Voto de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Voto de minoría que formulan los señores M.S.A.V.H. y S.S.A.A. en la contradicción de tesis 37/2010. Suscitada entre el Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Segunda Región, en apoyo al Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y los Tribunales Colegiados Segundo, Noveno y Cuarto, todos en Materia Administrativa del Primer Circuito.

Los suscritos disentimos del criterio sustentado por la mayoría al resolver la contradicción de tesis citada en el proemio, en donde se sostiene que cuando los trabajadores al servicio del Estado pretendan la inclusión en la cuota diaria de su pensión jubilatoria, conceptos distintos al salario tabular, prima de antigüedad y/o quinquenios, tendrán la carga de probar su pretensión, no sólo porque existe disposición expresa que le impone esa carga, sino porque ésos son los únicos elementos integrantes de la cuota diaria pensionaria, de conformidad con los artículos tercero y cuarto transitorios de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1984 a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, en relación con los artículos 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y 23 del Reglamento de Prestaciones Económicas y Vivienda del propio instituto, puesto que el asegurado única y exclusivamente puede reclamar y, por ende, demostrar la procedencia de la inclusión de esos conceptos, ya que de encontrarse en algún supuesto de excepción, debe aportar los elementos de prueba correspondientes.

La diferencia de criterio a que se alude se apoya en la circunstancia de que esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya con anterioridad al resolver la contradicción de tesis 28/2009, bajo la ponencia del señor M.J.F.F.G.S., entre otros aspectos, determinó que la circunstancia de que se demuestre que un trabajador recibió el concepto de "compensación garantizada", no es suficiente para considerar que debe formar parte de su sueldo básico para efecto del cálculo de la pensión jubilatoria, sino que se debe conocer la forma en que se realizaron las cuotas y aportaciones de seguridad social, para lo cual se deberá acudir a los manuales de percepciones que al efecto deberán expedir y publicar la dependencias y entidades administrativas, conforme a lo dispuesto en el artículo 22 del decreto que contiene el presupuesto de egresos de la Federación vigente para el año dos mil siete, por lo que en congruencia con lo sustentado en tal contradicción de tesis, se estima que para determinar cuáles conceptos se deben tomar en consideración para el cálculo de la pensión jubilatoria, el juzgador deberá acudir a los manuales que al efecto hayan sido expedidos y publicados en el Diario Oficial de la Federación, por lo que se estima innecesario imponer a las partes contendientes carga probatoria alguna, ya que el juzgador deberá resolver con apoyo en los manuales mencionados.

El criterio que sustenta esta minoría es el que se contiene en el proyecto que se presentó para su discusión en sesión de diecisiete de marzo de dos mil diez, bajo las consideraciones siguientes:

Así, como ya se apuntó, es importante destacar que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 28/2009, en sesión de fecha veinticinco de marzo de dos mil nueve, emitió la jurisprudencia 2a./J. 41/2009, localizable en la página 240 del Tomo XXIX, correspondiente al mes de mayo de dos mil nueve del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que es del tenor siguiente:

