Voto de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Voto de minoría de los señores M.J.F.F.G.S. y S.A.V.H., en la contradicción de tesis 425/2009.

En este asunto, la contradicción de tesis consiste en determinar si el señalamiento de la audiencia en el procedimiento para la imposición de sanciones administrativas, en un lugar distinto de aquel en el que sucedieron los actos u omisiones materia del mismo y, en consecuencia, la citación para esa diligencia, son actos que tengan sobre las personas o las cosas una ejecución que sea de imposible reparación, para los efectos de la procedencia del juicio de amparo indirecto.

En la sesión pública celebrada el día miércoles 13 de enero de 2010, la Segunda Sala, por mayoría de 3 votos, resolvió que un acto de esa naturaleza no afecta ni limita el derecho de audiencia del servidor público, por tanto, no tiene sobre las personas una ejecución de imposible reparación y entonces no procede en su contra el juicio de amparo indirecto.

Sin desconocer que esta decisión constituye cosa juzgada, no la compartimos y, por ello, emitimos este voto particular, que fundamos en el último párrafo del artículo 7o. de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,(5) al tenor de los siguientes razonamientos:

El artículo 64, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos(6) establece, en lo conducente, que las sanciones administrativas a los servidores públicos se aplicarán mediante el procedimiento que iniciará con la cita al presunto responsable a una audiencia, haciéndole saber la responsabilidad o responsabilidades que se le imputen, el lugar, día y hora en que tendrá verificativo dicha audiencia, así como su derecho a ofrecer pruebas y alegar lo que a su derecho convenga, por sí o por medio de un defensor.

Este precepto pertenece al capítulo II, denominado Sanciones administrativas y procedimientos para aplicarlas, inserto, a su vez, en el título tercero denominado Responsabilidades administrativas, el cual, aun cuando fue derogado por el artículo segundo transitorio de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos,(7) esta derogación se refiere sólo al ámbito federal, pero esa disposición seguirá aplicándose en materia de responsabilidades a los servidores públicos de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local del Distrito Federal.

A su vez, el artículo 21, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos,(8) señala que la Secretaría de la Función Pública, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades impondrán a los servidores públicos las sanciones administrativas correspondientes, mediante procedimiento que iniciará con la citación al presunto responsable a una audiencia, notificándole que deberá comparecer personalmente a rendir su declaración en torno a los hechos imputados y que puedan ser causa de responsabilidad en los términos de la ley y demás disposiciones aplicables.

La notificación deberá expresar el lugar, día y hora en que tendrá verificativo la audiencia; la autoridad ante la cual se desarrollará; los actos u omisiones que se le imputen al servidor público y el derecho de éste a comparecer asistido de un defensor.

Si efectuada la notificación, el servidor público deja de comparecer sin causa justificada, se tendrán por ciertos los actos u omisiones imputados.

La notificación se practicará personalmente al presunto responsable.

Entre la fecha de la citación y la de la audiencia deberá mediar un plazo no menor de cinco ni mayor de quince días hábiles.

Asimismo, el artículo 22 de la ley en cita(9) dispone que en los lugares en los que no residan contralores internos o los titulares de las áreas de quejas y de responsabilidades, los servidores públicos de las dependencias o entidades que residan en dichos lugares, practicarán las notificaciones o citaciones que en su auxilio aquéllos les encomienden mediante comunicación escrita en la cual se expresarán la diligencia cuya práctica se solicita, los datos de identificación y localización del servidor público y el plazo en el cual deberá efectuarse aquélla, así como acompañarse de la documentación respectiva.

Dicho precepto enfatiza que el incumplimiento de estos deberes a cargo de los servidores públicos de las dependencias o entidades a los que se les solicite el auxilio, será causa de responsabilidad administrativa en los términos de ley.

Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el 17 de marzo de 2006 por unanimidad de cuatro votos, la contradicción de tesis **********, estableció que para analizar si un acto produce consecuencias de imposible reparación dentro del juicio para efectos de la procedencia del juicio de amparo indirecto -principio aplicable también a los actos emitidos en un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio- debe discernirse, en primer lugar, si afecta directa e inmediatamente derechos sustantivos previstos en las garantías individuales contenidas en la Constitución General de la República; y, ulteriormente, si afecta a las partes en grado predominante o superior, para lo cual debe considerarse la institución procesal en juego, la extrema gravedad de los efectos de la violación y su trascendencia específica, así como los alcances vinculatorios de la sentencia que eventualmente concediera el amparo.

