Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro José de Jesús Gudiño Pelayo
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXI, Febrero de 2010, 698
Fecha de publicación01 Febrero 2010
Fecha01 Febrero 2010
Número de resolución1/2007
Número de registro40313
MateriaDerecho Constitucional
EmisorPleno

Voto particular que formula el Ministro José de J.G.P..


Con el debido respeto a la mayoría, no comparto del todo la decisión tomada en el presente caso y expreso aquí las razones en las que sustento mi disentimiento:


I. Opinión en lo general del dictamen.


El caso de Oaxaca es verdaderamente complejo por muchos motivos. Quizá el más importante de ellos, es por el prolongado periodo de tiempo durante el cual prevaleció la situación de caos, violencia y abandono en que se sumió el Estado luego del estallido del conflicto.


Por otra parte, se trata de una conflictiva con raíces sumamente complejas y, seguramente, atribuibles a muchos factores que se han venido arrastrando desde hace ya mucho tiempo. Una situación, en pocas palabras, de amplísimo rezago. Se trata de una problemática que inició como una causa social magisterial y que, en algún punto, se convirtió en un movimiento con ambiciones políticas de gran envergadura y de la más variada naturaleza, que fue aglutinando muchas otras organizaciones sociales.


En fin, no se trata aquí ni de enlistar ni de identificar todas las complejidades que hay detrás, pero sí es importante dejarlo asentado porque ello permitirá comprender la dificultad que, desde que se inició la investigación, se avizoraba tomaría llevar la investigación a puntos diáfanos.


Los hechos comprendidos dentro de la indagatoria ordenada por la Corte, comprenden un periodo muy largo de tiempo que se extiende prácticamente desde el estallido del conflicto magisterial en mayo de 2006 hasta la toma de la "Guelaguetza" de junio del siguiente año. Se trata de un periodo en el que se dieron muchísimos sucesos, siendo el punto toral de ellos el tema del uso de la fuerza pública.


Los hechos de Oaxaca son en su mayoría de uso de fuerza pública, donde hubo participación del cuerpo de policía, pero éstos, en mi opinión, no son siquiera la parte más gruesa de la problemática. Los hechos de policía son sólo una parte de ellos.


En este sentido, el caso de Oaxaca representa, creo yo, una ocasión en la que cabe volverse a pronunciar acerca del uso de la fuerza, retomar lo dicho en A. acerca de los estándares constitucionales para el uso de la fuerza, la necesidad de protocolos en materia de policía, la necesidad de contar con cuerpos de policía profesionales y competentes, etcétera. Y en este tema, dado lo reciente de los criterios que se sostuvieron en A., creo que no es el caso polemizar mucho acerca de ello.


Creo que esto último lo compartimos todos en el Pleno, y así quedó reflejado en el engrose elaborado. Lo esencial de los criterios que sobre uso de la fuerza fueron sentados en aquel precedente, sirvieron de base para evaluar el uso de la fuerza que fue aplicada en los operativos de policía que hubo en Oaxaca.


En términos generales, convengo con esta parte de la resolución, en donde se hace la valoración constitucional de los operativos de policía que en Oaxaca se llevaron a cabo. Coincido en que se perseguían objetivos legítimos y que fue utilizada -cuando se utilizó- desproporcionadamente, excesivamente y de una manera poco profesional.


Sin embargo, estudiar cómo se utilizó -cuando se utilizó- la fuerza pública en Oaxaca sólo resuelve una parte del caso Oaxaca y deja un tramo muy grande de hechos sin resolver. En Oaxaca, me parece, el tema central no es el uso de la fuerza pública, como sí sucedió en A..


El prolongado periodo de tiempo que comprende esta indagatoria constitucional deja ver múltiples e importantes violaciones de derechos humanos que, sin duda alguna, escapan del mero uso de fuerza.


En Oaxaca, el tema central es, creo yo, las múltiples y trascendentales omisiones en el cumplimiento de la función de seguridad que llevaron a la generación de un estado de cosas en las que la región quedó prácticamente en un estado de abandono total en el que no había más ley que la del más fuerte y a veces, la del más violento.


Omisiones que van desde la inacción del Gobierno Estatal, hasta la falta o tardío apoyo que brindó el Gobierno Federal para remediar un convulsionado y prolongado estado de cosas que no sólo trajo pérdidas, lesiones y afectaciones a los involucrados en el enfrentamiento con el Gobierno Estatal, sino que trajo aparejados amplísimas pérdidas y daños colaterales, con efectos incluso de largo alcance en el tiempo.


