Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

RECURSO DE RECLAMACIÓN RELATIVO A LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 28/97. PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE PUEBLA.

MINISTRO PONENTE: G.D.G.P..

SECRETARIO: O.A.C.Q..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veinte de abril de mil novecientos noventa y ocho.

VISTOS; Y

RESULTANDO:

PRIMERO.-Por escrito presentado el primero de octubre de mil novecientos noventa y siete, en el domicilio particular del autorizado para tal efecto por la Secretaría General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y recibido al día siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia del propio tribunal, el Gobernador Constitucional, secretario de Gobernación y procurador general de Justicia, todos del Estado de P. y en representación del Poder Ejecutivo de dicho Estado, promovieron demanda de controversia constitucional en contra de las autoridades y por los actos que a continuación se especifican:

"2. Demandados: Tienen el carácter de demandados, el H. Ayuntamiento del Municipio de P. y el presidente municipal de dicho Ayuntamiento, quienes pueden ser emplazados a esta controversia constitucional, en el palacio municipal de la ciudad de P., ubicado en el Portal Hidalgo número catorce, colonia centro, en la ciudad de P., Estado de P..

"4. Actos cuya invalidez se reclama: Es materia de la presente controversia la invasión a la competencia del Poder Ejecutivo del Estado de P., que pretende realizar tanto el H. Ayuntamiento del Municipio de P. en su acuerdo de fecha treinta de julio de mil novecientos noventa y siete (anexo cuatro), como su presidente municipal, según comunicación oficial dirigida por el expresado presidente municipal al Gobernador Constitucional del Estado de P., de fecha treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y siete, recibida el viernes quince de agosto de mil novecientos noventa y siete, notificación que surtió efectos el día lunes dieciocho de agosto del año en curso, que con el presente se acompaña como (anexo cinco); invasión que se traduce en el contenido de dicha comunicación oficial, por virtud de la cual se pretende, entre otras cuestiones, las siguientes:

"4.1. La denuncia administrativa del Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras que comprende el Programa de Desarrollo Regional A., suscrito el treinta de agosto de mil novecientos noventa y cinco.

"4.2. La pretensión de la cancelación del irrevocable fideicomiso constituido para la instrumentación del Programa de Desarrollo Regional A., no obstante que dicho fideicomiso fue aceptado y convenido de manera expresa por el Ayuntamiento del Municipio de P..

"4.3. La pretensión, como consecuencia de la cancelación que plantea del fideicomiso A., de que se le devuelvan al H. Ayuntamiento del Municipio de P. las retenciones efectuadas con motivo de dicho fideicomiso desde el año de mil novecientos noventa y cinco, y que según afirmación del presidente municipal del expresado Ayuntamiento, ascienden a la cantidad de $72’217,327.00 (setenta y dos millones doscientos diecisiete mil trescientos veintisiete pesos 00/100 M.N.).

"4.4. Asimismo, y como consecuencia de la cancelación que plantea del fideicomiso A., la pretensión de que se le entreguen al H. Ayuntamiento del Municipio de P. los haberes y participaciones que corresponde afectar al propio Ayuntamiento con motivo de dicho fideicomiso, desde el mes de agosto del presente año.

"Estos actos y sus consecuencias, invaden la competencia del Poder Ejecutivo del Estado de P., en virtud de que con el acuerdo que se impugna, las autoridades demandadas pretenden obstaculizar la ejecución del Programa de Desarrollo A., promovido por el Gobierno del Estado de P. y aprobado por las autoridades competentes de acuerdo a los preceptos legales aplicables.

"Se demandan igualmente en esta controversia, las consecuencias de hecho y de derecho que se deriven de los actos antes precisados atribuidos al H. Ayuntamiento del Municipio de P. y a su presidente municipal, debiendo precisarse, como lo manda la ley de la materia, en la sentencia que se dicte en esta controversia constitucional, la forma en que deberán cumplimentar los demandados dicho fallo con el objeto de que no sigan interfiriendo ni invadiendo con sus actos las facultades constitucionales y legales del Poder Ejecutivo del Estado de P.."

SEGUNDO.-La parte actora fundó su demanda en la fracción I, inciso i) del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con apoyo en los artículos 1o., 2o., 3o., 10, 11, 21 y 22 y demás relativos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

TERCERO.-En la demanda se señalaron como antecedentes del caso los siguientes:

"7. Hechos que constituyen los antecedentes del acto cuya invalidez se demanda.

"7.1. G. y contenido del Programa de Desarrollo Regional A..

"7.1.1. De conformidad con las normas constitucionales y legales locales, el Poder Ejecutivo del Estado de P. recibió los planteamientos de la población de la entidad, que una vez recopilados conformaron el diagnóstico de la problemática económica y social existente en el Estado de P., que dieron origen al Plan Estatal de Desarrollo 1993-1999, instrumento que mereció ser sometido al consenso del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de P. (COPLADEP), organismo este que con fecha once de mayo de mil novecientos noventa y tres lo aprobó por unanimidad.

"7.1.2. En el Plan Estatal de Desarrollo 1993-1999, se estableció la necesidad de ejecutar tres programas regionales, para tres diversas zonas geográficas, a saber: la de la Sierra Norte; la de A. y la de la Mixteca y la Sierra Negra.

"7.1.3. Para los efectos de la presente controversia nos referiremos de manera específica al Programa de Desarrollo Regional A., en los siguientes términos:

"7.1.3.1. El Programa de Desarrollo Regional A. surgió de la necesidad de combatir los grandes rezagos en servicios e infraestructura urbana que afrontaban los catorce Municipios que conforman la zona conurbada de la ciudad de P., y que han obstaculizado su desarrollo. El programa fue el producto de una intensa jornada de diálogo que conjuntó los consensos básicos en los que se reconoce la sociedad poblana. Las ideas iniciales del programa se originaron en la consulta popular, durante la campaña electoral de mil novecientos noventa y dos para la renovación del Poder Ejecutivo, los Ayuntamientos y el Congreso del Estado de P.. Estas ideas evolucionaron a través del diálogo con la ciudadanía hasta convertirse en un programa coherente de desarrollo regional, integrado por un plan maestro general y un conjunto de planes maestros individuales y especiales.

"Apoyado en la Ley General de Asentamientos Humanos, Ley de Desarrollo Urbano del Estado y Ley Orgánica Municipal y para ser congruente con la estrategia definida en el Plan Estatal de Desarrollo 1993-1999 y con el Programa de Desarrollo Regional A., el Ejecutivo del Estado sometió a la aprobación del Congreso la declaratoria de conurbación de los catorce Municipios que integran el Programa de Desarrollo Regional A.. Es así como el día dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y cuatro, el cuerpo legislativo aprobó la declaratoria de conurbación y ésta se publicó en el Periódico Oficial del Estado, con fecha dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y cuatro, surtiendo así todos sus efectos jurídicos.

"7.1.3.2. Los Municipios conurbados que integran el Programa de Desarrollo Regional A. son los siguientes: P., S.P.C., San Andrés Cholula, Huejotzingo, J.C.B., Amozoc, Cuautinchán, Santa Clara Ocoyucan, Cuautlancingo, Xoxtla, Tlaltenango, Coronango, D.A. y S.M.T., región donde habita el 35% treinta y cinco por ciento de la población del Estado.

"7.1.3.3. La estrategia de solución contenida en el Programa de Desarrollo Regional A., se despliega a través de la realización de once subproyectos, que tienen por contenido los siguientes rubros: Planeación urbana; Agua, drenaje, alcantarillado y saneamiento; Tránsito, vialidad y transporte; D. sólidos, Vivienda; Promoción industrial; Comercio y abasto; Turismo; Educación y cultura; Salud e infraestructura hospitalaria; y Seguridad pública.

"A continuación se transcribe la descripción abreviada del Programa de Desarrollo Regional A., en los términos en que se publicó en el Periódico Oficial del Estado de P. de fecha diez de septiembre de mil novecientos noventa y tres.

"‘El diseño del Programa de Desarrollo Regional A. permite que entre los once grupos de proyecto que abarca, exista congruencia metodológica así como complementación y objetivos y estrategias, a partir de un diagnóstico de cada área.

"‘Los proyectos para solucionar de fondo los problemas principales de esta zona geográfica son:

"‘Planeación urbana.

"‘Agua, drenaje, alcantarillado y saneamiento.

"‘Tránsito, vialidad y transporte.

"‘D. sólidos.

"‘Vivienda.

"‘Promoción industrial.

"‘Comercio y abasto.

"‘Turismo.

"‘Educación y cultura.

"‘Salud e infraestructura hospitalaria y

"‘Seguridad pública.

"‘PLANEACIÓN URBANA.

"‘El crecimiento demográfico de la ciudad de P. y su zona conurbada ha provocado serios desequilibrios en el ordenamiento territorial y en la prestación de servicios públicos. La problemática urbana plantea la necesidad de una planeación integral para atacar de fondo la crisis de la zona metropolitana.

"‘Para lograr lo anterior, se ejecutarían tres grandes proyectos urbanos: a) la creación de un corredor industrial apoyado por áreas de uso habitacional, comercial y comunicaciones que tome en cuenta aquellas tierras con clara vocación agrícola, preservando su uso en estas actividades; b) un distrito histórico, cultural artístico y de negocios, en donde el Paseo del Río de S.F. preservará y revitalizará el centro histórico de la ciudad de P., y c) un distrito habitacional, comercial y de servicios Atlixcáyotl, Solidaridad, para integrar un moderno desarrollo urbano con viviendas para uso comercial y de servicios.

"‘AGUA, DRENAJE, ALCANTARILLADO Y SANEAMIENTO.

"‘En la zona considerada, el aumento en la demanda de agua y la escasez de fuentes de abastecimiento han originado una situación de crisis, cuya solución requiere la optimización de su extracción, distribución, uso y disposición.

"‘La infraestructura del sistema de drenaje, alcantarillado y saneamiento en general es limitada y no existe una estructura tarifaria adecuada para cubrir las inversiones y los costos de operación.

"‘Para resolver estos problemas hemos diseñado una estrategia que permitirá, en primer lugar, gracias al proyecto, N., incrementar la captación sin afectar las necesidades de suministro suficiente de agua para esa zona agrícola del Estado.

"‘De igual manera, se aumentará la cobertura del servicio de agua potable en la zona urbana y, con la participación de la iniciativa privada, se construirán colectores marginales y plantas de tratamiento de agua para el saneamiento de los ríos Atoyac, Alseseca y S.F..

"‘TRÁNSITO, VIALIDAD Y TRANSPORTE.

"‘El sistema vial presenta severos rezagos que se traducen en pérdida de tiempo, ineficacia en el uso del equipaje y creciente contaminación.

"‘Por otro lado, la capacidad de los sistemas viales se encuentra restringida por el deficiente transporte público y el inadecuado control de tráfico. A ello se suma el deterioro de calles principales, radiales y accesorias, lo que origina labores constantes de bacheo, relaminación y reconstrucción de pavimentos.

"‘Con la construcción del anillo periférico ecológico que dará acceso a la zona industrial oeste y reducirá el paso por el centro de la ciudad, podrá definirse el lindero entre el desarrollo urbano y la zona agrícola, combinado con un cinturón forestal para la ciudad de P..

"‘La construcción de un sistema radial de avenidas y calles y la operación de estacionamientos públicos en el centro de la ciudad, en su periferia y en los centros de transferencia, permitirá incrementar la capacidad, seguridad y calidad de los sistemas viales.

"‘Por otra parte, la instalación de un sistema computarizado para la red de semáforos mejorará la señalización y el control de tráfico. El transporte público y de autobuses con sistemas que les permitan desarrollar mayor velocidad de operación en las vías radiales, las nuevas rutas interconectadas y los pequeños circuitos seccionales, alimentarán el sistema de circunvalación en estaciones de transferencia.

"‘DESECHOS SÓLIDOS.

"‘En la ciudad de P. se generan diariamente alrededor de mil ochocientas toneladas de desechos sólidos, de las cuales el 22 por ciento se tira en lotes baldíos y barrancos. Se corre el peligro de contaminar los mantos acuíferos que abastecen a la población de esta zona.

"‘El objetivo central en este aspecto es hacer de P. una ciudad ejemplarmente limpia, modernizar el sistema de recolección de basura y asegurar la disposición de desechos sólidos de acuerdo a normas ambientales estrictas.

"‘Para ello, se implantará un sistema efectivo y eficiente de recolección de basura con una cobertura amplia, mediante el concesionamiento de este servicio de manera tal que garantice su oportunidad y eficiencia.

"‘VIVIENDA.

"‘Mediante este proyecto se pretende aumentar el número de viviendas requeridas para hacer frente al crecimiento poblacional. También se contempla propiciar el uso adecuado del suelo urbano y permitir que la población con escasos recursos tenga acceso a una vivienda digna.

"‘Las acciones más importantes en esta materia se refieren a la ejecución de proyectos de reordenamiento urbano, con especial atención en vivienda de interés social. Los costos y tiempos para efectuar trámites se reducirán en forma considerable lo que se convertirá en un incentivo adicional para la participación de promotores privados en la construcción de vivienda.

"‘PROMOCIÓN INDUSTRIAL.

"‘En esta área el Programa A. pretende la consolidación de una base industrial que integre la micro, pequeña y mediana empresas.

