Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

RECURSO DE RECLAMACIÓN 62/98, RELATIVO A LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 35/97. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE SAN LUIS RÍO COLORADO, SONORA.

MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..

SECRETARIA: LUZ C.M..

CONSIDERANDO:

CUARTO. Resultan parcialmente fundados, los agravios expresados por el recurrente, en atención a las siguientes razones:

El artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, dispone:

"Artículo 15. La suspensión no podrá concederse en los casos en que se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante."

En el caso concreto se solicitó la suspensión del acto consistente en el convenio número 10-1-019-97 de fecha trece de octubre de mil novecientos noventa y siete, publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora, el día dieciséis de octubre de ese año en el que se autorizó el Proyecto de Desarrollo Parque Industrial del Río Colorado, Sonora, celebrado por el Poder Ejecutivo de esa entidad federativa, por conducto del Gobernador Constitucional del Estado y con la intervención de los secretarios de Gobierno y de Infraestructura Urbana y Ecología; con la empresa Servicios Internacionales La Frontera, S.A. de C.V., representada por J.N.P.S. y G.M.G., por su propio derecho (desarrolladores).

Ahora bien, del auto recurrido se desprende que la Ministra instructora negó la suspensión solicitada con fundamento en el artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional en atención a que el otorgamiento de ésta pone en peligro la economía nacional, cuyo interés se encuentra protegido por el artículo 25 de la Constitución Federal, ya que del convenio de que se trata se advertía que éste tiene como propósito fomentar el desarrollo económico de una fracción de terreno del Estado de Sonora que es uno de los principios protegidos por el citado artículo 25 constitucional, toda vez que la economía nacional tiene como sustento, entre otros elementos, el concurso del sector público y privado para fomentar el crecimiento económico y el empleo, que se verían afectados con la paralización del proyecto mencionado.

Asimismo, de la lectura del convenio de referencia se observa que la empresa Servicios Internacionales La Frontera, S.A. de C.V., es propietaria de los predios colindantes con superficie de 300.00.00 y 100.00.00 hectáreas, respectivamente, ubicadas en el Municipio de San Luis Río Colorado, Sonora (punto III de las declaraciones); que mediante oficio número 10-0351-97 de fecha veintisiete de abril de mil novecientos noventa y siete, la Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología del Estado de Sonora, autorizó la fusión de estos predios, señalando para esta área los usos de suelo industrial, comercial y de servicios (punto V de las declaraciones); que el Ejecutivo, autorizó a los desarrolladores a llevar a cabo el proyecto de desarrollo "Parque Industrial del Río Colorado", consistente en la lotificación de los predios de referencia, para su enajenación, así como la ejecución de obras de introducción de agua potable, de alcantarillado, electrificación, alumbrado público, banquetas, guarniciones, pavimentación de calles, nomenclatura, señalamientos de tránsito, con el objeto de establecer un parque de desarrollo industrial y comercial.

Por consiguiente, no le asiste la razón al recurrente al afirmar que la Ministra instructora motivó la negativa de la suspensión en cuestiones meramente subjetivas, toda vez que como se lee en el auto recurrido, apoyó su determinación en el examen del convenio de referencia, así como en lo dispuesto en los artículos 15 de la ley reglamentaria citada, 25 de la Constitución Federal y 185 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Sonora, en los términos que quedaron expuestos.

Sin embargo, es fundado lo que aduce el recurrente en relación a que no es exacto que la suspensión del acto reclamado ponga en peligro la economía nacional.

A fin de precisar el concepto de economía nacional, resulta necesario analizar los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establecen los lineamientos que nuestra Ley Suprema impone a la estructura u orden económico del Estado.

Etimológicamente, la palabra economía está compuesta de dos raíces griegas: Oikos. casa y Nemo. distribuir, repartir, dividir, partir, dirigir, conducir, administrar, manejar, etcétera; de aquí derivan O.. gobernar, administrar, ser administrador; O.. dirección, gobierno, administración (de una casa), mayordomía, ordenación, plan; O.. concerniente al gobierno de una casa, hábil para administrarla, frugal, sobrio, económico; O.. administrador, intendente (Diccionario Manual Griego-Español, J.M.P.S. de Urbina, Barcelona, España).

