Voto de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Voto particular que formula el señor M.L.M.A.M..

Aun cuando, en mi carácter de Ministro ponente, elaboré el proyecto en los términos en los que fue aprobado por conocer el criterio de la mayoría, lo cierto es que disiento de la segunda de las jurisprudencias que se sustentan en el presente asunto, pues considero que si bien el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal, prevé una prohibición absoluta de reincorporación al servicio activo de los funcionarios públicos ahí señalados, no menos cierto es que la reforma de dicho numeral fue para limpiar de los malos elementos a las instituciones de seguridad pública, por lo que estimo que esa prohibición absoluta de reinstalación sólo es en relación con los supuestos específicos que establece la norma constitucional, es decir, cuando: 1. Se incumplan con los requisitos que exigen las leyes vigentes para permanecer en las instituciones, o 2. Por haber incurrido en responsabilidad en el ejercicio de su cargo.

La cuestión constitucional esencial a resolver en este asunto, fue desentrañar el alcance del segundo párrafo de la fracción XIII del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho, con vigencia al día siguiente, en relación con la procedencia o no de la reinstalación en el puesto que venían desempeñando los agentes del Ministerio Público, los peritos, y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, que han sido separados de sus cargos con posterioridad a la entrada en vigor de la reforma indicada.

Ante todo, es conveniente advertir cuál es el tenor literal de la porción normativa a interpretar y su ubicación dentro del aludido artículo 123 de la Constitución Federal.

"Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.

"El Congreso de la Unión, sin contravenir las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:

"A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo:

"...

"B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:

"...

"XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.

"Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, del Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.

"Las autoridades del orden federal, estatal, del Distrito Federal y municipal, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema de seguridad social del personal del Ministerio Público, de las corporaciones policiales y de los servicios periciales, de sus familias y dependientes, instrumentarán sistemas complementarios de seguridad social.

"El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones. ..."

Como se advierte, el Constituyente ha establecido que los militares, los marinos, el personal del servicio exterior, los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes, lo que implica que no se les aplican las disposiciones del apartado A del artículo 123 de la Constitución Federal, que regulan las relaciones laborales entre particulares, ni tampoco se encuentran inmersos totalmente en el apartado B del aludido numeral en lo que respecta a la relación que guardan con el Estado, pues la fracción XIII los ubica en una situación sui géneris no laboral, sino administrativa.

Siendo la relación de dichos servidores públicos con la administración pública de naturaleza administrativa, rigiéndose por las normas también administrativas, luego, el acto de baja o cese de su servicio no es acto de particular, sino de una autoridad y, por ello, está sujeto a los requisitos mínimos de seguridad jurídica establecidos en la Constitución Federal para la emisión de sus actos, ya de molestia, ya de privación. Así lo ha establecido este Alto Tribunal, como se advierte de los siguientes criterios:

"POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA. La relación Estado-empleado fue, en principio de naturaleza administrativa, pero en derecho positivo mexicano, en beneficio y protección de los empleados, ha transformado la naturaleza de dicha relación equiparándola a una de carácter laboral y ha considerado al Estado como un patrón sui géneris. Sin embargo, de dicho tratamiento general se encuentran excluidos cuatro grupos a saber: los militares, los marinos, los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior, para los cuales la relación sigue siendo de orden administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si los miembros de la policía municipal o judicial del Estado de México, constituyen un cuerpo de seguridad pública, están excluidos por la fracción XIII apartado B del artículo 123, en relación con los artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo y 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la determinación jurídica que considera la relación del servicio asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a un patrón, de donde se concluye que la relación que guardan con el Gobierno del Estado o del Municipio, es de naturaleza administrativa y se rige por las normas también administrativas de la ley y reglamentos que les correspondan y que, por lo tanto, las determinaciones que dichas entidades tomen en torno a ésta no constituyen actos de particulares, sino de una autoridad, que en el caso particular referente a la orden de baja del servicio, hace procedente el juicio de amparo ante el Juez de Distrito."(1)

"POLICÍAS, COMPETENCIA PARA CONOCER DE LA BAJA DEL SERVICIO DE LOS. CORRESPONDE AL JUEZ DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA. La relación Estado-empleado fue, en principio, de naturaleza administrativa, pero el derecho positivo mexicano, en beneficio y protección de los empleados, ha transformado la naturaleza de dicha relación equiparándola a una de carácter laboral y ha considerado al Estado como un patrón ‘sui géneris’. Sin embargo, de dicho tratamiento general se encuentran excluidos cuatro grupos, a saber los militares, los marinos, los cuerpos de seguridad pública y el personal de servicio exterior, para los cuales la relación sigue siendo de orden administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si los miembros de la policía preventiva del Distrito Federal constituyen un cuerpo de seguridad pública, están excluidos por la fracción XIII, apartado B, del artículo 123 constitucional y por el artículo 8o. de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, de la determinación jurídica que considera la relación del servicio asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a un patrón, de donde se concluye que la relación que guardan con la administración pública sigue siendo de naturaleza administrativa y se rige por las normas, también administrativas, de la ley y reglamentos que les corresponden y que, por lo tanto, el acto de baja del servicio no es acto de particular sino de una autoridad, razones por las cuales el Juez de Distrito que debe conocer del juicio del amparo que se promueva contra dichos actos es el Juez de Distrito en Materia Administrativa, y no el de Materia Laboral."(2)