"‘Además, se está promoviendo la creación de una infraestructura moderna con el propósito de que el capital nacional e internacional se asiente en territorio poblano. La capacitación, la adecuada regulación económica y diversos apoyos financieros constituyen las acciones para establecer grandes corredores industriales que constituyan detonadores del desarrollo económico.

"‘COMERCIO Y ABASTO.

"‘Con frecuencia observamos que el sector comercio se concentra en unas cuantas zonas y ello provoca que un amplio sector de la población deba recorrer grandes distancias para realizar sus compras, incurriendo en gastos adicionales de transporte.

"‘Asimismo, existe una legislación excesiva que dificulta el abasto de productos básicos y afecta de manera considerable a las zonas marginadas rurales y urbanas.

"‘El Proyecto de Desarrollo Regional A. contempla el ordenamiento y fortalecimiento del potencial comercial de la región, de forma armónica y consecuente con la distribución territorial de los recursos y con el crecimiento urbano.

"‘Se contempla la creación de centros comerciales de primer nivel financiados con capital privado. Asimismo, la posibilidad de individualizar los mercados existentes y en su caso tramitar la atención de apoyos crediticios que faciliten a los locatarios su adquisición.

"‘La concentración del comercio mayorista de productos perecederos en la central de abastos, aliviará al centro histórico de problemas de insalubridad y tráfico existentes.

"‘TURISMO.

"‘El sector turístico no ha desarrollado todo su potencial debido a que carece de infraestructura básica y a la falta de coordinación de programas.

"‘El número de turistas se ha reducido en los últimos cinco años. El tránsito actual de ellos genera pocos ingresos, ya que la mayor parte de los mismos permanece en la ciudad de P. sólo unas horas. La escasa explotación de atractivos turísticos y la falta de centros de convenciones de calidad, ocasiona una baja captación de turismo extranjero.

"‘Para revertir esta situación se fortalecerá la infraestructura existente y se llevarán a cabo programas de coordinación entre los diferentes sectores que participan en esta actividad, incluyendo intensas campañas publicitarias, con el fin de aprovechar mejor nuestros atractivos turísticos que van desde tesoros arquitectónicos y prehispánicos hasta espacios de gran belleza.

"‘EDUCACIÓN Y CULTURA.

"‘La educación en la entidad presenta un fuerte rezago que se manifiesta en los altos índices de analfabetismo, ausentismo y deserción escolares, así como en la falta de participación de la sociedad en los procesos educativos y culturales.

"‘Lo mismo sucede con la cultura. A pesar de que el patrimonio histórico de P. es de los más importantes del país, el limitado desarrollo de la infraestructura cultural hace que hoy contemos con un reducido número de bibliotecas, museos, galerías de arte, centros de promoción artesanal y otros espacios indispensables para un desarrollo integral del ser humano.

"‘El Programa A. buscará que la educación básica sea de calidad, la educación de adultos se vincule con la formación y capacitación para el trabajo y que las actividades culturales, deportivas y recreativas de cada localidad sean parte de un programa integral de educación y cultura.

"‘SALUD E INFRAESTRUCTURA HOSPITALARIA.

"‘El sector salud al igual que otros sectores de la sociedad, presenta severos rezagos. La tasa de mortalidad en la entidad es sensiblemente superior al promedio del país.

"‘En este renglón, el Programa A. pretende mejorar la infraestructura hospitalaria para la atención de pacientes en todos los niveles, desde la medicina preventiva hasta la medicina de alta especialización, dando especial atención a programas de gran urgencia como es el combate del cólera.

"‘Se pondrá especial atención para la conclusión de la red regional de hospitales que se ha iniciado de acuerdo a la densidad de población y las características geográficas. La descentralización de los servicios administrativos y de atención a la salud, es un proyecto que ya está en marcha.

"‘SEGURIDAD PÚBLICA.

"‘Los problemas de inseguridad en la zona metropolitana de la ciudad de P. aún son preocupantes. Un sistema de seguridad que proteja la integridad física y patrimonial de los ciudadanos, que garantice la estabilidad, el orden social y el pleno ejercicio de las libertades y garantías individuales, se hace indispensable para asegurar un clima de sana convivencia en lo personal y familiar.

"‘En este contexto, ya se han creado Consejos de Seguridad Pública y Procuración de Justicia en los Municipios conurbados, combinados con servicios multifamiliares de seguridad y vigilancia de grupos de colonos, comerciantes o industriales. Además, se han reforzado los sistemas de atención ciudadana y protección de derechos humanos.

"‘También se está trabajando en la revalorización de los cuerpos de policía, con el fin de recuperar la imagen, posición y respeto de dichos cuerpos. Se incrementará asimismo la preparación del personal para elevar su desarrollo corporativo, mediante el arraigo en las funciones de seguridad para contar con un cuerpo profesional que permita prevenir y reducir los niveles de delincuencia.’

"De lo anterior se advierte que el Programa de Desarrollo Regional A. es un conjunto de proyectos de infraestructura urbana y de mejora de servicios, que permitirá establecer un sistema de desarrollo integral, sostenido y ordenado, en los Municipios y poblaciones insertas en su área geográfica de influencia, impulsando el crecimiento regional para alcanzar un desarrollo equilibrado entre Municipios, y consolidar un sistema de ciudades medias.

"7.1.4. El proceso contenido en las normas legales aplicables del Estado de P. que debe seguirse para la aprobación de un programa regional de desarrollo es el siguiente:

"Uno de los elementos de instrumentación del Sistema Estatal de Planeación Democrática lo constituyen los programas regionales, que son aquellos que impulsan equilibradamente áreas geográficas determinadas, de acuerdo a su potencial en recursos y a sus necesidades.

"El plan elaborado a nivel estatal indicará los programas regionales que deban realizarse.

"Los planes y programas que se elaboren deberán someterse a un análisis de congruencia, compatibilización y ajuste para asegurar que los objetivos, metas y estrategias conduzcan al desarrollo integral y equilibrado del Estado.

"El Ejecutivo del Estado, los diputados al Congreso del Estado, y los presidentes y regidores de los Ayuntamientos, serán responsables de la elaboración de los programas regionales. Para tal efecto, están facultados para impulsar, motivar y promover la participación popular a través de foros de consulta, donde se darán a conocer los diagnósticos, problemática y alternativas para la elaboración de los planes y programas de desarrollo municipal y estatal.

"Corresponde al Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de P. (COPLADEP), entre otras cuestiones: Promover y coadyuvar con la participación de los diversos sectores de la comunidad en la elaboración y actualización del Plan de Desarrollo Estatal, de los planes y programas de desarrollo que requiera la entidad, dentro del marco normativo del Sistema Estatal de Planeación Democrática; fomentar la coordinación entre los tres niveles de gobierno federal, estatal y municipal, así como la cooperación de los sectores social y privado para su participación en el proceso de planeación; y aprobar en asamblea plenaria los planes y programas de desarrollo, dentro del marco normativo del Sistema Estatal de Planeación Democrática.

"Los planes y programas, en cuanto a su instrumentación se llevará a cabo mediante cuatro vertientes: obligación, coordinación, concertación e inducción. Una vez determinada su vigencia, serán obligatorios para el Estado y aquellas dependencias a quienes corresponda su ejecución.

"Por coordinación debe entenderse, los convenios y acuerdos que incorporan acciones en materia de planeación que la Federación realice con el Gobierno Estatal y a través de éste, con los Municipios.

"El Gobierno Estatal podrá convenir con los Gobiernos Municipales: la participación de éstos en la planeación estatal mediante la presentación de las propuestas que estimen pertinentes; los procedimientos de coordinación entre ambos niveles de gobierno que coadyuven al desarrollo integral, y a su congruencia con la planeación nacional, y al mismo tiempo promuevan la participación de los sectores de la sociedad; los lineamientos de las acciones que deban realizarse en los Municipios, y que competen a ambos órdenes de gobierno; y, la ejecución de las acciones que deban realizarse en los Municipios, y que competen a ambos órdenes de gobierno.

"En congruencia con las disposiciones legales aplicables, el Programa de Desarrollo Regional A. fue aprobado, por todas las autoridades competentes. Posteriormente, los Ayuntamientos de los catorce Municipios que integran la zona conurbada de la ciudad de P., y que participan en el referido programa, aprobaron la celebración de los convenios con el Gobierno del Estado para establecer y ejecutar el multicitado programa, en los términos que se precisan en los apartados subsecuentes.

"7.1.5. En sesión plenaria celebrada el día tres de septiembre de mil novecientos noventa y tres, y previo el cumplimiento de los trámites y requisitos legales relativos del Estado de P., el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de P. (COPLADEP), integrado de conformidad con la ley, tanto por las autoridades federales como por las autoridades estatales y municipales que integran el multicitado comité, aprobó por unanimidad el Programa de Desarrollo Regional A., y hecho esto, el referido programa se publicó en el Periódico Oficial del Estado de P. con fecha diez de septiembre de mil novecientos noventa y tres.

"Es importante destacar que con la aprobación por parte del COPLADEP del Programa de Desarrollo Regional A., se corrobora la participación democrática en su instrumentación. Esto es así, en razón de la estructura orgánica del referido organismo, y que es la que a continuación se señala:

"Un presidente: el gobernador del Estado.

"Un coordinador general: el secretario de Programación y Presupuesto del Estado.

"Un secretario técnico: el delegado regional de la Secretaría de Programación y Presupuesto, hoy de la Secretaría de Desarrollo Social.

"Un coordinador de Control y Evaluación: el secretario de la Contraloría General del Gobierno del Estado.

"El sector público: los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública federal y estatal, presidentes municipales y representantes de los Poderes Legislativo y Judicial que estén involucrados en la consecución de los objetivos del COPLADEP.

"El sector social: los representantes de las organizaciones mayoritarias de trabajadores y campesinos, así como de las sociedades cooperativas que actúen a nivel estatal y estén debidamente registradas ante las autoridades correspondientes.

"El sector privado: los representantes de las organizaciones mayoritarias de empresarios que actúen a nivel estatal y estén debidamente registrados ante las autoridades correspondientes.

"7.1.6. Los catorce Ayuntamientos de los Municipios que integran la zona conurbada de la ciudad de P. y que participan en el Programa de Desarrollo Regional A.; esto es, los Ayuntamientos de los Municipios de P., S.P.C., San Andrés Cholula, Huejotzingo, J.C.B., Amozoc, Cuautinchán, Santa Clara Ocoyucan, Cuautlancingo, Xoxtla, Tlaltenango, Coronango, D.A. y S.M.T., autorizaron a sus respectivos presidentes municipales la celebración de los convenios de concertación y coordinación para la ejecución de las obras que comprende el Programa de Desarrollo Regional A., con el Gobierno del Estado de P..

"A continuación se señalan las fechas en que se autorizó la celebración del aludido convenio, en los siguientes términos:

"Por lo que hace al Ayuntamiento del Municipio de P., con fecha veintinueve de agosto de mil novecientos noventa y cinco, a planteamiento expreso hecho por el presidente municipal, el cabildo de dicho Ayuntamiento, unánimemente -incluyendo los votos de los regidores del Partido Acción Nacional- aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y el Ayuntamiento de P., del Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprenden el Programa de Desarrollo Regional A., autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo.

"En sesión de fecha quince de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el cabildo del Ayuntamiento del Municipio de Cuautinchán, aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprenden el Programa de Desarrollo Regional A., autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo.

"En sesión de fecha dieciséis de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el cabildo del Ayuntamiento del Municipio de Xoxtla, aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprenden el Programa de Desarrollo Regional A., autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo.

"En sesión de fecha catorce de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el cabildo del Ayuntamiento del Municipio de D.A., aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprenden el Programa de Desarrollo Regional A., autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo.

"En sesión de fecha nueve de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el cabildo del Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula, aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprenden el Programa de Desarrollo Regional A., autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo.

"En sesión de fecha dieciséis de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el cabildo del Ayuntamiento del Municipio de S.M.T., aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprenden el Programa de Desarrollo Regional A., autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo.

"En sesión de fecha dieciséis de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el cabildo del Ayuntamiento del Municipio de Huejotzingo, aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprenden el Programa de Desarrollo Regional A., autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo.

"En sesión de fecha dieciséis de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el cabildo del Ayuntamiento del Municipio de J.C.B., aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprenden el Programa de Desarrollo Regional A., autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo.

"En sesión de fecha dieciséis de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el cabildo del Ayuntamiento del Municipio de S.P.C., aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprenden el Programa de Desarrollo Regional A., autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo.

"En sesión de fecha dieciséis de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el cabildo del Ayuntamiento del Municipio de Santa Clara Ocoyucan, aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprenden el Programa de Desarrollo Regional A., autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo.

"En sesión de fecha once de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el cabildo del Ayuntamiento del Municipio de Amozoc, aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de Obras que Comprenden el Programa de Desarrollo Regional A., autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo.

"En sesión de fecha quince de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el cabildo del Ayuntamiento del Municipio de Tlaltenango, aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprenden el Programa de Desarrollo Regional A., autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo.

"En sesión de fecha dieciséis de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el cabildo del Ayuntamiento del Municipio de Cuautlancingo, aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprenden el Programa de Desarrollo Regional A., autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo.

