Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular del señor M.G.D.G.P..

En la sentencia respecto de la que formulo el presente voto particular, el Tribunal en Pleno por falta de la mayoría calificada exigida por el artículo 42 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional,(1) desestimó la acción de inconstitucionalidad que promovió el procurador general de la República, en la que demandó la invalidez de la reforma a la fracción XIV del artículo 36 de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán,(2) que establece lo siguiente:

"Artículo 36. Cuando los servicios públicos sean prestados directamente por los municipios, éstos tendrán a su cargo:

(Reformada, P.O. 25 de febrero de 2005)

"XIV. Aprobar, durante el mes de diciembre de cada año, a propuesta del organismo operador, las cuotas y tarifas de derechos por el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, suministro o transportación de agua potable y manejo de lodos, de acuerdo con los costos reales del servicio, ordenando su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de Ocampo, en los estrados de las oficinas municipales y de los organismos operadores; también podrán difundirse, en su caso en otros medios que permita a los usuarios su conocimiento.

"En el supuesto de que durante el mes de diciembre del último año de la administración municipal saliente, no se haya aprobado el acuerdo de cabildo a que se refiere el párrafo anterior, la administración municipal entrante podrá, durante los meses de enero y febrero del año al que correspondan las cuotas y tarifas, aprobar y mandar publicar el acuerdo respectivo."

El procurador general de la República expuso en sus conceptos de invalidez que la norma general impugnada viola los artículos 16, primer párrafo, 31, fracción IV, 115, párrafos segundo y tercero y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por las siguientes razones:

a) El precepto impugnado faculta a los Ayuntamientos de los Municipios de Michoacán para aprobar las cuotas y tarifas de derechos por el servicio de agua potable, alcantarillado, saneamiento, suministro o transportación de agua potable y manejo de lodos, lo cual vulnera el principio de legalidad tributaria establecido en el artículo 31, fracción IV, consistente en que los tributos deben provenir de un acto formal y materialmente legislativo, lo que implica que los elementos esenciales del impuesto deben estar expresamente consignados en la ley. La trasgresión a la Constitución se actualiza en razón de que es competencia exclusiva del Congreso Local aprobar las cuotas y tarifas, entre otras, de derechos, mediante ley y que no puede dejar esta facultad al arbitrio de una autoridad incompetente como lo son los Ayuntamientos.

b) Por otra parte, también se viola el precepto 115, fracción IV, párrafos segundo y tercero, de la Constitución Federal, ya que el mismo faculta a los Ayuntamientos para proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas, entre otras, las aplicables a los derechos por la prestación de servicios públicos, mas no para aprobarlas como lo señala el numeral impugnado.

c) Consecuentemente, también se viola el artículo 16 constitucional por cuanto a la garantía de legalidad, ya que la autoridad emisora de la norma impugnada no fundó ni motivó su acto legislativo, en virtud de que no actuó dentro de los límites que la Ley Fundamental le confiere en los artículos 31, fracción IV y 115, fracción IV, párrafos segundo y tercero.

d) Simultáneamente, se vulnera el numeral 133 constitucional que enuncia el principio de supremacía constitucional, ya que la norma impugnada contradice lo dispuesto en los artículos 16, primer párrafo, 31, fracción IV y 115, fracción IV, párrafos segundo y tercero, todos de la Constitución Federal.

El proyecto presentado por el señor M.J. de J.G.P., proponía declarar la inconstitucionalidad del artículo 36, fracción XIV, de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas para el Estado de Michoacán al estimar que la misma violaba el principio de legalidad en materia tributaria, sin embargo, la acción de inconstitucionalidad fue desestimada en virtud de que el proyecto no alcanzó la votación calificada de ocho votos para declarar la invalidez, pues se emitieron siete votos estimando la inconstitucionalidad del precepto y tres votos por la constitucionalidad, el de la señora M.S.C., el señor M.A.A. y el del suscrito.

Con motivo de lo anterior, estimo necesario exponer las razones de mi disentimiento, puesto que pudo haberse optado por la interpretación conforme de la norma impugnada, con el principio de reserva de ley que establece el artículo 31, fracción IV, y reitera el artículo 115, fracción IV, párrafos segundo y tercero, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como con el derecho de iniciativa de los Ayuntamientos en el caso de los tributos municipales y con la facultad exclusiva de las legislaturas de aprobar las leyes de ingresos de los Municipios.