Estos temas no pueden abordarse ni concluirse sin, necesariamente, pasar por otros varios de suma relevancia en la especie, como son: (i) el tema de los deberes que tiene el Estado hacia los gobernados; (ii) el tema de la seguridad pública como facultad concurrente entre los tres órdenes del gobierno; e (iii) incluso, por el importantísimo tema de la intervención federal, estipulada en el artículo 119 constitucional.


Estos tres temas, me parece, eran cruciales para una frontal ocupación por parte de esta Suprema Corte del caso concreto; y son temas que si bien son abordados y desarrollados en el dictamen en comento, en mi opinión, no con la importancia que tendrían que haberlo sido.


I.1 Los deberes del Estado hacia los gobernados


En Oaxaca, los más de los hechos que pueden ser considerados lesivos de derechos humanos, fueron hechos -excepción hecha de los operativos de policía- realizados materialmente por civiles. Esto es, fueron lesiones a derechos humanos ejecutadas por civiles en perjuicio de otros civiles e incluso en perjuicio de funcionarios públicos. Sin desconocer, insisto, que hubo también afectaciones causadas por las autoridades.


Según arrojó la indagatoria, hechos tan reprobables como civiles que matan a civiles -intencional o no intencionalmente (según se aclare en su momento)-; civiles que retienen y lesionan policías; civiles que impiden el libre tránsito en la ciudad, la entrada y salida de la región, el ejercicio del comercio, el que se imparta educación, el que se impida acudir a centros de trabajo; civiles que incendian oficinas públicas, que toman estaciones de radio, que impiden la realización del gobierno, y otra cantidad de hechos de sobra ya conocidos en los que no es necesario abundar.


Estas circunstancias conducen a que no se pueda considerar en estricto o, más bien, en tradicionales términos que se trata de hechos "violatorios de garantías", si consideramos que las "garantías" como tales se deben en una relación gobernado-gobernante; no obstante lo evidente de las violaciones en que se incurrió.


En este sentido, la mayoría lo que propone es -y en esta parte lo comparto- configurar estas violaciones a partir del esquema de deberes positivos del Estado. Esto es, partiendo de que cada uno de los derechos humanos que se consideran violados son derechos que imponen al Estado no sólo el deber de no interferir en el goce de los mismos, sino el deber de realizar aquellas acciones que sean necesarias para que su goce y ejercicio sea posible por los gobernados.


Así pues, luego de expresarse los deberes de hacer que cada uno de los derechos humanos violentados impone al Estado, se expresa que éstos no fueron cumplidos y, por tanto, se configura la violación de garantías individuales. Son muchas las ocasiones en que la resolución afirma que se incurrió en violación de derechos humanos, de variada índole, por omisiones en que incurrió la autoridad. Basta repasar el capítulo respectivo de esta parte de la decisión colegiada, para advertir cuántas veces se habla y se reprochan omisiones de la autoridad.


Hasta aquí, aun con algunas salvedades respecto a las consideraciones ahí expresadas, comparto lo que se establece acerca de la configuración de estas violaciones.


Sin embargo, estas importantísimas conclusiones son luego sustancialmente desdibujadas cuando en las partes finales de la decisión plenaria se aborda el tema de la identificación de los servidores públicos "involucrados" en el caso. Digo lo anterior, porque si bien, en una parte del dictamen ("derechos humanos violados") se alude a que se configuraron estas violaciones, por incumplimiento de deberes positivos; luego (en el capítulo de "autoridades participantes") se explica que no pueden considerarse responsables de las violaciones por omisión, sino aquellos funcionarios que incurrieron en ellas en forma decisiva, entre los que no hay prácticamente nadie.


Esto, a final de cuentas, lleva a que no se esté señalando como autoridad involucrada prácticamente a ninguno de los funcionarios encargados de velar por esos derechos humanos. No hay, en términos de la decisión plenaria, responsables de las omisiones que se tradujeron en violaciones de derechos humanos por incumplimiento de deberes positivos del Estado hacia los gobernados. Y, para mí, éste es un muy desafortunado desenlace dado lo evidente y prolongado de las omisiones.


Anticipo que más adelante abundaré en por qué recién hablé, cual sinónimos, de autoridades involucradas y de autoridades responsables.