"En sesión de fecha dieciséis de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el cabildo del Ayuntamiento del Municipio de Coronango, aprobó la celebración entre el Gobierno del Estado y dicho Ayuntamiento, del Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprenden el Programa de Desarrollo Regional A., autorizando a su presidente para celebrar el convenio respectivo.

"7.1.7. Una vez que los presidentes Municipales de P., S.P.C., San Andrés Cholula, Huejotzingo, J.C.B., Amozoc, Cuautinchán, Santa Clara Ocoyucan, Cuautlancingo, Xoxtla, Tlaltenango, Coronango, D.A. y S.M.T., celebraron con el Gobierno Estatal los Convenios de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras comprendidas en el Programa de Desarrollo Regional A., y que éstos fueron autorizados por el titular del Ejecutivo, los mismos fueron sometidos al Congreso del Estado, quien los autorizó, en uso de las facultades otorgadas por la Constitución del Estado, la Ley de Planeación, la Ley de Desarrollo Urbano y la Ley Orgánica Municipal de la propia entidad. Hecho esto, se publicaron en el Periódico Oficial del Estado, del día treinta y uno de octubre de mil novecientos noventa y cinco.

"A continuación se señalan las fechas en que los presidentes de los aludidos Municipios suscribieron el Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprende el Programa de Desarrollo Regional A., como sigue:

"El presidente municipal de P., el treinta de agosto de mil novecientos noventa y cinco.

"El presidente municipal de Cuautinchán, el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y cinco.

"El presidente municipal de Xoxtla, el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y cinco.

"El presidente municipal de D.A., el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y cinco.

"El presidente municipal de San Andrés Cholula, el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y cinco.

"El presidente municipal de S.M.T., el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y cinco.

"El presidente municipal de Huejotzingo, el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y cinco.

"El presidente municipal de J.C.B., el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y cinco.

"El presidente municipal de S.P.C., el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y cinco.

"El presidente municipal de Santa Clara Ocoyucan, el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y cinco.

"El presidente municipal de Amozoc, el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y cinco.

"El presidente municipal de Tlaltenango, el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y cinco.

"El presidente municipal de Cuautlancingo, el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y cinco.

"El presidente municipal de Coronango, el diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y cinco.

"7.1.8. En términos del Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras comprendidas en el Programa de Desarrollo Regional A., celebrado entre el H. Ayuntamiento del Municipio de P. y el Gobierno del Estado Libre y Soberano de P., se estipuló, entre otras cuestiones lo siguiente:

"Que el Ayuntamiento del Municipio de P., se corresponsabilizó en la ejecución de los planes maestros que forman parte del Programa del Desarrollo Regional A., para lo cual se obligó a aportar, a partir del ejercicio fiscal del año de mil novecientos noventa y cinco y hasta el año de mil novecientos noventa y ocho la cantidad total de N$137’446,484.00 (ciento treinta y siete millones cuatrocientos cuarenta y seis mil cuatrocientos ochenta y cuatro nuevos pesos 00/100 M.N.) valor actual $137’446,484.00 (ciento treinta y siete millones cuatrocientos cuarenta y seis mil cuatrocientos ochenta y cuatro pesos 00/100 M.N., monto que sería dividido en ministraciones mensuales y que se aportaría al fideicomiso que para esos efectos se constituyera (cláusula primera).

"Que la cantidad referida en la cláusula primera se aportaría y ejercería a través de un fideicomiso irrevocable que se constituiría para tal efecto por el H. Ayuntamiento (cláusula segunda).

"Que al constituirse el fideicomiso previsto en el convenio, dicho fideicomiso sería facultado por el Ayuntamiento para requerir, en su caso, a la Secretaría de Finanzas el entero de las cantidades respectivas con cargo a las participaciones que correspondieran al propio Ayuntamiento (cláusula segunda).

"Que el Gobierno del Estado de P. se constituiría como ejecutor de las obras que integran los planes maestros que conforman el Programa de Desarrollo Regional A..

"7.1.9. Con la finalidad de llevar a cabo la ejecución de los proyectos tendientes a dar solución a las demandas de los servicios requeridos por los catorce Municipios involucrados en el Programa de Desarrollo Regional A. y en congruencia con el Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras comprendidas en el Programa de Desarrollo Regional A., con fecha veintinueve de enero de mil novecientos noventa y seis, de manera conjunta, gobierno y Municipios, celebraron contrato de fideicomiso irrevocable de administración, ante la fe del notario público número 50 cincuenta de la ciudad de P., señor licenciado C.R.S.C..

"En este instrumento jurídico se plasmaron de manera transparente las acciones establecidas en el Programa de Desarrollo Regional A., documento que fue autorizado por el H. Congreso del Estado, el veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y cinco. En él, se establecieron los compromisos que asumirían tanto los Gobiernos Municipales, entre ellos el de P., como el Gobierno Estatal. Se determinó que siendo un programa regional e intermunicipal, el Gobierno del Estado, de acuerdo con las instrucciones del comité técnico del fideicomiso, sería el ejecutor de las obras que integran los planes maestros conformados en el programa. Los Municipios asumieron la obligación de aportar las ministraciones proporcionales para el cumplimiento de los objetivos del programa, en lo que correspondiera a cada uno de ellos, recursos estos que se unirían a los aportados por el Gobierno Federal y el Gobierno del Estado.

"El fideicomiso a través del cual se convino ejecutar las obras contenidas en el programa de desarrollo, fue aceptado y reconocido expresamente por todos los Municipios involucrados, destacándose el Municipio de P..

"7.2. ‘Denuncia administrativa’ planteada por el H. Ayuntamiento del Municipio de P., por conducto de su presidente municipal.

"No obstante que el H. Ayuntamiento del Municipio de P., por conducto de su presidente municipal, suscribió el Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprenden el Programa de Desarrollo Regional A., y celebró el contrato de fideicomiso irrevocable de administración, que ha quedado precisado en el apartado 7.1.9 anterior, y que el Municipio de P. se ha visto beneficiado con las obras ejecutadas al amparo del Programa de Desarrollo Regional A., el referido Ayuntamiento pretende obstaculizar su ejecución, en los términos que a continuación se describen:

"7.2.1. Mediante escrito de fecha treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y siete, notificado el quince de agosto de mil novecientos noventa y siete, notificación que surtió sus efectos el día dieciocho de agosto del año en curso dirigido al gobernador del Estado Libre y Soberano de P., al C. director del Programa Regional A., al C. secretario de Finanzas del Estado y al Comité Técnico del Fideicomiso de Administración para el Financiamiento del Programa Regional A., el presidente municipal del H. Ayuntamiento del Municipio de P., señor G.M.H.R., en representación de dicho Ayuntamiento, formuló ‘denuncia administrativa’ del Convenio de Concertación y Coordinación, para la Ejecución de las Obras que Comprende el Programa de Desarrollo Regional A..

"Según se desprende del escrito de referencia, la ‘denuncia administrativa’ se formula en términos de la cláusula séptima del Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprende el Programa de Desarrollo Regional A., por vicio de nulidad absoluta, en cumplimiento del acuerdo del cabildo del H. Ayuntamiento del Municipio de P. de fecha treinta de julio de mil novecientos noventa y siete, con las pretensiones que se contienen en dicho ocurso y que a continuación se transcriben:

"‘1. La aceptación administrativa de la denuncia del Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprende el Programa de Desarrollo Regional A., publicado en el Periódico Oficial del Estado de fecha 31 de octubre de 1995 y que se funda en las causales que más adelante se invocan y comprueban.

"‘2. Como consecuencia de la denuncia, la retroacción de los efectos del convenio aludido, a partir de la fecha en que inició sus efectos, independientemente de su fecha de celebración formal.

"‘3. Como consecuencia de la retroacción, también debe operar la restitución recíproca de lo dado y recibido, en ejercicio del convenio que se denuncia. Al respecto se debe devolver al H. Ayuntamiento que represento, la suma de $72’217,327.00 adicionado con intereses y frutos financieros que hubiere producido, en base al fideicomiso que se contiene en la escritura 14,157, del Volumen 267, de la Notaría Pública Número 50, de las de esta capital.

"‘4. A su vez, el H. Ayuntamiento que represento, se allana a cubrir, en restitución, previos avalúos, el costo de las obras que pudiesen haber sido realizadas con cargo a la hacienda municipal, el amparo del convenio que se denuncia, lo que se ignora y desconoce al detalle, pues nunca se ha notificado al H. Ayuntamiento la obra ni su costo.

"‘5. En su caso, se debe declarar la compensación, entre las cantidades que resultan a favor del H. Ayuntamiento y las que pudieren resultar a su cargo por la obra ejecutada.

"‘6. La reversión y, en su caso, extinción parcial del contrato de fideicomiso, contenido en la escritura 14,157, del Volumen 267, de la Notaría Pública Número 50, de las de esta capital, obviamente en la parte que exclusivamente corresponde al H. Ayuntamiento del Municipio de P..

"‘7. La entrega inmediata, irrestricta, sin condiciones ni limitaciones, de los haberes y participaciones que corresponden al H. Ayuntamiento que represento, a partir de agosto del año en curso, sin afectarlas al fideicomiso a que se viene aludiendo.’

"7.2.2. La ‘denuncia administrativa’ del Convenio de Concertación y Coordinación para la ejecución de las obras que comprenden el Programa de Desarrollo Regional A., en lo sucesivo ‘el convenio’, se sustenta en las consideraciones, hechos y fundamentos de derecho que se exponen en el escrito de mérito, y que a continuación se resumen:

"Bajo el capítulo de hechos, el presidente municipal del H. Ayuntamiento del Municipio de P., manifiesta:

"Que en el Plan Estatal de Desarrollo 1993-1999, el Gobierno del Estado, crea el Programa de Desarrollo Regional A., en lo sucesivo ‘el programa’.

"Que ‘el programa’, imputa al H. Ayuntamiento del Municipio de P., la carga de problemas y servicios que no le son propios, mientras que deja de contemplar aquellos que sí le impone el artículo 104 de la Constitución Local, entre los que se comprenden: panteones, rastro y jardines. Al efecto, enumera los proyectos que constituyen ‘el programa’.

"Que la coordinación de ‘el programa’ integrado por un comité ejecutivo, un consejo consultivo y un coordinador, creado por acuerdo del titular del Poder Ejecutivo del Estado de P., de fecha veinte de marzo de mil novecientos noventa y cinco, publicado en el Periódico Oficial del Estado del veintiocho de los mismos mes y año, constituye una autoridad prohibida tanto por la Constitución como por las demás leyes que invoca en su escrito, que subsiste hoy más robustecida, pues sostiene que con motivo de la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública en vigor, publicada en el Periódico Oficial del Estado de fecha cuatro de junio de mil novecientos noventa y seis, se traslada a la Secretaría de Finanzas y a la de Desarrollo Urbano y Ecología, muchas de las funciones y atribuciones que asumían tanto el coordinador de ‘el programa’ como el comité ejecutivo por lo que ahora tales dependencias constituyen las autoridades prohibidas entre Municipio y gobierno.

"Que para la instrumentación de ‘el convenio’ que se denuncia, el cabildo del H. Ayuntamiento del Municipio de P. con fecha veintinueve de agosto de mil novecientos noventa y cinco, aprobó el dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernación y Hacienda del Municipio, por el que se autorizó a su presidente municipal a celebrar ‘el convenio’ con el Gobierno del Estado. Al efecto transcribe diversas partes del acta de cabildo correspondiente.

"Que del acta de cabildo de fecha veintinueve de agosto de mil novecientos noventa y cinco, se advierte que se autorizó, ‘... en forma nula, al H. Ayuntamiento para contratar con el coordinador del Programa A. y el Gobierno del Estado, creándose la prohibida autoridad intermedia entre el Municipio de P. y el Gobierno del Estado, máxime que además se creó el fideicomiso a que se refiere la escritura pública 14,157, del Volumen 267, de la Notaría Pública Número 50, de esta capital, que a su vez es autoridad de las prohibidas entre Estado y Municipio ...’.

"Que ‘el convenio’ que denuncia, sigue viciado de nulidad, pues ahora se conceden al secretario de Finanzas del Gobierno del Estado de P., las atribuciones de administración, ingresos y recursos financieros transferidos al Estado mediante convenios celebrados con los Municipios del Estado de P., de conformidad con lo que dispone el artículo 30, fracciones IV, VI, XII y XXV de la Ley Orgánica de la Administración Pública en vigor y que, por su parte a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología le corresponde formular y conducir las políticas generales de obra pública, asentamientos humanos, vivienda, desarrollo urbano y ecología, establecer normas y lineamientos generales, en materia de obra pública; elaborar programas y proyectos integrales, concertando y coordinando a las autoridades municipales, en términos de lo dispuesto por el artículo 35 del ordenamiento jurídico invocado, todo ello, ‘... sin menoscabo del propio fideicomiso que sigue en vigencia ...’.

"Que hasta el treinta y uno de octubre de mil novecientos noventa y cinco, se publicaron en el Periódico Oficial del Estado los decretos del H. Congreso del Estado, que autoriza a los Municipios conurbados, y que hoy constituyen lo que se denomina Región A., a celebrar ‘el convenio’. Al efecto transcribe diversas partes del decreto por el que concretamente se autorizó el H. Ayuntamiento del Municipio de P..

