generar que se afectaran irreparablemente intereses de la colectividad, lo que resultaría contrario a la concepción constitucional de la propiedad privada, cuya función social, como se ha dicho, incide sobre el interior del derecho mismo, configurándose como un haz de facultades individuales sobre las cosas, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones justificados en valores e intereses de la colectividad.

"Sin embargo, el hecho de que existan casos urgentes que justifiquen la ejecución inmediata de algunas medidas dirigidas a satisfacer necesidades públicas concretas, no significa que deba dejarse de lado el derecho de previa audiencia frente a los actos expropiatorios.

"En ese orden de ideas, la problemática radica en determinar de qué forma es posible establecer un balance constitucionalmente adecuado entre los intereses colectivos suficientes para justificar intervenciones inmediatas a la propiedad privada y las garantías de defensa efectiva frente a actos expropiatorios.

"La propia Ley de Expropiación ofrece una respuesta constitucionalmente correcta. Los artículos 1o., 2o. y 8o. de dicho ordenamiento legal, establecen: (se transcriben).

"Este Alto Tribunal observa que el legislador ha establecido, junto con la expropiación, otras medidas, de menor intensidad, dirigidas a satisfacer las necesidades públicas y sociales descritas en el artículo 1o. del citado ordenamiento, al establecer, además, la posibilidad de una: ‘... ocupación temporal, total o parcial, o la simple limitación de los derechos de dominio ...’ a esos efectos (artículo 2o. de la Ley de Expropiación).

"De esa forma, el legislador ha reconocido que no sólo a través de actos privativos (expropiación), sino también de actos de molestia (ocupación temporal, total o parcial, o la simple limitación de los derechos de dominio), es posible hacer frente, de manera inmediata, a las necesidades públicas y sociales descritas en la ley de mérito.

"A ese respecto, además, el legislador ha establecido que en los casos urgentes de las fracciones V, VI y X del artículo 1o. de la Ley de Expropiación (supuestos subrayados en la transcripción), el Ejecutivo Federal, hecha la declaratoria, podrá ordenar la ocupación de los bienes objeto de la expropiación, la ocupación temporal o la ejecución inmediata de las disposiciones de limitación de dominio.

"Este Alto Tribunal encuentra que esa posibilidad debe interpretarse en el sentido de que, en los supuestos legales mencionados, el Ejecutivo Federal está facultado para realizar, hecha la declaratoria, actos precautorios, de molestia, dirigidos a ocupar temporal e inmediatamente los bienes objeto de la expropiación.

"De dicha posibilidad se obtiene un balance constitucionalmente adecuado entre el interés colectivo susceptible de justificar intervenciones inmediatas a la propiedad privada y las garantías de defensa efectiva frente a actos expropiatorios.

"Es falso, así, que los actos de privación inmediata de la propiedad sean, en exclusiva, los únicos susceptibles de evitar afectaciones al interés público y social en los casos previstos en la ley de la materia, ya que también los actos de molestia pueden llegar a ser idóneos a esos efectos.

"En ese sentido, puede admitirse la posibilidad legal de la puesta en marcha de actos precautorios de molestia, que no tienen más efecto que el inmediato, de modo que actúan normalmente a título provisional y cesan una vez que las circunstancias que la legitimen desaparecen. De ese modo cabe hablar de una medida temporal, caducable en el tiempo, que sólo si es suplida o sustituida por el procedimiento expropiatorio ordinario puede convertirse en una expropiación verdadera, la que requerirá, desde luego, la defensa previa a la ocupación definitiva que implica.

"En esa virtud, existen razones de peso para dejar de lado la consideración consistente en que la expropiación obedece a circunstancias apremiantes que requieren una determinación rápida, la cual no podría lograrse oyendo al afectado previamente a su urgente ejecución.

"Esto es así, en suma, porque el sistema normativo en estudio permite la emisión de actos precautorios de molestia (no privativos) dirigidos a atender de manera inmediata (sin audiencia previa) los intereses públicos o sociales urgentes, al mismo tiempo que hace posible la instauración de un procedimiento defensivo previo a la definición del acto expropiatorio (privación del bien respectivo).

"III.4. La relación de correspondencia entre la intensidad de la expropiación y la intensidad de las garantías de defensa del derecho fundamental a la propiedad privada.

"La administración pública personifica el poder del Estado, asumiendo el servicio objetivo de los intereses generales, para lo cual dispone de un elenco de potestades exorbitantes del derecho común, esto es, un marco de poderes de actuación de los que no disfrutan los sujetos privados.

"Así, por ejemplo, la administración puede crear, modificar o extinguir derechos por su sola voluntad mediante actos unilaterales (por ejemplo, adquirir de los particulares bienes o derechos sin contar con la voluntad de éstos mediante la expropiación forzosa) e incluso, ejecutar de oficio a través de procedimientos extraordinarios sus propias decisiones (privilegio de decisión ejecutoria y acción de oficio) de manera que sus actos llegan a constituir verdaderos títulos ejecutivos sin necesidad de declaración judicial al respecto.

"Empero, junto a los privilegios en más hay también privilegios en menos. La administración es, con toda frecuencia, menos libre que los particulares. El derecho administrativo coloca, junto a los privilegios, las garantías: unas, de carácter económico (el pago del justo precio por el bien expropiado); otras, de carácter jurídico (necesidad de observar un procedimiento, sistema de recursos administrativos y jurisdiccionales para controlar la legalidad de su actuación).

"El derecho administrativo está hecho, pues, de un equilibrio entre privilegios y garantías. En último término, todos los problemas jurídico-administrativos consisten en buscar ese equilibrio, asegurarlo cuando se ha encontrado y reconstruirlo cuando se ha perdido. De lo que se trata es de perseguir y obtener el eficaz servicio del interés general, sin mengua de las situaciones jurídicas, igualmente respetables, de los gobernados.

"La legalidad define y atribuye, con normalidad, potestades a la administración. La acción administrativa es el ejercicio de tales potestades, ejercicio que crea, modifica, extingue y protege relaciones jurídicas concretas.

"La potestad administrativa articula un poder de actuar frente a círculos genéricos de gobernados, que se manifiesta en la posibilidad de producir efectos jurídicos que tales gobernados han de soportar; y dichos efectos jurídicos pueden ser con normalidad efectos de gravamen, de cuyo ejercicio concreto surjan obligaciones, deberes, cargas, vínculos y restricciones.

"Las potestades administrativas pertenecen en su inmensa mayoría a la especie llamada potestad-función, esto es, aquellas potestades que deben ser ejercidas en interés ajeno al propio y egoísta del titular. Concretamente, las potestades administrativas deben ejercerse en función del interés público, que no es el interés propio del aparato administrativo, sino el interés de la comunidad a la cual la administración pública sirve con objetividad y para el bien común.

"La expropiación, como ya se ha visto, es una potestad administrativa, prevista directamente en el artículo 27 constitucional, dirigida a la supresión de los derechos de uso, disfrute y disposición de un bien particular, decretada por el Estado, con la finalidad de adquirirlo por causas de utilidad pública.

"La idea de utilidad en general implica la relación entre una necesidad y un objeto satisfactor que a la misma deba aplicarse. Se dice, por ende, que hay utilidad cuando el bien satisfactor colma una necesidad preexistente, para cuyo efecto se requiere que entre aquél y éste haya una cierta adecuación o idoneidad. Por tanto, para que exista una causa o motivo de utilidad pública, se requiere que haya, por un lado, una necesidad pública, esto es, estatal, social o general, y por otro, un objeto susceptible económicamente de colmar o satisfacer dicha necesidad.