Por su parte, la palabra nacional de acuerdo al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (vigésima primera edición, página 1008) significa, entre otras acepciones, lo relativo o perteneciente a una nación; y la palabra nación, a su vez proviene del latín natio-onis: conjunto de habitantes de un país regido por un mismo gobierno.

El Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (octava edición, 1995, Editorial Porrúa, S.A.) define el concepto nación como el grupo de hombres generalmente grande, unido por sentimientos de solidaridad y de fidelidad que ayudan a crear una historia común y por datos como la raza, la lengua y el territorio, y que tiene el propósito de vivir y de continuar viviendo juntos en el futuro.

Ahora bien, los artículos 25, 26, 27 y 28, de la Constitución Federal, constituyen la parte medular de las normas que nuestra Ley Suprema establece en materia económica, las que aunadas a las disposiciones contenidas en los artículos 3o., que contiene el concepto de democracia integral, artículo 5o., que consagra la libertad de trabajo, artículo 31, que establece las bases del régimen tributario, artículo 73, que otorga al Congreso de la Unión diversas facultades de contenido económico, artículo 74, que atribuye a la Cámara de Diputados facultades exclusivas en materia de finanzas públicas, artículo 115, que regula el Municipio y su régimen económico, artículo 117, que establece prohibiciones para los Estados en materias económicas que se reservan a la Federación y prohíbe aquellos actos que puedan interferir en la unidad económica nacional, artículo 118, que prohíbe a los Estados establecer cierto tipo de derechos en los puertos e imponer contribuciones y derechos sobre importaciones o exportaciones, artículo 123, que establece las bases de las relaciones entre capital y trabajo, y artículo 131, que otorga facultades amplias a la Federación en materia de intervención en la economía; representan los principios que configuran el régimen económico del Estado mexicano.

Los artículos 25 y 26 de la Constitución General de la República, otorgan competencia al Gobierno Federal para dirigir el desarrollo nacional, para lo cual conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, regulando y fomentando las actividades que demande el interés general, a través de los planes nacionales de desarrollo.

Las citadas disposiciones constitucionales, señalan:

"Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución. Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación. El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan. Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo. Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente. La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios. La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución."

"Artículo 26. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública federal. La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución. En el sistema de planeación democrática, el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley."

El artículo 27 constitucional dispone:

"Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización. La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Corresponde a la nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el derecho internacional. Son propiedad de la nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el derecho internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos; el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aun establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeración anterior, se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los Estados. En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y sustancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radioactivos, no se otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán los que en su caso se hayan otorgado y la nación llevará a cabo la explotación de esos productos, en los términos que señale la ley reglamentaria respectiva. Corresponde exclusivamente a la nación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público. En esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines. Corresponde también a la nación el aprovechamiento de los combustibles nucleares para la generación de energía nuclear y la regulación de sus aplicaciones en otros propósitos. El uso de la energía nuclear sólo podrá tener fines pacíficos. La nación ejerce en una zona económica exclusiva situada fuera del mar territorial y adyacente a éste, los derechos de soberanía y las jurisdicciones que determinen las leyes del Congreso. La zona económica exclusiva se extenderá a doscientas millas náuticas, medidas a partir de la línea de base desde la cual se mide el mar territorial. En aquellos casos en que esa extensión produzca superposición con las zonas económicas exclusivas de otros Estados, la delimitación de las respectivas zonas se hará en la medida en que resulte necesario, mediante acuerdo con estos Estados. La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la Nación, se regirá por las siguientes prescripciones: I. Sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las sociedades mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones o para obtener concesiones de explotación de minas o aguas. El Estado podrá conceder el mismo derecho a los extranjeros, siempre que convengan ante la Secretaría de Relaciones en considerarse como nacionales respecto de dichos bienes y en no invocar por lo mismo la protección de sus gobiernos por lo que se refiere a aquéllos; bajo la pena, en caso de faltar al convenio, de perder en beneficio de la nación, los bienes que hubieren adquirido en virtud del mismo. En una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta en las playas, por ningún motivo podrán los extranjeros adquirir el dominio directo sobre tierras y aguas. El Estado de acuerdo con los intereses públicos internos y los principios de reciprocidad, podrá, a juicio de la Secretaría de Relaciones, conceder autorización a los Estados extranjeros para que adquieran, en el lugar permanente de la residencia de los Poderes Federales, la propiedad privada de bienes inmuebles necesarios para el servicio directo de sus embajadas o legaciones; II. Las asociaciones religiosas que se constituyan en los términos del artículo 130 y su ley reglamentaria tendrán capacidad para adquirir, poseer o administrar, exclusivamente, los bienes que sean indispensables para su objeto, con los requisitos y limitaciones que establezca la ley reglamentaria; III. Las instituciones de beneficencia, pública o privada, que tengan por objeto el auxilio de los necesitados, la investigación científica, la difusión de la enseñanza, la ayuda recíproca de los asociados, o cualquier otro objeto lícito, no podrán adquirir más bienes raíces que los indispensables para su objeto, inmediata o directamente destinados a él, con sujeción a lo que determine la ley reglamentaria; IV. Las sociedades mercantiles por acciones podrán ser propietarias de terrenos rústicos pero únicamente en la extensión que sea necesaria para el cumplimiento de su objeto. En ningún caso las sociedades de esta clase podrán tener en propiedad tierras dedicadas a actividades agrícolas, ganaderas o forestales en mayor extensión que la respectiva equivalente a veinticinco veces los límites señalados en la fracción XV de este artículo. La ley reglamentaria regulará la estructura de capital y el número mínimo de socios de estas sociedades, a efecto de que las tierras propiedad de la sociedad no excedan en relación con cada socio los límites de la pequeña propiedad. En este caso, toda propiedad accionaria individual, correspondiente a terrenos rústicos, será acumulable para efectos de cómputo. Asimismo, la ley señalará las condiciones para la participación extranjera en dichas sociedades. La propia ley establecerá los medios de registro y control necesarios para el cumplimiento de lo dispuesto por esta fracción; V. Los bancos debidamente autorizados, conforme a las leyes de instituciones de crédito, podrán tener capitales impuestos, sobre propiedades urbanas y rústicas de acuerdo con las prescripciones de dichas leyes, pero no podrán tener en propiedad o en administración más bienes raíces que los enteramente necesarios para su objeto directo; VI. Los Estados y el Distrito Federal, lo mismo que los Municipios de toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos. Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada, se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y a resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas. El ejercicio de las acciones que corresponden a la nación, por virtud de las disposiciones del presente artículo, se hará efectivo por el procedimiento judicial; pero dentro de este procedimiento y por orden de los tribunales correspondientes, que se dictará en el plazo máximo de un mes, las autoridades administrativas procederán desde luego a la ocupación, administración, remate o venta de las tierras o aguas de que se trate y todas sus accesiones, sin que en ningún caso pueda revocarse lo hecho por las mismas autoridades antes que se dicte sentencia ejecutoriada; VII. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas. La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas. La ley, considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de los ejidos y comunidades, protegerá la tierra para el asentamiento humano y regulará el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso común y la provisión de acciones de fomento necesarias para elevar el nivel de vida de sus pobladores. La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las condiciones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela. Asimismo establecerá los procedimientos por los cuales ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí, con el Estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los miembros del núcleo de población; igualmente fijará los requisitos y procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el dominio sobre su parcela. En caso de enajenación de parcelas se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley. Dentro de un mismo núcleo de población, ningún ejidatario podrá ser titular de más tierra que la equivalente al 5% del total de las tierras ejidales. En todo caso, la titularidad de tierras en favor de un solo ejidatario deberá ajustarse a los límites señalados en la fracción XV. La asamblea general es el órgano supremo del núcleo de población ejidal o comunal, con la organización y funciones que la ley señale. El comisariado ejidal o de bienes comunales, electo democráticamente en los términos de la ley, es el órgano de representación del núcleo y el responsable de ejecutar las resoluciones de la asamblea. La restitución de tierras, bosques y aguas a los núcleos de población se hará en los términos de la ley reglamentaria; VIII. Se declaran nulas: a) Todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a los pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades, hechas por los jefes políticos, gobernadores de los Estados, o cualquiera otra autoridad local en contravención a lo dispuesto en la ley de 25 de junio de 1856 y demás leyes y disposiciones relativas; b) Todas las concesiones, composiciones o ventas de tierras, aguas y montes, hechas por las Secretarías de Fomento, Hacienda o cualquiera otra autoridad federal, desde el día primero de diciembre de 1876, hasta la fecha, con las cuales se hayan invadido y ocupado ilegalmente los ejidos, terrenos de común repartimiento o cualquiera otra clase, pertenecientes a los pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades, y núcleos de población; c) Todas las diligencias de apeo o deslinde, transacciones, enajenaciones o remates practicados durante el periodo de tiempo a que se refiere la fracción anterior, por compañías, Jueces u otras autoridades de los Estados o de la Federación, con los cuales se hayan invadido u ocupado ilegalmente tierras, aguas y montes de los ejidos, terrenos de común repartimiento, o de cualquiera otra clase, pertenecientes a núcleos de población. Quedan exceptuadas de la nulidad anterior, únicamente las tierras que hubieren sido tituladas en los repartimientos hechos con apego a la ley de 25 de junio de 1856 y poseídas en nombre propio a título de dominio por más de diez años cuando su superficie no exceda de cincuenta hectáreas; IX. La división o reparto que se hubiere hecho con apariencia de legítima entre los vecinos de algún núcleo de población y en la que haya habido error o vicio, podrá ser nulificada cuando así lo soliciten las tres cuartas partes de los vecinos que estén en posesión de una cuarta parte de los terrenos, materia de la división, o una cuarta parte de los mismos vecinos cuando estén en posesión de las tres cuartas partes de los terrenos; XV. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los latifundios. Se considera pequeña propiedad agrícola la que no exceda por individuo de cien hectáreas de riego o humedad de primera o sus equivalentes en otras clases de tierras. Para los efectos de la equivalencia se computará una hectárea de riego por dos de temporal, por cuatro de agostadero de buena calidad y por ocho de bosque, monte o agostadero en terrenos áridos. Se considerará, asimismo, como pequeña propiedad, la superficie que no exceda por individuo de ciento cincuenta hectáreas cuando las tierras se dediquen al cultivo de algodón, si reciben riego; y de trescientas, cuando se destinen al cultivo del plátano, caña de azúcar, café, henequén, hule, palma, vid, olivo, quina, vainilla, cacao, agave, nopal o árboles frutales. Se considerará pequeña propiedad ganadera la que no exceda por individuo la superficie necesaria para mantener hasta quinientas cabezas de ganado mayor o su equivalente en ganado menor, en los términos que fije la ley, de acuerdo con la capacidad forrajera de los terrenos. Cuando debido a obras de riego, drenaje o cualesquiera otras ejecutadas por los dueños o poseedores de una pequeña propiedad se hubiese mejorado la calidad de sus tierras, seguirá siendo considerada como pequeña propiedad, aun cuando, en virtud de la mejoría obtenida, se rebasen los máximos señalados por esta fracción, siempre que se reúnan los requisitos que fije la ley. Cuando dentro de una pequeña propiedad ganadera se realicen mejoras en sus tierras y éstas se destinen a usos agrícolas, la superficie utilizada para este fin no podrá exceder, según el caso, los límites a que se refieren los párrafos segundo y tercero de esta fracción que correspondan a la calidad que hubieren tenido dichas tierras antes de la mejora; XVII. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, expedirán leyes que establezcan los procedimientos para el fraccionamiento y enajenación de las extensiones que llegaren a exceder los límites señalados en las fracciones IV y XV de este artículo. El excedente deberá ser fraccionado y enajenado por el propietario dentro del plazo de un año contado a partir de la notificación correspondiente. Si transcurrido el plazo el excedente no se ha enajenado, la venta deberá hacerse mediante pública almoneda. En igualdad de condiciones, se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley reglamentaria. Las leyes locales organizarán el patrimonio de familia, determinando los bienes que deben constituirlo, sobre la base de que será inalienable y no estará sujeto a embargo ni a gravamen ninguno; XVIII. Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechas por los gobiernos anteriores desde el año de 1876, que hayan traído por consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la nación, por una sola persona o sociedad, y se faculta al Ejecutivo de la Unión para declararlos nulos cuando impliquen perjuicios graves para el interés público; XIX. Con base en esta Constitución, el Estado dispondrá las medidas para la expedita y honesta impartición de la justicia agraria, con objeto de garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal, comunal y de la pequeña propiedad, y apoyará la asesoría legal de los campesinos. Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de población; así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades. Para estos efectos y, en general, para la administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de autonomía y plena jurisdicción, integrados por Magistrados propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente. La ley establecerá un órgano para la procuración de justicia agraria; y XX. El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación en el desarrollo nacional, y fomentará la actividad agropecuaria y forestal para el óptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica. Asimismo expedirá la legislación reglamentaria para planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, considerándolas de interés público."