"Que la cláusula primera de ‘el convenio’ define su objeto, al disponer lo que a la letra se transcribe:

"‘El Ayuntamiento se corresponsabiliza en la ejecución de los planes maestros ... se obliga a aportar la cantidad total de N$137’446,484.00 ... que se aportarán al fideicomiso que para estos efectos se constituirá ...’

"Que el fideicomiso es un patrimonio autónomo, manejado por la fiduciaria y el Gobierno del Estado de P., como fideicomisario único, sin intervención del H. Ayuntamiento del Municipio de P., en forma alguna, lo que justifica y fundamenta la denuncia de ‘el convenio’, por nulidad absoluta, y al efecto, textualmente sostiene:

"‘... por lo mismo, justifica y fundamenta la denuncia del convenio por nulidad absoluta, que lo vicia, a extremo que limita y constriñe el actuar del H. Ayuntamiento en planes, programas, finanzas, etc., pues todo queda condicionado a la consideración del programa, de suerte que si hubiera discrepancia entre los planes y programas del H. Ayuntamiento, con los propios del Programa A., es el H. Ayuntamiento quien debe rectificar, lo que resulta nulo como se señala. Al respecto leemos, en lo conducente, el convenio que se denuncia:

"‘El gobierno se constituye como ejecutor de las obras ... el Ayuntamiento prevé dentro de su presupuesto de egresos sus programas de inversión y financiamiento ...’

"‘El Ayuntamiento ... sujeta a la consideración del gobierno su programa de obra y presupuesto, con anticipación en su ejecución ... en caso de que una o más de las obras contenidas en los programas del Ayuntamiento, no correspondan a los objetivos planteados o su ejecución implique un obstáculo de cualquier índole, a los planes maestros que conforman el programa ... el propio Ayuntamiento se obliga a realizar los ajustes necesarios en la planeación, programación y presupuestación de sus obras, para no incumplir en forma alguna este convenio.’

"Que la cláusula séptima ‘el convenio’ previene que en caso de que existan controversias sobre la interpretación y aplicación del mismo, éstas se resolverían administrativamente entre las partes.

"Que no es clara la existencia del fideicomiso, pues mientras que el segundo párrafo de las consideraciones del Acuerdo 126 por el que se autoriza al H. Ayuntamiento a celebrar ‘el convenio’, menciona que el fideicomiso se constituyó a partir del ejercicio fiscal correspondiente a mil novecientos noventa y cinco, la cláusula primera del fideicomiso menciona que dicho fideicomiso se constituirá de acuerdo a lo establecido en la cláusula segunda, lo que estima constituye una contradicción, también materia de nulidad. Sobre este punto, destaca que el fideicomiso en cuestión se constituyó hasta el veintinueve de enero de mil novecientos noventa y seis, siendo que se verificaron aportaciones desde el ejercicio de mil novecientos noventa y cinco, a pesar de que, no existía el fideicomiso.

"Respecto del fideicomiso destaca:

"Que el único fideicomisario es el Gobierno del Estado y uno de los fideicomitentes es el H. Ayuntamiento del Municipio de P., quien faculta al fiduciario, para requerir a la Secretaría de Finanzas los pagos, con cargo a la participación que le corresponde, para que a su vez, el fiduciario invierta la cantidad de dinero en instrumentos de venta renta fija del mercado de dinero, que al respecto le indique el comité técnico.

"Que con el fideicomiso se instituye un comité técnico, integrado por miembros designados por el Gobernador del Estado de P., que son titulares de diversas dependencias, no existiendo representante alguno del Municipio.

"Que la duración del fideicomiso es por el tiempo necesario y tiene carácter de irrevocable.

"Sostiene que ‘el convenio’ y el fideicomiso, son nulos de pleno derecho, atento a lo siguiente:

"‘IX. Ahora bien, el Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprende el Programa de Desarrollo Regional A., cuanto las expresiones instrumentales que del mismo derivan, como sería el comité ejecutivo o su consejo consultivo, cuanto el contrato de fideicomiso, constituyen autoridades intermedias, prohibidas por la Constitución General de la República, la Constitución del Estado Libre y Soberano de P., por la Ley Orgánica Municipal y, por ende, si éstas prohíben, resulta que son nulos de pleno derecho los actos ejecutados contra el tenor de leyes prohibitivas, que es precisamente, entre otras, la materia de la denuncia administrativa que ahora se formula.’

"Que como consecuencia de la nulidad absoluta que vicia ‘el convenio’, el Gobierno del Estado, debe restituir por retroacción de efectos de la nulidad, las cifras de dinero que al H. Ayuntamiento del Municipio de P. tiene retenidas, a partir del ejercicio fiscal correspondiente a mil novecientos noventa y cinco, específicamente desde el mes de septiembre a julio de mil novecientos noventa y siete, que importan la cantidad de $72’717,327.00 (setenta y dos millones setecientos diecisiete mil trescientos veintisiete pesos 00/100 M.N..

"Que la suma referida en el párrafo que antecede, se debe entregar por parte del Gobierno del Estado, adicionada con los productos financieros.

"Que el fideicomiso a quien atribuye el carácter de autoridad, se niega a proporcionar el H. Ayuntamiento del Municipio de P., la información relativa a las cuentas del propio fideicomiso, en virtud de que el referido Ayuntamiento es ajeno al comité técnico, con lo que se evidencia que el multicitado Ayuntamiento está impedido de administrar libremente su hacienda, al no ser integrante del comité técnico.

"Que por la bilateralidad en la restitución, el H. Ayuntamiento del Municipio de P., se allana al pago de las obras, en la prorrata y porcentaje que le corresponda, y que se hubieren realizado al amparo del convenio que denuncia, para lo cual requiere al Gobierno del Estado para que proporcione minucioso informe de la obra y porcentaje de la misma, a cargo de la hacienda municipal, para que previo avalúo se cuantifique el porcentaje que le corresponda.

"Que en razón de que entre su representada y el Gobierno del Estado puede haber la recíproca calidad de deudor y acreedor, debería de compensarse el crédito que resultare menor, previa liquidación y avalúos correspondientes.

"Que como consecuencia de lo anterior se debe revertir ‘el fideicomiso’ y parcialmente dejarlo sin efectos, en lo que hace al H. Ayuntamiento del Municipio de P., y por tanto, se deben girar por parte del Gobierno del Estado, las instrucciones pertinentes al comité técnico del fideicomiso y a la propia fiduciaria.

"Que correlativamente, y como consecuencia, se deben liberar los recursos de la hacienda municipal, que están afectos y comprometidos al convenio que denuncia, para lo cual el gobernador del Estado deberá instruir a los CC. secretarios de Finanzas y de Desarrollo, Evaluación y Control de la Administración Pública, para que se entreguen sin demora los haberes municipales.

"Que con independencia de la denuncia que formula, se reserva el derecho de proceder en forma civil, penal, administrativa y política, y a hacer efectiva la responsabilidad de funcionarios y empleados públicos que proceda, por la intervención que tuvieren en el convenio que se denuncia.

"La ‘denuncia administrativa’ formulada por el presidente municipal del H. Ayuntamiento del Municipio de P., se sustenta en las consideraciones de derecho que se exponen en el escrito que nos ocupa y que a continuación se señalan.

"El promovente de la ‘denuncia administrativa’ expone que el Municipio de P. constituye la base territorial y de la organización política y administrativa del Estado; y que cada Municipio debe ser administrado por el Ayuntamiento, según se desprende de los artículos 115 de la Constitución Federal; 102 de la Constitución del Estado de P. y 13 de la Ley Orgánica Municipal.

"Que el Municipio de P. tiene personalidad jurídica y patrimonio propios, según lo disponen los artículos 115, fracción II de la Constitución Federal; 103 de la Constitución del Estado de P. y 50 y 52 de la Ley Orgánica Municipal.

"Que la hacienda propia del Municipio de P., se integra por rendimientos, contribuciones, ingresos establecidos por la Legislatura del Estado, participaciones federales e ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo, que conforme a los artículos 115, fracción III de la Constitución Federal; 104, fracción II de la Constitución del Estado de P. y 85 a 90 de la Ley Orgánica Municipal, son los siguientes:

"Agua potable y alcantarillado;

"Alumbrado público;

"Limpia;

"Mercados y centrales de abasto;

"Panteones;

"Rastro;

"Calles, parques y jardines;

"Seguridad pública;

"Tránsito y los demás que conforme a la ley determine el Congreso del Estado, en términos del artículo 86, de la Ley Orgánica Municipal.

"Que los servicios públicos a cargo de los Ayuntamientos serán prestados por éstos, con el concurso de los Estados, cuando así lo determine la ley y fuere necesario, y que para tal efecto, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos, según lo previenen los artículos 104, fracción II de la Constitución del Estado de P. y 89 y 90 de la Ley Orgánica Municipal.

"Que los Municipios pueden adquirir deudas, siempre y cuando se sujeten a las disposiciones que dicte el Congreso, sin excederse del periodo de su administración, como lo exigen los artículos 57, fracción VIII de la Constitución Local y 40, fracción XIII y 54 de la Ley Orgánica Municipal, que al respecto determinan que son atribuciones de los Ayuntamientos establecer las bases sobre las cuales, el presidente municipal pueda celebrar contratos, aprobarlos una vez celebrados y someterlos a la autorización del Ejecutivo y a la aprobación del Congreso, cuando la duración de esos contratos excediere del periodo del ejercicio del Ayuntamiento.

"Que además de los dispositivos legales que invoca y que han quedado precisados, también son aplicables las disposiciones legales que a continuación se señalan, en relación con el ‘nulo convenio que se denuncia’.

"Precisa que el procedimiento está previsto en la cláusula séptima del convenio que se denuncia, que establece que en el caso de que exista controversias sobre la interpretación y aplicación del mismo, se resolverán administrativamente entre las partes.

"Que toda vez que no existe ley estatal de procedimientos administrativos, ni tribunal administrativo, se aplica al respecto el artículo 138 de la Constitución Política Local.

"Que el nulo convenio que se denuncia, tiene su origen en el acuerdo de cabildo por el que se autorizó al C. presidente municipal su celebración, y que el hecho de que el Poder Legislativo del Estado tuvo conocimiento del mismo, ello no muda su naturaleza contractual. Sobre este punto argumenta que la actuación del Congreso en relación a la autorización del ‘convenio’, de conformidad con los artículos 74 y 75 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, no es una norma jurídica obligatoria y general, para que tenga carácter de ley; que tampoco es un decreto, porque no tiene carácter de general, sino que es un acuerdo, pues estima que concluye actos jurídicos, de tal suerte que considera que el acuerdo no tiene más alcances, que el de prorrogar sus efectos con posterioridad a la terminación del periodo del Ayuntamiento actuante en esa época.

"Que ‘el convenio’ tiene por objeto que el Ayuntamiento del Municipio de P. se corresponsabilice en la ejecución de los planes maestros que forman parte del Programa de Desarrollo Regional A. y se obliga a aportar, para ello, cantidades de dinero en favor del fideicomiso constituido.

"Que pese a la aprobación del ‘convenio’ por parte del Congreso Estatal, ‘... sigue siendo un convenio que para su validez requiere que se formalice conforme a las leyes de la materia, a saber que no sea nulo ...’.

"Que en la especie existe nulidad absoluta del ‘convenio’, porque se contrarían disposiciones prohibitivas, atento a lo dispuesto por el artículo 13 del Código Civil para el Estado de P., por cuanto a que:

"El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé:

"‘Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.’

"Que de conformidad con el numeral invocado, se establece como prohibición absoluta, la de que no puede haber autoridades intermedias entre el Municipio y el Estado.

"Que en la especie, el Programa de Desarrollo Regional A. y el fideicomiso concomitante se constituyen en una autoridad intermedia, de las prohibidas por la Constitución, por lo que deviene en nulidad y por tanto, los actos ejecutados al amparo de los mismos no pueden surtir efectos en el campo del derecho.

"Que esto es así, atento a que en términos del acuerdo de cabildo de fecha veintinueve de agosto de mil novecientos noventa y cinco, como de ‘el convenio’ resultante, permite la creación vía fideicomiso de una autoridad intermedia entre el Municipio y el Estado, que no sólo tiene facultades para disponer, por retención, de los subsidios que corresponden al Municipio, sino que jerarquiza y privilegia las obras del Programa de Desarrollo Regional A., a extremo de que, si alguna obra, proyecto o actuación del Municipio, llegare a no coincidir con las estipulaciones y alcances del referido programa, este último prevalece y es el Ayuntamiento el que se obliga a rectificar, evidenciando que el propio programa, ‘el convenio’ y su fideicomiso es nulo absolutamente, porque constituye una autoridad de las prohibidas por la Constitución Federal, la Constitución Local y la Ley Orgánica Municipal.

"Que tanto ‘el convenio’ como el fideicomiso derivado del mismo, se convierten en una autoridad intermedia de las prohibidas por los ordenamientos jurídicos que invoca, porque limita el manejo libre de la hacienda municipal, que constituye el patrimonio propio del Municipio.

