Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto minoritario que formulan los señores M.S.A.V.H. y S.S.A.A., en relación con la sentencia del Tribunal Pleno que resolvió la acción de inconstitucionalidad 158/2007 y sus acumuladas 159/2007, 160/2007, 161/2007 y 162/2007, promovida por los Partidos Políticos del Trabajo, Convergencia, C.C., Revolución Democrática y Alternativa Socialdemócrata.

En la acción de inconstitucionalidad 158/2007 y sus acumuladas, se impugnaron entre otros, el artículo 26, fracciones I y III, de la Ley de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales del Estado de Coahuila, bajo el argumento principal de que esa norma transgrede el sistema de representación proporcional previsto en la Constitución Federal, al favorecer la sobrerrepresentación de un partido político en los gobiernos municipales de la entidad, esto es, que los miembros de los Ayuntamientos electos por los principios de mayoría relativa y representación proporcional deben representar el sesenta y cuarenta por ciento respectivamente, del total de los integrantes de dichos Ayuntamientos, tal como a nivel federal se prevé en los artículos 52 y 54 de la Carta Magna para la integración de la Cámara de Diputados.

El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió mediante sentencia de cinco de noviembre de dos mil siete, por mayoría de siete votos, que el concepto de invalidez referido es infundado, bajo la consideración de que si bien es cierto la fracción VIII del artículo 115 constitucional, establece que las leyes de los Estados introducirán el principio de representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios, ello no significa que la conformación de éstos deba ajustarse o tener como referente los porcentajes que se derivan de lo dispuesto en los artículos 52 y 54 de la Constitución Federal, para la conformación de la Cámara de Diputados, porque se trata de poderes diversos y, consecuentemente, de funciones distintas, toda vez que la Cámara de Diputados se integra por trescientos diputados electos según el principio de mayoría relativa y doscientos diputados electos por el principio de representación proporcional, y su labor fundamental es la de legislar; en cambio, los Ayuntamientos se integran por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que cada ley estatal determine, y de acuerdo con las fracciones III y V del artículo 115 constitucional, los Ayuntamientos realizan fundamentalmente, funciones administrativas, lo que explica que los porcentajes que se establecen para la conformación de la Cámara de Diputados, no pueden servir como parámetro o referente para la integración de los Ayuntamientos.

Al respecto, no compartimos el criterio de la mayoría, por las razones siguientes:

El artículo 115, fracciones I, primer párrafo y VIII, primer párrafo, de la Constitución Federal, señala lo siguiente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.

"...

"VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios."

La norma constitucional transcrita prevé que las entidades federativas tendrán como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre; que cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento electo popular y directamente, el cual se integrará por un presidente y el número de síndicos y regidores que la legislación local determine; que el Gobierno Municipal se ejercerá exclusivamente por el Ayuntamiento; asimismo, prevé un imperativo para las autoridades legislativas locales, consistente en que al expedir sus leyes electorales deberán introducir el principio de representación proporcional para la elección de los Ayuntamientos de los Municipios que conforman la entidad.

Como puede advertirse del indicado precepto constitucional, el Municipio es la célula primaria territorial, política y administrativa en los Estados, por lo que es el primer nivel de gobierno que entra en contacto con la ciudadanía asentada en él, de ahí que corresponda a sus habitantes elegir de manera directa a los funcionarios que deberán conformar el órgano de Gobierno Municipal.

Así, los miembros de los Ayuntamientos que hayan resultado electos como tales, integran el órgano de Gobierno Municipal y representan los intereses de una comunidad municipal determinada, por tanto, el principio de representación proporcional que se instituye para los Municipios, tiene como finalidad que los partidos políticos contendientes en una elección municipal cuenten con un grado de representatividad, que deberá ser acorde a su presencia en los Municipios que integren a la entidad federativa correspondiente, lo anterior, en atención al carácter nacional y estatal de los partidos políticos que contienden en las elecciones municipales.