"POLICÍAS, BAJA DE. DEBE RESPETARSE LA GARANTÍA DE AUDIENCIA. Aunque la ley del acto no establezca requisitos ni formalidades que deban satisfacerse previamente a la emisión del acuerdo reclamado, la autoridad gubernativa está obligada a observar las formalidades necesarias para respetar la garantía de previa audiencia que consagra el artículo 14 constitucional. Por tanto, la circunstancia de que el artículo 28 del Reglamento de la Policía Preventiva del Distrito Federal faculte al jefe de la policía para remover libremente a los elementos de la misma, no lo exime de la obligación de oír en defensa al que vaya a ser afectado con una remoción, en el procedimiento correspondiente, ya que los miembros de tal corporación no están al margen de los efectos protectores de la Constitución, la que claramente estatuye en su artículo 14 que ‘nadie’ podrá ser privado de sus derechos sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento, esto es, en el que se oiga al que debe sufrir la privación. La garantía de audiencia rige, por consiguiente, en relación con todos los gobernados sin excepción, y su transgresión constituye una violación a la Carta Magna."(3)

"POLICÍAS. EL AMPARO INDIRECTO ES PROCEDENTE CONTRA LA ORDEN QUE DECRETA SU BAJA. Dadas las características de generalidad, impersonalidad y permanencia de la ley, no es posible jurídicamente que el legislador de amparo hubiera señalado de manera particular todas las hipótesis de violaciones de garantías individuales reclamables en amparo indirecto, motivo por el cual en el artículo 114 de la Ley de Amparo sólo se establecieron reglas generales de procedencia del amparo, susceptibles de impugnarse ante un Juez de Distrito. En este sentido, la orden que decreta la baja de un elemento de seguridad pública, de la corporación a la que presta sus servicios, queda comprendida dentro del supuesto que establece la fracción II del artículo 114 de la Ley de Amparo y, por tanto, puede ser reclamada en amparo ante un Juez de Distrito, pues aun cuando dicha fracción no se refiere específicamente al caso en que se reclama la orden de la autoridad acerca de la terminación imperativa del vínculo jurídico que existe entre el Estado y los agentes de seguridad pública, sí alude, en cambio, a la procedencia del amparo en contra de un acto de autoridad que no provenga de un tribunal judicial, administrativo o del trabajo, características que reúne la orden de que se trata."(4)

Ahora bien, se considera necesario interpretar el segundo párrafo de la fracción XIII del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho, por un lado, atendiendo a su génesis y, por otro lado, tomando en cuenta las razones que animaron al Poder Revisor de la Constitución a reformar la aludida porción normativa, sus causas, medios y fines, es decir, bajo una interpretación histórica-causal-teleológica, con el objeto de desentrañar el sentido y la extensión o alcance de la norma en su exacta dimensión. Sobre este aspecto, el Tribunal Pleno de este Alto Tribunal ha establecido los siguientes criterios:

"INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN. ANTE LA OSCURIDAD O INSUFICIENCIA DE SU LETRA DEBE ACUDIRSE A LOS MECANISMOS QUE PERMITAN CONOCER LOS VALORES O INSTITUCIONES QUE SE PRETENDIERON SALVAGUARDAR POR EL CONSTITUYENTE O EL PODER REVISOR. El propio artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos autoriza, frente a la insuficiencia u oscuridad de la letra de la ley, utilizar mecanismos de interpretación jurídica. Al desentrañar el sentido y alcance de un mandato constitucional deben privilegiarse aquellos que permitan conocer los valores o instituciones que se quisieron salvaguardar por el Constituyente o el Poder Revisor. Así, el método genético-teleológico permite, al analizar la exposición de motivos de determinada iniciativa de reforma constitucional, los dictámenes de las Comisiones del Congreso de la Unión y el propio debate, descubrir las causas que generaron determinada enmienda al Código Político, así como la finalidad de su inclusión, lo que constituye un método que puede utilizarse al analizar un artículo de la Constitución, ya que en ella se cristalizan los más altos principios y valores de la vida democrática y republicana reconocidos en nuestro sistema jurídico."(5)

"INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL. AL FIJAR EL ALCANCE DE UN DETERMINADO PRECEPTO DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS DEBE ATENDERSE A LOS PRINCIPIOS ESTABLECIDOS EN ELLA, ARRIBANDO A UNA CONCLUSIÓN CONGRUENTE Y SISTEMÁTICA. En virtud de que cada uno de los preceptos contenidos en la Norma Fundamental forma parte de un sistema constitucional, al interpretarlos debe partirse por reconocer, como principio general, que el sentido que se les atribuya debe ser congruente con lo establecido en las diversas disposiciones constitucionales que integran ese sistema, lo que se justifica por el hecho de que todos ellos se erigen en el parámetro de validez al tenor del cual se desarrolla el orden jurídico nacional, por lo que de aceptar interpretaciones constitucionales que pudieran dar lugar a contradecir frontalmente lo establecido en otras normas de la propia Constitución, se estaría atribuyendo a la voluntad soberana la intención de provocar grave incertidumbre entre los gobernados al regirse por una Norma Fundamental que es fuente de contradicciones; sin dejar de reconocer que en ésta pueden establecerse excepciones, las cuales deben preverse expresamente y no derivar de una interpretación que desatienda los fines del Constituyente."(6)

De las tesis transcritas, se desprende que ante la oscuridad de la letra de los preceptos constitucionales, en su interpretación, debe acudirse a los mecanismos o valores que se pretendieron salvaguardar por el Poder Constituyente y, al fijar los alcances correspondientes, deben atenderse a los principios establecidos en la Constitución Federal, arribando a una conclusión congruente y sistemática.