"PENSIÓN JUBILATORIA DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. LA COMPENSACIÓN GARANTIZADA INTEGRA LA BASE SALARIAL PARA SU CÁLCULO, CUANDO LA DEPENDENCIA O ENTIDAD CORRESPONDIENTE LA CONSIDERÓ PARA CUBRIR EL MONTO DE LAS CUOTAS Y APORTACIONES EFECTUADAS AL ISSSTE (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE MARZO DE 2007). La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 126/2008, de rubro: ‘PENSIÓN JUBILATORIA DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. LA BASE SALARIAL PARA SU CÁLCULO SE INTEGRA POR LOS CONCEPTOS DE SUELDO, SOBRESUELDO Y COMPENSACIÓN (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE MARZO DE 2007).’, sostuvo que el sueldo o salario base para el cálculo de la pensión jubilatoria es el consignado en los tabuladores regionales para cada puesto, el cual se integra por los conceptos de sueldo, sobresueldo y compensación, cuya determinación no depende del consenso del patrón-Estado y los trabajadores, ni de la voluntad de aquél, sino de normas presupuestarias no basadas en criterios rígidos. Ahora bien, la circunstancia de que se demuestre que un trabajador percibió el concepto de ‘compensación garantizada’, no es suficiente para considerar que debe formar parte de su sueldo básico para efectos del cálculo de la pensión jubilatoria, sino conocer la forma en que se realizaron las cuotas y aportaciones de seguridad social. Así, cuando la dependencia o entidad correspondiente consideró en aquéllas la referida compensación garantizada, ésta deberá tomarse en cuenta al fijar el monto y alcance de la pensión correspondiente, debiendo existir una correspondencia entre ambas, pues el monto de las pensiones y prestaciones debe ir en congruencia con las referidas aportaciones y cuotas, dado que de tales recursos se obtienen los fondos para cubrirlas. Por tanto, con el propósito de que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado cumpla cabalmente con los compromisos que le son propios, no puede exigírsele que al fijar el monto de las pensiones considere un sueldo o salario distinto a aquel con el que el trabajador cotizó."

Las consideraciones en que se apoya la jurisprudencia de referencia, en lo fundamental, a la letra dicen:

"De la reseña anterior deriva que los manuales de percepciones como su nombre lo indica, tienen como objetivo primordial fijar las percepciones ordinarias y extraordinarias o de cualquier tipo que deban cubrirse a los servidores públicos de cada una de las dependencias y entidades que los expide; igualmente se ocupan de acotar en la medida de lo posible el concepto por el que se cubren aquéllas, ciñéndose para ese efecto en la conjunción de normas presupuestarias y laborales y finalmente, también establece los lineamientos en los que deben basarse las dependencias y entidades de la administración pública, Poderes Federales y órganos autónomos para el cumplimiento de obligaciones vinculadas en el nexo laboral, entre otras, las que derivan de la previsión social.

"Así, en los referidos manuales se fijan las normas generales que permiten de manera ordenada y transparente la aplicación de los recursos que por concepto de sueldo y prestaciones deben pagarse a los servidores públicos a cambio de su labor en el sector público, como ocurre con el monto y alcance del sueldo tabular que constituye la base para fijar el monto de diversas prestaciones laborales, igualmente en este instrumento normativo se contempla, como previamente se anticipó, la manera en que las dependencias y entidades de la administración pública, Poderes Federales y órganos autónomos deben afrontar sus compromisos en materia de previsión social, específicamente la forma en que habrán de cubrirse las cuotas y aportaciones de seguridad social, pues cabe aclarar que respecto de las primeras, la patronal interviene como retenedor de esa contribución, que posteriormente entera al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, organismo obligado a otorgar y pagar las pensiones correspondientes, entre las que figuran, la jubilatoria.

"Con el propósito de que sean respetados los principios presupuestarios a que están sujetos esos recursos, y como un enlace entre las normas generales de aquella naturaleza y las que permiten el cumplimiento de obligaciones laborales, de seguridad social y tributarias, cada dependencia o entidad expide su respectivo clasificador por objeto del gasto, que tiene como propósito esencial, ubicar dentro de los rubros que fija el presupuesto de egresos los conceptos correspondientes en los que se ejercerá aquél, lo que de suyo permite identificar con nitidez de dónde se obtienen tales recursos y su destino final, dando así transparencia al sistema presupuestario.

"En los manuales de percepciones antes aludidos, aparece que a los trabajadores burócratas se les cubre en algunos casos y dependiendo de su nivel, una prestación denominada ‘compensación garantizada’ en otros casos se cubre otra identificada como ‘de apoyo’; sin embargo, no siempre dichas prestaciones son consideradas para calcular el monto de las cuotas y aportaciones de seguridad social, pues expresamente en dichos manuales se establece el salario base para el cumplimiento de esa obligación impositiva.