En efecto, el principio de representación proporcional establecido para la conformación de los órganos legislativos, se instituyó para dar participación en la integración de dichos órganos a los partidos políticos con cierta representatividad, de tal manera que cada partido tenga una representación proporcional al porcentaje de su votación total y evitar la sobrerrepresentación de los partidos dominantes, lo que implica que los institutos políticos tengan cierto grado de representatividad a nivel municipal, puesto que en su caso, conformarán precisamente un órgano de Gobierno Municipal.

En esta tesitura, consideramos que contrario al criterio de la mayoría, en la conformación de los Ayuntamientos sí se puede tener como parámetro lo dispuesto en los artículos 52 y 54 de la Constitución Federal, ello ante la falta de disposición constitucional expresa que imponga a las entidades federativas reglas específicas para la introducción del principio de representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos, lo que implica que nada impide a las legislaturas de los Estados tomar como referente lo establecido en esos preceptos constitucionales, sin que ello signifique que deban aplicar en forma categórica los porcentajes que se derivan de los preceptos constitucionales referidos.

Esto es así, porque tal como se precisó con anterioridad, la introducción del principio de representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos, tuvo como finalidad que los partidos políticos contendientes en una elección municipal cuenten con un grado de representatividad que deberá ser acorde a su presencia en los Municipios que integren a la entidad federativa correspondiente, lo precedente en atención al carácter nacional y estatal de los partidos políticos que contienden en las elecciones municipales, es decir, que los partidos políticos que cuenten con cierto grado de representatividad estatal puedan acceder al órgano de Gobierno Municipal.

En relación con lo anterior, se destaca la idea sustentada por el Tribunal Pleno en el sentido de que ante la falta de disposición constitucional expresa que imponga a las entidades federativas reglas específicas para combinar los sistemas de elección conforme a los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, es decir, el porcentaje que debe corresponder a cada uno de estos conceptos, debe tomarse como parámetro el que establece la Constitución Federal en su artículo 52 para la integración de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, por lo que las Legislaturas Estatales, dentro de la libertad de que gozan, habrán de ponderar sus propias necesidades y circunstancias políticas a fin de establecer el número de diputados pertinente, con base en los citados principios, pero sin alejarse significativamente de las bases generales previstas en la Ley Fundamental, a fin de evitar la sobrerrepresentación de las mayorías y la subrrepresentación de las minorías, o viceversa, lo que además también deben observar en la integración de los gobiernos municipales, en términos del artículo 115 constitucional.

Cabe agregar que las consideraciones anteriores también fueron sustentadas por el Tribunal Pleno al resolver la diversa acción de inconstitucionalidad 14/2004 y sus acumuladas 15/2004 y 16/2004, el quince de junio de dos mil cuatro, de la que derivó la jurisprudencia que a continuación se transcribe, la cual resulta aplicable al caso, en lo conducente.

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XX, septiembre de 2004

"Tesis: P./J. 58/2004

"Página: 820

"REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL EN EL ÁMBITO MUNICIPAL. LOS ARTÍCULOS 40, FRACCIÓN IV, Y 243, FRACCIÓN I, DE LA LEY ELECTORAL DE Q.R., AL CONDICIONAR LA EVENTUAL ASIGNACIÓN DE REGIDURÍAS POR DICHO PRINCIPIO A QUE LOS PARTIDOS O COALICIONES PARTICIPEN CON CANDIDATOS A REGIDORES EN POR LO MENOS SEIS MUNICIPIOS DE LA ENTIDAD, NO SON CONTRARIOS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.-Los citados preceptos que condicionan la eventual asignación de regidurías de representación proporcional al registro de planillas completas de candidatos en por lo menos seis Municipios de la entidad, son constitucionales, por constituir bases generales del sistema de representación proporcional para la integración del órgano de gobierno municipal. Ello es así, pues como puede observarse de las bases generales que sustentan el principio de representación proporcional, contenidas en la tesis de jurisprudencia P./J. 69/98, emitida por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., noviembre de 1998, página 189, con el rubro: ‘MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL.’, trasladadas al ámbito de las elecciones municipales, el registro de candidatos a integrar los Ayuntamientos municipales está condicionado a que los partidos políticos que participen en ese tipo de elección, registren candidatos en el número de Municipios que la ley señale. Además, la exigencia de registrar candidatos en por lo menos seis Municipios, para tener derecho a participar en la asignación de regidurías de representación proporcional, no impide que se cumpla con el objetivo fundamental de introducir tal principio en la integración de los Ayuntamientos de los Municipios en cada entidad federativa, objetivo que consistió en ampliar las posibilidades de la representación nacional y establecer las condiciones para una mayor participación ciudadana en la formación y ejercicio del poder público municipal."