I.2. La seguridad pública como facultad concurrente entre los tres órdenes de gobierno


Estrechamente relacionado con lo recién dicho, está el tema, poco tratado, acerca de la concurrencia en materia de seguridad pública. Ahora, ¿por qué relacionar el tema de la seguridad pública como facultad concurrente con el tema de las omisiones y la responsabilidad por las mismas?


Porque si bien hubo muchas omisiones que se tradujeron en violaciones de derechos humanos por incumplimiento de deberes positivos, las omisiones más importantes -en vista de sus previsibles y reales consecuencias- fueron omisiones en materia de seguridad pública.


El Estado, a todas luces, falló en sus deberes de brindar seguridad pública a la ciudadanía y ello dio paso a un estado de cosas en el que el caos, la violencia y el abandono fueron incrementando hasta llegar a puntos en los que, prácticamente, no parecía haber Estado. P. no sólo la marcha de las cosas públicas, sino también la realización de la vida cotidiana en la región, aun de las personas que eran totalmente ajenas al movimiento social.


Y no sólo eso: cuando, en ejercicio de las facultades que en materia de seguridad pública asisten a las autoridades para usar la fuerza, la fuerza se ejerció de tal modo, que lejos de brindar seguridad, expandió exponencialmente el conflicto, cuando no fue ejercida en exceso y desproporción. Por las razones antes explicadas, no me ocuparé más de lo que atañe la fuerza pública.


Más bien, quisiera llamar la atención hacia la más delicada problemática del caso, al menos la más delicada en mi opinión: el tema de la concurrencia en materia de seguridad pública.


Como es sabido y ha sido varias veces dicho también por la jurisprudencia, la seguridad pública es una facultad concurrente entre los tres órdenes de gobierno. Concurrir en el ejercicio de una facultad, significa, en primer término, que quienes concurren son competentes para actuar en el ejercicio de la función pública correspondiente; que su competencia, en principio, será definida por la ley marco correspondiente; pero también que todos tienen una responsabilidad en ello, según sea el ámbito geográfico de su jurisdicción.


Precisamente en razón de esto último, las autoridades estatales tendrán la posibilidad y el deber de realizar la función pública en todo el Estado, al tiempo que las autoridades municipales en sus respectivos Municipios; mientras que, la Federación, por obvias razones, tendrá la posibilidad y el deber de hacerlo en todo el país, al tiempo que en él actúen también las autoridades estatales y municipales.


Esto viene a colación en el caso Oaxaca, porque, me parece, resulta evidente y notorio que en el ejercicio de esta función el Gobierno Federal dejó por mucho tiempo en un estado casi de abandono absoluto a dicha entidad federativa.


El Gobierno del Estado abordó -quizá tardíamente- el movimiento social, con su fallido operativo policial de desalojo de los plantones y barricadas; pero, además, ingenuamente porque se trataba de un grupo que los superaba sensiblemente en fuerza, en número, en organización, en capacidad y en resistencia, a grado tal que el fracaso del operativo se tradujo en la expansión del descontrol.


Sin embargo, no tendría que haber sido así, precisamente porque la materia de seguridad pública es una materia concurrente, que se ejerce de manera coordinada. Las fuerzas federales están para apoyar a las fuerzas estatales, cuando éstas lo requieran. Y, en el caso, es a todas luces evidente que el apoyo era requerido y no lo hubo. A pesar de que era ampliamente conocido por la nación, gracias a los medios de comunicación, la situación tan enconada, tensa y caótica que imperaba en Oaxaca.


El Gobierno del Estado no contaba, en el renglón de seguridad pública, con la capacidad ni la competencia (no en el sentido de atribución legal, sino de aptitud o pericia) necesaria para que, en las condiciones imperantes, pudiera brindar seguridad pública y restablecer el orden -admitido que ha sido que el uso de la fuerza estaba justificado- y el Gobierno Federal no sólo no ofreció su apoyo, sino que cuando le fue solicitado -y lo fue en varias ocasiones- le fue abiertamente negado.


La Policía Federal brindó apoyo muchos meses después, y los hechos revelan que fue hasta que esta institución entró en apoyo que el conflicto empezó a ceder. Su intervención fue pues, decisiva en que se recuperara la calma en la zona y se devolviera la ciudad a los gobernados.


Este comportamiento del Gobierno Federal parece -en mi opinión- un desentendimiento total de sus facultades, que no sólo son facultades, sino deberes en materia de seguridad pública.


