Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

AMPARO EN REVISIÓN 1898/2005. J.A.C.V..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer y resolver el presente recurso de revisión de conformidad con lo dispuesto en los artículos 94, séptimo párrafo y 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Federal, cuarto transitorio del decreto de reformas a ésta, de diez de junio de mil novecientos noventa y nueve, 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y tercero, fracción II, del Acuerdo General Número 5/2001 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de fecha veintiuno de junio de dos mil uno, toda vez que se interpone en contra de una sentencia dictada por un Juez de Distrito en la audiencia constitucional de un juicio de amparo indirecto, en el que se reclamó la inconstitucionalidad de los artículos 49 de la Ley de Navegación, 20 de la Ley de Puertos y 89 del Reglamento de la Ley de Navegación; y subsiste en esta instancia el problema de constitucionalidad planteado, sin que sea necesaria la intervención del Tribunal Pleno, toda vez que el presente asunto no reviste características de importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional o reviste un interés excepcional.

SEGUNDO. Esta Segunda Sala ya no se ocupará de verificar si la interposición del presente recurso de revisión resultó oportuna, pues ese tópico ya fue materia de estudio por parte del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

TERCERO. La parte quejosa recurrente hace valer los agravios siguientes:

"La a quo, al negar el amparo, hace nugatorias las prerrogativas individuales del quejoso, contenidas en los numerales 14, 16 y 17 de nuestra Carta Magna, porque desatendió su función pública de órgano de control constitucional, y resolvió en contra de lo dispuesto en los artículos 76, 77, 78, 79 y 155 de la Ley de Amparo, mismos que dice le sirvieron de base legal para dictar la sentencia que se recurre. Sin embargo, al resolver no tomó en consideración que el principio de supremacía constitucional estriba en que sea asegurado el respeto a las garantías individuales consagradas en la Carta Magna, por lo que las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite, en tal tesitura los actos de autoridad que se opongan al principio de supremacía constitucional deben ser declarados inconstitucionales por el órgano jurisdiccional, pues de lo contrario, la norma constitucional se convierte en una entelequia, según opinión de H.K., en su ‘Teoría Pura del Derecho.’. La a quo agravia al quejoso en la sentencia que se revisa, toda vez que ésta fue emitida en contra del tenor de la norma constitucional y contrariando la verdad objetiva que se desprende de un simple cotejo de la lectura del artículo 20 de la Ley de Puertos, artículo 49 de la Ley de Navegación y artículo 89 del reglamento de ésta con el contenido del párrafo décimo del artículo 28 constitucional, y de la valuación de las constancias procesales que integran el expediente del juicio de amparo 204/2004, que acreditan fehacientemente que el artículo 20 de la Ley de Puertos es inconstitucional por ser totalmente incongruente con el párrafo décimo del artículo 28 de la Carta Magna. En efecto, la a quo al analizar el artículo 20, fracción II, de la Ley de Puertos que el quejoso impugna por ser inconstitucional, en virtud de que éste es incongruente con lo dispuesto por el párrafo décimo del artículo 28, 32 y 90 de la misma Carta Magna, expresando el inferior que mi concepto de violación resulta infundado en atención a las siguientes consideraciones: acto seguido transcribe el párrafo décimo del artículo 28 constitucional y artículo 90 de la Carta Magna y concluye que el párrafo décimo del artículo 28 única y exclusivamente faculta al Ejecutivo Federal a concesionar: a) La utilización, uso y aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Federación dentro de los límites y condiciones que la ley señala. b) A concesionar el establecimiento y explotación de un servicio público, también dentro de los límites que la ley señale. Con lo anterior estamos totalmente de acuerdo por ajustarse a lo establecido en dicha norma constitucional y estas premisas son precisamente la base del estudio constitucional para resolver la litis planteada al inferior en la demanda de amparo impetrado por el quejoso. Ahora bien, la a quo en la sentencia reconoce expresamente que el servicio de practicaje o pilotaje es un servicio público de interés general, luego entonces, atento lo dispuesto por el párrafo décimo del artículo 28 constitucional, para su prestación se requiere de concesión del Ejecutivo Federal, pues además, es incuestionable que el servicio de pilotaje o practicaje por el hecho de estar contemplado en el artículo 32 constitucional, es un servicio público de trascendencia nacional, cuya finalidad primordial consiste en la seguridad marítima para preservar la vida humana en el mar, la seguridad de las embarcaciones, de las instalaciones portuarias y la protección ecológica. Desgraciadamente, el inferior apartándose de la norma constitucional asevera que mi concepto de violación resultó infundado, pero en sus razonamientos no acreditó que el artículo 20 de la Ley de Puertos es