Ahora bien, el artículo 26, fracciones I y III, de la Ley de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales del Estado de Coahuila, es del tenor siguiente:

"Artículo 26. Cada Municipio estará gobernado por un Ayuntamiento, cuyos miembros serán electos conforme al sistema de mayoría relativa y de representación proporcional.

"La base para la asignación será el número de electores inscritos en la lista nominal, con corte al treinta y uno de enero del año de la elección de que se trate.

"I. Los miembros de los Ayuntamientos que serán electos según el principio de mayoría relativa, en cada uno de los Municipios del Estado, serán los siguientes:

"1. Un presidente municipal, tres regidores y un síndico en los Municipios que tengan hasta 15,000 electores.

"2. Un presidente municipal, cinco regidores y un síndico, en los Municipios que tengan de 15,001 hasta 40,000 electores.

"3. Un presidente municipal, siete regidores y un síndico, en los Municipios que tengan de 40,001 hasta 80,000 electores.

"4. Un presidente municipal, ocho regidores y un síndico en los Municipios que tengan de 80, 001 electores en adelante.

"5. Derogado.

"...

"III. En atención al número de electores de cada Municipio, los Ayuntamientos podrán tener regidores de representación proporcional, en la siguiente forma:

"1. Un regidor, en los Municipios que cuenten hasta con 15,000 electores.

"2. Tres regidores, en aquellos Municipios que tengan de 15,001 hasta 40,000 electores.

"3. Cuatro regidores, en aquellos Municipios que tengan de 40,001 hasta 80,000 electores.

"4. Cinco regidores, en aquellos Municipios que tengan de 80,001 electores en adelante.

5. Derogado.

6. Derogado. ..."

Con base en esa norma, el gobierno de los Ayuntamientos en el Estado de Coahuila, se integrará de la siguiente manera:

Ver integración

Con base en lo expuesto, esta minoría considera que el concepto de invalidez de que se trata, debió declarase parcialmente fundado.

En efecto, los porcentajes establecidos en los numerales 2, 3 y 4 de la fracción I del artículo transcrito, así como en los numerales 2, 3 y 4 de la fracción III de dicho artículo 26, no se alejan significativamente de las bases generales previstas en la Constitución Federal, pues como se aprecia, rebasan razonablemente el porcentaje del sesenta por ciento relativo al principio de mayoría relativa, y por lo que hace al principio de representación proporcional es pequeña la distancia con el porcentaje del cuarenta por ciento que a su vez se prevé indistintamente para la representación proporcional, es decir, del cuadro que antecede no se advierte un alejamiento trascendente en las bases generales que orientan a los Estados en la aplicación de los principios mencionados.