"Que de las cláusulas de ‘el convenio’ y del fideicomiso, resulta que se afectan las participaciones para el financiamiento de los planes maestros del Programa de Desarrollo Regional A., entre los que figuran algunos a los que el Municipio resulta totalmente ajeno, pues con la limitada hacienda municipal, se cubrirán planeación urbana, vivienda, promoción industrial, comercio y abasto, educación y cultura, salud e infraestructura hospitalaria, que no competen como servicios públicos municipales al Ayuntamiento, conforme al artículo 86 de la Ley Orgánica Municipal, mientras que por contrapartida no se atienden los servicios públicos obligados de alumbrado público, mercados, panteones, rastro, calles, parques y jardines, que sí son de la competencia exclusiva del Municipio y que seguramente habrán de exigir recursos, planeación y ejecución de obras que podrían oponerse al Programa de Desarrollo Regional A..

"Por último, en la ‘denuncia administrativa’ en cuestión, se sostiene:

"Que la nulidad de ‘el convenio’ se hace extensiva, por el hecho de que el fideicomiso, ‘... al constituirse en patrimonio propio e independiente del Ayuntamiento y sin que éste pueda intervenir en nada dentro del comité técnico, presenta la existencia de dos patrimonios, con el mismo origen fiscal, lo cual no es dable al amparo de los numerales que se invocan, puesto que el Ayuntamiento debe manejar libremente su hacienda, sin limitación ni cortapisa alguna ...’.

"Que no cabe la validez de ‘el convenio’, aun cuando se pretenda que es para servicios públicos, pues en todo caso, los empréstitos que se gestionen, deben ser para inversiones públicas productivas, y toda vez que en el caso, estima que no hay tal, resulta que la imposición del convenio y del fideicomiso, violentan y hacen nulos los derechos y estipulaciones de los diversos artículos 103, fracción III, inciso b), 105, fracción V, de la Constitución Local y 57, fracción VIII, del mismo ordenamiento jurídico.

"Que independientemente de todo lo anterior, reitera que la creación de ‘el convenio’ y su fideicomiso, al constituirse como autoridad entre el Municipio y el Gobierno del Estado, vician de nulidad todo cuanto de los mismos se derive, más aún, si resulta que uno de los objetivos del referido convenio, sería fortalecer la hacienda municipal y que el Ayuntamiento se corresponsabilice en la ejecución de los planes maestros, a pretexto de fortalecer la hacienda municipal, lo que estima que no sucede, habida cuenta de que se compromete casi virtualmente, la integridad de la hacienda municipal.

"7.3. Es por todo lo anterior que las autoridades y órganos demandantes se ven precisados a acudir ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la búsqueda de una resolución legal por parte de este H. Alto Tribunal, que determine, clarifique y transparente el orden jurídico que pretende ser alterado por las autoridades municipales demandadas, quienes con desconocimiento de los compromisos expresamente adquiridos con anterioridad por el H. Ayuntamiento del Municipio de P., pretenden ahora realizar actuaciones al margen del Estado de derecho, con el perjuicio evidente de la comunidad de la ciudad de P.."

CUARTO.-Por auto de fecha seis de octubre de mil novecientos noventa y siete, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente respectivo y designó Ministro instructor. Este proveído textualmente dice:

"México, Distrito Federal, a seis de octubre de mil novecientos noventa y siete. Con el escrito de fecha diecisiete de septiembre del año en curso y anexos que se acompañan, suscrito por el gobernador constitucional, secretario de Gobernación y procurador general de Justicia, todos del Estado de P., en representación del Poder Ejecutivo de dicha entidad, recibido en la Subsecretaría General de Acuerdos de este Alto Tribunal el dos de octubre del presente año, fórmese y regístrese el expediente relativo a la controversia constitucional que plantean contra actos del Ayuntamiento y del presidente del Municipio de P. de la misma entidad, consistentes esencialmente, en la aprobación del dictamen de los regidores integrantes de las Comisiones Unidas de Hacienda y Gobernación, de fecha veinticinco de julio de este año, que presentaron a la consideración del cabildo en su sesión correspondiente al día treinta de julio siguiente. Ahora bien, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, párrafo primero, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y 24, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de dicho precepto constitucional, pase el presente expediente al M.J.V.C. y C., a quien le corresponde actuar como instructor en el procedimiento, conforme al turno que al efecto se lleva en la aludida Subsecretaría General de Acuerdos. N.."

QUINTO.-Por auto de fecha ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda de controversia constitucional de mérito. Este proveído textualmente dice:

"México, Distrito Federal, a ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete. Visto el escrito de fecha diecisiete de septiembre del año en curso y anexos que se acompañan, suscrito por el gobernador constitucional, secretario de Gobernación y procurador general de Justicia, todos del Estado de P., en representación del Poder Ejecutivo de dicha entidad, recibido en la Subsecretaría General de Acuerdos de este Alto Tribunal el dos de octubre del presente año, por el que promueven controversia constitucional contra actos del Ayuntamiento y del presidente del Municipio de P. de la misma entidad, consistentes esencialmente, en la aprobación del dictamen de los regidores integrantes de las Comisiones Unidas de Hacienda y Gobernación, de fecha veinticinco de julio de este año, que presentaron a la consideración del cabildo, en su sesión correspondiente al día treinta de julio siguiente, en la que igualmente se aprobó el referido dictamen; con fundamento en el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se tiene por presentados a los promoventes con la personalidad con que se ostentan, la cual se les reconoce en términos de las copias certificadas que acompañan a su escrito de demanda. Ahora bien, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 1o. y 25 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional; 70 de la Constitución Política del Estado de P.; 2o. y 15, fracciones I y XII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública de la citada entidad, se admite la demanda que se presenta en vía de controversia constitucional promovida contra actos de las autoridades antes mencionadas; en consecuencia, con apoyo en los artículos 4o., primer párrafo, y 26 de la ley reglamentaria citada, con copia del escrito de demanda, del auto de presidencia de radicación y turno, así como testimonio de este acuerdo, emplácese mediante oficio que se remita a las demandadas para el efecto de que produzcan su contestación dentro del plazo de treinta días, contados a partir de la legal notificación de este proveído. Asimismo, con fundamento en el artículo 10, fracción III, de la aludida ley reglamentaria, se tiene como terceros interesados en la presente controversia a los Municipios de S.P.C., San Andrés Cholula, Huejotzingo, J.C.B., Amozoc, Cuautinchán, Santa Clara Acoyucan, Cuautlancingo, Xoxtla, Tlaltenango, Coronango, D.A. y S.M.T., a quienes también deberá corrérseles traslado con copia autorizada de este auto, del acuerdo de radicación y turno, además de un ejemplar del escrito de demanda, para que dentro del plazo de treinta días expongan lo que a su derecho convenga; así como al procurador general de la República, para que dentro del mismo periodo manifieste lo que a su representación corresponda, en términos de los artículos 10, fracción IV, y 26, primer párrafo, de ese ordenamiento legal. Por último, de conformidad con el artículo 32 de la ley reglamentaria mencionada, se tiene como pruebas de la actora las documentales que se exhiben, sin perjuicio de dar cuenta con ellas en la audiencia respectiva. N.."

SEXTO.-Mediante escrito presentado el día diecisiete de octubre de mil novecientos noventa y siete, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el síndico municipal del Ayuntamiento del Estado de P., en representación del propio Municipio, interpuso recurso de reclamación en contra del proveído de presidencia de fecha seis de octubre de mil novecientos noventa y siete, por el que se ordenó formar, registrar y turnar el expediente respectivo.

SÉPTIMO.-Por auto de fecha veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y siete, se tuvo por interpuesto el aludido recurso de reclamación y se ordenó turnar el expediente al Ministro G.D.G.P., para que formule el proyecto de resolución respectivo.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es legalmente competente para conocer y resolver el presente recurso de reclamación relativo a la controversia constitucional 28/97, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 53 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, y 10, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ya que se hace valer en contra de un acuerdo de trámite dictado por el Ministro instructor por el que se admitió la demanda y se está en el caso de declararlo fundado por las razones que se exponen con posterioridad.

SEGUNDO.-El recurso de reclamación fue interpuesto oportunamente por la parte demandada.

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 52 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el plazo para la interposición del recurso de reclamación es de cinco días.

Según constancia que obra en copia certificada a fojas 175 del expediente del recurso, el auto recurrido de seis de octubre de mil novecientos noventa y siete fue notificado a la parte recurrente por medio de oficio el día nueve del citado mes y año, por lo que el plazo para la interposición del recurso concluyó el día viernes diecisiete de octubre de dicho año, debiéndose descontar en el cómputo respectivo los días viernes diez (en que surtió efectos la notificación), sábado once y domingo doce de octubre del año próximo pasado, por ser inhábiles de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2o., 3o., fracciones I y II, y 6o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.

En consecuencia, si el presente recurso de reclamación fue interpuesto ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia el día diecisiete de octubre de mil novecientos noventa y siete, esto es, al quinto día hábil, según sello fechador que aparece impreso al reverso de la última hoja del escrito de agravios, es manifiesto entonces que fue presentado dentro del plazo legal que la ley otorga para tal efecto.

TERCERO.-Previo a cualquier otra cuestión se pasa al estudio de la legitimación de quien promueve, por ser de orden público que debe analizarse de manera preferente e incluso de oficio.

El escrito de agravios lo suscribe el síndico municipal del Ayuntamiento de P., P., en representación del propio Ayuntamiento que es demandado en la controversia constitucional 28/97.

El artículo 44, fracciones I, II y III de la Ley Orgánica Municipal del Estado de P., al efecto dispone:

"Art. 44. Son deberes y atribuciones de los síndicos:

"I. Representar al Ayuntamiento ante toda clase de autoridades, para lo cual tendrá las facultades de un mandatario judicial.

"II. Ejercitar las acciones y oponer las excepciones de que sea titular el Municipio;

"III. Seguir por todos sus trámites los juicios en que esté interesado el Municipio; ..."

De la anterior disposición se advierte que la facultad para representar al Ayuntamiento ante las autoridades como mandatario judicial, para ejercitar las acciones y oponer excepciones, y comparecer en los juicios en que el Municipio tenga interés, corresponde al síndico, por lo que, en el caso, se concluye que el promovente sí tiene legitimación procesal para interponer el presente recurso de reclamación en representación del Ayuntamiento demandado.

CUARTO.-Los agravios que hizo valer la parte recurrente, son:

"A. único"

"A) Hecho que constituye la violación. Lo es el auto de fecha seis de octubre de mil novecientos noventa y siete, por el que se admite a trámite la controversia constitucional planteada por el Poder Ejecutivo del Estado de P., en contra de mi representado y otra autoridad, misma que queda registrada bajo el número 28/97, de los de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación."

"B) Disposiciones legales violadas. Lo son los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 19, fracciones VI y VIII, esta última, en relación con el artículo 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II, del Artículo 105 Constitucional.