Por lo que se refiere a las materias consideradas como estratégicas y reservadas para su ejercicio por la Federación, el artículo 28 señala al respecto lo siguiente:

"Artículo 28. ... No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia. El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado. El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento. No constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, a través del banco central en las áreas estratégicas de acuñación de moneda y emisión de billetes. El banco central, en los términos que establezcan las leyes y con la intervención que corresponda a las autoridades competentes, regulará los cambios, así como la intermediación y los servicios financieros, contando con las atribuciones de autoridad necesarias para llevar a cabo dicha regulación y proveer a su observancia. La conducción del banco estará a cargo de personas cuya designación será hecha por el presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso; desempeñarán su encargo por periodos cuya duración y escalonamiento provean al ejercicio autónomo de sus funciones; sólo podrán ser removidas por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos en que actúen en la representación del banco y de los no remunerados en asociaciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia. Las personas encargadas de la conducción del banco central, podrán ser sujetos de juicio político conforme a lo dispuesto por el artículo 110 de esta Constitución ..."

Por su parte, los artículos 117, fracciones III a VII y IX, y 118, fracción I, establecen prohibiciones en materia de comercio a las entidades federadas en los siguientes términos:

"Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso: ... III. Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas ni papel sellado; IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio; V.P. ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera; VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía; VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuesto o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia ... IX. Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados dictarán, desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo."

"Artículo 118. Tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión: I.E. derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones."

Por último, se tiene que citar el artículo 124 constitucional, que establece el principio federalista de distribución de competencias entre las entidades federativas y la Federación, al señalar:

"Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."

De los preceptos relacionados con anterioridad se desprende lo siguiente:

1. Al Estado como estructura organizacional corresponde ser el rector del desarrollo nacional, que comprende el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo.

2. La rectoría del Estado significa que la forma de organización social, que el Estado representa debe disponer de una supremacía de decisión en relación a los asuntos que se refieren al desarrollo nacional.

3. Las finalidades de la acción rectora del Estado consisten en garantizar que el desarrollo nacional sea integral, esto quiere decir que el progreso y mejoramiento que el pueblo se propone realizar mediante su organización, abarque el conjunto de la población y a toda la extensión del territorio nacional, en los aspectos económico, social, cultural y político, así como a las diferentes ramas de actividad; en fortalecer la soberanía de la nación a través de medidas que aseguren el aprovechamiento de los recursos naturales, la preservación de la riqueza generada por el país y, en general, toda medida que tienda a permitir que las decisiones que afectan al país se tomen sin la interferencia del exterior; en fortalecer el régimen democrático y conseguir el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad en individuos, grupos y clases sociales, señalándose como objetivo fundamental de tal desarrollo el mejoramiento de los niveles de bienestar de la población rural a través de la generación de empleo, con base en su participación organizada y la plena utilización de los recursos naturales y financieros, fomentando la actividad agropecuaria y forestal con criterios sociales de eficiencia productiva, permanencia y equidad, fortaleciendo su integración con el resto de la nación. Corresponde pues al Estado expedir las disposiciones jurídicas para planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, considerándolas de interés público.