Así las cosas, hasta antes del ocho de marzo de mil novecientos noventa y nueve, la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal decía:

"Artículo 123. ...

(Adicionada, D.O.F. 5 de diciembre de 1960)

"XIII. Los militares, marinos y miembros de los cuerpos de seguridad pública, así como el personal de servicio exterior se regirán por sus propias leyes;

(Adicionado, D.O.F. 10 de noviembre de 1972)

"El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones; y (sic) ..."

En la fecha indicada (ocho de marzo de mil novecientos noventa y nueve) se publicó un decreto mediante el cual se adicionó un párrafo a la indicada fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal. El texto propuesto en la iniciativa respectiva y el texto aprobado se pueden apreciar en el siguiente cuadro comparativo:

Ver cuadro comparativo

La disposición reformada fue interpretada por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver, en sesión de veintiuno de junio de dos mil dos, por unanimidad de cinco votos, la contradicción de tesis 28/2001-PL. En la ejecutoria respectiva se estableció lo siguiente:

• Que de la lectura de la exposición de motivos se desprende que el propósito de la reforma fue, por una parte, establecer un marco constitucional que permita cumplir con los objetivos de los sistemas de carrera de las instituciones de seguridad pública que deben regirse por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez conforme a lo dispuesto en el artículo 21 constitucional y, por otra, contar con los mecanismos necesarios para remover libremente a los servidores públicos que no cumplan con los requisitos de permanencia que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en el cargo.

• Se destaca en dicha iniciativa que la sociedad y el gobierno han manifestado su rechazo a la actuación de los malos elementos de los cuerpos de seguridad pública, quienes han aprovechado sus cargos para ofenderla, deteriorando gravemente la confianza de la población en esas instituciones.

• D. texto original de la reforma se desprendió que se proponía: 1. La libre remoción de los miembros de las instituciones de seguridad pública y policiales que no cumplan con los requisitos que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en esas instituciones; 2. La prohibición absoluta a reinstalar o restituir en su cargo a los referidos elementos, sea cual fuere el medio de defensa intentado, teniendo, en su caso, sólo derecho a la indemnización al señalar el precepto: "... sin que en ningún caso proceda reinstalación o restitución de la plaza, cargo o comisión ..."; y 3. Un artículo transitorio que establecía, por una parte, que las disposiciones expedidas con anterioridad a la entrada en vigor de ese decreto no concedían derecho a la permanencia en el empleo y, por otra, que con ese motivo las resoluciones de los procedimientos en trámite, incluyendo el juicio de amparo, en que se hubiesen impugnado los actos de cese, baja o remoción, en ningún caso podrían tener por efecto la restitución o reinstalación en los cargos que ocupaban.

• Se advirtió que las Comisiones Unidas de la Cámara de Senadores decidieron eliminar la expresión "libremente" que se hacía al referirse a la forma en que los policías podían ser removidos de su cargo, que denotaba la intención del Ejecutivo Federal de que se dotara a la autoridad administrativa de una facultad omnímoda para remover de su cargo a los miembros de las corporaciones policiales que no cumplieran con los requisitos de permanencia exigidos por las leyes.

• Asimismo, se sustituyó la propuesta de que: "... en ningún caso proceda reinstalación o restitución de la plaza, cargo o comisión ..." por la expresión "sin que proceda su reinstalación o restitución ...", al considerar la legisladora que: "... la naturaleza jurídico administrativa del puesto es propia de las leyes o reglamentos administrativos, por lo que la puntualización que hace la iniciativa parece innecesaria e impropia del texto constitucional ...", sustitución que puso de manifiesto que los senadores no sólo quisieron preservar la esencia de la Constitución de que en ésta únicamente se sienten las bases generales a que deben sujetarse todas las leyes del país y destacar la naturaleza jurídico administrativa del puesto de policía, sino que también: "... quisieron ser cautelosos en la redacción del precepto, eliminando la prohibición tajante que contenía en relación con la procedencia de la restitución o reinstalación, permitiendo que sea el legislador ordinario quien determine lo correspondiente en las leyes y reglamentos que al efecto expida."

• Por último, se suprimió el artículo tercero transitorio por considerar que: "... si bien es cierto que de aprobarse el artículo tercero transitorio, el proceso de depuración de las policías sería más expedito, de aprobarse, crearía situaciones de franco enfrentamiento entre los Poderes Judicial y Ejecutivo, al tener que desobedecer este último, una disposición expresa del Poder Judicial", señalándose dentro del proceso legislativo que no obstante la urgencia de que se llevara a cabo el proceso de depuración de las policías, éste "... debe estar fundamentado en un análisis detallado y concienzudo que no impida el desarrollo de la carrera policial, sustento de la tan reclamada profesionalización en las actividades de procuración de justicia ...", agregando que si bien con la supresión del precepto transitorio mencionado "... el proceso de depuración tardará un poco más, en él no habrá injusticia ni arbitrariedades ...".