"Constitucionalmente, pues, la expropiación por causa de utilidad pública exige el cumplimento o existencia de estos tres elementos o condiciones: 1) que haya una necesidad pública; 2) que el bien que se pretende expropiar sea susceptible de producir la satisfacción de esa necesidad, extinguiéndola; y 3) la inexistencia de otra vía de solución que pudiera producir el mismo efecto, sin necesidad de privar al particular de su derecho de propiedad.

"Es decir, entre la causa expropiando y la determinación de los bienes y derechos que deben ser objeto de la expropiación existe siempre una relación necesaria, dado que tan sólo son incluibles en la expropiación aquellos que sirvan a su fin legitimador y ello convierte en injustificada la expropiación de bienes o derechos que no sean estrictamente indispensables para el cumplimiento de dicho fin.

"En ese sentido, este Alto Tribunal encuentra que pesa sobre las autoridades la justificación de la causa expropiando, de lo cual se deduce que el particular afectado se encuentra en la posición de demostrar que el acto de imperio no se ha ajustado a las condiciones constitucionales que legitiman ese tipo de actuaciones.

"De las razones que han sido vertidas a lo largo de la presente resolución, es posible determinar que la garantía de defensa frente a actos expropiatorios debe ser previa a la definición del acto privativo, para que sea efectiva.

"Esto es así, en virtud de la requerida, lógica y justa correspondencia entre la intensidad de la expropiación y la intensidad de la oportunidad defensiva frente a ese tipo de actuaciones.

"Ya se ha visto que la expropiación se presenta bajo una doble faz: por una parte, supone un poder de la administración para abatir la propiedad y mermar el régimen patrimonial de los administrados; por otro lado, su regulación se articula en muy buena medida como un sistema de garantías ofrecido a estos administrados que sufren sobre sus bienes la violenta acción administrativa.

"Podemos así distinguir en el seno de la misma institución una potestad expropiatoria y una garantía patrimonial.

"La primera es una potestad administrativa dotada de una especial energía y gravedad: la de sacrificar situaciones patrimoniales privadas. La garantía del particular, que, como es lo común en todas las instituciones de derecho administrativo, balancea y contrapesa esa potestad de la administración, hace valer, primero, los límites y condiciones de tal potestad, que delinean el sistema activo de protección correlativo; y segundo, reduce esa potestad a su efecto mínimo de desapoderamiento específico del objeto expropiado, sin implicar el empeoramiento patrimonial de su valor, que ha de restablecerse con la indemnización expropiatoria. Y todavía, hace pender permanentemente sobre la expropiación consumada la efectividad de su causa para resolver aquélla cuando ésta cesa (reversión).

"En ese sentido, la existencia constitucional de la potestad expropiatoria no implica que toda la balanza deba inclinarse hacia la efectividad de dicha posibilidad, habida cuenta que dicha institución conlleva también garantías del particular que, como es lo común en todas las instituciones de derecho administrativo, balancean y contrapesan esa potestad de la administración.

"El numeral 14 de la Carta Magna expresamente consagra la garantía de previa audiencia en todos los actos de privación que afecten a los gobernados, calificativo con que debe identificarse a la expropiación, si se tiene presente que ese tipo de actos producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, de conformidad con la siguiente jurisprudencia:

"‘ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCIÓN.’ (se transcribe).

"Es evidente que los actos de molestia no se rigen por la garantía de previa audiencia, pues los efectos son sólo provisionales, no definitivos; de ahí que únicamente se obligue a la autoridad a contraerse a lo previsto en el artículo 16 de la Carta Magna, fundando y motivando el acto, pero en relación con los actos privativos, es imposible soslayar el hecho de que el artículo 14 constitucional refiere, expresamente, que deben realizarse mediando un procedimiento defensivo previo.

"Así, la garantía de audiencia se cumple, tratándose de actos privativos provenientes de autoridad administrativa, cuando se sigue un procedimiento semejante a un juicio, donde se escucha al gobernado en forma previa al acto de afectación, y que se cumple a través de las formalidades esenciales del procedimiento.

"Por ende, la naturaleza excepcional o singular de la expropiación no autoriza al legislador a prescindir de la garantía de defensa previa a la que deben someterse las autoridades administrativas, en atención a que, por un lado, ese tipo de actuaciones inciden especialmente grave, frontal y directa sobre el derecho a la propiedad privada de los gobernados; por otro lado, porque la emisión de actos expropiatorios declarados judicialmente injustificados ha tendido a generar afectaciones irreversibles sobre los bienes que concretamente han sido objeto de la expropiación, debido a los problemas que la experiencia del presente momento histórico ha evidenciado en relación con la ejecución de ese tipo de sentencias.

"El concepto de expropiación parte de una noción determinada: la privación. Privación supone un ataque y una sustracción positiva de un contenido patrimonial de cuya integridad previa se parte. El acto de privación supone un ataque exterior al derecho respectivo, en virtud de fundamentos distintos de los que sostienen su propio contenido, normal o reducido. Privar de un derecho implica una intervención mutiladora.

"Desde esa óptica, la privación que supone la expropiación es un fenómeno singular y concreto, que implica un sacrificio especial y grave, que afecta a determinados ciudadanos concretos, lo que, en principio, supone un desequilibrio de la igualdad ante los beneficios y las cargas públicas (que debe, en consecuencia, ser restablecida mediante una indemnización).

"Si frente al acto de expropiación no procediera audiencia previa, está claro que todo decreto expropiatorio sería casi definitivo, ningún mecanismo de defensa sería efectivo para combatir un acto de expropiación, puesto que el transcurso del tiempo y la firmeza temporal del acto expropiatorio, terminarían por hacer imposible la devolución de la propiedad concretamente afectada al gobernado, en caso de tener éxito en los tribunales.

"La afectación estatal que implica la expropiación sobre el derecho fundamental a la propiedad privada de uno o varios gobernados individualmente identificados, implica que, a partir de una relación lógica de correspondencia, las garantías defensivas deban presentar una intensidad equiparable, en orden a que se encuentren proscritas del ordenamiento jurídico las actuaciones arbitrarias e injustificadas sobre dicho bien constitucionalmente tutelado.

"Por consiguiente, el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Federal debe interpretarse en el sentido de prever una garantía de audiencia previa en favor de los afectados por el despliegue de la potestad administrativa expropiatoria, máxime que no se advierte razón alguna por la cual esta garantía no sea aplicable en ese caso.

"El verdadero sentido de las normas constitucionales no se obtiene de su interpretación aislada, sino de su interpretación sistemática y armónica con las normas con que convive dentro del ordenamiento jurídico, sean nacionales o internacionales, secundarias o primarias, acordes con su tiempo, habida cuenta que las normas constitucionales se hallan dentro de un contexto jurídico complejo.

"La conclusión a la que se ha arribado es acorde a la interpretación sistemática y armónica de los artículos 14 y 27 de la Constitución Federal, pero, además, resulta congruente con el principio de no discriminación por razón de nacionalidad previsto en el artículo 1o. constitucional y 1o. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que aplicado directamente al caso concreto, debió orillar a la autoridad a prever para las empresas nacionales las mismas condiciones que las reguladas para los extranjeros en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, en cuanto al aspecto en análisis.

"Por todas esas razones, debe determinarse que la Constitución sí prevé garantía de audiencia previa, tratándose de actos expropiatorios, por lo que debe interrumpirse el criterio jurisprudencial de rubro y datos de identificación: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, junio de 1997, tesis P./J. 65/95, página 44. ‘EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE.’."