El Gobierno Federal, a través de los cuerpos de seguridad federales, no sólo tiene el derecho, sino también la obligación de brindar apoyo y coordinarse con las fuerzas de seguridad estatales cuando las circunstancias así lo demanden. No es una facultad de ejercicio arbitrario ni potestativo. Es una obligación de concurrencia, de asistencia, de coordinación en la materia.


Conforme a los hechos de que se da cuenta en el dictamen, la participación del Gobierno Federal, se ciñó durante muchos meses a "mediar" entre las partes, y eventualmente se involucró como "parte" en la negociación. ¿Era éste su único deber frente al conflicto?, ¿Hasta aquí llegaba constitucionalmente su participación? Creo que no.


Llama mi atención, que la sucesión de hechos deja en evidencia que el Gobierno Federal entendía que sus funciones y deberes en seguridad pública, lejos de ser una cuestión de concurrencia, apoyo y coordinación, era deber más bien de tipo subsidiario. Esto es, que sólo estaba obligada a apoyar en la distensión del conflicto, en el ejercicio de la fuerza pública y la función de seguridad pública, sólo hasta que y cuando el Gobierno Estatal no pudiera, estuviera ahorcado y se lo pidiera encarecidamente, casi suplicando.


Y esto no es así. La concurrencia en la materia impone la coordinación entre las fuerzas de seguridad. Y no se trata de una mera coordinación en papel, sino de una coordinación de apoyo. De realización conjunta y/o separada de las funciones de seguridad pública. Pero no es, como parece haberse entendido, exclusivamente una coordinación subsidiaria ni para casos de extrema necesidad. Es para casos de necesidad sí, pero sin que ésta tenga que ser extrema porque entonces, cuando ya es extrema -como sucedió en Oaxaca- ya es demasiado tarde. Y los costos de no actuar a tiempo corren, principalmente, a cuenta de la sociedad civil, que resulta presa de la inacción gubernamental.


Al Gobierno Federal se le pidió en varias ocasiones apoyo, y éste, en lo que atañe a las funciones de seguridad pública, le fue negado al Estado durante varios meses. Meses que fueron cruciales para que la situación fuera creciendo en violencia y caos y degradándose cada vez más el tejido social y la realización de las actividades ordinarias de la comunidad oaxaqueña.


Una situación que lleva a pensar que ni el apoyo ni la coordinación se dieron porque no había empatía entre un gobierno y el otro; y que marca una dramática diferencia con el caso A..


En A., bastaron unas llamadas para que la Federación, a través de la Policía Federal Preventiva, apoyara a la Policía Estatal; y fue cuestión de horas, por no decir de minutos, para que allí estuviera un destacamento numeroso de policías federales; para que el CISEN apoyara con información estratégica, para que la Policía Federal Preventiva y la Agencia de Seguridad Estatal planearan conjuntamente su actuación y ejecutaran los operativos.


En Oaxaca, meses de insistencia, pérdidas humanas, daños y necesidades extremas tuvieron que mediar para que la Policía Federal Preventiva apoyara a las fuerzas de seguridad del Estado, cuando a todas luces las autoridades estatales estaban superadas por la situación; y no sólo por la situación desde el punto de vista de seguridad pública, sino por las demandas sociales y vindicaciones del movimiento social confrontante.


¿Esto es coordinación? ¿Esto es concurrir en la función de seguridad pública? ¿Esto daba por cumplidas las funciones de apoyo federal? Creo que no. El apoyo federal fue muy caro, y el precio -insisto- no sólo lo pagó el Gobierno del Estado, lo pagó toda la comunidad de la región -si no es que a la fecha lo siguen pagando-.


Por supuesto, nada de lo anterior niega que el Gobierno Federal, a través del secretario de Gobernación, "apoyó" intermediando en las negociaciones; y es loable. Pero es imposible decir que con esto cumplía con sus deberes políticos y constitucionales.


Los deberes de la Federación, dadas las circunstancias del caso, iban mucho, mucho más allá. La Federación no puede ver como se desmoronan las cosas al interior del país y simplemente concretarse a mediar entre las partes en conflicto, al amparo de que se trata de un conflicto "estatal".


Nuestro federalismo no es un conjunto de meros paralelismos, y menos aún en el rubro de la seguridad pública. Es un federalismo de apoyo y coordinación, en el que el Gobierno Federal no puede asumir una posición ni pasiva ni poco proactiva cuando las cosas están como aquí estuvieron. Metafóricamente hablando, no puede intervenir hasta que le supliquen y le rueguen.