congruente con el párrafo décimo del artículo 28 constitucional y con el artículo 32 de la misma Carta Magna, puesto que para que fuera congruente es requisito sine qua non que el artículo 20 de la Ley de Puertos, estableciera que sin limitación alguna y en cualquier caso, para el uso y aprovechamiento de los bienes del dominio público que constituyen los recintos portuarios se requiere concesión del Ejecutivo Federal; asimismo, que para la prestación de los servicios públicos portuarios como resulta ser el practicaje o pilotaje, se requiere forzosamente de concesión otorgada por el Ejecutivo Federal, porque así lo dispone el párrafo décimo de artículo 28 constitucional. La a quo me agravia en la sentencia que se revisa, porque no admitió que el artículo 20 de la Ley de Puertos es rotundamente inconstitucional, ya que éste crea un tipo de concesiones totalmente diversas a las previstas por el párrafo décimo del artículo 28 constitucional. En efecto el artículo 20 en comento da origen a las ‘concesiones para la administración portuaria integral’ mismas que de acuerdo a la exposición de motivos de la Ley de Puertos, es una concesión nueva totalmente diversa a las previstas por el párrafo décimo del artículo 28 constitucional, cuya finalidad es la siguiente: (se transcribe). Precisando en la misma exposición de motivos que: (se transcribe). Como se aprecia palmariamente de lo antes transcrito, el artículo 20 de la Ley de Puertos, contrario a lo expresado por el inferior resulta totalmente inconstitucional, ya que crea un tipo de concesión que la norma constitucional no contempla en el párrafo décimo del artículo 28 constitucional, puesto que ningún precepto de la Carta Magna permite al Ejecutivo Federal concesionar su función pública soberana en materia portuaria, pero el artículo 20 de la Ley de Puertos, sí le permite al Ejecutivo Federal concesionar su función pública soberana en materia portuaria como lo reconoce el inferior en la sentencia que se revisa. Por lo anterior, la a quo me agravia toda vez que en una forma totalmente frívola, manifiesta que mi concepto de violación es improcedente, cuando del simple cotejo del artículo 20 de la Ley de Puertos con el párrafo décimo del artículo 28 constitucional, se aprecia nítidamente la inconstitucionalidad del artículo 20, ya que éste contrario a lo dispuesto por la norma constitucional crea las concesiones para la administración portuaria integral y así lo expresa y reconoce el inferior al precisar en la sentencia que se revisa que: (se transcribe). Atendiendo al análisis del a quo, se aprecia palmariamente que el Ejecutivo Federal concesionó a la tercera perjudicada su función pública soberana, en materia portuaria en la totalidad del recinto portuario de Bahías de Huatulco, Oaxaca, para que esta empresa mercantil ejerza la función pública soberana en materia portuaria que tenía el Ejecutivo Federal, por tal motivo dentro del recinto portuario de Bahías de Huatulco, el Ejecutivo Federal de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley de Puertos, al concesionar su función pública soberana quedó sin competencia, ya que ahora en dicho puerto la soberanía de la nación la ejerce la tercera perjudicada, por virtud de la concesión, y por si existe duda de mi conclusión el inferior la despeja al precisar que: (se transcribe). Ahora bien, es claro que el artículo 20 de la Ley de Puertos, es inconstitucional por motivo de que permite que el Ejecutivo Federal concesione su función pública soberana en materia portuaria, razón por la cual precisa que una vez concesionada: (se transcribe). Por lo anterior, es innegable que el artículo 20 resulta totalmente inconstitucional, pues es inadmisible que este precepto convierta el ejercicio de la función pública soberana en materia portuaria, en un simple y vulgar acto de comercio que se puede concesionar a una sociedad mercantil, sin tomar en consideración, que éstos son artículos de comercio que se pueden vender al mejor postor como ya fue vendida la Sociedad Mercantil de Administración Portuaria Integral de Acapulco, S.A. de C.V., y ahora en dicho puerto la función pública soberana en materia portuaria se ejerce ciento por ciento por los inversionistas estadounidenses. Es evidente por obvio, que los derechos constitucionales del quejoso se ven gravemente lesionados por el artículo 20 de la Ley de Puertos, ya que este precepto desconociendo la norma constitucional, somete al quejoso a la jurisdicción de la tercera perjudicada en el presente juicio de garantías, pues ésta contrario a la norma constitucional es la titular de la concesión para la administración portuaria integral del recinto portuario de Bahías de Huatulco, Oaxaca, que no es otra cosa como ha quedado precisado y probado, que el ejercicio de la función pública soberana en materia portuaria, en consecuencia si el quejoso pretende prestar el servicio público de pilotaje en dicho puerto tiene que someterse al imperio de la tercera perjudicada y tributar para el beneficio de ésta, pues al quedar sin jurisdicción territorial, el Ejecutivo Federal dentro del recinto portuario concesionado, ya no puede cumplir con su obligación constitucional prevista en el párrafo décimo del artículo 28 constitucional