En este tenor, considero pertinente esbozar -previamente al desarrollo particularizado del problema jurídico planteado- el marco teórico que nos haga comprender mejor las formas en que se presta un servicio público y la consecuente influencia de esta situación en la determinación de la naturaleza jurídica de las tarifas que se cobran con motivo de su prestación, puesto que el proyecto planteado ante el Tribunal en Pleno daba por sentado que estábamos ante derechos por servicios, sin embargo, no se tomó en cuenta que la ley citada regula varios mecanismos para la prestación de este servicio público esencial, cuya naturaleza jurídica será determinante para saber ante qué clase de ingreso nos encontramos.

I.F. en que se presta el servicio e influencia de esta situación en la determinación de la naturaleza jurídica de las tarifas.

El poder público, para financiar la prestación de un servicio público, puede optar por:

1) Recursos tributarios, a título de;

a) Impuestos con cargo a los contribuyentes en general, o bien,

b) Derechos con cargo a los usuarios del servicio en la proporción que el poder público determine, o

2) Recursos no tributarios, a título de precios públicos, los cuales son fijados por el Estado, como consecuencia de su poder tarifario derivado de su calidad de ente encargado de prestar servicios públicos de manera directa o a través de su administración paraestatal o bien, de su poder regulador, si un particular asume la prestación del servicio por vía de la concesión. Los precios públicos son un mecanismo jurídico de cobertura del costo de prestación del servicio con cargo a los usuarios del servicio y que se rigen por reglas propias del derecho administrativo y del derecho privado, por cuanto se refiere a la relación con los usuarios del servicio.

Asimismo, los entes públicos pueden optar por no prestar directamente el servicio y acudir al régimen de concesión, acto jurídico unilateral a través del cual el Estado confiere a un particular la potestad de explotar a su nombre un servicio o bien públicos, que le pertenecen a aquél, satisfaciendo necesidades de interés general. Sin embargo, el servicio concesionado sigue teniendo carácter público y el Estado conserva su poder tarifario, por lo que la determinación que realiza de la tarifa a cubrir por los usuarios como contraprestación del servicio tiene la naturaleza de precio público.

Los derechos tienen semejanzas con el resto de los tributos, sin embargo, también tienen una innegable similitud con una entidad jurídica no asimilable a los tributos, como son los precios públicos. Para efectos de distinguir los derechos de los precios públicos, enumeramos las características siguientes:

Ver características

La decisión de acudir a la figura de los derechos o la de los precios públicos, es de política económica, es decir, el establecimiento de un derecho o de un precio para la financiación de un servicio público no está condicionado por criterios apriorísticos basados en pretendidas diferencias sustantivas de los servicios que con ellas se han de financiar. La elección entre el régimen de los derechos o de los precios públicos obedece a la voluntad discrecional del legislador y constituye una elección política que ha de basarse en consideraciones de todo tipo: materiales, de realidad social, económicas, características del servicio, etcétera.

La diferencia entre ambas figuras es el régimen jurídico al cual están sujetas: el derecho es un tributo, el precio la contraprestación debida de un contrato, por tanto, la elección de la institución del tributo implica privilegios para la administración y, como contrapartida, la intervención del legislativo en su establecimiento y los controles propios de los tributos tanto en nivel constitucional como legal; en cambio, la elección de la figura del precio público proporciona una mayor libertad de acción para la administración, pero carece de los privilegios propios del régimen de los tributos.

La elección del legislador no puede, sin embargo, tratar de conseguir la libertad de acción del precio con los privilegios del tributo, todo intento en este sentido, mediante regímenes legales híbridos o atípicos, no puede sino ser entendido como un intento de eludir las normas que en todas las comunidades democráticas garantizan el ejercicio de un poder tributario ejercido sobre ciudadanos libres y no sobre súbditos de un Estado no democrático, por lo que estas situaciones serán violatorias del artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en específico del principio de reserva de ley tributaria.

Sentado el marco teórico anterior, tenemos que el suministro de agua potable es un servicio por el cual debe pagarse una retribución al prestador del mismo, sin embargo, el criterio para fijar la naturaleza jurídica de dicha tarifa dependerá de los mecanismos de prestación permitidos por la ley. En el caso concreto, la ley de agua citada, precisa que este servicio puede prestarse bajo las hipótesis siguientes:

Ver hipótesis

En los tres primeros supuestos, la retribución por el mencionado servicio tiene la naturaleza jurídica de una contribución, perteneciente a la especie de los derechos. Lo anterior de conformidad con la definición del artículo 3o. del Código Fiscal Municipal de Michoacán,(6) que considera derechos a las contraprestaciones generadas por los servicios proporcionados directamente por los Municipios o a través de sus organismos descentralizados.