En ese tenor, debe precisarse que se encuentra satisfecha la primera hipótesis enunciada, si se toma en consideración que el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver los amparos en revisión 1133/2004, 1132/2004 y 1131/2004, citó y valoró la jurisprudencia cuya modificación se solicita.

Por cuanto hace al segundo de los requisitos en comento, es necesario efectuar las siguientes precisiones.

En primer lugar, debe puntualizarse que la modificación de jurisprudencia procede no sólo respecto a un cambio de los elementos accidentales, sino del criterio jurídico sustentado, acorde a lo determinado por el Alto Tribunal, ya que la palabra "modificación" a que se refieren los artículos 194 y 197 de la Ley de Amparo, no está constreñida a su significado literal, sino que permite el cambio total de lo anteriormente sostenido, como se estableció en la tesis que a continuación se transcribe:

"JURISPRUDENCIA. ALCANCES DE LA FACULTAD DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA MODIFICARLA. Los artículos 194 y 197 de la Ley de Amparo, facultan al Tribunal Pleno y a las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para modificar su jurisprudencia, para lo cual, como requisitos formales, se requiere solicitud de parte legítima, que previamente se haya resuelto el caso concreto y que se expresen las argumentaciones jurídicas en que se apoya la pretensión de modificación. Ahora bien, la palabra ‘modificación’ contenida en el indicado artículo 194, no está constreñida a su significado literal, conforme al cual sólo podrían cambiarse los elementos accidentales de la jurisprudencia sin alterar su esencia, sino que permite el cambio total de lo anteriormente sostenido, esto es, se trata no sólo de interrumpir un criterio jurídico, sino sustituirlo por otro que puede ser, inclusive, en sentido contrario, de manera que acorde con la intención del legislador, ‘modificar la jurisprudencia’ significa cambiar de criterio, interrumpir la obligatoriedad de una tesis y emitir una nueva que la sustituya. Asimismo, es importante señalar que la jurisprudencia tiene, como primer efecto, la interpretación de las leyes que regulan el marco de actuación de las autoridades y las relaciones entre particulares, así como entre éstos y los órganos del Estado y, como segunda consecuencia, de igual trascendencia, dar certeza jurídica a través del establecimiento de un criterio obligatorio que vincule de manera general, de lo que se sigue que frente a lo estático de las disposiciones normativas y ante la necesidad de actualizar su interpretación la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuenta con facultades amplísimas para transformar el criterio jurisprudencial respecto del cual se solicita su modificación." (P. XIII/2004, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., mayo de 2004, página 142).

Por otra parte, es necesario destacar que la modificación de criterios pretendida versa exclusivamente sobre el tema debatido en los amparos en revisión de su origen, esto es, que el artículo 27 constitucional, que otorga al Estado la atribución para expropiar bienes, básicamente estableció tres condiciones para la procedencia de un acto de esa naturaleza, a saber: a) que la utilidad pública, determinada por el Legislativo, así lo requiera; b) que la declaración administrativa se dicte de acuerdo con la legislación respectiva; y, c) que medie indemnización.

De esa forma, la Segunda Sala en la jurisprudencia que se solicita su modificación consideró que al no estar consignado como una condición necesaria para la procedencia de la expropiación en el artículo 27 constitucional el respeto a la garantía de audiencia previa ésta no rige en esa materia, pues se trata de un caso de excepción.

Luego, si en los amparos en revisión 1133/2004, 1132/2004 y 1131/2004 se consideraron las razones plasmadas en la jurisprudencia indicada y una vez valoradas, bajo una nueva reflexión, se estimó necesario cambiar el criterio desvirtuando cada uno de esos elementos, es por lo cual se actualiza el supuesto de procedencia de la solicitud de modificación de jurisprudencia, en virtud de que en los asuntos concretos se expresaron las razones legales que sustentan dicha modificación.

Debe añadirse que contrario a lo que expresa el agente del Ministerio Público Federal, el argumento relativo a que la garantía de previa audiencia está prevista en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y en el Tratado de Libre Comercio con Japón, no son torales para la determinación del Tribunal Pleno de este Alto Tribunal, por lo cual no trasciende para efectos de la procedencia de la solicitud de modificación de jurisprudencia que en las ejecutorias que dieron origen a la misma no se hubiera analizado ese tema, ya que la mención del primer tratado sólo se hizo de forma marginal.

En otro orden de ideas, y toda vez que la jurisprudencia cuya modificación se solicita se integró por reiteración, es importante precisar que ello no afecta la procedencia de la solicitud de modificación, pues el último párrafo del artículo 197 de la Ley de Amparo, que regula específicamente la figura de la solicitud de modificación de jurisprudencia, en su parte final establece:

"El Pleno o la Sala correspondiente resolverán si modifican la jurisprudencia, sin que su resolución afecte las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias que integraron la tesis jurisprudencial modificada. Esta resolución deberá ordenar su publicación y remisión en los términos previstos por el artículo 195."

Del texto anterior, que se originó con motivo de la reforma de 1988 a la Ley de Amparo, se advierte que fue intención del legislador que la figura jurídica de la solicitud de modificación de jurisprudencia opere incluso en la integrada por reiteración, al disponer expresamente que la resolución que se emita a una solicitud de esa naturaleza no afectará "las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias que integraron la tesis jurisprudencial modificada", de lo que se infiere la posibilidad legal de modificar una jurisprudencia que se haya integrado por la reiteración de un criterio en distintas sentencias.

En estos casos, es decir, al solicitarse la modificación de una jurisprudencia integrada por reiteración, en términos de lo dispuesto en el artículo en consulta, por seguridad jurídica y atendiendo a la remisión expresa que dicho numeral realiza al diverso 195 de la propia Ley de Amparo, debe sostenerse que la resolución que al efecto se emita tendrá efectos jurisprudenciales, aun cuando el criterio modificatorio se contenga en una sola determinación.

Cabe agregar que no obsta a esta conclusión lo previsto en el párrafo último del artículo 194 de la Ley de Amparo, en el sentido de que "Para la modificación de la jurisprudencia se observarán las mismas reglas establecidas por esta ley, para su formación".

Al respecto, debe tomarse en cuenta que el párrafo último del artículo 194 de la Ley de Amparo se encuentra vigente desde 1936, en cambio, el párrafo último del artículo 197 del propio cuerpo de normas surgió de la reforma de 1988, lo que permite admitir la existencia de dos diversos mecanismos en la Ley de Amparo para la modificación de la jurisprudencia.

Por un lado, la que tiene lugar cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación al conocer de un asunto contencioso de su competencia, como puede ser un amparo en revisión, un amparo directo o directo en revisión, o un recurso de reclamación, entre otros, considera que en el caso concreto debe modificarse un criterio jurisprudencial, lo que dará lugar a que en el asunto respectivo se resuelva el punto de derecho de que se trate conforme a un criterio diverso al que contenía la jurisprudencia anterior.

Este sistema está vigente desde 1936 y permite modificar una jurisprudencia, siempre y cuando el criterio modificado se reitere en cinco ocasiones con la votación idónea para establecer jurisprudencia.

A diferencia de ese sistema debe destacarse el establecido a partir de 1988, el cual constituye una vía autónoma a cualquier asunto contencioso, en la cual un integrante de alguno de los órganos terminales del Poder Judicial de la Federación, con motivo de la resolución de un caso concreto en el cual se abordó el punto de derecho tratado en una jurisprudencia, solicita su modificación con el fin de que al resolver esa vía, sin afectar el caso concreto en el que ya existe cosa juzgada o cualquier otro que se haya resuelto previamente, se establezca un diverso criterio jurisprudencial que únicamente será aplicable hacia el futuro, destacando que la resolución de esa vía autónoma tendrá efectos de jurisprudencia.