• Asimismo, se advirtió que el dictamen emitido por las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia de la Cámara de Diputados, fue aprobado después de precisar los alcances de la reforma, interpretando el precepto en el sentido de que los policías podrán ser removidos de su cargo cuando no cumplan con los requisitos exigidos por las leyes vigentes para permanecer en las instituciones, no teniendo en ese caso derecho a la reinstalación; concluyendo que sí lo tendrán quienes hubiesen sido removidos de su cargo sin causa justificada, es decir, de manera injusta y arbitraria.

• Se arribó a la conclusión que el Poder Reformador, al establecer en la norma constitucional que los miembros de las corporaciones policiacas podrán ser removidos de su cargo: "... si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en dichas instituciones", "creó" una causa específica de remoción, consistente en el incumplimiento de los requisitos de permanencia, distintos de los señalados en las leyes para ingresar o pertenecer a las instituciones policiales; tanto es así, que se señaló que una vez hecha la reforma constitucional se debía expedir la ley secundaria, en la que se establecieran expresamente esos requisitos de permanencia, con los que se buscaría elevar el perfil de la policía en México.

• Así, se indicó que como un mecanismo para agilizar la depuración de los cuerpos policiacos, se establece la posibilidad de remoción de los elementos de la policía que no satisfagan las nuevas condiciones de permanencia que señalen las leyes vigentes, sin derecho a la reinstalación, pues de esta manera se garantiza que únicamente se queden en las corporaciones quienes cubran el nuevo perfil del policía requerido por la ley secundaria, anteponiendo así la norma constitucional el interés de la sociedad de contar con mejores elementos que coadyuven a ésta en el combate a la delincuencia, al interés particular de un grupo de gobernados de permanecer en su cargo.

• Bajo este tenor, se estableció que la improcedencia de la restitución en el cargo no debe entenderse como una prohibición absoluta, pues si uno de los objetivos de la reforma constitucional es que sólo permanezcan en las instituciones policiales quienes reúnan el perfil requerido por las leyes vigentes, entonces la norma debe interpretarse necesariamente en el sentido de que no podrán ser reinstalados quienes no reúnan esas características, pero sí podrán serlo quienes las satisfagan, pues de no estimarlo así se propiciaría no sólo que se den remociones arbitrarias e injustas, sino también que pudieran quedar fuera de las instituciones los buenos elementos que de acuerdo con la teleología del nuevo Texto Constitucional deben continuar en ellas.

• Lo anterior se concluyó de esa forma, porque sin lugar a dudas: "... el Constituyente Permanente no tuvo la intención de relevar a la autoridad, en los casos de cese, de la obligación de sujetar sus actos a las garantías de fundamentación y motivación que le imponen los artículos 14 y 16 constitucionales, para que puedan válidamente afectar, en la esfera del gobernado, los derechos jurídicos de éste, y tampoco trataron de prohibir, en forma absoluta, la reincorporación de los miembros de la policía, que por cualquier razón fueron removidos de su cargo, sino únicamente la de aquellos que al momento de la baja no llenaran los requisitos señalados por la ley vigente para continuar formando parte de la corporación, quedando expedito el derecho de los afectados para exigir su reinstalación en los casos de ceses injustificados."

• Finalmente, se estableció que el objeto de la indemnización no era resarcir al afectado del perjuicio que se le pudo ocasionar con una remoción injustificada, sino del derivado de la exacta aplicación de la norma, que le impide continuar en la corporación por no cubrir los nuevos requisitos de permanencia exigidos por las leyes vigentes, que no entrañen la realización de una conducta ilícita.

La jurisprudencia que se derivó del criterio anterior fue la 2a./J. 79/2002, cuyo texto es el siguiente:

"SEGURIDAD PÚBLICA. EL PÁRRAFO TERCERO DE LA FRACCIÓN XIII DEL APARTADO B DEL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADICIONADO POR DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DE OCHO DE MARZO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE, ÚNICAMENTE PROHÍBE LA REINSTALACIÓN DE LOS MIEMBROS DE LAS CORPORACIONES POLICIALES QUE AL MOMENTO DE LA REMOCIÓN NO LLENARON LOS REQUISITOS DE PERMANENCIA EXIGIDOS POR LAS LEYES VIGENTES. D. análisis del proceso legislativo que culminó con la adición de un tercer párrafo a la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se concluye que el propósito de la reforma fue agilizar la depuración y profesionalización de los cuerpos policiacos, mediante un procedimiento consistente en la remoción de quienes no satisfagan los requisitos de permanencia exigidos por las leyes vigentes, sin derecho a ser reinstalados sino sólo a recibir una indemnización, pues de esta manera se garantiza que únicamente permanezcan en las corporaciones quienes cubran el nuevo perfil del policía requerido por la ley secundaria, anteponiendo así la norma constitucional el interés de la sociedad de contar con mejores elementos que coadyuven con ésta en el combate a la delincuencia, al interés particular de un grupo de gobernados de continuar en el cargo. Sin embargo, la improcedencia de la reinstalación en el cargo no debe entenderse como una prohibición absoluta, sino en el sentido de que no podrán ser reinstalados, únicamente, quienes no reúnan aquella característica, pero sí podrán serlo quienes la satisfagan, ya que de no estimarlo así se propiciaría no sólo que se presenten remociones arbitrarias e injustas, sino también que pudieran quedar fuera de las instituciones policiacas los buenos elementos."(7)

Ahora bien, por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho, se volvió a reformar el segundo párrafo de la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal, cuya interpretación fue la materia de la ejecutoria respecto de la cual manifiesto mi desacuerdo. En el cuadro siguiente se advierte cuál fue el texto propuesto en la iniciativa respectiva y el que al final fue aprobado.