Tiene que intervenir cuando es necesario, con la debida coordinación. Tiene que intervenir con oportunidad, cuando las cosas aún son controlables; o cuando menos, no son tan incontrolables. Y aquí, todo fue muy a destiempo, después de varios meses y gestiones solicitando el apoyo.


Esta importante omisión del Gobierno Federal tiene estrecha vinculación con todas las demás omisiones que se relatan: desde la omisión del Gobierno del Estado de brindar seguridad pública y ejercer la fuerza cuando las circunstancias de facto no lo justificaban sino que incluso lo exigían; hasta las omisiones en que se incurrió relativas al rubro educativo, de justicia, de información, etcétera.


Y tiene vinculación porque todas las demás omisiones son derivaciones del estado de inseguridad creado por el estado de cosas. Es claro que lo que sucedió: los decesos, las lesiones, los daños, no se habrían dado o cuando menos habrían sido sustancialmente menores, si el Estado hubiese ejercido sus facultades, que también son deberes, con oportunidad.


En el uso de la fuerza, como se sostuvo y razonó en A., la oportunidad es un factor clave para su ejercicio constitucional.


En Oaxaca, la falta de oportunidad en el uso de la misma, desencadenó un estado de cosas en que las pérdidas humanas y materiales ascendieron sin sentido. Esto no tendría que haber pasado, al menos no en la intensidad con la que pasó. No tendría que haberse llegado al extremo al que se llegó, si las autoridades hubiesen actuado bien y a tiempo.


Y esa omisión y falta de oportunidad torna su actuación inconstitucional, y explica que se haya dado lugar al estado de cosas generado en el que se incurrió en múltiples violaciones de derechos humanos por incumplimiento de deberes positivos.


Por supuesto, el descontento social no habría terminado con el uso de la fuerza, e incluso, quizá podría haberse acrecentado. Pero, cuando menos, habría evitado la sistemática violación de derechos en que continuadamente se incurrió, en el que toda la comunidad oaxaqueña fue víctima. Y, probablemente, habría llevado a la expresión menos violenta o no violenta de esa inconformidad, cuya legitimidad aquí no se juzga.


El descontento social que expresaba el magisterio y luego las organizaciones sociales que se unieron tienen raíces largas y hondas, y no hay que ser experto para saber que se requiere de mucho trabajo político y muchos años de políticas públicas eficaces para lograr superarlo.


No se trata pues de reprocharle al gobierno no haber cesado el descontento social y político que expresaban los civiles; eso era prácticamente imposible. Pero sí de reprocharle el no haber hecho cesar la violencia expansiva con que se expresaba ese descontento, y que llevó a una violación generalizada y continuada de derechos humanos de toda la comunidad oaxaqueña. Y en esto, igual responsabilidad tienen el Gobierno Federal y el Gobierno Estatal.


Por esto, la estrecha vinculación que anticipé veo entre el tema de la concurrencia en la función de seguridad pública, el tema de los deberes positivos del Estado y las omisiones en que en estos hechos incurrieron varios funcionarios de todos los órdenes de gobierno. Y, como enseguida explico, con el tema de la intervención federal.


I.3 La intervención federal


El artículo 119 constitucional establece la llamada "intervención federal" o la "garantía federal", cuando dispone:


"Artículo 119. Los Poderes de la Unión tienen el deber de proteger a los Estados contra toda invasión o violencia exterior. En cada caso de sublevación o trastorno interior, les prestarán igual protección, siempre que sean excitados por la Legislatura del Estado o por su Ejecutivo, si aquélla no estuviere reunida."


Este precepto tiene larga tradición histórica en el federalismo mexicano y americano y tiene una explicación lógica en el contexto del nacimiento del federalismo: los Estados serían responsables de lo atinente a su política interior, pero la Federación estaría para auxiliarlos cuando fuera necesario.


Sin embargo, hoy en día, los caminos que ha tomado el federalismo mexicano no permiten darle esa estricta intelección, conforme a la cual la Federación sólo tiene el deber de apoyar a los Estados cuando están ante una situación de "sublevación o trastorno interior" y mediante excitativa específica como aquí se señala.

¿Por qué? Porque en el camino del federalismo mexicano, la Federación y los Estados se han venido hermanando en el ejercicio de múltiples funciones públicas, a través del esquema de facultades concurrentes y/o coordinadas, en aspectos centrales del desarrollo y vida diaria, y -destacadamente- en materia de seguridad pública, conforme antes ha sido explicado. Y porque todos los problemas que hay en un Estado, son concomitantemente -imposible no verlo así- problemas que ocurren al interior de la República.