Conforme a estas directrices, en el caso a estudio, la circunstancia de que el servidor público deje de asistir a la audiencia prevista en el artículo 64, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, señalada en un lugar distinto al en que sucedieron los actos u omisiones, implica la privación de sus derechos a declarar, ofrecer pruebas y alegar lo que a su interés convenga, pues estos actos fundamentales para su defensa, deben producirse en esa audiencia, según lo previene el numeral en cita, lo cual trasciende a las formalidades esenciales del procedimiento, afecta sus defensas y el debido otorgamiento de la garantía de audiencia, que en dos de sus vertientes implica la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa, así como la de alegar, de conformidad con los discernimientos de la jurisprudencia plenaria P./J. 47/95, de rubro: "FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO."(10)

En otro orden, la circunstancia de que el servidor público deje de asistir a la audiencia en la que debe rendir su declaración sobre los hechos imputados que pueden ser causa de responsabilidad, en términos del artículo 21, fracción I, párrafo tercero, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, produce el efecto de tener por ciertos los actos u omisiones que se le imputan.

La actualización de esta presunción implica también una limitación a sus defensas, pues aun cuando el artículo 21, fracción II, de la ley en cita,(11) dispone que una vez concluida la audiencia se concederá al presunto responsable un plazo de cinco días hábiles para que ofrezca los elementos de prueba pertinentes, éstas deben relacionarse con los hechos atribuidos, dentro de los cuales, por obvias razones, no formarán parte del debate los que eventualmente pudieron haberse implicado en la declaración no rendida y por esta circunstancia, no podrían ser objeto de prueba y en este aspecto, existe la limitante apuntada respecto del ofrecimiento y desahogo de las pruebas concernientes a su defensa.

Además, el artículo 22 de la ley en cita establece una regla habilitante para aquellos lugares en los que no residan contralores internos o titulares de las áreas de quejas y de responsabilidades, consistente en que los servidores públicos de las dependencias o entidades residentes en dichos lugares, actuarán en auxilio de aquéllos, a través de la práctica de las notificaciones o citaciones encomendadas mediante comunicación escrita en la cual se expresará la diligencia cuya realización se solicita, sin que en este aspecto el artículo 21, fracción I, de la ley en cita disponga que la audiencia y, por tanto, la comparecencia, necesaria e indefectiblemente deban tener lugar ante la presencia de alguno de esos titulares, sino ante la autoridad señalada en la citación, que en este caso, pueden ser, precisamente, los servidores públicos de las dependencias o entidades que residan en los lugares en los cuales sucedieron los actos u omisiones materia del procedimiento, quienes al actuar en auxilio de las autoridades requirentes, coadyuvan al ejercicio de las atribuciones de control de la administración pública relativas al régimen de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, en aras de la prontitud y expeditez en el trámite.

De esta manera, el señalamiento de un lugar diverso al en que sucedieron los actos u omisiones investigados, para que tenga verificativo la audiencia prevista en el artículo 21, fracción I, de la ley en comento, no tiene, además, justificación jurídica.

En relación con lo anterior también interviene el interés económico, que igualmente está tutelado en el juicio de amparo, pues el traslado del servidor público a otro lugar distinto al en que sucedieron los actos u omisiones materia del procedimiento administrativo de responsabilidad, dependerá de diversas circunstancias tales como su disponibilidad ocupacional, el otorgamiento de permisos, sus condiciones y estado de salud y fundamentalmente de su capacidad económica para afrontar los gastos que ello implica, los cuales son mayores en función de la distancia, como en los casos de origen que implicaban el traslado de entidades federativas (Baja California y Baja California Sur, respectivamente), muy distantes al Distrito Federal.

Si el servidor público implicado carece de los recursos económicos necesarios y suficientes para sufragar los gastos del traslado, no estará en posibilidad de ocurrir a la diligencia, afectaría sus defensas jurídicas en la forma y términos ya precisados, pero aunque pudiera asistir, en este caso no podría recuperar los gastos efectuados con motivo del traslado.

Al respecto, los artículos 64, fracción IV, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y 21, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos,(12) prevén la posibilidad de suspender al servidor público de su empleo, cargo o comisión si así conviene para la conducción o continuación de la investigación y que en caso de no resultar responsable de los hechos imputados, serán restituidos en el goce de sus derechos y se les cubrirán las percepciones dejadas de percibir durante el tiempo de la suspensión, pero nada mencionan en relación con otros gastos como serían los efectuados con motivo al traslado a otra plaza para la celebración de la audiencia de ley, lo cual implica que aun cuando la resolución fuera favorable al servidor público, porque decretara que no es responsable de los hechos imputados, no podría recuperar los gastos efectuados con motivo del traslado, pues respecto de ellos no existe disposición expresa para su pago en las leyes de la materia.