y, en consecuencia, no puede otorgarle la concesión que la norma constitucional exige para que el quejoso pueda prestar el servicio público portuario de pilotaje y, en consecuencia, la Tesorería de la Federación no podrá percibir las contribuciones denominadas derechos que el quejoso debe pagar por los servicios que le presta el Estado en sus funciones de derecho público, ya que no tiene competencia para otorgarle concesión dentro del recinto portuario concesionado y, por tanto, no podrá cobrar los derechos que marca el artículo 167 de la Ley Federal de Derechos, pues la tercera perjudicada es ahora la que lucra en el ejercicio de la función pública soberana a ella concesionada. Es innegable la procedencia del agravio que me causa el inferior en la sentencia que se revisa, en virtud de que su razonamiento para demostrar que el artículo 20 de la Ley de Puertos es constitucional, resulta un verdadero dislate jurídico que atenta contra la lógica jurídica y contra la soberanía de la nación, pues es innegable que el servicio público de pilotaje sólo se puede prestar mediante concesión del Ejecutivo Federal, de acuerdo con el párrafo décimo del artículo 28 constitucional. Además, es obvio por evidente que el inferior me agravia en la sentencia que se revisa en virtud de que su análisis para concluir que el artículo 20 de la Ley de Puertos resulta constitucional y, por ende, mi concepto de violación es improcedente, lo realizó basándose en un ente jurídico paraestatal mismo que resulta totalmente diverso a la tercera perjudicada, pues la naturaleza jurídica y constitución de los organismos descentralizados de la administración pública federal no tiene comparación con las sociedades mercantiles, en virtud de que éstas se constituyen de acuerdo con las leyes mercantiles y se reputan invariablemente como comerciantes, en cambio aquéllos se constituyen por decreto presidencial o por ley emanada del Congreso de la Unión y tiene como objeto prestar servicios públicos que satisfagan las necesidades de la sociedad tales como comunicaciones, salud, vivienda, etcétera, por lo que es imperdonable que el inferior partiendo de este análisis erróneo concluye que mi concepto de violación resulta improcedente por infundado, cuando quedó plenamente probado que el artículo 20 de la Ley de Puertos resulta inconstitucional porque contrario a lo dispuesto por el párrafo décimo del artículo 28 constitucional, aquél dispone que para la prestación del servicio público de pilotaje en el recinto portuario concesionado a la tercero perjudicada se requiere contrato de prestación de servicios que se celebrará con la tercera perjudicada, convirtiendo al servicio público portuario de pilotaje en un acto de comercio sin importar que el servicio público de pilotaje no se regula por leyes mercantiles ya que éste desde principios del siglo pasado se reguló por la Ley para el Servicio de Practicaje, en los Puertos, Ríos, C., L. y L. de la República, posteriormente por la Ley de Vías Generales de Comunicación y por la Ley de Navegación y Comercio Marítimos, mismos ordenamientos que constituyen las fuentes legislativas de la Ley de Puertos, pero ésta no tomó en consideración que el servicio de pilotaje es un servicio público que se regula por las leyes especiales y no así por las leyes mercantiles como si fuera un acto de comercio. Por lo anteriormente expuesto, ha quedado plenamente probado que el presente agravio es procedente por encontrarse debidamente fundado y, en consecuencia, se acredita que el inferior no cumplió con la función pública de órgano de control constitucional, ya que al resolver que el artículo 20 de la Ley de Puertos es congruente con el párrafo décimo del artículo 28 constitucional y, por tanto, la responsable no viola las garantías individuales del quejoso al pretender obligar a éste a celebrar contrato de prestación de servicios con la tercera perjudicada para la prestación del servicio público de pilotaje o practicaje, no tomó en consideración que el párrafo décimo del precepto constitucional citado, establece con toda nitidez que la prestación del servicio público como lo es el de pilotaje o practicaje requiere de concesión otorgada por el Ejecutivo Federal, y no admite figura distinta a la concesión para la prestación del servicio público, por lo que resulta un verdadero dislate jurídico la sentencia que se revisa, ya que es inaceptable que la tercera perjudicada pueda tener la concesión para el ejercicio de la función pública soberana en materia portuaria porque así lo dispone el artículo 20 de la Ley de Puertos. Pero la a quo no advierte que la norma constitucional no hace excepción o distinción alguna, en cuanto a que si el servicio público de pilotaje se presta dentro de un recinto portuario concesionado en administración o fuera de los recintos portuarios no concesionados en administración, pues el servicio portuario no tiene el carácter de acto de comercio que la Ley de Puertos le otorga al reducirlo a un contrato mercantil, por tanto, resulta de la simple lectura del precepto impugnado de inconstitucionalidad la incongruencia de éste con el párrafo décimo del artículo 28 constitucional, ya que este precepto dispone categóricamente que la prestación del