Ver cuadro

D. análisis del proceso legislativo se advierte que la reforma indicada de dieciocho de junio de dos mil ocho, se integró por diez iniciativas, de las cuales sólo una de ellas, presentada por el Ejecutivo Federal, se refirió al artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal, las demás se centraron en lo que a la postre llevó al Constituyente Permanente a cambiar sustancialmente el modelo penal en México y erigir un sistema penal acusatorio, modificando el procedimiento punitivo desde su averiguación previa o investigación ministerial, hasta el procedimiento basado en juicios públicos, orales, concentrados, contradictorios y continuos. Las reformas incidieron en los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 73, 115 y 123 del Texto Constitucional.

En lo que atañe al tema relevante para este expediente, se observa que tanto en el dictamen de la Cámara de Diputados (origen) como en el de la Cámara de Senadores (revisora), se estableció lo siguiente:

• Que la intención de contar con agentes ministeriales y policías eficientes, honestos y confiables, que puedan combatir de forma profesional, ética y efectiva la delincuencia, es una preocupación que dio origen a la reforma al artículo 123 constitucional de tres de marzo de mil novecientos noventa nueve.

• Que en esa ocasión, el Constituyente pretendió incorporar mecanismos más eficientes para separar de la función a los elementos que, por cualquier circunstancia: "... se apartaran de los principios rectores de la carrera policial." Al efecto, se señaló que: "... Los buenos elementos de las instituciones policiales y de seguridad pública deben contar con sistemas que les permitan hacer una carrera profesional, digna y reconocida por la sociedad. Sin embargo estos sistemas deben también permitir a las autoridades separar oportunamente a los elementos que abusen de su posición y, corrompan las instituciones ...".

• Que lo anterior buscaba remover de las instituciones de seguridad pública y de procuración de justicia a los malos elementos, sin que procediese su reinstalación, cualquiera que hubiera sido el sentido de la resolución jurisdiccional respecto del juicio o medio de defensa promovido y, en caso, de que aquélla resultara favorable para los quejosos, sólo tendrían derecho a una indemnización.

• Sin embargo, posteriormente: "... diversos criterios judiciales permitieron, de hecho, la reinstalación de dichos elementos a sus cargos. Ello debido a que, las sentencias de amparo, aún y cuando sean sólo para efectos, producen como consecuencia que las cosas regresen al estado en que se encontraban y, por consecuencia, a que el mal servidor público permanezca en la institución."

• Ante ello, se estableció que: "... la intención de la presente reforma a la fracción XIII del apartado B, del artículo 123, es determinar que en caso de incumplir con las leyes que establezcan las reglas de permanencia o al incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones, los agentes del Ministerio Público, los peritos, y los miembros de las instituciones policiales de la federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios serán separados o removidos de su cargo sin que proceda, bajo ningún supuesto, la reinstalación o restitución en sus cargos. Esto es, que aún y cuando el servidor público interponga un medio de defensa en contra de su remoción, cese o separación, y lograra obtener una sentencia favorable, tanto por vicios en el procedimiento que propicien la reposición del procedimiento como por una resolución de fondo, el Estado podrá no reinstalarlo. En cambio, en tales supuestos, sí estará obligado a resarcir al afectado con una indemnización."

• Se determinó como importante incluir a los agentes del Ministerio Público y peritos en la previsión constitucional, en la medida en que: "... son elementos fundamentales en el proceso de procuración de justicia e investigación y se requiere mantener su desempeño en los principios de profesionalismo, la ética y eficiencia plena en sus ámbitos laborales."

• Se estableció de forma clara la intención de la reforma, al señalarse lo siguiente: "Como medida de combate a la corrupción en las instituciones policiales y de procuración de justicia, la reforma es contundente al señalar que elementos que han incurrido en incumplimiento o falta grave prevista en sus ordenamientos disciplinarios o laborales, no podrán ser restituidos en sus cargos por significar una falta a los valores institucionales de rectitud y alto valor ético que se requiere en el sistema de seguridad pública e impartición de justicia, que es pieza fundamental en el espíritu de la reforma."

• Así, se indicó que la reforma propicia un sano equilibrio entre, por un lado, la necesidad de mantener un servicio de carrera, necesario para motivar al personal a tener una expectativa de profesionalización y crecimiento y, por el otro, el imperativo de contar con mecanismos eficientes de depuración de los elementos que se apartan de los principios de ética y que: "... ensucian y dañan a las instituciones".

En la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión no generó discusión alguna la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal, sin embargo, el dictamen respectivo propuso la redacción que al final se publicó en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho.