"Ahora bien, tomando en consideración que las pensiones y demás prestaciones en especie y en dinero que paga el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado a sus beneficiarios, se cubren con los recursos provenientes de las aportaciones y cuotas que los sectores involucrados enteran a la mencionada institución, con la circunstancia de que dichas prestaciones se determinan con base en cálculos actuariales, por lo que entre ambas debe haber una correspondencia, pues para que el régimen funcione adecuadamente, el monto de las primeras debe ir en congruencia con las referidas aportaciones y cuotas, si se tiene en cuenta que de tales recursos se obtienen los fondos para cubrirlas.

"Así las cosas, con el propósito de que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado cumpla cabalmente con los compromisos que le son propios, no puede exigírsele que al fijar el monto de las pensiones, considere un sueldo o salario distinto con el que el trabajador cotizó, pues de considerarse lo contrario, esto es, que tuviera que tomar como base por ejemplo, el salario integrado que percibía el trabajador mientras estuvo en activo, sin atender al tope máximo a que están sujetas las aportaciones y cuotas relativas, el cual deriva de los lineamientos contenidos en los artículos 15 y 64 de la ley del referido instituto actualmente abrogada y del criterio jurisprudencial(1) sustentado por esta Segunda Sala, que dice:

"‘JUBILACIÓN. LA PENSIÓN QUE DEBE PAGARSE A LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, DEBERÁ AJUSTARSE A LOS LINEAMIENTOS CONTENIDOS EN LOS ARTÍCULOS 15 Y 64 DE LA LEY DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES RELATIVA. De una interpretación armónica de los artículos 15, párrafo quinto, 57, 60 y 64 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, se desprende que para determinar el monto de la pensión jubilatoria que le corresponde a los trabajadores al servicio del Estado, se deberá tomar en cuenta el promedio del sueldo básico del trabajo disfrutado en el último año inmediato anterior a la fecha de la baja, hasta por la cantidad que no rebase diez veces el salario mínimo general que dictamine la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos.’

"Existiría el riesgo de que al instituto le sea imposible financiar el pago de las pensiones, porque carecería de los recursos o fondos suficientes para ello.

"En efecto, no debe olvidarse que el estado financiero de la institución está basado en los cálculos actuariales que se hicieron para afrontar los riesgos que amparan los seguros previstos en su ley, entre ellos, el de jubilación, por lo que para hacer frente a este tipo de seguros, se debe atender ante todo al monto de las aportaciones y cuotas que se realizaron de cada trabajador en particular, lo que de suyo impedirá que se provoque un desequilibrio en sus finanzas.

"Consecuentemente, si no hay uniformidad en la forma de enterar las cuotas y aportaciones, sino que cada dependencia acorde con su normatividad interna en ocasiones considera la compensación garantizada y en otras no, esa particularidad obliga a que para realizar el cálculo de la pensión jubilatoria, se deba atender a la forma en que la dependencia o entidad que inscribió al asegurado al régimen de seguridad social lo hizo, pues cuando en dicho entero se incluya el concepto de compensación garantizada, la institución de seguridad social estará obligada a calcular la mencionada prestación incluyéndolo, pero si la dependencia o entidad con apoyo en su normatividad interna no lo consideró como parte de las prestaciones sobre las que cubra las cuotas y aportaciones al tantas veces mencionado instituto, entonces, no podrá considerarse para el cálculo de la pensión jubilatoria."

De las consideraciones precedentes destaca, para efectos de resolver la presente contradicción de tesis, que los manuales de percepciones tienen como objetivo primordial fijar las percepciones ordinarias y extraordinarias o de cualquier tipo que deban cubrirse a los servidores públicos de cada una de las dependencias y entidades que los expide.