Sin embargo, los porcentajes que se derivan de lo dispuesto en el numeral 1 de las fracciones I y III del artículo 26 que se cuestiona, sí se alejan significativamente de los porcentajes a que nos hemos referido, pues por lo que hace al principio de mayoría relativa éste se excede en once punto cuatro puntos respecto del sesenta por ciento y por lo que hace a la representación proporcional al porcentaje establecido le faltan más de diez puntos para alcanzar el porcentaje del cuarenta por ciento, es decir, el Congreso Local estableció un tope del setenta y uno punto cuarenta y dos por ciento por el principio de mayoría relativa y un veintiocho cincuenta y siete por ciento para la representación proporcional, lo que demuestra que el legislador no guardó una proporción adecuada para que se respetaran las bases generales o los porcentajes que la Constitución Federal establece en relación con los principios referidos; por ende, los supuestos establecidos en el numeral 1 de las fracciones I y III del artículo 26 de la Ley de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales del Estado de Coahuila, prevén un sistema de integración desproporcional para el gobierno de los Municipios que, como se dijo, no respetan las bases establecidas en los artículos 52 y 54 de la Constitución Federal y, por lo mismo, tampoco se respeta la fracción VIII del artículo 115 constitucional, en cuanto establece que las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios.

En relación con lo anterior, resulta aplicable la jurisprudencia del Tribunal Pleno, cuyos rubro, texto y datos de localización se transcriben a continuación:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XVIII, diciembre de 2003

"Tesis: P./J. 74/2003

"Página: 535

"MAYORÍA RELATIVA Y REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. EL PORCENTAJE QUE DEBE CORRESPONDER A CADA UNO DE ESOS PRINCIPIOS, NO DEBE ALEJARSE SIGNIFICATIVAMENTE DE LAS BASES GENERALES ESTABLECIDAS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.-Ante la falta de disposición constitucional expresa que imponga a las entidades federativas reglas específicas para combinar los sistemas de elección conforme a los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, es decir, el porcentaje que debe corresponder a cada uno de estos conceptos, debe tomarse como parámetro el que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 52 para la integración de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, que se conforma por trescientos diputados electos según el principio de mayoría relativa y doscientos según el de representación proporcional, esto es, en un sesenta y cuarenta por ciento, respectivamente. Por tanto, las Legislaturas Estatales, dentro de la libertad de que gozan, habrán de ponderar sus propias necesidades y circunstancias políticas a fin de establecer el número de diputados pertinente, con base en los citados principios, pero sin alejarse significativamente de las bases generales previstas en la Ley Fundamental, a fin de evitar la sobrerrepresentación de las mayorías y la subrrepresentación de las minorías, o viceversa."

Cabe agregar que dada la naturaleza de la elección por el principio de mayoría relativa (en la que obtiene el triunfo el candidato que obtiene la mayor cantidad de votos independientemente de la diferencia que exista entre el primer y segundo lugar), no opera la prohibición de exceder ciertos límites de sobrerrepresentación, motivo por el cual en el sistema electoral de la Constitución Federal no se prevé base alguna que contenga prohibición en este sentido; de ahí que el hecho de que un partido político obtenga el triunfo de la totalidad de los integrantes de un órgano de elección popular de carácter colegiado mediante el referido principio, sin que exista correspondencia entre el porcentaje de votación y el porcentaje que tales miembros representen en relación con la totalidad de los integrantes del órgano de que se trate, no puede ser considerado como una situación de sobrerrepresentación del partido que obtenga tales triunfos; por ello, el ejemplo con el que los promoventes de la acción pretenden ilustrar la supuesta sobrerrepresentación que genera el texto de las normas impugnadas, consistente en que un partido político que obtenga el triunfo en la elección de los integrantes de un Ayuntamiento electos por el principio de mayoría relativa, con apenas el cuarenta por ciento de la votación emitida en esa elección, tendría más del sesenta por ciento del total de los integrantes del órgano, no puede ser considerado como un caso de sobrerrepresentación.

Por los razonamientos expuestos, es que esta minoría disiente de las consideraciones con base en las cuales se estimó que en la conformación de los Ayuntamientos no se pueden tener como referentes los porcentajes que se desprenden de lo dispuesto en los artículos 52 y 54 de la Constitución Federal para la conformación de la Cámara de Diputados y, consecuentemente, tampoco se comparte la determinación en el sentido de que el concepto de invalidez de que se trata es infundado.