CUARTO. La tesis de jurisprudencia cuya modificación se solicita es del tenor siguiente:

"EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE. En materia de expropiación no rige la garantía de previa audiencia consagrada en el artículo 14 de la Constitución Federal, porque ese requisito no está comprendido entre los que señala el artículo 27 de la misma Carta Fundamental." (Publicada en el Apéndice de 1917-1988 con el número 834, P.I., página 1389, Quinta Época).

La anterior jurisprudencia se originó al resolver los amparos en revisión 2902/39, 5446/39, 4652/39, 8054/39 y 4406/42, los días dos de diciembre de mil novecientos treinta y nueve, veintiocho de marzo, veintinueve de junio y veinticuatro de septiembre de mil novecientos cuarenta y nueve de octubre de mil novecientos cuarenta y dos.

Para determinar si procede modificar las tesis en comento, es necesario atender, en primer término, a las ejecutorias a través de la cuales se resolvieron los referidos amparos en revisión, en lo que se refiere a la garantía de previa audiencia en materia de expropiación, de los que se transcribirá, por ser similares las consideraciones, únicamente lo dispuesto en el amparo en revisión 8054/39, el que expresa, en la parte que interesa, lo siguiente:

"... es exacto que esta Segunda Sala tiene resuelto, que en materia de expropiación no rige la garantía individual de previa audiencia, consagrada por el artículo 14 de la Constitución Política de la República, porque al prevenir el artículo 27 de la misma Constitución que las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización, que las leyes de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, tocando a las autoridades administrativas hacer, de acuerdo con esas leyes, la declaración correspondiente, de todo esto se advierte que son tres las condiciones exigidas por el Constituyente para que las autoridades puedan expropiar los bienes de particulares: que la utilidad pública, determinada por el Legislativo, así lo requiera, que la declaración administrativa se dicte de acuerdo con la ley respectiva; y que medie indemnización. Que en consecuencia, al no consignarse entre las condiciones necesarias para la procedencia de la expropiación, la previa audiencia del interesado, por voluntad manifiesta del Constituyente, es lógico y jurídico reconocer que no rige en la materia de que se trata la garantía antes expresada; que si la mente del legislador hubiera sido la contraria, indudablemente que lo habría manifestado de modo expreso, como lo hizo al exigir el pago del precio del bien expropiado ..."

Del texto que antecede se advierte, que la razón toral que se tuvo en cuenta para resolver que la garantía de previa audiencia no rige en materia de expropiación, fue al considerar que el artículo 27 constitucional previene, únicamente, que las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública, mediante indemnización y por voluntad manifiesta del Constituyente, sosteniendo que si hubiera sido objeto del legislador otorgar al quejoso la garantía de previa audiencia, así lo hubiera manifestado expresamente en el texto del numeral antes indicado.

Por lo que se consideró que al no estar establecido como una condición necesaria para la procedencia de la expropiación en el artículo 27 constitucional el respeto a la garantía de audiencia previa ésta no rige en esa materia.

Ahora bien, para determinar si el criterio sustentado por la Segunda Sala de este Alto Tribunal debe ser modificado, conforme lo permite el sistema legal que rige a la jurisprudencia, es necesario atender a lo resuelto por el Tribunal Pleno en los amparos en revisión 1133/2004, 1132/2004 y 1131/2004, ejecutoria que ya fue transcrita y que en síntesis expresa lo siguiente:

El planteamiento de inconstitucionalidad, relativo a si en materia agraria rige la garantía de audiencia previa guarda íntima relación con el contenido de los artículos 14, segundo párrafo y 27 de la Constitución Federal, que prevén el derecho a la propiedad privada, la garantía de previa audiencia frente a actos privativos, así como la potestad expropiatoria por causas de utilidad pública.

Por tanto, es necesario que se precise el alcance o intensidad de las garantías del derecho a la propiedad, específicamente, la de defensa frente a actos de autoridad privativos de tal derecho o, desde otra perspectiva, que se defina el alcance de la potestad expropiatoria en relación con la garantía de audiencia del particular afectado.

De lo establecido en el artículo 27 constitucional se advierte que la propiedad de tierras y aguas se divide en: a) pública, cuando la Nación se reserva el dominio de ciertos bienes; b) privada, cuando transmite el dominio de tierras y aguas a particulares y c) social, que deriva de la dotación de tierra a ejidos y comunidades, en el presente caso las consideraciones que sustentan la presente resolución se encuentran limitadas a la propiedad privada, porque es la que guarda relación con los hechos del asunto.

Por razones históricas y determinadas concepciones jurídicas, en nuestro sistema jurídico ha sido común el entendimiento consistente en que en materia de expropiación no rige la garantía de audiencia previa, reconocida en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional.

Desde la Quinta Época de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, hasta fechas recientes, el acto expropiatorio se ha considerado una excepción al derecho de audiencia previa, sustentando ese pensamiento en dos aspectos: por un lado, en una interpretación aislada del artículo 27 constitucional, que guarda silencio con respecto al derecho de audiencia previa frente al acto de expropiación y, por otro lado, en la añeja idea de que las autoridades administrativas no se encuentran en el supuesto del segundo párrafo del artículo 14 constitucional, al considerarse que la obligación de escuchar a los gobernados previamente a la emisión de actos privativos estaba únicamente dirigida a los órganos jurisdiccionales.

No resulta fácil determinar todas las razones que motivaron dicho entendimiento; sin embargo, en principio, el poco desarrollo de la materia administrativa, en comparación con el ámbito penal y civil, podría formar parte de uno de los motivos de esa concepción, según lo confirma, por ejemplo, el propio artículo 14 constitucional, al establecer en sus últimos dos párrafos el modo de interpretación de las normas de carácter penal y civil, sin contemplar expresamente, en principio, a las de carácter administrativo.

El desarrollo político, económico, social y jurídico del país generó un crecimiento exorbitante del derecho administrativo, dando lugar a la regulación jurídica de distintos sectores en que fue paulatinamente necesario equilibrar normativamente los intereses particulares e intereses generales que pudieran resultar en conflicto.

La posibilidad de afectación a los derechos de particulares por autoridades administrativas fue paulatinamente abriendo paso a la idea de que ese tipo de órganos debía observar directamente la Constitución, con el fin de no emitir actuaciones violatorias de garantías individuales.

Esa paulatina transformación y crecimiento del derecho administrativo fue encontrando respuesta en la jurisprudencia de este Alto Tribunal, en lo relativo a la eficacia directa de la garantía de audiencia previa tratándose de autoridades administrativas, según lo confirman los siguientes criterios: "AUDIENCIA, GARANTÍA DE. SU CUMPLIMIENTO EN MATERIA ADMINISTRATIVA." y "AUDIENCIA, GARANTÍA DE. DEBE RESPETARSE AUNQUE LA LEY EN QUE SE FUNDE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA NO PREVEA EL PROCEDIMIENTO PARA TAL EFECTO."

De ese modo, el segundo párrafo del artículo 14 constitucional, en la parte que señalaba: "Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio ...", comenzó a hacerse extensivo a las autoridades administrativas, entendiéndose por "juicio" cualquier procedimiento susceptible de brindar al particular la posibilidad de ser oído en defensa frente a los actos privativos.

De esa manera, se fue consolidando la idea contenida en los criterios antes transcritos, consistente en que el hecho de que la ley del acto guarde silencio en lo relativo a un procedimiento de audiencia tratándose de actos privativos no debe impedir que la autoridad administrativa otorgue la oportunidad de defensa al particular afectado, en aplicación directa de la Constitución Federal.