4. El Estado como rector del desarrollo debe planear, conducir, coordinar y orientar la actividad económica nacional, lo que implica el establecimiento de los fines concretos que se plantea la colectividad, así como los medios y etapas fijadas para conseguirlos, lo que supone la labor directiva del gobierno mediante actos legislativos y ejecutivos que garanticen las medidas necesarias para que la actividad económica esté acorde con los fines propuestos en el marco de libertades que otorga la Constitución.

5. La rectoría del Estado se desenvuelve en tres planos, entendiéndose que la Federación, en su carácter integrador de éste, asume la responsabilidad de coordinar con los Estados y Municipios el sistema de concertación de acciones.

6. El desarrollo económico nacional se realizará con el concurso de los sectores público, social y privado, integrados por las empresas de propiedad pública, por las actividades económicas fundadas en la propiedad social (ejidos, comunidades agrarias, cooperativas, etc.) y por las empresas de propiedad privada, que conforman la base de la economía mixta, en la que participan diversas formas de propiedad sin que unas excluyan a las otras, pues el Estado interviene reglamentando las actividades económicas y participa en importantes procesos de producción con el concurso del sector privado o excluyendo a éstos de ciertas áreas de la actividad económica. Así tenemos que al lado de la libertad de trabajo (artículo 5o.) y libre concurrencia (artículo 28), se establecen las limitantes respecto del dominio de los recursos naturales que corresponde al Estado (artículo 27) y los principios rectores del desarrollo económico, por las cuales tiene a su cargo, la planeación, conducción, coordinación y orientación de la actividad económica nacional (artículo 26).

7. La planeación democrática del desarrollo nacional debe imprimir al crecimiento de la economía solidez, dinamismo, permanencia y equidad para la independencia política, social y cultural de la nación, esto es, el Estado debe tener congruencia en la diferentes finalidades dentro de un marco general que permita alcanzarlas, tomando en cuenta las necesidades cambiantes del país, pero sin desequilibrar los sectores de la población y sin menoscabar la independencia y democratización política, social y cultural de la nación.

8. La rectoría económica del Estado, no es una facultad exclusiva de un solo poder, pues dentro del campo de sus respectivas atribuciones, los tres poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) a nivel federal y local, coparticipan de esa atribución.

La Constitución mexicana no solamente establece una regulación jurídica del sistema político, sino plantea un programa a realizar. Los objetivos que la Constitución señala en su conjunto, constituyen lo que en el artículo 26 se denomina proyecto nacional, y son los criterios en ella contenidos los que deben determinar los objetivos de la planeación.

Para llegar a estas finalidades se prevé que exista un plan nacional de desarrollo, esto es, que se documenten explícitamente, tanto los objetivos a alcanzar como las medidas que deben tomarse para tal efecto, y se define que de manera obligatoria los programas de la administración pública deberán sujetarse a dicho plan. La diferencia entre el plan y los programas es de grado, el plan recoge el conjunto de las aspiraciones y les da unidad y congruencia, los programas son elaborados por cada una de las ramas de la administración pública, esto es, las secretarías encargadas de atender las tareas encomendadas al gobierno. El plan, en general, debe armonizar las distintas finalidades propuestas y ser un amplio marco en el que tengan cabida los programas específicos.

El propio artículo 26 prevé que deben determinarse los órganos responsables del proceso de planeación.

Esto exige que mediante acciones del Poder Ejecutivo se determinen responsabilidades concretas asignadas a ciertos órganos, para hacer posible el control y la evaluación de las finalidades de la planeación y señala como mecanismos de ésta la coordinación con otro plano del Estado mexicano constituido por las entidades federativas, a través de convenios, figura que así adquiere rango constitucional y que hace posible la vinculación orgánica de los Estados de la Federación y el Gobierno Federal.