Es conveniente aclarar que esta definición es distinta a la del Código Fiscal de la Federación que considera derechos a las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentran previstas en la Ley Federal de Derechos. Así, en algunos Estados de la República los ingresos que reciban los organismos descentralizados pueden ser precios públicos y no derechos tributarios, lo que impactará también en el régimen jurídico aplicable, como sentamos con anterioridad.

Ahora bien, las retribuciones generadas por los servicios proporcionados por alguna empresa pública o un particular a través de una concesión, no tienen la naturaleza de derechos sino de precios públicos ya que, además de que no entran en la definición legal, no son fijadas por ley, sino a través de un acto administrativo; carecen del fin contributivo, es decir, la finalidad de la contraprestación recibida por el servicio no es el financiamiento del gasto público, sino el de un organismo descentralizado, de una sociedad anónima que aunque tenga una participación accionaria predominantemente pública tiene participación de particulares o, bien el de una empresa privada; asimismo, para cobrar estos precios públicos se acudirá a los mecanismos de derecho privado regulados tanto en las leyes como en los contratos.

Como dijimos, las cuotas de los precios públicos son fijadas por los entes públicos (en el presente caso por el Ayuntamiento) con fundamento en la ley, en orden al poder tarifario de los entes públicos y a su función reguladora del servicio público, aun cuando el servicio público se preste por particulares.

Luego, tenemos que tanto en la doctrina como en la práctica, la tarifa del servicio público puede ser fijada mediante la ley si se trata de derechos o a través de un acto administrativo en caso de que se trate de precios públicos, por lo que la legislación impugnada contiene diferentes mecanismos de prestación del servicio y diferentes tipos de tarifas, lo que es un punto de partida básico para el análisis de la cuestión planteada.

Ahora bien, durante la discusión del asunto surgieron algunas cuestiones que me parece importante abordar.

1. ¿Se puede asimilar a los precios públicos con los aprovechamientos?

No, los precios públicos constituyen una categoría general que alude a la facultad tarifaria del Estado, esto es, la de fijar las contraprestaciones que se habrán de pagar con motivo de un servicio público, la que tiene como origen su potestad como prestador directo de los servicios públicos, cuando lo hace desprovisto de imperio, o a través de su administración paraestatal o bien como regulador del servicio público, en el caso de las concesiones.

En efecto, dentro de la categoría de precios públicos entran diferentes tipos de tarifas dentro de las que se encuentran los productos(7) que se definen como aquellas contraprestaciones por los servicios que preste el Estado en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o enajenación de los bienes de dominio privado, en los cuales se pueden incluir con claridad las utilidades de las empresas de participación estatal mayoritaria o bien las de empresas donde la participación estatal es minoritaria, también se incluirán las de los organismos descentralizados si, en atención a su decisión discrecional, el legislador no les otorga la naturaleza de derechos; asimismo, dentro de la categoría de precios públicos se encuentran también las tarifas que fija el Estado cuando un particular presta un servicio público con motivo de una concesión.

Ahora bien, es inexacto que las tarifas que se fijan respecto de empresas privadas que tienen una concesión tengan la naturaleza de aprovechamiento como se afirmó en la sesión pública, pues el aprovechamiento es un ingreso del Estado y no de una sociedad anónima, menos aun cuando ésta tiene un capital completa o mayoritariamente privado. Así tenemos que el aprovechamiento se define como aquellos "ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal". Dentro de los aprovechamientos entran ingresos como los obtenidos por multas, indemnizaciones, reintegros, etcétera.

Para demostrar nuestro aserto citaremos el artículo 1o. de la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de 2005, que indica:

"Artículo 1o. En el ejercicio fiscal de 2005, la Federación percibirá los ingresos provenientes de los conceptos y en las cantidades estimadas que a continuación se enumeran:

Ver tabla

Del precepto anterior tenemos que mientras las utilidades de las empresas de participación estatal tienen la naturaleza de productos, dentro de los aprovechamientos entra una diversidad de ingresos, propios de su faceta de ente de derecho público. La diferencia entre productos y aprovechamientos es muy importante, puesto que mientras los segundos son créditos fiscales,(8) los primeros carecen de tal característica y, por tanto, son ajenos al procedimiento económico-coactivo, lo cual es lógico, en virtud de que tienen por origen un acto de naturaleza contractual entre el prestador y el usuario del servicio.