Esto acentúa las notas distintivas del acto en análisis como de aquellos de ejecución de imposible reparación.

Por estas razones, contrariamente a lo sostenido por la mayoría, consideramos que el señalamiento de la audiencia en el procedimiento para la imposición de sanciones administrativas, en un lugar distinto de aquel en el que sucedieron los actos u omisiones materia del mismo y, en consecuencia, la citación para esa diligencia en esos términos, afectan los derechos sustantivos de audiencia y el interés económico de los servidores públicos implicados; por tanto, son actos que tienen sobre las personas o las cosas una ejecución de imposible reparación en contra de los cuales procede el juicio de amparo indirecto con fundamento en el artículo 114, fracción IV, en relación con la II, de la Ley de Amparo.

En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción III y 14, fracción I, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental; 2, fracción IX y 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y 87, fracción IX, del Acuerdo General de la Comisión para la Transparencia, Acceso a la Información Pública Gubernamental y Protección de Datos Personales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del nueve de julio de dos mil ocho, relativo a los órganos y procedimientos para tutelar en el ámbito de este tribunal los derechos de acceso a la información, a la privacidad y a la protección de datos personales garantizados en el artículo 6o. constitucional, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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5. "... Siempre que un Ministro disintiere de la mayoría podrá formular voto particular, el cual se insertará al final de la ejecutoria respectiva si fuere presentado dentro de los cinco días siguientes a la fecha del acuerdo."

6. "Artículo 64. La secretaría impondrá las sanciones administrativas a que se refiere este capítulo mediante el siguiente procedimiento:

"I.C. al presunto responsable a una audiencia, haciéndole saber la responsabilidad o responsabilidades que se le imputen, el lugar, día y hora en que tendrá verificativo dicha audiencia y su derecho a ofrecer pruebas y alegar en la misma lo que a su derecho convenga, por sí o por medio de un defensor.

"También asistirá a la audiencia el representante de la dependencia que para tal efecto se designe.

"Entre la fecha de la citación y la de la audiencia deberá mediar un plazo no menor de cinco ni mayor de quince días hábiles."

7. "Artículo segundo. Se derogan los títulos primero, por lo que se refiere a la materia de responsabilidades administrativas, tercero y cuarto de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, únicamente por lo que respecta al ámbito federal.

"Las disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos seguirán aplicándose en dicha materia a los servidores públicos de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local del Distrito Federal."

8. "Artículo 21. La secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades impondrán las sanciones administrativas a que se refiere este capítulo mediante el siguiente procedimiento:

"I.C. al presunto responsable a una audiencia, notificándole que deberá comparecer personalmente a rendir su declaración en torno a los hechos que se le imputen y que puedan ser causa de responsabilidad en los términos de la ley, y demás disposiciones aplicables.

"En la notificación deberá expresarse el lugar, día y hora en que tendrá verificativo la audiencia; la autoridad ante la cual se desarrollará ésta; los actos u omisiones que se le imputen al servidor público y el derecho de éste a comparecer asistido de un defensor.

"Hecha la notificación, si el servidor público deja de comparecer sin causa justificada, se tendrán por ciertos los actos u omisiones que se le imputan.

"La notificación a que se refiere esta fracción se practicará de manera personal al presunto responsable.

"Entre la fecha de la citación y la de la audiencia deberá mediar un plazo no menor de cinco ni mayor de quince días hábiles."

"Artículo 5. Para los efectos de esta ley se entenderá por:

"Ley: A la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

(Reformado, D.O.F. 26 de diciembre de 2005)

"Secretaría: A la Secretaría de la Función Pública.

"Contralorías internas: A los órganos internos de control de las "dependencias y entidades de la administración pública federal, así como de la Procuraduría General de la República.

"Contralores internos y titulares de las áreas de auditoría, de quejas y de responsabilidades: A los titulares de las contralorías internas y a los de las áreas de auditoría, de quejas y de responsabilidades, designados por la secretaría.

"Dependencias: A las consideradas como tales en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, incluidos sus órganos administrativos desconcentrados, así como la Procuraduría General de la República.

"Entidades: A las consideradas como entidades paraestatales en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal."