Esto significa, creo yo, que el apoyo federal a los Estados no está, como aparentaría este precepto leído aisladamente, necesariamente condicionado a la petición expresa y formal de los Estados ni a situaciones de facto al grado extremas que se constituyan como un "trastorno interior". Y esto viene a colación porque, en la especie, esto parece haber entendido la Federación en el caso Oaxaca, no así en A..


En efecto, en Oaxaca la Federación interviene en apoyo luego de varias solicitudes hechas por el gobernador, el Congreso e incluso de la sociedad civil, y cuando las cosas, desde tiempo atrás, eran ya un trastorno interior.


Así, desde el 13 de junio de 2006 el gobernador pidió formalmente apoyo al Gobierno Federal; el Congreso lo hizo por decreto de 14 de septiembre; y así, siguieron ulteriores gestiones, pero el apoyo de las fuerzas federales no se dio sino hasta el 28 de octubre: un mes después de que lo pidió el Congreso, pero poco más de cuatro críticos y violentos meses desde la primera solicitud.


Esta actuación de la Federación relegó casi por completo, pasando a un segundo plano, la concurrencia necesaria y mandatada por el artículo 21 constitucional en materia de seguridad pública.


Por eso, mi dicho anterior en el sentido de que el precepto no puede interpretarse hoy en día como aisladamente su texto literalmente aparentaría. Debe interpretarse en conjunción con el 21 constitucional, y entonces, encontrarse que en materia de seguridad pública, el apoyo no sólo es en casos así de extremos y mediando estas formalidades en la petición de apoyo.


La interpretación que hizo aquí el Ejecutivo Federal del artículo 119 contrasta con la que implícitamente se hizo en el caso A., donde el apoyo fue inmediato.


Formalidades que, por lo demás, están pensadas en aras del respeto a la soberanía de los Estados: para contener la intervención federal y concretarla a casos donde medie el deseo, voluntad o anuencia de la entidad federativa para recibirla. Y, justamente, aquí sucedió todo lo contrario: el Estado pidió y pidió apoyo y éste no se le brindaba o se le brindaba muy muy precariamente.


En la decisión de la mayoría, cuando se aborda el tema de la intervención federal o auxilio a los Estados, se sostiene que para que la Federación preste dicho auxilio se requiere -cual si fuera condición sine qua non- la previa excitativa de la Legislatura del Estado, o en caso de que ésta no se encuentre reunida, la del gobernador; y se alude también al conocimiento de las características del movimiento que habrán de enfrentar. Se dijo también que aun cuando mediara tal petición, la Federación no estaría obligada aun a intervenir, que tendría la posibilidad de valorar hacerlo o no hacerlo.


De esta forma de entender la intervención federal, comparto sólo la parte en que establecen que la sola petición hecha por un Estado no basta por sí misma para que en automático, la Federación preste su apoyo; es claro que esa petición no aniquila el derecho, que a la vez es responsabilidad de la Federación de valorar las circunstancias y sopesar los diversos factores y riesgos que implican previo a realizar una intervención, y máxime si se trata de hechos de fuerza pública.


Pero esa valoración que puede y debe hacer la Federación acerca de los conflictos que acontecen en su territorio -que siempre será el territorio de uno u otro Estado (salvo el caso del Distrito Federal, que tiene su propio estatus)- es factible e incluso puede llegar a ser debidamente ejercida sin mediar la formal petición del Estado. Precisamente, en razón de la corresponsabilidad que todos los órdenes de gobierno tienen en el tema de la seguridad pública, según impone el artículo 21 constitucional, y a la que aludí y expliqué en páginas anteriores del presente documento.


En Oaxaca, con petición o sin petición de intervención federal, las circunstancias hacían notorio que el apoyo era requerido; y se antoja como débil pretexto para no hacer lo que era necesario, el apelar a la falta de petición o la carencia de ésta de sufragar las formalidades a que se refiere una interpretación sumamente literal, estrecha e históricamente superada del artículo 119.


Para mí, habría sido deseable que en el .dictamen se interpretasen conjunta, histórica y funcionalmente estos dos preceptos, porque al no trazarse en el mismo sus relaciones y respectivos espacios, se deja de abordar el tema de los vacíos en que incurrió la Federación en la problemática oaxaqueña, así como el tema de hasta dónde correspondía actuar a ambos órdenes de gobierno, conjunta o separadamente.