A.A.V. en su "Derecho Fiscal", afirma:

"Se ha discutido un tanto acerca de la naturaleza de los productos como ingresos financieros del Estado, por considerarse que en la gran mayoría de los casos las cantidades respectivas provienen de particulares. A esto ha contribuido la innecesaria y única mención que de ellos hace el Código Fiscal de la Federación y la forma tan indebida en que los mezcla con los derechos, que son o deben ser un ingreso tributario por excelencia. No obstante, en nuestra opinión no debe existir duda al respecto, en virtud de que los productos no deriva de la relación jurídico-tributaria, es decir, no implican el sacrificio que un particular hace de una parte proporcional de sus ingresos, ganancias o rendimientos, para contribuir a los gastos públicos, sino que provienen indistintamente de transacciones comerciales entre el Estado y particulares (venta o arrendamiento de terrenos nacionales, otorgamiento de una concesión minera, etcétera) o de actividades directamente realizadas por el Estado sin intervención de particulares (utilidades de empresas públicas, exportaciones de petróleo, etcétera). Es decir, se trata de un típico ingreso financiero."

En este tenor, toda vez que los precios públicos abarcan ingresos de distinta naturaleza que se incardinan en torno al poder tarifario del Estado y no a la relación de imperio que implican los tributos, es clara su diferencia con los ingresos tributarios.

De lo anterior, también tenemos que la estructura de los órganos que prestan el servicio es determinante para dilucidar la naturaleza jurídica del ingreso ante los que nos encontramos y, por ello, se hizo alusión a aquélla en el dictamen.

2. Se dijo que estamos estudiando una acción de inconstitucionalidad, por lo que debemos acudir a la Constitución y que aun cuando la doctrina sea muy ilustrativa debemos estar a la N.F. que en el caso de contribuciones remite a lo que establezca la ley, sin que de ésta se advierta de dónde deriva tácitamente el concepto de precios públicos.

El hecho de que estemos ante una acción de inconstitucionalidad no significa que la Constitución incluya todos los conceptos e instituciones del ordenamiento jurídico, si así fuera, el tamaño de la Constitución sería el de una biblioteca más enorme que la del Congreso de los Estados Unidos de América. Bajo esta concepción, no podrían existir figuras jurídicas no previstas por la Constitución, lo que desde luego resulta inexacto.

Asimismo, como ya ha quedado claro, no todos los ingresos del Estado son tributos y si no tienen esta característica no hay razón para que sigan las reglas de la fracción IV del artículo 31 de la Constitución Federal, que sólo se refieren a contribuciones y que no contiene una regulación omnicomprensiva de todos los ingresos del Estado, a menos que se niegue la existencia de otros diversos a los tributos o a los empréstitos, por carecer de regulación constitucional.

Por otra parte, como hemos dicho con anterioridad, el concepto de precios públicos deriva de una construcción doctrinal y del derecho positivo que encuentra en los productos y tarifas para los servicios públicos su concreción más importante. Como vemos, no es una doctrina artificial, y si no se trata de contribuciones, no vemos por qué habría de aplicarse el principio de reserva de ley. La reserva de ley tiene su fundamento en la afectación de la propiedad con motivo de un tributo, es decir, de una "... prestación patrimonial obligatoria establecida por la ley a cargo de las personas físicas y jurídicas, que se encuentren en los supuestos de hecho que la propia ley determine y vaya a dar satisfacción a los fines que al Estado y a los restantes entes públicos -territoriales o institucionales- estén encomendados".(9)

Si los precios públicos no son creados por ley, sino por acto administrativo y, además, no tienen como finalidad el financiamiento del gasto público, no se justifica de ninguna manera la aplicación de las reglas y principios tributarios, ni para su cobro, ni para exigir que cualquier ingreso del Estado se regule por las normas tributarias.

3. Se dijo que el marco teórico no sería aplicable en el caso de servicios públicos de carácter necesario, es decir, que en el caso del agua no se puede hablar de recursos tributarios a título de precios públicos, sino únicamente de derechos. Se cuestionó: ¿Es necesario establecer la diferencia entre precios y derechos cuando la ley con toda claridad nos está refiriendo el cobro de un derecho? ¿Es conveniente hacer esta diferenciación?, ¿Se estaría dando la vuelta a la reserva de ley en materia tributaria?