Por tanto, el concepto de economía nacional, en su connotación de estructura, orden interior o régimen del Estado que regula o persigue la satisfacción de las necesidades humanas de sus gobernados se identifica con la organización de las actividades económicas establecidas por el Estado mexicano conforme a los lineamientos de la Constitución Política que lo rige.

En ese orden de ideas, la interpretación al supuesto establecido en el artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, consistente en que la suspensión del acto, que motivare la controversia constitucional, no podrá concederse en los casos en que se ponga en peligro la economía nacional, debe ser en el sentido de que la suspensión del acto lesione a la sociedad en general, no en forma particularizada a un determinado número de sus miembros.

En tal virtud, la suspensión de la ejecución del convenio impugnado no pone en peligro la economía nacional, puesto que del análisis de este convenio se advierte que la lotificación de los terrenos propiedad de la Empresa Servicios Internacionales La Frontera, S.A. de C.V., así como la ejecución de la infraestructura en dichos terrenos consistente en trabajos encaminados a la introducción de agua potable, de alcantarillado, electrificación, alumbrado público, banquetas, guarniciones, pavimentación de calles, nomenclatura, etc., cuya suspensión se solicitó, no afecta a la sociedad en general puesto que no atenta contra la reglamentación ni los principios rectores del desarrollo económico estatuido en la Constitución Federal en beneficio de todos sus gobernados, que es el fin último del Estado.

Por tanto, con independencia de los fines que pudiesen tener las partes del convenio en cuestión debe considerarse que en el caso no se actualizó el supuesto en que se apoyó el auto recurrido y, por tanto procede revocarlo y otorgar la suspensión solicitada.

Tiene aplicación, a contrario sensu, la tesis P. LXXXVII/95, sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, en sesión de catorce de septiembre de mil novecientos noventa y cinco, al resolver el recurso de reclamación en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional 11/95, promovida por R.M.P., que aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, octubre de 1995, página 164, que a la letra dice lo siguiente:

"SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. DEBE NEGARSE CUANDO SE ACTUALICE UNO DE LOS SUPUESTOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 15 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE SE ALEGUE VIOLACIÓN A LA SOBERANÍA DE UN ESTADO.-La finalidad con la que se solicita la suspensión no puede ser tomada en cuenta por arriba de las prohibiciones que establece la ley para conceder la suspensión, esto es, para concederse la suspensión de los actos demandados es necesario que no se actualice ninguno de los supuestos que señala el artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional (‘La suspensión no podrá concederse en los casos en que se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.’), con independencia de los fines loables y de buena fe que se persigan al solicitarla, y si en el caso concreto se actualiza uno de esos supuestos, la finalidad que se persiga al solicitar la suspensión no evita la existencia de aquél."

En las relacionadas condiciones al resultar fundados los argumentos examinados se revoca el auto recurrido y se otorga la suspensión de los actos impugnados que se hicieron consistir en la ejecución del proyecto de desarrollo "Parque Industrial del Río Colorado", derivado del convenio de trece de octubre del año próximo pasado, celebrado entre el Gobierno Estatal, la empresa "Servicios Internacionales La Frontera", Sociedad Anónima de Capital Variable, y el ingeniero G.M.G..

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente y fundado el recurso de reclamación a que este toca se refiere.

SEGUNDO.-Se revoca el auto recurrido.

TERCERO.-Se concede la suspensión del acto en la ejecución del proyecto de desarrollo "Parque Industrial del Río Colorado", derivado del convenio de trece de octubre del año próximo pasado, celebrado entre el Gobierno Estatal, la empresa "Servicios Internacionales La Frontera", Sociedad Anónima de Capital Variable, y el ingeniero G.M.G..

N.; notifíquese por medio de oficio a las partes.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de ocho votos de los señores M.A.A., C. y C., D.R., G.P., G.P., O.M., R.P. y presidente A.A.; los señores Ministros Azuela Guitrón y S.M. votaron en contra. Fue ponente el señor M.S.S.A.A.. Ausente la señora M.O.M.d.C.S.C..