De igual manera se ocupan de acotar en la medida de lo posible el concepto por el que se cubren tales percepciones, ciñéndose para ese efecto en la conjunción de normas presupuestales y laborales y además también establecen los lineamientos en los que deben basarse las dependencias y entidades para el cumplimiento de obligaciones vinculadas en el nexo laboral, entre otras, las que derivan de la previsión social.

En los referidos manuales se fijan las normas generales que permiten de manera ordenada y transparente la aplicación de los recursos que por concepto de sueldo y prestaciones deben pagarse a los servidores públicos a cambio de sus labores.

En los propios manuales se establece la forma en que las dependencias gubernativas deberán afrontar sus compromisos en materia de previsión social, específicamente la forma en que habrán de cubrirse las cuotas y aportaciones de seguridad social, ya que la patronal interviene como retenedora y posteriormente las entera al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, organismo obligado a otorgar y pagar las pensiones correspondientes, entre otras, las relativas a la jubilación.

En las consideraciones de mérito, también se señala que en los manuales de percepciones aparece que a los trabajadores burócratas se les cubre en algunos casos y dependiendo del nivel, una prestación denominada "compensación garantizada" y en otros casos otra identificada como "de apoyo", pero no siempre tales prestaciones son consideradas para calcular el monto de las cuotas y aportaciones de seguridad social, ya que en tales manuales expresamente se establece el salario base para el cumplimiento de esa obligación.

Se menciona también que con el propósito de que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado cumpla con los compromisos que le son propios, no puede exigírsele que, al fijar el monto de las pensiones, considere sueldos o salarios distintos a los que fueron cotizados, ya que de lo contrario existiría el riesgo de financiar el pago de pensiones que no corresponde a las cotizaciones realizadas, por lo que para hacer frente al pago de las jubilaciones se debe atender al monto de las aportaciones y cuotas que se realizaron respecto de cada trabajador en particular.

En conclusión, en la contradicción de tesis a que se alude, se establece que para realizar el cálculo de la pensión jubilatoria, se debe atender a la forma en que la dependencia o entidad que inscribió al asegurado al régimen de seguridad social correspondiente, pues cuando en dicho entero se incluya el concepto de compensación garantizada, la institución de seguridad social estará obligada a calcular la mencionada prestación incluyéndola, pero si conforme a la normatividad interna no la consideró como parte de las prestaciones sobre las que cubra las cuotas y aportaciones al mencionado instituto, entonces, no podrá considerarse para el cálculo de la pensión jubilatoria relativa.

De lo antes reseñado se desprende que las cuotas y aportaciones para ser consideradas para la fijación de la pensión jubilatoria, deben estar señaladas en los manuales de percepciones que al efecto sean expedidos y que además las cuotas relativas sean cubiertas por las entidades administrativas.

En abono a lo antes precisado, debe hacerse hincapié que el salario tabular de los trabajadores al servicio del Estado, constituye una condición laboral que no se fija a través del consenso del patrón Estado y el trabajador, ni tampoco depende de la voluntad del primero de ellos, sino que su determinación y alcance depende de factores presupuestales, los cuales deben estar contemplados en el presupuesto de egresos o determinados por una ley posterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual a la letra dice:

"Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior."

En efecto, dentro del presupuesto de egresos de la Federación se deben incluir entre otras partidas, la relativa a los salarios y demás percepciones que deberán cubrirse a los trabajadores al servicio del Estado como contraprestación por el servicio que prestan.

Ahora bien, el decreto donde se contiene el presupuesto de egresos de la Federación para el año dos mil siete, que se considera aplicable al presente asunto, toda vez que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente en la época en que se resolvieron los asuntos que dieron origen a los criterios contradictorios, fue abrogada en marzo del mencionado año, en su artículo 20 establece lo siguiente:

"Artículo 20. Los límites de percepción ordinaria neta mensual, por concepto de sueldos y salarios, autorizados para los servidores públicos de mando y personal de enlace de las dependencias y entidades, se detallan en el anexo 15 de este decreto.