En primer lugar, el hecho de que el servicio público sea de carácter necesario o indispensable, sólo revela que el Estado debe hacer todo lo posible porque el mismo se preste, bien directamente o indirectamente, pero está constreñido a que aquél se preste.

Ahora bien, la forma de financiamiento del servicio es una cuestión distinta, puesto que el Estado puede optar por no cobrar por el servicio y financiarlo con impuestos o participaciones tributarias o con cualquier otra forma de ingreso; también puede optar por financiarlo con la especie tributaria de los derechos o bien, sacarlo del ámbito tributario y regularlo con precios públicos.

Pero lo fundamental es que nos demos cuenta que se trata, en todo caso, de una elección discrecional del órgano legislativo. Es decir, estamos ante una elección de política económica que no está condicionada en el ordenamiento mexicano por la Constitución, ni en general por conceptos ni calificaciones previas, pretendidamente técnicos que unan indefectiblemente a ellos la exigencia de derechos o de un precio.

No se puede sostener, por ejemplo, que el derecho ha de resultar elegido cuando se trata de financiar una necesidad colectiva o un servicio público, primero, porque tal elección no aparece ordenada en la Constitución; segundo, porque un servicio público puede financiarse bien con derechos, bien con impuestos o bien con precios; tercero, porque admitiendo la necesaria vinculación entre la necesidad colectiva y el tributo, el problema se desplazaría entonces hacia el concepto de "público" o "necesario", conceptos históricamente relativos, imposibles de determinar a priori en términos absolutos.

Tampoco se puede decir, desde luego, que el derecho ha de ser elegido siempre que se trate de un servicio público obligatorio, porque entonces se incurre en una tautología. Pues, si el servicio es, en rigor, obligatorio para todos sin que nadie pueda sustraerse a él y se exige por él una cantidad, es evidente que dicha cantidad se exige porque la ley y sólo la ley lo ha querido, sin que pueda hablarse en estos casos de contrato, recordemos que la característica principal de los tributos es que son obligaciones que tienen su fuente en la ley. Luego, la posibilidad de elección no existe en el caso de los derechos; de los que se cobren por cualquier servicio. Sin embargo, debemos recordar que la utilización del servicio es siempre, al menos hasta cierto grado, voluntaria, como voluntaria es, en general, la realización del hecho imponible de todos los tributos, voluntariedad que nada tiene que ver con la obligación de pago que nace de la realización de tal hecho.

Nuevamente reiteramos, las notas que separan a los derechos y a los precios públicos son que los primeros son una especie del género de los tributos, constituyendo, por tanto, una obligación ex lege, ya que de la realización del hecho imponible surgirá la obligación para el particular, sin necesidad de algún acuerdo de voluntades previo; mientras que en los segundos estamos ante una obligación ex contratu, que surge precisamente porque el Estado, como acreedor, se vincula con los particulares a través de contratos y se somete, normalmente, a las reglas del derecho privado, no pudiendo por tanto utilizar las canonjías que el tributo le otorga como es la autotutela administrativa a través del procedimiento económico coactivo o bien las multas y demás accesorios que acompañan a una contribución.

Es pertinente citar las siguientes tesis que son plenamente coincidentes con las ideas que hemos sostenido, la primera de ellas, la tesis aislada 2a. CCX/2002 de la Segunda Sala y la segunda, la jurisprudencia P./J. 92/2001 del Tribunal en Pleno que, respectivamente, indican:

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XVII, enero de 2003

"Tesis: 2a. CCX/2002

"Página: 727

"DERECHOS POR SERVICIOS. PARA DETERMINAR SI TIENEN ESA NATURALEZA LAS PRESTACIONES PATRIMONIALES CUYA OBLIGACIÓN DE PAGO ESTÁ VINCULADA CON UN DETERMINADO ACTO DEL ESTADO, ES NECESARIO ANALIZAR LA RELACIÓN JURÍDICA AL SENO DE LA CUAL SURGE LA REFERIDA OBLIGACIÓN. El hecho de que la obligación de pago de las prestaciones patrimoniales nazca para los gobernados con motivo de la realización de un determinado acto por parte de un órgano del Estado, consistente en una actividad divisible, individualizada y susceptible de medición, no basta para estimar que se trata de contribuciones, en su especie derecho por servicios, cuyo establecimiento, liquidación y cobro se rige por los principios de justicia tributaria garantizados en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues es necesario analizar cuál es la naturaleza de la relación jurídica que subyace a esa obligación de pago, ya que dependiendo de la índole de las atribuciones que desarrolla el respectivo órgano estatal al realizar la conducta que debe retribuirse, se podrá advertir si ésta surge dentro de un vínculo en el que el Estado acude investido de imperio y, por tanto, la prestación correspondiente constituye un derecho por servicio, o bien, si tiene su origen en una relación de coordinación que se da entre el respectivo órgano estatal y los gobernados y, por ende, se trata de un producto, con el cual se retribuyen los servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho privado y en cuya obtención prevalece la voluntad de las partes.