La exigencia en el sentido de que en todas y cada una de las leyes que establezcan facultades para emitir actos privativos se debe prever que dicha afectación debe ser con audiencia previa, significaría una indebida técnica legislativa que no podría acarrear como resultado su inconstitucionalidad pues, de ser así, se llegaría al absurdo de declarar contrarias al Texto Básico todas las normas secundarias que no reprodujeran siempre y en todos los casos todas las exigencias que la propia Constitución ya prevé.

La ausencia de un procedimiento de audiencia en la ley del acto genera la necesidad constitucional -como deber de la autoridad- de colmar la laguna legal respectiva a través de la aplicación de los principios generales del derecho, a fin de garantizar que el particular sea oído y vencido en juicio, para cumplir con el segundo párrafo del artículo 14 constitucional.

De todo lo expuesto, este Alto Tribunal observa que la evolución relativa al ámbito de aplicación de la garantía de audiencia pone de manifiesto que las razones que existieron para sustentar la idea de que las autoridades administrativas no están obligadas a otorgar el derecho de previa audiencia tratándose de actos expropiatorios no operan actualmente.

Conforme a lo señalado, no puede sostenerse que el concepto "juicio" contenido en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional consista necesariamente en un verdadero y auténtico proceso que se siga ante las autoridades judiciales.

Ciertamente, si a los órganos estatales administrativos incumbe legalmente desempeñar las funciones inherentes a los distintos ramos de la administración pública, la defensa previa que el gobernado formule debe enderezarse también ante ellos dentro del procedimiento que legalmente se instituya. Si el acto de privación emana de una autoridad administrativa, sería ilógico que fuese una autoridad judicial la que escuchase al gobernado en defensa "previa" a un acto de privación que ya es plenamente ejecutable.

Desde esa óptica, el concepto de "juicio", que es de capital importancia para fijar el sentido mismo de la garantía específica de audiencia en estudio, equivale a la idea de procedimiento, es decir, de una secuela de actos concatenados entre sí afectos a un fin común que les proporciona unidad.

En ese sentido, el "juicio" a que alude el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Federal, no necesariamente supone un real y verdadero conflicto jurídico que deba ser resuelto a través de una resolución jurisdiccional, en sentido material, sino que dicho conflicto puede ser presuntivo o potencial.

En suma, el carácter normativo de la Constitución impone incluso a las autoridades administrativas del Estado la obligación positiva de observar directamente, frente al gobernado, una conducta activa, que estriba en realizar todos y cada uno de los actos que tiendan al cumplimiento de las exigencias específicas en que el derecho de audiencia se revela.

Ahora bien, las razones que recientemente se han externado para justificar la falta de audiencia previa en relación con actos expropiatorios son:

1) La garantía de previa audiencia no es un requisito de los que se establecen en el artículo 27 constitucional para emitir actos expropiatorios.

2) El artículo 14 de la Constitución Federal contiene una regla general para derechos individuales, mientras que el numeral 27 del mismo ordenamiento establece garantías sociales que, por su propia naturaleza, están por encima de aquéllos.

3) La expropiación obedece a circunstancias apremiantes que requieren una determinación rápida, la cual no podría lograrse oyendo al afectado previamente a su urgente ejecución.

A raíz de estas consideraciones se emitió la ejecutoria que dio lugar al criterio jurisprudencial siguiente: "EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE."

Esta Segunda Sala encuentra que dicho criterio jurisprudencial debe ser interrumpido, con fundamento en el artículo 194 de la Ley de Amparo, toda vez que de una nueva reflexión de dicho problema jurídico ha derivado el surgimiento de novedosas y distintas razones que ameritan un cambio en la interpretación de los alcances de la garantía de audiencia, en relación con el derecho a la propiedad privada y la potestad expropiatoria.

El tratamiento de lo relativo a la propiedad privada ha sido uno de los grandes temas del derecho constitucional, por el hecho de que a su alrededor giran cuestiones esenciales del consenso político sobre el que descansa el Texto Supremo.

Elevada la propiedad a elemento básico e imprescindible de la iniciativa de los particulares en materia económica, se constituye como punto de referencia de asuntos tan relevantes como la delimitación en esa esfera económica del ámbito de lo privado frente a lo público.

En la regulación de la propiedad privada se ha encontrado presente, de manera permanente, la eterna antítesis entre los intereses del individuo como tal y los de la comunidad a la que pertenece, que es uno de los objetos principales de la mediación política y jurídica.

De la Constitución, particularmente del artículo 27, es posible derivar, de un lado, el reconocimiento de un derecho fundamental a la propiedad privada; de otro, una función social de la propiedad que incide sobre el interior del derecho mismo, configurándose como un haz de facultades individuales sobre las cosas y, al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones justificados en valores e intereses de la colectividad.

La facultad de imponer modalidades a la propiedad privada, en aras de un interés público o social constitucionalmente justificado, compete al Congreso de la Unión como organismo legislativo federal, a través de las leyes que expida, si el interés público que legitima constitucionalmente la aludida imposición incide en alguno de los ramos o materias que formen el cuadro competencial de dicho Congreso. Desde luego, si tal ramo o materia incumbe legislativamente a los Congresos de los Estados, en virtud del principio contenido en el artículo 124 de la Constitución, las leyes que impongan modalidades a la propiedad privada pueden provenir de tales legislaturas.

Asimismo, la Constitución ha establecido como límite del derecho fundamental a la propiedad privada la figura de la expropiación, consistente en una potestad administrativa dirigida a la supresión de los derechos de uso, disfrute y disposición de un bien particular, decretada por el Estado, con la finalidad de adquirirlo por causas de utilidad pública.

En el límite de la garantía de la propiedad y la posibilidad de reservar bienes al sector público, es preciso dejar subrayado que ésta no puede aniquilar o hacer irrisoria o intrascendente socialmente la necesidad de un ámbito de apropiación, disfrute y transmisión de los bienes por los gobernados.

Esta Segunda Sala considera que las autoridades expropiatorias no solamente deben invocar alguna causa de utilidad pública para expropiar, sino que deben acreditar dicha causa en cada caso concreto de que se trate. Dicho en otros términos, la declaratoria de utilidad pública no debe basarse en una simple aseveración de la autoridad expropiante, sino que ésta tiene la obligación de demostrar y justificar que tal causa opera en cada situación concreta en relación con la cual se expida o haya expedido el decreto correspondiente. En ese orden de ideas, toda causa de utilidad pública debe ser concreta, específica y operar o registrarse en la realidad: la causa debe ser objetiva y real.

La necesidad de una defensa efectiva de los particulares frente a la expropiación es una cuestión que ha sido continuamente reconocida en el seno de este Alto Tribunal.

Del contexto histórico y jurídico este Alto Tribunal llega a la conclusión de que debe interrumpirse el criterio jurisprudencial de rubro y datos de identificación: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, junio de 1997, tesis P./J. 65/95, página 44. "EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE.", que ha establecido que no opera la garantía de audiencia previa frente a la expropiación, con base en los siguientes argumentos:

1) De la interpretación armónica y sistemática de los artículos 14 y 27 constitucionales se obtiene que la Constitución no ha establecido como excepción a la garantía de audiencia previa la ejecución de actos de carácter expropiatorio;

2) El problema jurídico relativo a la aplicabilidad de la garantía de audiencia previa tratándose de la expropiación no entraña un verdadero conflicto entre garantías sociales e individuales y, aunque pudiera considerarse que genera un conflicto de esa índole, ese tipo de controversias no deben resolverse de modo absoluto y abstracto favoreciendo a las garantías sociales frente a aquéllas.