"Los montos presentados en el anexo 15 de este decreto, no consideran incrementos salariales para el presente ejercicio fiscal ni las repercusiones que se deriven de la aplicación de las disposiciones de carácter fiscal.

"En aquellos puestos de personal civil de las dependencias cuyo desempeño ponga en riesgo la seguridad o la salud del servidor público de mando ...

"Las dependencias y entidades podrán modificar las percepciones de los puestos conforme a las disposiciones que emita la Secretaría de la Función Pública, sujetándose a los límites máximos establecidos en el anexo 15 del presente decreto, previo dictamen presupuestario de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Asimismo, podrán efectuarse ajustes en la composición de las percepciones ordinarias por concepto de sueldos y salarios, siempre y cuando no se incremente el monto mensual previsto en dicho anexo para el puesto correspondiente.

"...

"En caso de que los puestos sufran incremento de funciones o de grado de responsabilidad, de conformidad con el Sistema de Valuación de Puestos de la Administración Pública Federal, aquéllos podrán ubicarse dentro del rango de puntos del indicador del grupo jerárquico inmediato superior, siempre y cuando no rebasen el límite máximo de percepción ordinaria neta mensual autorizado.

"Ningún servidor público de las dependencias y entidades podrá recibir una percepción ordinaria neta mensual superior a la del presidente de la República. ..."

Asimismo, el artículo 22 del referido decreto prevé la facultad a favor de las dependencias y entidades para que elaboren los manuales que regulen las percepciones y prestaciones para los servidores públicos a su servicio, en los que se proporcione la información completa y detallada relativa a las percepciones monetarias y en especie, prestaciones y demás beneficios que se cubran para cada uno de los niveles jerárquicos que los conforman, los cuales deberán ser publicados en el Diario Oficial de la Federación a más tardar el veintiocho de febrero del año correspondiente, tal como se desprende del texto del precepto señalado.

"Artículo 22. El monto de percepciones totales que se cubra a favor de la máxima representación del Poder Legislativo y de los titulares del Poder Judicial y entes autónomos, no podrá rebasar la percepción total asignada al titular del Ejecutivo Federal.

"Asimismo, deberán publicar en el Diario Oficial de la Federación a más tardar el 28 de febrero, el manual que regule las percepciones y prestaciones para los servidores públicos a su servicio, incluyendo a los diputados y senadores al Congreso de la Unión; Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Magistrados y Jueces del Poder Judicial y consejeros de la Judicatura Federal; consejero presidente, consejeros electorales y secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral; presidente y consejeros de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos; así como a los demás servidores públicos de mando; en el que se proporcione la información completa y detallada relativa a las percepciones monetarias y en especie, prestaciones y demás beneficios que se cubran para cada uno de los niveles jerárquicos que los conforman.

"Adicionalmente, deberán publicar en el Diario Oficial de la Federación en la fecha antes señalada, la estructura ocupacional que contenga la integración de los recursos aprobados en el capítulo de servicios personales, con la desagregación de su plantilla total, incluidas las plazas a que se refiere el párrafo anterior, junto con las del personal operativo, eventual y el contratado bajo el régimen de honorarios, en el que se identifiquen todos los conceptos de pago y aportaciones de seguridad social que se otorguen con base en disposiciones emitidas por sus órganos competentes, así como la totalidad de las plazas vacantes con que cuenten a dicha fecha.

"En tanto no se publiquen en el Diario Oficial de la Federación las disposiciones y la estructura ocupacional a que se refieren los párrafos segundo y tercero de este artículo, no procederá el pago de estímulos, incentivos, reconocimientos, o gastos equivalentes a los mismos."