"Amparo en revisión 249/2002. Grupo Radiópolis, S.A. de C.V. 15 de noviembre de 2002. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: S.S.A.A.. Ponente: G.I.O.M.. Secretario: R.C.C.."

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIV, julio de 2001

"Tesis: P./J. 92/2001

"Página: 693

"AGUA POTABLE. CUANDO EL ESTADO PRESTA EL SERVICIO MEDIANTE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE ADHESIÓN, LA RELACIÓN JURÍDICA ENTRE LAS PARTES NO CORRESPONDE A LA DE SUPRA A SUBORDINACIÓN QUE EXISTE ENTRE UNA AUTORIDAD Y UN GOBERNADO, SINO A UNA RELACIÓN DE COORDINACIÓN VOLUNTARIA ENTRE EL PRESTADOR DEL SERVICIO Y EL PARTICULAR. Al constituir el suministro de agua potable la prestación de un servicio público por el Estado como medio para la realización de un fin, que es el interés general y que se lleva a cabo mediante la celebración de un contrato administrativo de adhesión, en el que se estipulan las obligaciones y contraprestaciones entre las partes, donde el prestador de servicios y el beneficiario adquieren derechos y obligaciones recíprocos, bajo condiciones que fija el proveedor, la relación jurídica existente entre el prestador y el usuario del servicio no corresponde a la que supone la garantía consagrada en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esto es, a la existente entre una autoridad y un gobernado, sino a la de coordinación voluntaria y de correspondencia entre el interés del prestador del servicio de suministro de agua y el particular, y aun cuando la prestación del mencionado servicio público está sujeta a una contraprestación, consistente en el pago de una cantidad de dinero proporcional al servicio recibido, cuando aquél no se cubre, dará lugar a que el prestador del mismo ejerza la facultad legal de suspenderlo, acto que, al ser consecuencia del incumplimiento, no exige que deba cumplirse con la garantía de legalidad a que se refiere el artículo 16 de la propia Constitución Federal, pues la suspensión del servicio no es un acto de autoridad que deba estar fundado y motivado, sino que resulta del ejercicio de una facultad que se ejerce cuando se surte el incumplimiento del contrato. En estas condiciones, resulta inconcuso que el ejercicio de la facultad del prestador de servicios para suspender el suministro de agua potable a los usuarios, previo apercibimiento en los casos de falta de pago, o cuando se comprueben derivaciones no autorizadas o un uso distinto al convenido, de acuerdo con lo estipulado en el contrato de prestación de servicios, no implica que se prive al usuario de la vida, de la libertad, propiedades, posesiones o derechos, pues lo que acontece es una consecuencia lógica y jurídica del incumplimiento de un contrato de suministro de agua; de ahí que el prestador del servicio no tenga que acudir a los tribunales para exigir el cumplimiento del contrato, ya que, por regla general, en este tipo de relaciones jurídicas de adhesión se establece que si no se cubre el pago por el servicio, éste se suspenderá, previa oportunidad de cumplimiento de pago por el usuario, cuando se le aperciba de que se encuentra en los casos de suspensión. Además, si bien la falta de pago o la desviación, o uso indebido del agua, traen como consecuencia la suspensión del servicio, ello no se puede equiparar a la hipótesis de hacerse justicia por propia mano o de ejercer violencia para reclamar un derecho, prohibida en el numeral 17 de la Carta Magna, toda vez que dicha suspensión deriva del incumplimiento del contrato de suministro y adhesión y encuentra su fundamento en la ley relativa a la que esté sujeto.

"Acción de inconstitucionalidad 9/2000. Diputados integrantes de la Quincuagésima Séptima Legislatura del Estado de Aguascalientes. 7 de mayo de 2001. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: J.N.S.M.. Secretario: P.A.N.M.."