3) La Ley de Expropiación prevé medidas legales alternativas que permiten la ocupación inmediata de los bienes en casos urgentes.

4) Debe existir una relación lógica de correspondencia entre la intensidad de la afectación de un acto expropiatorio y la intensidad de las garantías de defensa frente a posibles actuaciones arbitrarias sobre el derecho fundamental a la propiedad privada.

El criterio jurisprudencial que ha establecido que no opera la garantía de audiencia previa frente a la expropiación radica en que la garantía de defensa previa no es un requisito de los que se establecen en el artículo 27 constitucional para emitir actos expropiatorios, razón que ha partido de una interpretación incompleta o fragmentada del Texto Constitucional.

El criterio fundamental que ha inspirado la interpretación del artículo 27 de la Constitución ha sido en el sentido de que es una potestad soberana del Estado recuperar para sí, o para terceros, la propiedad de muebles o inmuebles que pertenecen a los gobernados, con la finalidad de destinarlos a un fin social de utilidad pública, de tal forma que, siendo potestad soberana, no debe estar regida por la garantía de audiencia.

La previsión constitucional de la potestad expropiatoria no implica que la Constitución autorice actuaciones arbitrarias de los poderes públicos, que dejen sin efectos las garantías que la propia N.S. reconoce a favor de los gobernados.

Del contenido del artículo 27 constitucional no se desprende que la Constitución haya establecido una excepción expresa de la garantía de audiencia previa tratándose de la expropiación, sino que solamente existe un silencio constitucional a ese respecto.

Sería una técnica legislativa poco práctica que en cada precepto que estableciera facultades para emitir actos privativos se tuviera que precisar que debe efectuarse previa audiencia del afectado.

Además, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su labor de interpretación constitucional, no se encuentra facultada para inobservar normas del Texto Supremo. Por ende, cuando dos normas constitucionales interpretadas literal y aisladamente parecieran contradecirse, es preciso armonizar ambas disposiciones, con el fin de que puedan tener eficacia, en la medida de lo posible.

En ese sentido, el contenido del artículo 27 constitucional debe relacionarse con el segundo párrafo del artículo 14 de dicho ordenamiento, para determinar si debe existir defensa previa tratándose de los actos de expropiación.

Del artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Federal se desprende que los actos privativos de la propiedad deben realizarse, por regla general, mediando un procedimiento dirigido a escuchar previamente al afectado, porque en éste deben cumplirse las formalidades esenciales del procedimiento, que son las que, según la jurisprudencia P./J. 47/95, de rubro: "FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.", resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada "... antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. ..."

Desde esa óptica, para esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, tratándose de actos privativos, la defensa, para que sea adecuada y efectiva, debe ser previa, en orden a garantizar eficazmente los bienes constitucionalmente protegidos a través del artículo 14 constitucional.

Esta Segunda Sala no encuentra razones para que la defensa deba ser posterior tratándose de actos expropiatorios, tomando en cuenta la naturaleza y los efectos de ese tipo de actos. Principalmente, porque la eficacia de la defensa, en dichos supuestos, se ve generalmente mermada por el transcurso del tiempo, haciendo imposible la recuperación de los bienes concretos que han sido objeto de la privación en los casos en que finalmente el afectado logra demostrar que ésta ha sido emitida de manera arbitraria e injustificada.

Por ende, es incorrecto señalar que la Constitución no establece la audiencia previa como requisito de la expropiación, porque tal afirmación se apoya en una interpretación que se aparta de la lectura integral del Ordenamiento Supremo, ya que si bien el artículo 27 constitucional establece las condiciones para su procedencia, no excluye expresamente en esta materia las demás garantías de seguridad jurídica que se encuentran contempladas en los artículos 14 y 16 de la Carta Magna.

La segunda de las razones que sustentan el criterio jurisprudencial que ha establecido que no opera la garantía de audiencia previa frente a la expropiación, radica en que el artículo 14 de la Constitución Federal contiene una regla general para derechos individuales, mientras que el numeral 27 del mismo ordenamiento establece garantías sociales que, por su propia naturaleza, están por encima de aquéllos.

En primer término, este tribunal encuentra que el problema jurídico consistente en si opera o no la garantía de previa audiencia frente a la expropiación no da lugar a un verdadero conflicto entre garantías individuales y garantías sociales.

El argumento de que el artículo 14 de la Constitución consagra una regla general para derechos subjetivos y el artículo 27 ampara garantías sociales, se aparta del correcto planteamiento del problema, pues la expropiación no está concebida por el Constituyente como una de las garantías sociales, ya que el contenido y las finalidades de éstas corresponden en estricto sentido al régimen de propiedad agraria, y por extensión a las modalidades de la propiedad, al dominio y a la propiedad nacional.

La expropiación no es una garantía social, en el sentido estricto y constitucional del concepto, sino que es una potestad administrativa que crea, modifica y/o extingue relaciones jurídicas concretas, y que obedece a causas establecidas legalmente y a valoraciones discrecionales de las autoridades administrativas. Sin que tenga como origen el ejercicio de un derecho constitucional colectivo que dé lugar al otorgamiento de prestaciones sociales.

Por esa razón, no existe un verdadero conflicto entre una garantía individual y una social en el caso que se examina.

En segundo lugar, es inexacto que pueda determinarse, a priori, de manera abstracta y para todos los casos, que las garantías sociales, los bienes colectivos o el orden público priven necesariamente, y de modo absoluto, sobre los bienes o garantías individuales, determinación que no es posible, porque todas las normas constitucionales tienen la misma jerarquía.

Asimismo, desde el punto de vista material, tampoco resulta sencillo establecer una jerarquía entre los distintos intereses consagrados constitucionalmente, de un lado, por razones históricas, en razón al origen social, a la vez que liberal, de nuestro Texto Supremo, reflejado en todo su articulado; de otro lado, porque tanto las garantías sociales, como las individuales, presuponen la existencia de un núcleo indisponible, que genera que sus posibles conflictos normativos deban resolverse a partir de relaciones de precedencia condicionada, atendiendo al caso concreto, y bajo una actividad jurisdiccional de ponderación de los bienes constitucionales en juego, a partir de criterios de razonabilidad y proporcionalidad, esencialmente.

Por tanto, es inexacta, y existen razones de peso para dejar de lado la consideración consistente en que el artículo 14 de la Constitución Federal contiene una regla general para derechos individuales y que el numeral 27 del mismo ordenamiento establece garantías sociales que, por su propia naturaleza, están por encima de aquéllos, lo que genera que dicho argumento no pueda servir de sustento a la estimación de que es inaplicable la garantía de defensa previa tratándose de actos expropiatorios.

La tercera de las razones que sustentan el criterio jurisprudencial que ha establecido que no opera la garantía de audiencia previa frente a la expropiación, radica en la consideración consistente en que la expropiación obedece a circunstancias apremiantes que requieren una determinación rápida, la cual no podría lograrse oyendo al afectado previamente a su urgente ejecución, argumento que es parcialmente inexacto.

La potestad expropiatoria del artículo 27 constitucional está dirigida a atender una finalidad pública o social, lo que implica que puedan existir casos urgentes en que dicha medida deba ejecutarse de manera inmediata, a fin de que sea realmente efectiva para colmar la necesidad colectiva apremiante, casos en los que la instauración de un procedimiento previo para la ejecución de la medida expropiatoria podría generar que se afectaran irreparablemente intereses de la colectividad.

Sin embargo, el hecho de que existan casos urgentes que justifiquen la ejecución inmediata de algunas medidas dirigidas a satisfacer necesidades públicas concretas, no significa que deba dejarse de lado el derecho de previa audiencia frente a los actos expropiatorios.