"C) Conceptos de violación

"I. Se viola, en perjuicio de mi representado, lo ordenado por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 19, fracción VIII, en relación con el artículo 1o., de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II, del Artículo 105 Constitucional, en atención a los siguientes argumentos: a) El artículo constitucional en comento, a la letra señala: ‘Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieren a la materia electoral, se susciten entre: ... i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. ...’. b) El artículo 19, fracción VIII, de la ley de la materia, consigna: ‘Las controversias constitucionales son improcedentes: VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.-En todo caso las causales de improcedencia de oficio.’. c) Así también, el artículo 1o., de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II, del Artículo 105 Constitucional, señala: ‘Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II, del artículo 105, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles.’. d) De las anteriores transcripciones, se advierte la competencia de nuestro más Alto Tribunal, en tratándose de conflictos entre un Estado de la Federación y uno de sus Municipios, siempre y cuando dichos conflictos, tengan las siguientes características: Resulten ser una controversia constitucional. Versen sobre la constitucionalidad de los actos o disposiciones generales, provenientes del Estado o del Municipio. e) Resulta necesario entrar al examen del término ‘controversia constitucional’, por lo que, a continuación se manifiesta lo siguiente: Nuestro más Alto Tribunal, al emitir el fallo que recayó a la controversia constitucional marcada con el número 18/95, definió, con claridad absoluta, las características que deben de reunir los actos materia de la presente instancia; al efecto, se transcriben los principales argumentos relativos: ‘(La acción constitucional), es procedente con motivo de controversias que se susciten, entre otros casos, entre un Estado y uno de sus Municipios, con motivo de actos o disposiciones generales; por otra parte, la parte demandada lo será, la entidad, poder u órgano que emita el acto o disposición impugnado.’. En estos términos debe considerarse que no todo acto podrá ser materia de controversia constitucional y no toda autoridad que lo emita, sea ente, poder u órgano, podrá ser demandada en esta vía, ya que la especialidad de estos procedimientos constitucionales tiende a preservar, esencialmente, la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, con estricto apego a las disposiciones de la Carta Fundamental, con el fin de garantizar y fortalecer el sistema federal, por lo que, acorde con la propia naturaleza de estas acciones y de los fines que persiguen, sólo cuando exista afectación en este ámbito, es que podrá ejercitarse la acción de mérito, en contra de un acto y autoridad determinados. Así lo informa la iniciativa correspondiente a la reforma del artículo 105, de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación, en diciembre de mil novecientos noventa y cuatro. La iniciativa correspondiente a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de mayo de mil novecientos noventa y cinco, informa lo siguiente: ‘Mediante los procedimientos de controversia constitucional y de acciones de inconstitucionalidad será posible garantizar plenamente la supremacía de la Constitución de una manera general y no como hasta ahora había acontecido en nuestro orden jurídico, sólo por la vía del juicio de amparo en el caso de la violación a las garantías individuales. La diferencia fundamental entre los procedimientos de amparo y el artículo 105 constitucional es muy clara: en el juicio de amparo se tutelan intereses directos de los gobernados y sólo de manera indirecta se protege a la Constitución, mientras que los procedimientos instituidos en las fracciones I y II, del artículo 105 constitucional se conciben como instrumentos de protección directa de nuestra Carta Magna ... Igualmente, las nuevas atribuciones implican que la Suprema Corte de Justicia pueda llegar a determinar las competencias que correspondan a los tres niveles de gobierno que caracterizan a nuestro sistema federal, en tanto exista la posibilidad de que aquellos poderes u órganos que estimen que una de sus atribuciones fue, indebidamente invadida o restringida por la actuación de otros, puedan plantear la respectiva controversia ante la Suprema Corte, a fin de que la misma determine a cuál de ellos debe corresponder. En este orden de ideas se llega a la conclusión de que, por regla general, este tipo de acciones sólo proceden con motivo de controversias suscitadas entre dos o más niveles de gobierno (Federación, Estado o Municipio), en el que se tilden de inconstitucionales actos o disposiciones generales, emitidos por una entidad, poder u órgano, cuando la cuestión de fondo debatida se refiera a la distribución o invasión de competencias que a cada uno le corresponda. Por tanto, la controversia constitucional deviene improcedente cuando una autoridad emite un acto respecto del cual no se cuestiona indebida atribución de facultades o afectación en la esfera competencial de otro nivel de gobierno distinto del que lo emite ...’. (Transcripción de algunas argumentaciones, contenidas en el considerando cuarto, de la sentencia recaída, a la controversia constitucional número 18/95, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, correspondiente al mes de julio de 1997, páginas 562 a 580). f) Se sostiene el agravio que se hace valer, toda vez que, el auto que se combate, admite a trámite la controversia que plantea el Gobierno del Estado de P., por ende, origina la competencia de nuestro más Alto Tribunal, sin que se cumpla con uno de los requisitos esenciales, del procedimiento que nos ocupa, que el acto de autoridad invada esfera de competencia, afecte su esfera de acción o se cuestione indebida atribución de facultades, es decir, se afirma que en el presente asunto, no existe un acto de autoridad que sea materia de una controversia constitucional, de conformidad con las siguientes manifestaciones: El acto materia de la presente controversia constitucional, lo constituye la denuncia administrativa de convenio, celebrado entre mi representado y el Programa de Desarrollo Regional A., por diversas circunstancias. Es decir, se trata de una denuncia administrativa de un acto contractual, el cual es cierto, fue celebrado entre entes de orden público, también es cierto que, su naturaleza jurídica es contractual o sea, se traduce en un convenio celebrado entre partes, lo anterior se comprueba, fehacientemente, con la simple lectura de la denuncia administrativa en cuestión, misma que fue acompañada por la parte actora, a su escrito de demanda. Por lo que, la denuncia de ese convenio no es un acto de autoridad que invada esferas de competencia, o más aún afecte los límites de dicha competencia sino que, la denuncia en cuestión, es un acto que fija la posición contractual, de una de las partes, celebrantes de un convenio. En este orden de ideas, se afirma que, los actos consecuencia de ese ‘convenio’, así como sus accesorios, como lo es, la denuncia materia del presente juicio, siguen la suerte del convenio contractual y, por ende, no pueden ser materia del presente juicio constitucional. g) En consecuencia, se configura el agravio que se hace valer, ya que, el sedicente violado, artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, no otorga competencia a nuestro más Alto Tribunal, para conocer de asuntos, como el que nos ocupa, es decir, respetuosamente se señala que, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, no le es dable calificar la constitucionalidad de actos consecuencia de convenios contractuales, celebrados entre entes públicos, que no vulneran o invaden esfera de competencia alguna, por lo que, la presente demanda, debió desecharse por notoriamente improcedente y, al no hacerlo así, se viola, en perjuicio de mi representado, el artículo 19, fracción VIII, de la ley de la materia, en relación con el artículo 1o., del mismo ordenamiento legal.-II. Así también, se viola en perjuicio de mi representado, lo establecido en el artículo 19, fracción VI, de la ley de la materia, de conformidad con los siguientes razonamientos: a) El artículo en cuestión, a la letra señala: ‘Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ... VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto.’. b) Se intenta el agravio que se hace valer, de conformidad con las siguientes manifestaciones: El acto, materia de la presente controversia constitucional, lo es la denuncia administrativa del convenio entre el H. Ayuntamiento del Municipio de P. y el Programa de Desarrollo Regional A., por diversas circunstancias, lo que obliga a estimar que dicha denuncia, es, por ende, consecuencia del convenio de concertación y coordinación, para la ejecución de las obras que comprende el Programa de Desarrollo Regional A., celebrado entre la parte actora, mi representado y otros, el cual fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de P., de fecha treinta y uno de octubre de mil novecientos noventa y cinco. Ahora bien, en dicho convenio, se estipula y establece entre otras la cláusula séptima, que a la letra dice ‘Séptima controversia. En caso de que existan controversias sobre la interpretación y aplicación de este convenio se resolverán administrativamente entre las partes.’. Del análisis de la cláusula séptima, se advierte que, existe una vía legalmente prevista, a la que, las partes contratantes nos sometimos, expresamente, misma que no se ha agotado, lo que implica este agravio, por violación al artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria, ya que, la parte actora debió agotar dicha vía, antes de intentar la que nos ocupa. c) En este orden de ideas, se configura el agravio que se hace valer, ya que, el acuerdo que, mediante el presente recurso se combate, admite a trámite un recurso, que debe ventilarse ante otra instancia diferente y al no hacerlo, viola, en perjuicio de mi representado, lo ordenado por el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II, del Artículo 105 Constitucional. Por todo lo antes expuesto y fundado, respetuosamente se solicita, previos los trámites de ley, se declaren fundados los agravios que aquí se hace valer y se revoque el auto admisorio de la presente demanda constitucional."

QUINTO.-Previo al estudio de los agravios expuestos, resulta pertinente precisar que el auto que se recurre de fecha seis de octubre de mil novecientos noventa y siete no es el que causa agravio a la parte recurrente, sino el de fecha ocho del propio mes y año que quedó transcrito en el resultando quinto de esta resolución, por lo que en este aspecto y a efecto de resolver la cuestión efectivamente planteada se suple la deficiencia del escrito de agravios, conforme a lo siguiente:

De la simple lectura de los agravios que se hacen valer se aprecia que la parte recurrente se inconforma con la admisión a trámite de la demanda de controversia constitucional promovida por el Poder Ejecutivo del Estado de P..

El auto de seis de octubre del año próximo pasado, dictado por el presidente de esta Suprema Corte, únicamente ordena registrar y formar el expediente relativo derivado de la presentación de la demanda de mérito, y por el que se designa Ministro instructor para actuar en lo conducente. Es por auto del Ministro instructor de fecha ocho del propio mes y año por el que se admite a trámite la demanda.

Los artículos 24 y 25 de la ley reglamentaria de la materia disponen:

"Art. 24. Recibida la demanda, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación designará, según el turno que corresponda, a un Ministro instructor a fin de que ponga el proceso en estado de resolución."

"Art. 25. El Ministro instructor examinará ante todo el escrito de demanda, y si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia, la desechará de plano."

Del análisis armónico de dichas disposiciones se aprecia claramente que el presidente de la Suprema Corte únicamente recibe la demanda y forma el expediente relativo, y designa al Ministro instructor quien será el que calificará la demanda a efecto de admitirla a trámite y sustanciar el procedimiento respectivo o, bien, en caso de existir algún motivo manifiesto e indudable de improcedencia proceder a su desechamiento de plano.

Por tanto, el auto de Presidencia no califica la demanda y, por ende, no resuelve sobre su admisión a trámite, sino que es el proveído del Ministro instructor el que resuelve lo conducente.

En efecto, de la lectura del auto de Presidencia en cuestión se advierte que, efectivamente, sólo forma y registra la demanda y designa instructor y, por su parte, del texto del auto del Ministro instructor se advierte que expresamente establece su admisión.

Cabe agregar que la formación y registro de la demanda sólo implica un trámite en virtud del cual se da seguimiento formal a la instancia, pero sin calificar sobre la admisión de la demanda y, por su parte, es el Ministro instructor el que la admite a trámite para dar seguimiento al procedimiento instituido en la ley de la materia, sin perjuicio de que en sentencia pueda actualizarse algún motivo de improcedencia que provoque el sobreseimiento del asunto.

Por otra parte, los artículos 39 y 40 de la ley de la materia disponen:

"Art. 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada."

"Art. 40. En todos los casos la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos o agravios."

De estos numerales se desprende que en este tipo de procedimientos podrá suplirse la deficiencia de los agravios, a efecto de resolver la cuestión efectivamente planteada; por tanto, si en el escrito por el que se interpone el presente recurso de reclamación, se señala como auto recurrido el de formación y registro de demanda y por el que se designa Ministro instructor, siendo que lo que se pretende impugnar, como se desprende del análisis integral de los agravios expresados, es el auto que procesalmente admite la demanda de controversia, procede entonces, con apoyo en dichos dispositivos, suplir la deficiencia de los agravios a fin de analizar la cuestión que efectivamente se pretende plantear.

En consecuencia, se suple la deficiencia de los agravios a efecto de tener como auto recurrido el de fecha ocho de octubre del año próximo pasado dictado por el Ministro instructor, y no así al de diversa fecha a que se refiere el recurrente, por lo que, en estas condiciones, procede ahora entrar al estudio de los agravios expuestos en relación con aquel proveído.

Similar criterio sostuvo la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver en sesión del tres de diciembre de mil novecientos noventa y siete, por unanimidad de cinco votos, el recurso de reclamación 103/97, relativo a la controversia constitucional 25/97, actor: Poder Ejecutivo del Estado de P., siendo ponente el Ministro H.R.P..

SEXTO.-Previo al estudio de los agravios expuestos, resulta pertinente destacar los siguientes antecedentes del caso:

1. Con fecha treinta de agosto de mil novecientos noventa y cinco, el Gobierno del Estado de P. y el Ayuntamiento del Municipio de P., P., celebraron el "Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprenden el Programa de Desarrollo Regional A.", publicado en el Periódico Oficial del Estado el treinta y uno de octubre del propio año, por el que el citado Ayuntamiento se corresponsabiliza en la ejecución de los planes maestros que forman parte del Programa de Desarrollo Regional A. y, por tanto, se obliga a aportar, en ministraciones mensuales, en favor del fideicomiso que para tal efecto se constituyó, a partir del ejercicio fiscal correspondiente a mil novecientos noventa y cinco y hasta el año de mil novecientos noventa y ocho, las cantidades que en el mismo se especifican.

2. Mediante oficio de fecha treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y siete, el presidente municipal y secretario general, ambos del Municipio de P., P., formularon denuncia administrativa del convenio antes precisado, ante el Gobierno de ese Estado, con apoyo en lo dispuesto por el artículo 138 de la Constitución Política del propio Estado, por estimar que tiene vicios que provocan su nulidad, a fin de que se retrotraigan sus efectos a partir de la fecha en que inició sus efectos y, consecuentemente: a) Se restituya al Ayuntamiento denunciante las cantidades dadas en cumplimiento a dicho convenio, así como el pago de intereses y frutos; b) El Ayuntamiento se allana a cubrir, en restitución y previos avalúos, el costo de las obras que hayan sido realizadas con cargo a la hacienda municipal como resultado de la aplicación de dicho convenio; c) Se declare la compensación en su favor de las cantidades que resulten por obra ejecutada; d) La reversión y, en su caso, extinción parcial del contrato de fideicomiso a que se refiere el aludido convenio, en la parte que exclusivamente corresponde a dicho Ayuntamiento; y e) La entrega inmediata, irrestricta, sin condiciones ni limitaciones, de los haberes y participaciones que corresponden al Ayuntamiento de mérito, a partir de agosto de mil novecientos noventa y siete.