De las precisiones anteriores destaca que la facultad para elaborar los manuales de percepciones está dirigida a los Poderes de la Unión, esto es, al Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como a los entes autónomos, los cuales deberán aprobarlos y publicarlos en el Diario Oficial de la Federación; también aparece que dichos órdenes de gobierno pueden ejercer esa atribución de manera flexible, al contar con un margen de acción para establecer el monto de las prestaciones correspondientes.

Ahora bien, atendiendo a la circunstancia de que conforme a lo establecido en el artículo 22 antes señalado, los manuales de percepciones deben ser publicados en el Diario Oficial de la Federación, adquieren la naturaleza de hechos notorios, motivo por el cual no se requiere acreditar su existencia en los autos de los juicios contenciosos, pues basta su publicación en el Diario Oficial de la Federación para que sean tomados en cuenta por las autoridades jurisdiccionales, en virtud de su naturaleza y obligatoriedad, puesto que la inserción de tales manuales en el órgano oficial de difusión tiene por objeto dar publicidad al acto de que se trata, y tal publicidad determina precisamente que los tribunales, a quienes se encomienda la aplicación del derecho, por la notoriedad de ese acontecimiento, no puede argüir desconocerlo.

Cobra vigencia al respecto la jurisprudencia sustentada por esta Segunda Sala, que se transcribe a continuación con los datos de localización correspondientes.

"Novena Época

"No. Registro: 191,452

"Instancia: Segunda Sala

"Jurisprudencia

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XII, agosto de 2000

"Materia(s): Común

"Tesis: 2a./J. 65/2000

"Página: 260

"PRUEBA. CARGA DE LA MISMA RESPECTO DE LEYES, REGLAMENTOS, DECRETOS Y ACUERDOS DE INTERÉS GENERAL PUBLICADOS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN.-Respecto de las leyes, reglamentos, decretos y acuerdos de interés general, no se necesita probar su existencia en autos, pues basta que estén publicados en el Diario Oficial, para que la autoridad judicial esté obligada a tomarlos en cuenta, en virtud de su naturaleza y obligatoriedad, y porque la inserción de tales documentos en el órgano oficial de difusión tiene por objeto dar publicidad al acto de que se trate, y tal publicidad determina precisamente que los tribunales, a quienes se les encomienda la aplicación del derecho, por la notoriedad de ese acontecimiento, no puedan argüir desconocerlo."

Conforme a lo antes señalado, es innegable que al tener el carácter de hechos notorios los manuales de percepciones de las dependencias y entidades administrativas, por ser publicados en el Diario Oficial de la Federación, no se requiere acreditar su existencia en juicio, pues basta que hayan sido publicados en el Diario Oficial para que la autoridad jurisdiccional esté obligada a tomarlos en cuenta al momento de resolver.

Conforme a lo anterior, para determinar si la compensación garantizada debe tomarse en consideración para el cálculo de la pensión de jubilación, el juzgador deberá acudir a los manuales que al efecto se hayan expedido y publicado por parte de los órganos administrativos obligados a ello, conforme a lo dispuesto por el artículo 20 del decreto donde se contiene el presupuesto de egresos de la Federación, por lo que es inconcuso que no cabe imponer carga probatoria a los contendientes para acreditar el extremo mencionado, sino que el juzgador, para determinar cuáles conceptos deben de servir de base para la cuantificación de la pensión jubilatoria, deberá resolver conforme a los manuales publicados en el Diario Oficial de la Federación.

Atendiendo a lo anterior, los que suscribimos el presente voto minoritario, estimamos que en casos como los analizados, la carga de la prueba no le corresponde al trabajador, como lo determinó la mayoría, sino que, en todo caso, el juzgador, para resolver lo conducente, debe acudir a los manuales de percepciones que al efecto deben expedir y publicar en el Diario Oficial de la Federación, las dependencias y entidades administrativas.

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1. No. Registro: 178,991. Jurisprudencia. Materia(s): Laboral. Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, marzo de 2005, tesis 2a./J. 33/2005, página 255.