El estudio de fondo recaído a la solicitud de investigación tendría que haber dado un adecuado marco constitucional soporte para el caso, pasando por abordar frontalmente cómo se interrelacionan estos preceptos constitucionales; pues, en mi opinión, esta problemática era medular para bien resolverlo.


Sin embargo, al verse de modo independiente el sistema de seguridad pública que impone el artículo 21, con sus respectivos principios y reglas de atribución; y, cual si fueran temas paralelos, el de la intervención o garantía federal, a que se refiere el artículo 119, se deslinda al Gobierno Federal de las violaciones sistemáticas y continuadas de derechos humanos en que se tradujo su inacción, desde el Ejecutivo Federal hasta la Policía Federal.


Funcionarios que, a mi modo de ver, resultan involucrados más por omisión que por acción en estos hechos. Y no sólo son funcionarios que no son objeto de reproche en la propuesta, sino a veces hasta tratados en la decisión colegiada de este Pleno en tono un tanto justificante merced su participación "mediadora".


La Federación pues, tenía que haber apoyado al Estado, creo yo, sin necesidad de esperar que se reunieran las condicionantes extremas que entendió la mayoría que establece el artículo 119; en razón de la concurrencia mandada por el artículo 21 en materia de seguridad pública, y máxime que sí mediaba petición para ello por parte del Gobierno del Estado y era a todas luces evidente que las autoridades locales estaban rebasadas.


El federalismo mexicano contemporáneo -no el histórico en que se da el génesis del artículo 119-, así como las condiciones de todo tipo imperantes en el estado de cosas oaxaqueño exigía una participación más activa de la Federación, que no se dio o que se dio muy tarde. Y que abrió paso a una situación indigna de vida.


II. Consideraciones en torno a las autoridades participantes (considerando noveno).


Lo antes explicado, me lleva a apartarme de modo considerable de muchas de las consideraciones y determinaciones que acerca de las autoridades involucradas en estos hechos, quedaron establecidas en la resolución plenaria (considerando noveno).


Partiendo de las razones expuestas anteriormente, específicamente aquellas que versan sobre el contenido y alcances del artículo 119 de la Constitución Federal; así como por la posición que asumí al discutir y fallar la facultad de investigación 3/2006 (relativa a los hechos acontecidos en el Municipio de San Salvador A.), fijé y expuse mi postura a este Tribunal Pleno sobre tal tema, no sólo en la discusión, sino también en el pronunciamiento de un voto particular.


Es por ello que disiento de que únicamente fueron autoridades participantes ciertos funcionarios estatales, y por el ámbito federal sólo aquellos mandos policiacos que coordinaron directamente los operativos, y aquellos que materialmente ejecutaron las acciones y fue posible identificar.


Tal como ya lo había expuesto, estimo que en los hechos que nos ocupan el tema medular son las múltiples y trascendentales omisiones por parte de las autoridades (primordial y preponderantemente las federales) en el cumplimiento de la función de seguridad que llevaron a la generación de una clara situación absoluta de inseguridad y carencia de Estado de derecho.


Con el uso del vocablo omisiones, me refiero en específico a la falta de acciones efectivas del Gobierno Estatal, así como a la carencia o tardío apoyo que brindó el Gobierno Federal para remediar un convulsionado y prolongado estado de cosas que no sólo trajo pérdidas, lesiones y afectaciones a los involucrados en el enfrentamiento con el Gobierno Estatal, sino que trajo aparejadas amplísimas pérdidas y daños colaterales, con efectos incluso de largo alcance en el tiempo.


Esta conducta del Gobierno Federal, es posible calificarla como un desentendimiento total de sus atribuciones, que no sólo son eso propiamente dicho, sino que se traducen en deberes, máxime que el asunto versa sobre materia de seguridad pública, su no ejercicio afecta a muchos


Lo anterior lo estimo así, pues considero que puede fácilmente advertirse que después del 14 de junio de 2006 (fecha en que se intentó el desalojo de la zona centro del Municipio de Oaxaca de J., únicamente por parte de elementos policiacos locales), el Gobierno Federal tampoco fue diligente ni oportuno en coadyuvar a través de medios adecuados a la solución del conflicto, no obstante que el país entero conoció de los hechos violentos que día a día se suscitaban, asimismo, a partir de esa fecha la naturaleza del movimiento se transformó radicalmente, hecho que evidencia la necesidad de que la autoridad federal se involucrara plenamente.