9. "Artículo 22. En los lugares en los que no residan los contralores internos o los titulares de las áreas de quejas y de responsabilidades, los servidores públicos de las dependencias o entidades que residan en dichos lugares, practicarán las notificaciones o citaciones que en su auxilio aquéllos les encomienden mediante comunicación escrita.

"En dicha comunicación deberá señalarse expresamente la diligencia cuya práctica se solicita; los datos de identificación y localización del servidor público respectivo, y el plazo en el cual deberá efectuarse aquélla, así como acompañarse de la documentación correspondiente.

"El incumplimiento de lo anterior por parte de los servidores públicos de las dependencias o entidades a los que se les solicite el auxilio a que se refiere este artículo, será causa de responsabilidad administrativa en los términos de la ley."

10. No. Registro: 200,234. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional, Común. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, diciembre de 1995, tesis P./J. 47/95, página 133.

"FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga ‘se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento’. Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado."

11. "Artículo 21. ...

"II. Concluida la audiencia, se concederá al presunto responsable un plazo de cinco días hábiles para que ofrezca los elementos de prueba que estime pertinentes y que tengan relación con los hechos que se le atribuyen."

12. "Artículo 64. ...

"IV. En cualquier momento, previa o posteriormente al citatorio al que se refiere la fracción I del presente artículo, la secretaría podrá determinar la suspensión temporal de los presuntos responsables de sus cargos, empleos o comisiones, si a su juicio así conviene para la conducción o continuación de las investigaciones. La suspensión temporal no prejuzga sobre la responsabilidad que se impute. La determinación de la secretaría hará constar expresamente esta salvedad.

"La suspensión temporal a que se refiere el párrafo anterior suspenderá los efectos del acto que haya dado origen a la ocupación del empleo, cargo o comisión, y regirá desde el momento en que sea notificada al interesado o éste quede enterado de la resolución por cualquier medio. La suspensión cesará cuando así lo resuelva la secretaría, independientemente de la iniciación, continuación o conclusión del procedimiento a que se refiere el presente artículo en relación con la presunta responsabilidad de los servidores públicos.

"Si los servidores suspendidos temporalmente no resultaren responsables de la falta que se les imputa, serán restituidos en el goce de sus derechos y se les cubrirán las percepciones que debieran percibir durante el tiempo en que se hallaron suspendidos.

"Se requerirá autorización del presidente de la República para dicha suspensión si el nombramiento del servidor público de que se trate incumbe al titular del Poder Ejecutivo. Igualmente se requerirá autorización de la Cámara de Senadores, o en su caso de la Comisión Permanente, si dicho nombramiento requirió ratificación de éste en los términos de la Constitución General de la República."

"Artículo 21. La secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades impondrán las sanciones administrativas a que se refiere este capítulo mediante el siguiente procedimiento:

"...

"V. Previa o posteriormente al citatorio al presunto responsable, la secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades podrán determinar la suspensión temporal de su empleo, cargo o comisión, si a su juicio así conviene para la conducción o continuación de las investigaciones. La suspensión temporal no prejuzga sobre la responsabilidad que se le impute. La determinación de la secretaría, del contralor interno o del titular del área de responsabilidades hará constar expresamente esta salvedad.

"La suspensión temporal a que se refiere el párrafo anterior suspenderá los efectos del acto que haya dado origen a la ocupación del empleo, cargo o comisión, y regirá desde el momento en que sea notificada al interesado.

"La suspensión cesará cuando así lo resuelva la secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades, independientemente de la iniciación o continuación del procedimiento a que se refiere el presente artículo en relación con la presunta responsabilidad del servidor público. En todos los casos, la suspensión cesará cuando se dicte la resolución en el procedimiento correspondiente.

"En el supuesto de que el servidor público suspendido temporalmente no resultare responsable de los hechos que se le imputan, la dependencia o entidad donde preste sus servicios lo restituirán en el goce de sus derechos y le cubrirán las percepciones que debió recibir durante el tiempo en que se halló suspendido.

"Se requerirá autorización del presidente de la República para dicha suspensión si el nombramiento del servidor público de que se trate incumbe al titular del Poder Ejecutivo. Igualmente, se requerirá autorización de la Cámara de Senadores, o en su caso de la Comisión Permanente, si dicho nombramiento requirió ratificación de aquélla en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"En caso de que la secretaría, por cualquier medio masivo de comunicación, difundiera la suspensión del servidor público, y si la resolución definitiva del procedimiento fuere de no responsabilidad, esta circunstancia deberá hacerse pública por la propia secretaría.