A su vez, en la Cámara de Senadores del indicado cuerpo legislativo solamente hubo la reserva de uno de sus integrantes para tratar el tema de la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal, sin que la Asamblea General aprobara su puesta a discusión, siendo aprobando el texto modificado por setenta y dos votos en pro, veintiuno en contra, y una abstención. La reserva indicada fue del senador R.M.Á., quien señaló:

• Que no obstante que era evidente que todos los integrantes del Senado se encontraban cansados por la larga jornada parlamentaria en la que se aprobó el nuevo sistema penal acusatorio en México, era importante atender a la modificación propuesta a la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, porque modificar la Carta Magna no es un asunto menor.

• Que advertía que al numeral de referencia se le agregaba un supuesto más para poder separar de sus cargos a los servidores públicos ahí señalados, uno que ya estaba es cuando no cumplan con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto de remoción señalen para permanecer en las instituciones y, el agregado es: "... o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones ...", respecto de lo cual no formuló objeción alguna.

• Sin embargo, llamó la atención a la asamblea general respecto de la modificación consistente en que: "... Si la autoridad jurisdiccional resolviera que la separación, remoción, baja o cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificado, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización ..."; pues al respecto señaló que podría suceder que a cualquiera de los servidores públicos a los que se refiere la propuesta de reforma, se les despidiera y luego de ganar un juicio en el que demostrasen que esa separación fue injustificada o basada en falsas argumentaciones, aun así el trabajador no tendría el derecho a la reinstalación, lo cual, señaló, sería: "un tratamiento especial, una categoría especial, a una élite o a un sector de la población de este país. Por eso no puede tratarse diferente a ningún ciudadano y no puede establecerse en la Constitución una restricción de tal naturaleza".

• Finalmente, precisó que tal vez la reforma se debía a que, sólo por situaciones de carácter político, se habían despedido a diversos agentes de la extinta Agencia Federal de Investigaciones y de la antigua Policía Judicial Federal y, una vez ganados los juicios respectivos, se pretendía restringir constitucionalmente la reinstalación de "un trabajador que fue vejado, cesado, que fue injustamente despedido", sin que se le pudiera "restituir en su honra y en su prestigio personal", lo cual no podía establecerse en la Constitución Federal por considerarlo delicado y grave y, en atención a ello, solicitaba al presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores sometiera a consideración de la asamblea general: "... la supresión de la modificación propuesta a la fracción XIII del artículo 123. Por su atención, poca, muchas gracias".

Como se adelantó en líneas precedentes, sometida a discusión la propuesta, ésta no se admitió a trámite, por lo que enseguida se abrió el sistema electrónico de votación nominal, hasta por un minuto, y el resultado fue aprobar el texto modificado por setenta y dos votos en pro, veintiuno en contra, y una abstención.

En virtud de que la ejecutoria a que se refiere el presente voto particular tuvo como propósito medular establecer el alcance del segundo párrafo de la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no resulta ocioso advertir aquí nuevamente su tenor literal:

"Artículo 123. ...

"A. ...

"B. ...

"XIII. ...

"Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, del Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. ..."

Llama la atención, de la lectura de este numeral, que el Constituyente Permanente resaltó que "en ningún caso" procederá la reincorporación al servicio de los agentes del Ministerio Público, de los peritos y de los miembros de las instituciones policiales de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, recalcando que "cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido", lo cual desde mi punto de vista, prima facie pudiera llevar a la conclusión de que, como en el caso lo estimó la mayoría de los integrantes de esta Segunda Sala, exista una disposición constitucional que expresamente prohíbe la reinstalación de los servidores públicos indicados, cualquiera que sea la causa o motivo de separación. Sin embargo, estimo que esta apreciación es incorrecta, como se procede a demostrar:

D. proceso legislativo que concluyó con la reforma aquí analizada, se advierte que la Cámara de Senadores eliminó la propuesta del Ejecutivo consistente en que se pudieran remover "libremente" a los servidores públicos indicados, con lo que se descartó la posibilidad omnímoda de la autoridad administrativa de separarlos de sus cargos por cualquier causa, o sin observar los términos que señalan las leyes o, por lo menos, con respeto a los requisitos mínimos de seguridad jurídica que establece la Constitución Federal para todo gobernado.

De igual forma, del indicado proceso legislativo se desprende que el Constituyente no olvidó su objetivo principal expresado en la anterior reforma constitucional de ocho de marzo de mil novecientos noventa y nueve, consistente en que el Estado tenga agentes ministeriales y policías eficientes, honestos y confiables para combatir la delincuencia, es decir, de contar con buenos elementos y protegerlos mediante sistemas complementarios de seguridad social y el fomento de su carrera profesional de una forma digna, decorosa y reconocida por la sociedad. En esa reforma creó una causa específica de remoción, a saber, el incumplimiento de los requisitos de permanencia en las instituciones que las leyes vigentes señalen al momento de la separación.

En concordancia con lo anterior y siguiendo el proceso establecido en aquella reforma, de depurar las instituciones policiacas de los malos elementos que las llegaren a integrar, el Constituyente creó en la presente reforma otra causa específica de remoción, a saber, cuando dichos elementos incurran en responsabilidad en el desempeño de sus funciones.

Así, se quiso garantizar que sólo permanecieran en las instituciones los buenos elementos y separar, definitivamente sin derecho a su reinstalación y, en su caso, sólo a la indemnización, a los elementos malos que: 1. No cumplan con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en las instituciones, o 2. Que incurran en responsabilidad en el desempeño de sus funciones.