En ese orden de ideas, la problemática radica en determinar de qué forma es posible establecer un balance constitucionalmente adecuado entre los intereses colectivos suficientes para justificar intervenciones inmediatas a la propiedad privada y las garantías de defensa efectiva frente a actos expropiatorios, siendo la Ley de Expropiación la norma que ofrece una respuesta constitucionalmente correcta en sus artículos 1o., 2o. y 8o.

El legislador ha reconocido que no sólo a través de actos privativos (expropiación), sino también de actos de molestia (ocupación temporal, total o parcial, o la simple limitación de los derechos de dominio), es posible hacer frente, de manera inmediata, a las necesidades públicas y sociales descritas en la ley de mérito.

A ese respecto, el legislador ha establecido que en los casos urgentes de las fracciones V, VI y X del artículo 1o. de la Ley de Expropiación el Ejecutivo Federal, hecha la declaratoria, podrá ordenar la ocupación de los bienes objeto de la expropiación, la ocupación temporal o la ejecución inmediata de las disposiciones de limitación de dominio.

De dicha posibilidad se obtiene un balance constitucionalmente adecuado entre el interés colectivo susceptible de justificar intervenciones inmediatas a la propiedad privada y las garantías de defensa efectiva frente a actos expropiatorios.

Así, es falso que los actos de privación inmediata de la propiedad sean, en exclusiva, los únicos susceptibles de evitar afectaciones al interés público y social en los casos previstos en la ley de la materia, ya que también los actos de molestia pueden llegar a ser idóneos a esos efectos.

En ese sentido, puede admitirse la posibilidad legal de la puesta en marcha de actos precautorios de molestia, que no tienen más efecto que el inmediato, de modo que actúan normalmente a título provisional y cesan una vez que las circunstancias que la legitimen desaparecen. De ese modo cabe hablar de una medida temporal, caducable en el tiempo, que sólo si es suplida o sustituida por el procedimiento expropiatorio ordinario puede convertirse en una expropiación verdadera, la que requerirá, desde luego, la defensa previa a la ocupación definitiva que implica.

En esa virtud, existen razones de peso para dejar de lado la consideración consistente en que la expropiación obedece a circunstancias apremiantes que requieren una determinación rápida, la cual no podría lograrse oyendo al afectado previamente a su urgente ejecución.

En otro orden de ideas, debe mencionarse que el derecho administrativo está hecho de un equilibrio entre privilegios y garantías. En último término, todos los problemas jurídico-administrativos consisten en buscar ese equilibrio, asegurarlo cuando se ha encontrado y reconstruirlo cuando se ha perdido. De lo que se trata es de perseguir y obtener el eficaz servicio del interés general, sin mengua de las situaciones jurídicas, igualmente respetables, de los gobernados.

La legalidad define y atribuye, con normalidad, potestades a la administración. La acción administrativa es el ejercicio de tales potestades, ejercicio que crea, modifica, extingue y protege relaciones jurídicas concretas.

Las potestades administrativas pertenecen en su inmensa mayoría a la especie llamada potestad-función, esto es, aquellas potestades que deben ser ejercidas en interés ajeno al propio y egoísta del titular. Concretamente, las potestades administrativas deben ejercerse en función del interés público, que no es el interés propio del aparato administrativo, sino el interés de la comunidad a la cual la administración pública sirve con objetividad y para el bien común.

La expropiación, como ya se ha visto, es una potestad administrativa, prevista directamente en el artículo 27 constitucional, dirigida a la supresión de los derechos de uso, disfrute y disposición de un bien particular, decretada por el Estado, con la finalidad de adquirirlo por causas de utilidad pública.

La idea de utilidad en general implica la relación entre una necesidad y un objeto satisfactor que a la misma deba aplicarse. Se dice, por ende, que hay utilidad cuando el bien satisfactor colma una necesidad preexistente, para cuyo efecto se requiere que entre aquél y éste haya una cierta adecuación o idoneidad. Por tanto, para que exista una causa o motivo de utilidad pública, se requiere que haya, por un lado, una necesidad pública, esto es, estatal, social o general y, por otro, un objeto susceptible económicamente de colmar o satisfacer dicha necesidad.

Constitucionalmente, pues, la expropiación por causa de utilidad pública exige el cumplimento o existencia de estos tres elementos o condiciones: 1) que haya una necesidad pública; 2) que el bien que se pretende expropiar sea susceptible de producir la satisfacción de esa necesidad, extinguiéndola; y 3) la inexistencia de otra vía de solución que pudiera producir el mismo efecto, sin necesidad de privar al particular de su derecho de propiedad.

Es decir, entre la causa expropiando y la determinación de los bienes y derechos que deben ser objeto de la expropiación existe siempre una relación necesaria, dado que tan sólo son incluibles en la expropiación aquellos que sirvan a su fin legitimador y ello convierte en injustificada la expropiación de bienes o derechos que no sean estrictamente indispensables para el cumplimiento de dicho fin.

En ese sentido, este Alto Tribunal encuentra que pesa sobre las autoridades la justificación de la causa expropiando, de lo cual se deduce que el particular afectado se encuentra en la posición de demostrar que el acto de imperio no se ha ajustado a las condiciones constitucionales que legitiman ese tipo de actuaciones.

De las razones que han sido vertidas a lo largo de la presente resolución es posible determinar que la garantía de defensa frente a actos expropiatorios debe ser previa a la definición del acto privativo, para que sea efectiva.

Esto es así, en virtud de la requerida, lógica y justa correspondencia entre la intensidad de la expropiación y la intensidad de la oportunidad defensiva frente a ese tipo de actuaciones.

Ya se ha visto que la expropiación se presenta bajo una doble faz: por una parte, supone un poder de la administración para abatir la propiedad y mermar el régimen patrimonial de los administrados; por otro lado, su regulación se articula en muy buena medida como un sistema de garantías ofrecido a estos administrados que sufren sobre sus bienes la violenta acción administrativa.

Podemos así distinguir en el seno de la misma institución una potestad expropiatoria y una garantía patrimonial.

La primera es una potestad administrativa dotada de una especial energía y gravedad: la de sacrificar situaciones patrimoniales privadas. La garantía del particular que, como es lo común en todas las instituciones de derecho administrativo, balancea y contrapesa esa potestad de la administración, hace valer, primero, los límites y condiciones de tal potestad, que delinean el sistema activo de protección correlativo; y segundo, reduce esa potestad a su efecto mínimo de desapoderamiento específico del objeto expropiado, sin implicar el empeoramiento patrimonial de su valor, que ha de restablecerse con la indemnización expropiatoria. Y todavía, hace pender permanentemente sobre la expropiación consumada la efectividad de su causa para resolver aquélla cuando ésta cesa.

En ese sentido, la existencia constitucional de la potestad expropiatoria no implica que toda la balanza deba inclinarse hacia la efectividad de dicha posibilidad, habida cuenta que dicha institución conlleva también garantías del particular que, como es lo común en todas las instituciones de derecho administrativo, balancean y contrapesan esa potestad de la administración.

El numeral 14 de la Carta Magna expresamente consagra la garantía de previa audiencia en todos los actos de privación que afecten a los gobernados, calificativo con que debe identificarse a la expropiación, si se tiene presente que ese tipo de actos producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, de conformidad con la jurisprudencia de rubro: "ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCIÓN."

Es evidente que los actos de molestia no se rigen por la garantía de previa audiencia, pues los efectos son sólo provisionales; de ahí que únicamente se obligue a la autoridad a contraerse a lo previsto en el artículo 16 de la Carta Magna, fundando y motivando el acto, pero en relación con los actos privativos, es imposible soslayar el hecho de que el artículo 14 constitucional refiere, expresamente, que deben realizarse mediando un procedimiento defensivo previo.