3. En contra de la denuncia administrativa del referido convenio, el Gobierno del Estado de P. promovió demanda de controversia constitucional registrada con el número 28/97, en la que esencialmente aduce invasión de competencias por parte del Ayuntamiento de P., P., por estimar que éste pretende obstaculizar e impedir la ejecución del Programa de Desarrollo Regional A., cuya materia forma parte de las facultades del Gobierno del Estado, alegando sustancialmente en sus conceptos de invalidez lo siguiente:

a) Que el Ayuntamiento pretende denunciar administrativamente el convenio, con apoyo en su cláusula séptima, que al efecto dispone que las controversias sobre su interpretación y aplicación se resolverán administrativamente entre las partes; siendo que tal cláusula no prevé la posibilidad de denuncia o terminación unilateral, además de que la denuncia que se pretende sólo está prevista en el derecho internacional en materia de tratados.

b) El convenio cuya denuncia se pretende no puede darse por terminado, en virtud de que el Programa de Desarrollo Regional A. deriva a su vez del Programa Estatal de Desarrollo 1993-1999, los que tienen una vigencia determinada que abarca hasta la actual administración estatal.

c) Que el convenio de mérito tiene fuerza obligatoria, pues es uno de los principios fundamentales de los contratos (convenios), por lo que no pueden darse por terminados unilateralmente, salvo que se trate de rescisión por incumplimiento, vencimiento del plazo, cumplimiento del objeto, voluntad de las partes o por voluntad de una sola de las partes (de tratarse de un contrato de objeto permanente y continuado, que no es el caso), todos estos supuestos propios de los contratos bilaterales.

d) Que el Programa de Desarrollo Regional A. es un conjunto de proyectos de infraestructura urbana y de mejora de servicios que permitirá establecer un sistema de desarrollo integral sostenido y ordenado en los Municipios y poblaciones insertas en su área geográfica de influencia, impulsando el crecimiento regional para alcanzar un desarrollo equilibrado entre los Municipios y consolidar un sistema de ciudades medias, producto de los planteamientos que el titular del Poder Ejecutivo del Estado recibió de la población de la entidad que recopilados conformaron el diagnóstico de la problemática económica y social de la región.

e) Que conforme al artículo 40, fracción XIII, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de P., son atribuciones de los Ayuntamientos promover cuanto estimen conveniente para el progreso de los Municipios y acordar la realización de las obras públicas que fueren necesarias para tales efectos, por lo que es su obligación corresponsabilizarse en el mejoramiento de las condiciones de vida de su población, como lo hizo al suscribir el aludido convenio, por lo que no puede decirse que el Programa A. le imponga la carga de problemas y servicios que no le corresponden.

f) Que el Ayuntamiento no puede desvincularse de la ejecución del referido programa, puesto que convino libre y voluntariamente con el Ejecutivo del Estado, quien, conforme al artículo 31 de la Ley de Planeación para el Estado de P., puede convenir con los Municipios para coordinar el desarrollo integral acorde con la planeación nacional, la ejecución de acciones que competan a los Gobiernos Estatal y Municipal.

g) Que la Coordinación del Programa de Desarrollo Regional A., que a la fecha ya desapareció, no constituía autoridad intermedia entre los Gobiernos Estatal y Municipal.

h) Que los secretarios de Finanzas y de Desarrollo Urbano y Ecología, son colaboradores inmediatos del gobernador del Estado, subordinados a éste, que tienen a su cargo una rama de la administración pública, por lo que contrariamente a lo que sostiene el Ayuntamiento denunciante, con independencia de las facultades que la ley les confiere, dichos secretarios no pueden se considerados como autoridad intermedia, pues constituyen órganos del Poder Ejecutivo del Estado para el cumplimiento de sus atribuciones.

i) Que el convenio que celebró el presidente municipal por acuerdo de cabildo, no puede considerarse constituya creación de autoridades intermedias.

j) El contrato de fideicomiso irrevocable de administración derivado del referido convenio no constituye tampoco autoridad intermedia, pues en el caso es de carácter público para cuya celebración concurrieron órganos públicos estatales y municipales, con el objeto de realizar obras y servicios comprendidos en el Programa A.; además de que el Ayuntamiento no expresa en qué sustenta su aseveración.

k) El fideicomiso no es manejado por la fiduciaria y el Gobierno del Estado, pues los Municipios fideicomitentes designaron como fideicomisario (beneficiario) al Gobierno del Estado de P. y, si bien el fiduciario designado instrumenta los fines para los que se constituyó el fideicomiso, deben acatarse las instrucciones que por escrito le formule el comité técnico integrado por dependencias del Gobierno del Estado.

l) Las aportaciones del fideicomiso no se verificaron desde mil novecientos noventa y cinco, como lo sostiene el Ayuntamiento, sino a partir de la celebración del referido fideicomiso, esto es, a finales de enero de mil novecientos noventa y seis, con efectos retroactivos a septiembre de mil novecientos noventa y cinco.

m) El que el Ayuntamiento se haya obligado en el convenio a someter a consideración del Gobierno del Estado, su programa de obra y su presupuesto con anticipación a su ejecución, para determinar si son congruentes con el Programa Estatal de Desarrollo y con el Programa de Desarrollo Regional A., no constituye limitación alguna a la actuación del Ayuntamiento, pues es una consecuencia derivada de la planeación.

n) Que la planeación democrática del desarrollo es mandato constitucional contenido en el artículo 26, y su marco normativo incluye la posibilidad de programas regionales cuando sus objetivos rebasen el ámbito jurisdiccional de una entidad federativa, sin que ello vulnere la autonomía de los Estados establecida en el artículo 40, ni la de los Municipios contenida en el artículo 115, ambos de la propia Constitución; y la posibilidad de programas regionales municipales tiene fundamento expreso en la fracción VI del artículo 115 citado.

o) La planeación regional contemplada en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de P., y en las Leyes Orgánica Municipal, de Desarrollo Urbano, y de Planeación de dicha entidad, tiene por objeto desarrollar equilibradamente áreas geográficas determinadas; los programas de desarrollo regional a nivel del Estado de P., se dan cuando la atención de un problema o la atención de un objetivo social o económico, requieren de la participación de dos o más Municipios de la entidad o requieren de la participación del Gobierno Estatal y de uno o más Gobiernos Municipales.

p) Al haberse determinado que el Gobierno del Estado de P. sería el ejecutor de las obras que integran los planes maestros y especiales conformados en el Programa de Desarrollo Regional A., y como una consecuencia lógica que se deriva de la planeación, ya sea nacional, estatal, regional o intermunicipal, se verificó la transferencia en favor del propio Gobierno del Estado, de todas aquellas atribuciones, facultades y competencia que correspondían a los Municipios involucrados, inherentes a las áreas o proyectos específicos que comprende la ejecución del referido programa, precisamente por haber sido designado como ejecutor de las mismas.

q) Al pretender el Ayuntamiento dar por terminado el Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprende el Programa de Desarrollo Regional A., es incuestionable que se invade la esfera de competencia del Poder Ejecutivo de P., al interferir en las facultades del Poder Ejecutivo del Estado que fueron transferidas, al procurar que las obras contempladas en el mismo, cuya ejecución se encomendó a este último, no se lleguen a realizar.

r) Que el Ayuntamiento y autoridades municipales del Municipio de P., pretenden desconocer y no sujetarse al Programa de Desarrollo Regional A., que fue elaborado, aprobado e instrumentado en los términos de la legislación estatal y por las autoridades competentes, con lo que infringen mandatos constitucionales y provoca que su actuación sea ilegal, por no respetar los niveles de competencia que consignan las leyes vigentes en el Estado de P. concretamente con relación al gobierno de esa entidad.

SÉPTIMO.-En lo substancial, los agravios que se hacen valer son los siguientes:

1. Que el auto recurrido por el que se admite la demanda de controversia constitucional infringe lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, y 1o. y 19, fracción VIII, de su ley reglamentaria, toda vez que debió desecharse por improcedente la aludida demanda, ya que el acto impugnado se hace consistir en la denuncia administrativa que hace el Ayuntamiento del Municipio de P., P., del "Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprenden el Programa de Desarrollo Regional A.", el cual no es un acto que invada la esfera de competencia de la parte actora, ni afecta su esfera de acción y tampoco constituye indebida atribución de facultades, para que pueda ser materia de una controversia constitucional.

2. Que el auto recurrido infringe lo dispuesto por el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el convenio cuya denuncia se impugna en la controversia constitucional, prevé en su cláusula séptima una vía legal en virtud de la cual puede dirimirse administrativamente la controversia que llegue a suscitarse sobre la interpretación y aplicación de dicho convenio; vía que fue planteada y que debe resolverse previamente a la controversia constitucional, lo que no ha sucedido.

Es fundado el primer concepto de agravio que se hace valer y suficiente para revocar el auto recurrido, toda vez que, como se aduce, la denuncia administrativa que se combate no constituye un acto que por sí mismo implique afectación a la esfera de competencias de la parte actora, lo cual es indispensable por ser uno de los principios fundamentales para la procedencia de la controversia constitucional.

En efecto, los artículos 1o., y 10, fracciones I, II y III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal y 105, fracción I de la propia Constitución, disponen:

"Art. 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ...."

"Art. 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia;

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia;

"III. Como tercero o terceros interesados, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse, y..."

"Art. 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal;

"b) La Federación y un Municipio;

"c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal;

"d) Un Estado y otro;

"e) Un Estado y el Distrito Federal;

"f) El Distrito Federal y un Municipio;

"g) Dos Municipios de diversos Estados;

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.

"j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, y

"k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales ..."

De conformidad con las disposiciones antes transcritas, la presente acción es procedente con motivo de controversias que se susciten entre los entes a que se refiere el artículo 105, fracción I de la Constitución Federal (Federación, Distrito Federal, Estados, Municipios, Poder Ejecutivo, Congreso de la Unión, Cámaras del Congreso de la Unión u órganos de gobierno del Distrito Federal), con motivo de actos o disposiciones generales.

Por otra parte, tanto la parte actora como demandada y terceros interesados, en términos del artículo 10 de la ley que reglamenta las controversias constitucionales, lo será la entidad, poder u órgano respectivo.

En estos términos, debe considerarse que no todo acto podrá ser materia de impugnación y no toda autoridad que lo emita, sea ente, poder u órgano, podrá ser demandada en esta vía, ya que la especialidad de estos procedimientos constitucionales tiende a preservar, esencialmente, la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno con estricto apego a las disposiciones de la Carta Fundamental, con el fin de garantizar y fortalecer el sistema federal, por lo que, acorde con la propia naturaleza de estas acciones y de los fines que persigue, sólo cuando exista afectación en este ámbito es que podrá ejercitarse la acción de mérito en contra de un acto y autoridad determinados y el tercero interesado también deberá reunir las mismas cualidades.

Así lo informa la iniciativa correspondiente a la reforma del artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación en diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que al respecto cita:

"... Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones; exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo ... (foja III). ... LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. Aspectos generales y efectos de sus resoluciones ... Hoy se propone que, adicionalmente, los órganos federales, estatales y municipales, o algunos de ellos, puedan promover las acciones necesarias para que la Suprema Corte de Justicia resuelva, con efectos generales, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas impugnadas ... Las controversias constitucionales ... El artículo 105 del texto original de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre uno o más Estados y el Distrito Federal; entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. Los mencionados supuestos del artículo 105 no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana está planteando.-Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar las vías adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del artículo 105, a fin de prever en su fracción primera las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal, la Federación y un Municipio; el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal, dos Estados, un Estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un Municipio; dos Municipios de diversos Estados; dos poderes de un mismo Estado; un Estado y uno de sus Municipios; y dos órganos del Distrito Federal o dos Municipios de un mismo Estado.-Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos, podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general. El gran número de órganos legitimados por la reforma para plantear las controversias constitucionales es un reconocimiento a la complejidad y pluralidad de nuestro sistema federal. Todos los niveles de gobierno serán beneficiados con estas reformas."

Asimismo, la iniciativa correspondiente a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de mayo de mil novecientos noventa y cinco, informa lo siguiente:

"... Mediante los procedimientos de controversia constitucional y de acciones de inconstitucionalidad será posible garantizar plenamente la supremacía de la Constitución de una manera general, y no como hasta ahora había acontecido en nuestro orden jurídico, sólo por la vía del juicio de amparo en el caso de la violación de garantías individuales. La diferencia fundamental entre los procedimientos de amparo y del artículo 105 constitucional es muy clara: en el juicio de amparo se tutelan intereses directos de los gobernados y sólo de manera indirecta se protege a la Constitución, mientras que los procedimientos instituidos en las fracciones I y II del artículo 105 constitucional se conciben como instrumentos de protección directa de nuestra Carta Magna ... Igualmente, las nuevas atribuciones implican que la Suprema Corte de Justicia pueda llegar a determinar las competencias que correspondan a los tres niveles de gobierno que caracterizan a nuestro sistema federal, en tanto existe la posibilidad de que aquellos poderes u órganos que estimen que una de sus atribuciones fue indebidamente invadida o restringida por la actuación de otros, puedan plantear la respectiva controversia ante la Suprema Corte a fin de que la misma determine a cuál de ellos debe corresponder."

En este orden de ideas, se llega a la conclusión de que, por regla general, este tipo de acciones sólo procederán con motivo de controversias suscitadas entre dos o más niveles de gobierno, en que se tilden de inconstitucionales actos o disposiciones generales emitidos por una entidad, poder u órgano, cuando la cuestión de fondo debatida se refiera a la distribución o invasión de competencias que a cada uno corresponda o por conflicto de límites territoriales.

Precisado todo lo anterior, se pasa al análisis de la demanda de controversia constitucional, sin prejuzgar sobre la cuestión de fondo planteada, a efecto de establecer si el acto combatido se impugna por invasión de competencias o no y si por ende la controversia constitucional es procedente o no.

De los antecedentes sintetizados en el considerando que antecede, se advierte que la demanda de controversia se endereza en contra de la denuncia administrativa del "Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprenden el Programa de Desarrollo Regional A.", celebrado entre el Gobierno del Estado de P. y el Ayuntamiento de P. de la misma entidad federativa.

En la demanda se dice esencialmente y en forma reiterada, que con el acto de denuncia administrativa del convenio de mérito el Ayuntamiento invade la esfera de competencia del Poder Ejecutivo del Estado de P., en cuanto a sus atribuciones y facultades en la materia a que se refiere dicho convenio, en virtud de que se pretende, con dicha denuncia, limitar y obstaculizar la ejecución del mismo.