Bajo este tenor, de la apreciación integral de la evolución y fines de la norma constitucional en análisis, se advierte que fue voluntad del Poder Revisor de la Constitución generar la imposibilidad de reinstalar a los miembros de las instituciones policiales, agentes del Ministerio Público y peritos que hubieren sido removidos de sus cargos por no cumplir con los requisitos de permanencia o por habérseles atribuido alguna responsabilidad, aun cuando hubieren acudido a alguna vía jurisdiccional en la que se calificara de injustificada esa remoción.

Así, para el suscrito resulta claro que los componentes de la norma en estudio, son los siguientes:

a) Supuesto. La separación o remoción del cargo desempeñado, por: 1. No cumplir con los requisitos de permanencia; o 2. Por la atribución de responsabilidad.

b) Consecuencia. La imposibilidad de ordenar su reincorporación al servicio, aun a pesar de la obtención de un pronunciamiento jurisdiccional que declare ilegal la separación del cargo o remoción de un policía, agente del Ministerio Público o perito.

La disposición constitucional en análisis prevé la posibilidad de que las autoridades administrativas remuevan de su cargo a los elementos indicados por las causas específicas señaladas, a saber: 1. Por no cumplir con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en las instituciones; o 2. Cuando incurran en responsabilidad en el desempeño de sus funciones.

Tal remoción puede entrañar la privación de un derecho de permanecer dentro de las instituciones, siempre y cuando no exista motivo para la separación.

Al respecto, en concordancia con las tesis del Tribunal Pleno identificadas con los números P. XXVIII/98 y P. XII/2006, ya transcritas, estimo que el ordenamiento constitucional debe apreciarse de manera integral, armónica y sistemática, de modo que la separación, remoción, baja o cese de un agente del Ministerio Público, de un perito, o de un miembro de las instituciones policiales a que alude el segundo párrafo de la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal, no puede realizarse de forma arbitraria y en contravención con los principios mínimos de seguridad jurídica establecidos en los artículos 14 y 16 constitucionales.

Efectivamente, en relación con los principios básicos que todos los gobernados disfrutan -y los policías, los peritos y agentes del Ministerio Público lo son-, de acuerdo con los artículos 14 y 16 del Pacto Federal, se precisa que estos numerales establecen los requisitos mínimos que deben satisfacer los actos de autoridad que impliquen privación o molestia de los derechos jurídicos de los gobernados, constriñendo a la autoridad, el primero, a que previamente a la emisión del acto de privación se escuche al afectado en defensa de sus intereses, y el segundo, a que el acto conste por escrito, que provenga de autoridad competente y que se funde y motive la causa legal del procedimiento.

La interpretación armónica de una y otras disposiciones constitucionales permite concluir que la facultad que se otorga a las autoridades para remover de su cargo a los agentes del Ministerio Público, a los peritos, o a los miembros de las instituciones policiales que no cumplan con los requisitos de permanencia, o que incurran en responsabilidad, no puede ejercerse arbitrariamente, sino que debe ceñirse a las prescripciones constitucionales mencionadas, de lo que se sigue que la improcedencia de la reinstalación no puede abarcar los casos de remociones arbitrarias, pues de no estimarse así, y concluirse que la reforma constitucional prohíbe, de manera absoluta, la reinstalación, de nada serviría que se obligue a las autoridades a ajustar sus actos a los lineamientos establecidos en los artículos 14, segundo párrafo, y 16 de la Constitución Federal, si el gobernado no pudiera ser restaurado en el derecho que le fue desconocido o violado, para que se le respete, además de que se daría al precepto una interpretación apartada del contenido finalista de la Norma Suprema de proteger y defender la libertad y dignidad del individuo, a través del respeto de sus garantías individuales.

La expresión señalada en el Texto Constitucional interpretado acerca de que ante "cualquier otra forma de terminación del servicio..." que se declarara injustificada, no podrá reinstalarse al servidor público, sino sólo, en su caso, tener derecho a una indemnización, no implica que esa separación del empleo pueda darse en forma arbitraria, caprichosa o fuera del marco legal y constitucional, pues en todo caso esa interpretación estaría en contravención de todo orden normativo, haciendo ilusoria para los agentes del Ministerio Público, para los peritos y para los miembros de las instituciones policiales de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, los procedimientos establecidos en sus respectivas leyes para separarlos del empleo, soslayando los principios mínimos de seguridad jurídica establecidos en los artículos 14 y 16 constitucionales.

Inclusive, si se siguiera la incorrecta interpretación antes señalada, se llegaría al extremo de que elementos buenos se encuentren totalmente en manos de jefes corruptos que los inciten a cometer actos ilícitos, sin posibilidad para aquéllos de garantía alguna, pues estos últimos podrían separarlos de sus cargos con la consecuente imposibilidad de reinstalación y, en su caso, sólo de indemnización, con lo cual no se cumpliría el propósito esencial del Constituyente de depurar a los malos elementos del cargo de agentes del Ministerio Público, peritos y miembros de las instituciones policiales.

Ante ello, es válido que los servidores públicos se pregunten ¿Cuál debe ser mi comportamiento si por cualquier causa, justificada o no, me pueden cesar sin que tenga derecho a reinstalación y, en su caso, sólo a una indemnización? No habrá persona alguna que quiera ser policía, perito o agente del Ministerio Público con esta incertidumbre.