Así, la garantía de audiencia se cumple, tratándose de actos privativos provenientes de autoridad administrativa, cuando se sigue un procedimiento semejante a un juicio, donde se escucha al gobernado en forma previa al acto de afectación, y que se cumple a través de las formalidades esenciales del procedimiento.

Por ende, la naturaleza excepcional o singular de la expropiación no autoriza al legislador a prescindir de la garantía de defensa previa a la que deben someterse las autoridades administrativas, en atención a que, por un lado, ese tipo de actuaciones inciden especialmente grave, frontal y directa sobre el derecho a la propiedad privada de los gobernados; por otro lado, porque la emisión de actos expropiatorios declarados judicialmente injustificados ha tendido a generar afectaciones irreversibles sobre los bienes que concretamente han sido objeto de la expropiación, debido a los problemas que la experiencia del presente momento histórico ha evidenciado en relación con la ejecución de ese tipo de sentencias.

El concepto de expropiación parte de una noción determinada: la privación. Privación supone un ataque y una sustracción positiva de un contenido patrimonial de cuya integridad previa se parte. El acto de privación supone un ataque exterior al derecho respectivo, en virtud de fundamentos distintos de los que sostienen su propio contenido, normal o reducido. Privar de un derecho implica una intervención mutiladora.

Desde esa óptica, la privación que supone la expropiación es un fenómeno singular y concreto, que implica un sacrificio especial y grave, que afecta a determinados ciudadanos concretos, lo que, en principio, supone un desequilibrio de la igualdad ante los beneficios y las cargas públicas que debe, en consecuencia, ser restablecida mediante una indemnización.

Si frente al acto de expropiación no procediera audiencia previa, está claro que todo decreto expropiatorio sería casi definitivo, ningún mecanismo de defensa sería efectivo para combatir un acto de expropiación, puesto que el transcurso del tiempo y la firmeza temporal del acto expropiatorio, terminarían por hacer imposible la devolución de la propiedad concretamente afectada al gobernado, en caso de tener éxito en los tribunales.

La afectación estatal que implica la expropiación sobre el derecho fundamental a la propiedad privada de uno o varios gobernados individualmente identificados, implica que, a partir de una relación lógica de correspondencia, las garantías defensivas deban presentar una intensidad equiparable, en orden a que se encuentren proscritas del ordenamiento jurídico las actuaciones arbitrarias e injustificadas sobre dicho bien constitucionalmente tutelado.

Por consiguiente, el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Federal debe interpretarse en el sentido de prever una garantía de audiencia previa en favor de los afectados por el despliegue de la potestad administrativa expropiatoria, máxime que no se advierte razón alguna por la cual esta garantía no sea aplicable en ese caso.

El verdadero sentido de las normas constitucionales no se obtiene de su interpretación aislada, sino de su interpretación sistemática y armónica con las normas con que convive dentro del ordenamiento jurídico, sean nacionales o internacionales, secundarias o primarias, acordes con su tiempo, habida cuenta que las normas constitucionales se hallan dentro de un contexto jurídico complejo.

La conclusión a la que se ha arribado es acorde a la interpretación sistemática y armónica de los artículos 14 y 27 de la Constitución Federal pero, además, resulta congruente con el principio de no discriminación por razón de nacionalidad previsto en el artículo 1o. constitucional y 1o. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que aplicado directamente al caso concreto, debió orillar a la autoridad a prever para las empresas nacionales las mismas condiciones que las reguladas para los extranjeros en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, en cuanto al aspecto en análisis.

Acorde a la anterior reseña, el Pleno de este Alto Tribunal determinó que en los casos de expropiación debe regir la garantía de audiencia previa establecida en el artículo 14 constitucional, acorde a las consideraciones relativas ya citadas; por tanto, al tratarse de los mismos supuestos de la jurisprudencia respecto de la cual se solicita su modificación, tales premisas subsisten en el asunto que nos ocupa en virtud de que los artículos analizados para determinar que sí rige la garantía de audiencia previa son los mismos que adopta esta Segunda Sala.

Según se advierte, de lo reseñado subsisten las disposiciones y, por ende, las razones por las cuales se estimó que debe otorgarse la garantía de audiencia previa a favor de los afectados por el despliegue de la potestad administrativa expropiatoria, pues del artículo 27 constitucional no se advierte razón alguna por la cual esta garantía no sea aplicable en ese caso.

Luego, es por lo que esta Segunda Sala asume como propias las consideraciones del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sustentadas al resolver los amparos en revisión 1133/2004, 1132/2004 y 1131/2004, fallados los días dieciséis y diecisiete de enero de de dos mil seis, en el sentido de que le resulta aplicable la garantía de audiencia previa prevista en el numeral 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a favor de los afectados por un decreto de expropiación.

QUINTO.-Atento a las razones expuestas, esta Segunda Sala resuelve modificar la tesis de jurisprudencia que ha sido analizada, como enseguida se precisa:

EXPROPIACIÓN. LA GARANTÍA DE AUDIENCIA DEBE RESPETARSE EN FORMA PREVIA A LA EMISIÓN DEL DECRETO RELATIVO.-Conforme al artículo 197 de la Ley de Amparo, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación modifica la jurisprudencia 834, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, página 1389, con el rubro: "EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE.", porque de una nueva reflexión se concluye que de la interpretación del artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los actos privativos de la propiedad deben realizarse, por regla general, mediante un procedimiento dirigido a escuchar previamente al afectado, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento, que son las señaladas en la jurisprudencia P./J. 47/95, de rubro: "FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.", las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. En ese sentido, tratándose de actos privativos como lo es la expropiación, para que la defensa sea adecuada y efectiva debe ser previa, en orden a garantizar eficazmente los bienes constitucionalmente protegidos a través del mencionado artículo 14, sin que lo anterior se contraponga al artículo 27 de la Constitución Federal, pues si bien es cierto que este precepto establece las garantías sociales, las cuales atienden a un contenido y finalidades en estricto sentido al régimen de propiedad agraria, y por extensión a las modalidades de la propiedad, al dominio y a la propiedad nacional, también lo es que la expropiación no es una garantía social en el sentido estricto y constitucional del concepto, sino que es una potestad administrativa que crea, modifica y/o extingue relaciones jurídicas concretas, y que obedece a causas establecidas legalmente y a valoraciones discrecionales de las autoridades administrativas; además, la expropiación es una potestad administrativa dirigida a la supresión de los derechos de uso, disfrute y disposición de un bien particular decretada por el Estado, con el fin de adquirirlo.

Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en los artículos 192 y 194 de la Ley de Amparo, se resuelve:

PRIMERO.-Procede la solicitud de modificación de jurisprudencia, formulada por el señor Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

SEGUNDO.-Es fundada la modificación de la tesis de jurisprudencia a que esta resolución se refiere, en términos del considerando cuarto de la misma.

TERCERO.-Se modifica la jurisprudencia de la Segunda Sala número 834, publicada en el Apéndice de 1917-1988, Quinta Época, P.I., página 1389, para quedar en los términos señalados en el último considerando de esta ejecutoria.

N.; remítase la tesis de jurisprudencia aprobada a las S. de este Alto Tribunal, a los Tribunales Colegiados de Circuito, a los Juzgados de Distrito, al Semanario Judicial de la Federación para su publicación; y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.

Así, lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y Ministra presidenta M.B.L.R.. El señor M.J.D.R. votó en contra, quien formulará voto particular. Fue ponente el primero de los señores Ministros antes mencionados.