Aun en esos momentos, el Gobierno Federal fue tardío en participar adecuadamente en la solución del conflicto, puesto que a partir del día 15 de junio al 28 de octubre (día en que finalmente comenzaron los operativos a cargo de autoridades federales) transcurrieron 136 días (más de cuatro meses), días en los cuales se prolongó la incertidumbre así como hechos violentos y perjudiciales de derechos de terceros ajenos al movimiento, dato que resalta la falta de implementación de un adecuado plan de solución del conflicto. Pues era sabido por toda la sociedad mexicana -a través de los distintos medios de comunicación- que en ese momento un diálogo (único camino que se intentó parcialmente) no era, por mucho, la solución apropiada.


Creo que el listado de funcionarios señalado en la decisión de la mayoría es sumamente excluyente y limitativo, pues se debió haber señalado a todos los que participaron en los hechos de cuenta, desde aquellos que ejercieron funciones decisorias hasta quienes fungieron como operativos, así como a aquellos que no tomaron las acciones correspondientes de forma oportuna y diligente. Tanto del Gobierno Federal, como del Gobierno Estatal; y, quizá si hubiera más información al respecto, podría haberse valorado el papel de las autoridades municipales.


En consecuencia, me aparto de la postura sostenida por la mayoría, pues, en mi opinión, todas las autoridades involucradas en estos hechos fueron parte de lo acontecido, y por qué todas ellas tienen un deber de responder, de dar respuestas, por lo ocurrido.


En ese tenor, estas líneas argumentativas me llevan a considerar que en los hechos de cuenta, los funcionarios involucrados no sólo son los funcionarios marcados en el dictamen final (en el cual se ciñen sólo a mencionar a los responsables directos en los operativos de policía). En congruencia con lo que aquí he venido explicando, creo que también debieron señalarse los responsables por omisión de estas violaciones prolongadas de derechos humanos, también a funcionarios federales de los niveles más altos de decisión, como son el entonces Ejecutivo Federal, el secretario de Gobernación, el secretario de Seguridad Pública y, por supuesto, el Gobierno del Estado de Oaxaca, que dejó mucho que desear en cuanto a oficio político y eso tuvo importantes repercusiones en la calidad de vida de los oaxaqueños, según quedó en evidencia en esta indagatoria.


Como sostuve en el voto particular que sobre este tema formulé para el caso A., estos funcionarios, precisamente por ser los superiores y quienes mayor carga de facultades decisorias tienen, tienen un deber de responder por las violaciones e ilicitudes que ocurren bajo su autoridad, así sea que no sean ellos quienes materialmente las profieren, y particularmente porque no estamos aquí hablando de responsabilidad, en un sentido de culpa penal, sino en un sentido de dar la cara, de dar respuestas por los hechos acontecidos bajo su mandato ante la sociedad.


III. Salvedades finales.


Finalmente, quisiera simplemente dejar constancia de que la celeridad del proceso de deliberación y decisión de este caso, no me permitió expresar algunas observaciones o salvedades que tenía acerca del documento que ahora es la decisión colegiada de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.


Ante la imposibilidad de expresarlo en anterior momento, y a sabiendas de que nada de esto habría variado el sentido de mi voto, quiero en esta ocasión señalar que en la resolución se plasman varias consideraciones y afirmaciones en múltiples partes que, considero, no eran necesarias para llegar a concluir la investigación constitucional y su respectiva valoración. Me refiero a los contenidos del marco teórico (desarrollado en el considerando tercero), así como al desarrollo que se hace acerca de los límites y las limitaciones admisibles de las garantías que se estimaron violadas (considerando séptimo).


Lo ahí establecido, al margen de que lo comparta o no, sobre lo que me reservo, estimo compromete el criterio de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en temas que, cada uno, habría merecido un debate detenido de ello, y puesto que son cuestiones que no reflejan gran impacto en el desarrollo argumentativo de la decisión y tampoco trascienden a la valoración final votada por la mayoría, habría sido, en mi opinión, deseable omitir.


Por tanto, y máxime que su exclusión no afectaría las consideraciones ni el resultado final, dejo a salvo mi criterio respecto de los tópicos brevemente apuntados.


Éstas son las razones en las que sustento el sentido de mi voto en este caso. Son las razones que explican en qué y por qué comparto mucho de lo afirmado y razonado en la resolución colegiada; por qué hay otras tantas que no comparto y por qué y en qué dejo a salvo mi criterio.



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