De las tesis anteriores tenemos que la naturaleza de la relación entre el usuario y el prestador del servicio será determinante para clarificar qué tipo de ingreso debe cobrarse en cada caso. En esta tesitura, en las relaciones de coordinación, que son las que sostienen las empresas de participación estatal mayoritaria con sus usuarios, es evidente que no estamos ante derechos, sino ante productos, una especie del género de los precios públicos. Asimismo, en el caso de los ingresos de una empresa privada con que opera bajo el régimen de concesión de servicios públicos, al no ser ingresos del Estado, es evidente que no tienen la misma naturaleza que los derechos.

Ahora bien, el hecho de que los precios públicos no estén regidos por el principio de reserva de ley o los demás principios tributarios, no implica de ninguna manera que el prestador del servicio pueda actuar arbitrariamente, pues aquí el poder tarifario del Estado en orden a su fin regulador cobra gran importancia y el legislador fijará reglas para la determinación de las tarifas, como lo hace el capítulo tercero, relativo a las cuotas y tarifas de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán.

De aceptar la tesis propuesta en el sentido de que la contraprestación por servicios públicos necesarios debe ser invariablemente un derecho, tendríamos, por ejemplo, que las contraprestaciones por un servicio como el de la electricidad, que también es de carácter necesario e indispensable, deberían tener tal naturaleza. Sin embargo, las tarifas del mismo son aprobadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con lo regulado por el artículo 30 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, que dispone:

"Artículo 30. La venta de energía eléctrica se regirá por las tarifas que apruebe la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

"Las condiciones de la prestación de los servicios que deban consignarse en los contratos de suministro y de los modelos de éstos, serán aprobados por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, oyendo a la de Energía, Minas e Industria Paraestatal. Dichas formas de contrato se publicarán en el Diario Oficial de la Federación."

Luego, de acuerdo con la posición que sostiene la necesidad del financiamiento vía derechos, tendríamos que todas las cuotas que cobran Comisión Federal de Electricidad o Luz y Fuerza del Centro son inconstitucionales, lo cual resulta inexacto.

Por último, si los precios públicos no tienen como origen una relación de imperio, sino como base un contrato, no puede hablarse de una evasión al principio de reserva de ley tributaria. Los principios tributarios sólo aplican a ese tipo de ingresos públicos, a los tributos, y no a los demás ingresos del Estado; aún más, no aplica a todo el ámbito tributario sino sólo a las cuestiones sustantivas como ha establecido ya este Alto Tribunal en jurisprudencia de sus Salas y del Tribunal en Pleno.

II. La interpretación conforme de la fracción XIV del artículo 36 de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán con los artículos 115, fracción IV y 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Resulta pertinente aclarar que en el primer momento de la discusión, compartí la consulta en el sentido de que debía declararse la invalidez de la fracción XIV del artículo 36 de la mencionada ley, sin embargo, sostuve que esa decisión debía motivarse en razones distintas y con un estudio más prolijo que abordara los diferentes regímenes de prestación y financiación del servicio, así como con base en lo dispuesto por el acápite(10) de dicho artículo, que se refiere únicamente a los servicios públicos prestados directamente por los Municipios y a la doctrina sobre los ingresos públicos que expuse en el capítulo anterior. En este orden de ideas propuse que la sentencia respectiva debía destacar que la fracción impugnada se refiere a aquella hipótesis en donde las cantidades que se cubren por la recepción del servicio tienen la naturaleza de derechos, al ser prestados directamente por el Estado.

Sin embargo, el avance de la discusión plenaria me llevó a la convicción de que la declaración de invalidez de los derechos por un servicio tan delicado como el agua y demás servicios correlacionados tenía graves consecuencias, pues con ello se podía generar una situación de peligro económico para los Municipios de Michoacán que prestaran directamente el servicio, pues en tanto no se reformara la ley, no tendría posibilidades de cobrar el servicio. Esta situación motivó la búsqueda de nuevas soluciones con la finalidad de superar los aspectos normativos que a primera vista resultaban contradictorios con aquélla, sin renunciar a la fuerza vinculante de la N.F., solución que encontré en la construcción de una sentencia interpretativa. En efecto, era factible realizar la interpretación de la norma impugnada conforme con los artículos 31, fracción IV y 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que la hipótesis de que el Municipio pueda aprobar las tarifas tributarias sólo tiene efectos para la presentación de la iniciativa de ley de ingresos, correspondiendo por tanto al Congreso Local la aprobación final de la norma, lo que tenía la ventaja de respetar la prescripción de la N.F., sin transitar por el camino de la invalidez.