Al revés, si sólo cuando el motivo de separación sea por no cumplir con los requisitos de permanencia o se incurra en responsabilidad, los servidores públicos no tendrán derecho a reinstalación, se envía el mensaje de fomentar que se actualicen los indicados servidores públicos y que no incurran en responsabilidad en el ejercicio de su cargo pues, si los cesan por esos casos, nunca podrán obtener una reincorporación al servicio por más que se demuestre que la separación fue ilegal, inválida o injustificada (no importa el término con el que se califiquen esas separaciones).

Estimo que el Constituyente Permanente tuvo la intención de crear mecanismos eficientes de depuración de los cuerpos policiacos, peritos y agentes del Ministerio Público, por lo que la separación injustificada, caprichosa, arbitraria, sin observar lo requisitos mínimos de seguridad jurídica previstos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, aunque se cumplan con requisitos de permanencia y no se haya incurrido en responsabilidad y, de todas formas, se les separe del empleo sin derecho a reinstalación y, en su caso, sólo a una indemnización, de ninguna manera considero que eso sea un "mecanismo eficiente de depuración".

Se estima que, sin duda, el mal de las corporaciones policiacas y agencias del ministerio público debe erradicarse, pero se comulga con la idea de que los medios para corregirlo deben ser siempre positivos y constructivos, no negativos ni destructivos de los derechos más elementales de todo gobernado.

Por consiguiente, estimo que no existe ningún impedimento constitucional para que, a través de los medios legales procedentes, se restituya en el cargo a quienes arbitrariamente hubieran sido cesados en sus funciones, siempre y cuando cumplan con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en las instituciones, o bien, no hayan incurrido en responsabilidad en el desempeño de sus funciones, pues con ello no se contravendría el espíritu de la norma de que sólo los buenos elementos continúen sirviendo dentro de esas instituciones y sí, de estimarse lo contrario, se propiciaría la realización de remociones arbitrarias o caprichosas en franca contravención a las garantías de legalidad y seguridad jurídica establecidas en la Constitución Federal.

Esto es, la imposibilidad de la reinstalación es absoluta en el caso de separación por no cumplir con los requisitos de permanencia que las leyes vigentes señalen, o por haber incurrido en responsabilidad en el ejercicio del cargo. Fuera de estos supuestos expresos, debe sopesarse en el caso concreto si procede o no la reinstalación.

Considero que el Constituyente no estableció un régimen de excepción para los agentes del Ministerio Público, peritos y miembros de las instituciones policiales, porque las excepciones son expresas y, en el caso, no se indica que la separación pueda hacerse libremente o sin observar las más mínimas garantías constitucionales de todo gobernado. Si el Constituyente lo hubiese querido de esa forma así lo habría dispuesto expresamente como sucede, por ejemplo, con el artículo 29 de la Constitución Federal en el cual, sólo en los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, bajo determinados requisitos, pueden suspenderse las garantías individuales de los gobernados.

Ciertamente, como se advierte de la reproducción efectuada en párrafos precedentes, el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone, en lo que interesa, que los miembros de las instituciones policiales podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos de permanencia o por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones; supuesto en el cual no podrán ser reinstalados, incluso si, en caso de combatir dicha destitución, obtienen un fallo jurisdiccional favorable.

Así, es evidente que las causas de separación o remoción que impiden la reincorporación al servicio, son, solamente:

a) El incumplimiento de los requisitos de permanencia que las leyes vigentes prevén; o

b) La atribución de alguna causa de responsabilidad en el ejercicio del cargo.

En corolario de lo anterior, tomando en cuenta la génesis del segundo párrafo de la fracción XIII del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las razones que animaron al Poder Revisor de la Constitución a reformarlo mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho, concluyo que su objeto es agilizar la depuración y profesionalización de los agentes del Ministerio Público, de los peritos y de los miembros de las instituciones policiales de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, lo que debe llevarse a cabo con respeto a las garantías de audiencia, fundamentación y motivación previstas en los artículos 14 y 16 constitucionales.

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1. No. Registro: 200,322. Jurisprudencia. Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, septiembre de mil novecientos noventa y cinco, tesis P./J. 24/95, página 43.

2. No. Registro: 206,053. Tesis aislada. Materia(s): Administrativa. Octava Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Volumen I, Primera Parte-1, enero a junio de mil novecientos ochenta y ocho, página 43. Genealogía: Informe 1988, Primera Parte, Pleno, tesis 56, página 856.

3. No. Registro: 812,708. Jurisprudencia. Materia(s): Administrativa. Sexta Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Informes, Informe 1965, página 47.

4. No. Registro: 200,635. Jurisprudencia. Materia(s): Administrativa, Común. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo III, marzo de 1996, tesis 2a./J. 7/96, página 545.

5. Novena Época. Registro: 196537. Instancia: Pleno. Tesis Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., abril de 1998. Materia(s): Constitucional. Tesis P. XXVIII/98, página 117.

6. Novena Época. Registro: 175912. Instancia: Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2006. Materia(s): Constitucional. Tesis P. XII/2006, página 25.

7. No. Registro: 186,427. Jurisprudencia. Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de 2002, tesis 2a./J. 79/2002, página 356.