Del análisis de las manifestaciones expuestas en la demanda, se desprende que se plantea en forma literal una invasión de competencias por parte del Ayuntamiento de P., como consecuencia de su denuncia administrativa, y en perjuicio del Gobierno del Estado de P.; sin embargo, del estudio integral del escrito de demanda y particularmente de los conceptos de invalidez, se concluye que no existe planteamiento concreto tendiente a demostrar tal extremo y, por el contrario, se aprecia que el acto impugnado, por su propia naturaleza, no invade la esfera de competencia de otro nivel de gobierno, tampoco implica arrogación de facultades o atribuciones ni significa obstaculización de éstas en perjuicio de otro poder, entidad u órgano.

Por una parte, en los conceptos de invalidez se aducen diversas cuestiones que no tienden a demostrar los extremos antes señalados, sino que más bien tienden a refutar la denuncia administrativa, y que se reducen a los siguientes puntos: a) Vicios propios del acto de denuncia que se impugna; b) Cuestiones relativas al convenio celebrado entre las partes; c) Validez y conveniencia del Programa de Desarrollo Regional A.; d) Facultades y obligaciones del Poder Ejecutivo Estatal y del Ayuntamiento de P., ambos del Estado de P., en materia de programas, planeación y prestación de servicios.

Por cuanto a los vicios propios de la denuncia administrativa, se dice: que la denuncia no es procedente y no puede fundarse en la cláusula séptima, pues ésta sólo prevé la solución administrativa de controversias por interpretación y aplicación del convenio y no para su denuncia o solicitud de terminación unilateral; que la denuncia únicamente se prevé en derecho internacional público en materia de tratados, de ahí que no sea procedente; y, que a través de la denuncia no puede darse por terminado el convenio, en tanto que éste tiene una vigencia determinada.

Respecto del Convenio de Concertación y Coordinación para la Ejecución de las Obras que Comprende el Programa de Desarrollo Regional A. celebrado entre el Gobierno del Estado y el Ayuntamiento de P., ambos del Estado de P., se dice: que no puede rescindirse ya que su vigencia es por un periodo determinado por el Programa de Desarrollo Regional A. y por el Programa Estatal de Desarrollo 1993-1999; que tiene fuerza obligatoria por lo que no puede darse por terminado unilateralmente; que no crea autoridades intermedias pues incluso el propio Ayuntamiento participó en su celebración; que el fideicomiso acordado no es autoridad intermedia ni es manejado por la fiduciaria y el Gobierno del Estado, pues los propios Ayuntamientos designaron como fideicomisario al Gobierno Estatal y el fiduciario debe sujetarse a las instrucciones de su comité técnico; que las aportaciones al fideicomiso no datan desde mil novecientos noventa y cinco, sino a partir de la celebración del referido fideicomiso (mil novecientos noventa y seis) y con efectos retroactivos a septiembre de mil novecientos noventa y cinco; y, que en el convenio el Ayuntamiento se obligó a someter previamente ante el Gobierno Estatal su programa de obra y presupuesto, por lo que no se limita su actuación.

Respecto del Programa de Desarrollo Regional A., se dice: que es un conjunto de proyectos de infraestructura urbana y de mejora de servicios para lograr un sistema de desarrollo integral en los Municipios y poblaciones insertas en su área geográfica de influencia; que la coordinación del programa a la fecha ya desapareció y durante su existencia no constituía autoridad intermedia; que el Ayuntamiento y sus autoridades pretenden desconocer y no sujetarse al programa, que fue elaborado, aprobado e instrumentado en los términos de la legislación estatal y por las autoridades competentes.

Por cuanto hace a las facultades y obligaciones del Gobierno del Estado y del Municipio, en materia de planeación, programas y prestación de servicios, se dice: que conforme al artículo 40, fracción XIII, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de P., los Ayuntamientos deben promover lo necesario para el progreso del Municipio y la realización de obra pública necesaria, por lo que debe corresponsabilizarse como lo hizo al suscribir el convenio, por lo que el Programa A. no le impone ninguna carga o prestación de servicios que no le correspondan; que el Poder Ejecutivo del Estado, conforme al artículo 31 de la Ley de Planeación del Estado, puede convenir con los Municipios para coordinar el desarrollo integral acorde con la planeación nacional, la ejecución de acciones que competan a los Gobiernos Estatal y Municipal; que los secretarios de Finanzas y de Desarrollo Urbano y Ecología del Gobierno del Estado, son auxiliares inmediatos del Poder Ejecutivo Estatal para el cumplimiento de las atribuciones de éste, por lo que no pueden constituir autoridad intermedia; que la planeación democrática del desarrollo es mandato del artículo 26 constitucional, y su marco normativo incluye la posibilidad de programas regionales sin que ello vulnere la autonomía de los Estados ni de los Municipios conforme a los artículos 40 y 115 constitucionales; que la planeación regional en el Estado se da cuando se requiere la atención de un problema, objetivo social o económico que requiere la participación de dos o más Municipios o del Gobierno Estatal; se determinó transferir en favor del Gobierno del Estado todas aquellas atribuciones, facultades y competencia que correspondían a los Municipios, para ejecutar las obras que integran los planes maestros y especiales conformados en el Programa de Desarrollo Regional A.; y, al pretender el Ayuntamiento dar por terminado el convenio e impedir por consecuencia la ejecución del citado programa, invade la esfera de competencia del Poder Ejecutivo de P., al interferir en las facultades que le fueron transferidas para tal efecto.

De todo lo anterior se concluye que la parte actora, al formular sus conceptos de invalidez, se refiere a diversas cuestiones tendientes a refutar la denuncia administrativa que en esta controversia se impugna, y para demostrar la legalidad y constitucionalidad del Programa de Desarrollo Regional A., así como del convenio de concertación y coordinación para la ejecución de las obras que comprende dicho programa y, finalmente, para demostrar las facultades que en materia de programas, planeación y servicios tienen los Gobiernos Estatal y Municipal; cuestiones todas éstas que, en otro sentido, no tienden a demostrar que el acto concreto impugnado, consistente en la denuncia administrativa del convenio, sea, por sí mismo, un acto que invada la esfera de competencias del Gobierno Estatal, o que implique arrogación de facultades o atribuciones, o que constituya impedimento para que el Poder Ejecutivo del Estado lleve a cabo las que le corresponden.

Inclusive, llegado el momento de dictar sentencia, el análisis de los conceptos de invalidez propuestos no llevarían a determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad del acto de denuncia administrativa, en tanto que en este sentido no depende de la legalidad o ilegalidad, constitucionalidad o inconstitucionalidad, del convenio y del programa citados, ni de las atribuciones que los Gobiernos Estatal y Municipal tengan en las materias anteriormente señaladas, que no se refieren en manera alguna a la facultad de formular denuncia administrativa.

Esto es, limitados al acto concreto materia de impugnación en la presente controversia constitucional, la parte actora debió formular sus conceptos de invalidez tendientes a demostrar que la denuncia administrativa llevada a cabo por el Ayuntamiento, por sí misma podría constituir invasión de competencias o arrogación de facultades, o que está reservado a otro nivel de gobierno, expresando los fundamentos legales y las consideraciones de derecho para tal efecto, o que la simple denuncia impide al Gobierno Estatal, material y jurídicamente, llevar a cabo sus facultades y atribuciones, máxime si se atiende a que se trata solamente de un acto de denuncia, que carece por sí mismo de efectos positivos o de ejecución, que requeriría, en todo caso, de una declaración o resolución posterior del órgano administrativo que deba conocer de ella, en la que se pudiera dar la razón al denunciante y fijar ciertos efectos que eventualmente puedan trascender a la ejecución del convenio denunciado.

No obsta a lo anterior, el que la parte actora señale que con la denuncia de mérito se pretende impedir que se ejecute el aludido convenio y con ello se obstaculice y limite la ejecución del Programa de Desarrollo A., con la consecuente afectación a la esfera competencial del Gobierno Estatal y de su Poder Ejecutivo; pues, si bien, en estos términos existe un planteamiento de invasión de competencias, también lo es que dicho planteamiento no guarda relación alguna con el acto materia de impugnación en la controversia.

En efecto, por una parte, la posible afectación de competencias se reduce a una mera expectativa, en tanto que se desconoce el seguimiento y solución que pueda darse a la denuncia, y dicha afectación se hace depender de la limitación u obstaculización en la ejecución del programa materia del convenio, y no a consecuencia de la denuncia por sí misma, además de que en la demanda no se hace alusión alguna a otros actos concretos a los que impute que impiden legal o materialmente los efectos del referido convenio.

Por otra parte, como lo reitera la parte actora en su demanda, son los efectos que eventualmente puedan darse como consecuencia de la denuncia administrativa del convenio, los que trascenderían a la invasión de competencias, de lo que se deduce que no es la denuncia administrativa por sí misma la que constituye transgresión a esa esfera competencial, pues, incluso, se aduce en la demanda que es esa la pretensión del Ayuntamiento, lo que significa que no es el acto por sí mismo el que incurre en el vicio de inconstitucionalidad apuntado, sino que serían las consecuencias de lo que se resolviera a propósito de dicha denuncia, lo que a la fecha se desconoce y que por tanto debe tenerse como incierto.

Por tanto y tomando en cuenta los conceptos de invalidez, el que la denuncia sea procedente o no, el que tenga o no razón la parte denunciante en lo que señala en su escrito de denuncia, el que el convenio y el Programa de Desarrollo A. sean legales y convenientes, y el que el Gobierno y el Ayuntamiento tengan o no facultades y atribuciones en materia de programas, planes y prestación de servicios; son cuestiones que ninguna relación guardan en forma directa con la denuncia administrativa del convenio, por cuanto hace a su constitucionalidad y a la invasión de competencias que se le atribuye con respecto a otro nivel de gobierno, y de ahí que se concluya que no se actualiza el principio fundamental de invasión de competencias (que debe destacarse respecto del acto impugnado y no de diversos no impugnados que son futuros e inciertos), a efecto de hacer procedente la vía de controversia constitucional.

Sin perjuicio de todo lo considerado, cabe señalar que la denuncia administrativa fue presentada ante el Gobierno del Estado de P. el día quince de agosto de mil novecientos noventa y siete según sello fechador (fojas 151 del expediente principal), y dirigida al Gobernador del Estado de P., al director del Programa Regional A., al secretario de Desarrollo Urbano y Ecología y al secretario de Finanzas de la propia entidad federativa, y al Comité Técnico del Fideicomiso de Administración para el Financiamiento del Programa Regional A.; en la que se solicitó expresamente en sus dos primeros puntos petitorios, se le tuviera por hecha la denuncia en tiempo y forma, y se le dé debida contestación dentro del término constitucional.

Asimismo, se destaca que el escrito de denuncia se apoya en la cláusula séptima del multicitado convenio, que textualmente dice: "En el caso de que existan controversias sobre la interpretación y aplicación de este convenio, se resolverán administrativamente entre las partes.".

De esto se sigue que el Ayuntamiento denunciante, en términos de la citada cláusula, pretende solucionar administrativamente la controversia con su parte contratante, en cuyo procedimiento o trámite las autoridades correspondientes tendrán que resolver sobre la procedencia de la denuncia y de los términos en que habrán de quedar las cosas para ambas partes, por lo que serían tales determinaciones las que eventualmente podrían afectar al Gobierno del Estado de P. y no el acto mismo de denuncia, por su propia naturaleza.

En estas circunstancias, al haber quedado establecido que la controversia constitucional requiere, como principio fundamental, la existencia de una invasión de competencias de un nivel de gobierno respecto de otro, lo cual no se plantea en el presente caso con relación a la denuncia administrativa impugnada, sino con motivo de situaciones diversas que no inciden en la constitucionalidad o inconstitucionalidad de dicha denuncia, se concluye que la presente controversia resulta improcedente de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 1o., 10 y 19, fracción VIII, de su ley reglamentaria.

Ahora bien, ante todo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 25 de la ley de la materia, debe examinarse el escrito de demanda y si se encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia, proceder a su desechamiento; por tanto, si en el caso se concluyó que no se actualiza uno de los requisitos necesarios para que surta la procedencia de la controversia constitucional, y del análisis de la demanda se aprecia que tal circunstancia es manifiesta e indudable, procede se deseche de plano el escrito de demanda.

Atento a todo lo anteriormente expuesto, al ser fundado el concepto de agravio estudiado lo que procede es revocar el auto recurrido por el que se admitió la demanda de controversia constitucional y, desecharla por actualizarse un motivo de improcedencia.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente el recurso de reclamación interpuesto por el síndico del Ayuntamiento del Municipio de P., Estado de P..

SEGUNDO.-Es fundado el presente recurso de reclamación, por las razones expuestas en el último considerando de esta sentencia.

TERCERO.-Se revoca el auto recurrido de fecha ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete, dictado por el Ministro instructor en la controversia constitucional número 28/97, por el que se admitió la demanda correspondiente.

CUARTO.-Se desecha por improcedente la demanda de controversia constitucional registrada con el número 28/97, a que este recurso se refiere.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., A.G., C. y C., D.R., G.P., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente A.A.. Fue ponente en este asunto el señor M.G.D.G.P..