En efecto, la fracción XIV del artículo 36 de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas para el Estado de Michoacán de Ocampo, al prever que los Municipios deberán de aprobar, a propuesta del organismo operador, las cuotas y tarifas de derechos por el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, suministro o transportación de agua potable y manejo de lodos, de acuerdo con los costos reales del servicio, cuando los servicios públicos fueran prestados directamente por éstos, debe interpretarse en el sentido de que sólo se refiere a la facultad de los Municipios de elaborar la iniciativa de ley de ingresos que posteriormente tendrán que presentar ante el Congreso Local, lo que es plenamente congruente con el tercer y cuarto párrafos de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución, que dispone que los Ayuntamientos propondrán a las Legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables, entre otras contribuciones, a los derechos y que, además, corresponde a éstas aprobar las Leyes de Ingresos de los Municipios.

En este tenor, la aprobación de las cuotas y tarifas por parte del Ayuntamiento, debería enviarse como iniciativa al Congreso Local, el cual, a la luz de esta interpretación, sería quien finalmente las establecería en la ley correspondiente, respetándose así el principio de reserva de ley previsto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Con esta interpretación de la fracción XIV del artículo 36 de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán se resuelve su aparente contradicción con el Texto Constitucional y, además, se cumple con el principio de conservación de la ley, razones por las cuales considero que debió reconocerse su validez constitucional.

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1. "Artículo 42. Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de la fracción I del artículo 105 constitucional, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

"En aquellas controversias respecto de normas generales en que no se alcance la votación mencionada en el párrafo anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia declarará desestimadas dichas controversias. En estos casos no será aplicable lo dispuesto en el artículo siguiente.

"En todos los demás casos las resoluciones tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."

2. Publicada en el Periódico Oficial del Estado el veinticinco de febrero de dos mil cinco.

6. "Artículo 3o. Son contribuciones las cantidades que en dinero deben enterar las personas físicas y morales al Municipio, para cubrir el gasto público, las que se clasifican en: impuestos, derechos y contribuciones especiales y se definen como sigue:

"...

"II. Derechos son las contraprestaciones establecidas en ley por pago a los municipios, por los servicios de carácter administrativo prestados directamente o a través de organismos descentralizados que se constituyan para tales efectos."

7. Código Fiscal de la Federación

"Artículo 3o. Son aprovechamientos los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal.

(Reformado, D.O.F. 28 de diciembre de 1994)

"Los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y la indemnización a que se refiere el séptimo párrafo del artículo 21 de este código, que se apliquen en relación con aprovechamientos, son accesorios de éstos y participan de su naturaleza.

"Son productos las contraprestaciones por los servicios que preste el Estado en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado."

Código Fiscal Municipal del Estado de Michoacán de Ocampo

"Artículo 4o. Productos son las contraprestaciones por los servicios que preste el Municipio en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado del Municipio."

"Artículo 5o. Aprovechamientos son los ingresos que percibe el Municipio, por funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados."

8. Código Fiscal de la Federación

"Artículo 4o. Son créditos fiscales los que tenga derecho a percibir el Estado o sus organismos descentralizados que provengan de contribuciones, de aprovechamientos o de sus accesorios, incluyendo los que deriven de responsabilidades que el Estado tenga derecho a exigir de sus servidores públicos o de los particulares, así como aquellos a los que las leyes les den ese carácter y el Estado tenga derecho a percibir por cuenta ajena.

"La recaudación proveniente de todos los ingresos de la Federación, aun cuando se destinen a un fin específico, se hará por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o por las oficinas que dicha secretaría autorice."

Código Fiscal Municipal del Estado de Michoacán de Ocampo

"Artículo 7o. Créditos fiscales son las prestaciones económicas que tiene derecho a percibir el Municipio o sus organismos descentralizados que provengan de contribuciones, de aprovechamientos o de sus accesorios incluyendo los que deriven de responsabilidades de sus servidores públicos, así como aquellos a los que las leyes les impongan ese carácter y las que el Municipio tenga derecho a percibir por cuenta ajena.

"La recaudación proveniente de todos los ingresos del Municipio, aún cuando se destinen a un fin específico, se hará por la tesorería, excepto la correspondiente a la prestación del servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, que se hará por los organismos."

9. S. de Bujanda, F., "Sistema de Derecho Financiero", op. cit., p. 22.

10. "Artículo 36. Cuando los servicios públicos sean prestados directamente por los Municipios, éstos tendrán a su cargo: ..."