servicio público como lo es el de pilotaje o practicaje, requiere concesión del Ejecutivo Federal en cualquier recinto portuario que se preste; sin embargo, el artículo 20 de la Ley de Puertos resulta a todas luces inconstitucional en virtud de que contraviniendo el párrafo décimo del artículo 28 constitucional, crea un tipo de concesión totalmente diferente a los establecidos por dicho párrafo décimo como lo es la inconstitucional concesión para la administración portuaria integral, que ya comentamos. Segundo. La a quo al considerar infundado el segundo concepto de violación me agravia porque para resolver que el artículo 49 de la Ley de Navegación y 89 de su reglamento son constitucionales lo hizo apartándose del tenor del párrafo décimo del artículo 28 constitucional y fundándose en los artículos 2o., fracción VII, 20, 38 y 44 de la Ley de Puertos, artículos 48 y 49 de la Ley de Navegación y 89 del Reglamento de la Ley de Navegación, y resolvió que el artículo 49 de la Ley de Navegación y el artículo 89 de su reglamento no son inconstitucionales por la simple razón de que a través de éstos, únicamente se fijan las modalidades y condiciones en que se deberá prestar dicho servicio público, y por eso no son inconstitucionales. El agravio se funda en que el inferior a sabiendas de que el servicio de pilotaje o practicaje reviste el carácter de servicio público, lo que se afirma con el hecho de que se encuentra normado por el artículo 32 constitucional, por lo que indudablemente es un servicio público de trascendencia nacional, cuya finalidad consiste en preservar la seguridad marítima para proteger la vida humana en el mar, las embarcaciones e instalaciones portuarias, asimismo, el inferior reconoce que el párrafo décimo del artículo 28 constitucional establece con toda claridad que el Estado, sujetándose a la leyes podrá en caso de interés general concesionar la prestación de servicios públicos, y si el pilotaje es un servicio de interés general para la prestación del mismo, se requiere forzosamente concesión del Ejecutivo Federal porque así lo dispone la norma constitucional, éste es un servicio público que originalmente prestaba el Estado como se prueba con la Ley para el Servicio de Practicaje, en los Puertos, Ríos, C., L. y L. de la República, y posteriormente este servicio público lo concesionó a través del otorgamiento de certificados de competencia que la S.C.T. otorgaba y otorga a los pilotos de puerto, para que éstos prestaran el servicio público de pilotaje en el puerto que señalaba el certificado de competencia y la relación existente entre el práctico de puerto y el armador o naviero ocupante del servicio de pilotaje la Ley para el Servicio de Practicaje, en los Puertos, Ríos, C., L. y L. de la República, la Ley de Vías Generales de Comunicación y la Ley de Navegación y Comercio Marítimos siempre la han considerado de naturaleza laboral, pero de ninguna manera se puede considerar la prestación del servicio público de pilotaje como un acto mercantil como erróneamente lo pretende considerar el inferior fundándose en el artículo 51 de la Ley de Puertos y el artículo 49 de la Ley de Navegación, ya que este servicio no es un acto de comercio regulado por las leyes mercantiles; por tanto, el hecho de que el artículo 49 de la Ley de Navegación establezca que para la prestación del servicio de pilotaje se requiere permiso otorgado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (acto administrativo de autoridad) o contrato celebrado con la administración portuaria integral (acto de comercio), es una incongruencia con lo dispuesto por el párrafo décimo del artículo 28 constitucional, ya que éste dispone que para la prestación del servicio público como el pilotaje o practicaje se requiere concesión del Ejecutivo Federal y la norma constitucional que nos ocupa en la prestación del servicio público no admite el contrato de prestación de servicios entre gobernados como resulta ser la tercera perjudicada y el quejoso, por tanto, el hecho de que el artículo 49 de la Ley de Navegación disponga que para la prestación del servicio público de pilotaje se requiere de contrato celebrado con la administración portuaria integral que resulta ser la tercera perjudicada, no son simples modalidades de la prestación del servicio, sino que son incongruencias con el párrafo décimo del artículo 28 constitucional y, por tanto, el artículo 49 de la Ley de Navegación y el artículo 89 de su reglamento son inconstitucionales por ser inconsistentes con la norma constitucional. Asimismo, el inferior para acreditar que los artículos 49 de la Ley de Navegación y 89 de su reglamento son congruentes con la norma constitucional llega al absurdo de basarse en los artículos 20 y 38 de la Ley de Puertos, afirmando que el Ejecutivo Federal con base en dichos artículos puede concesionar su función pública soberana en materia portuaria para que una sociedad mercantil con base en la concesión ejerza la función pública soberana en materia portuaria, terrible disparate jurídico resulta lo afirmado por el inferior, pues no se percató que dentro de la Carta Magna no existe disposición legal alguna que le permita al Ejecutivo Federal concesionar su función pública soberana en materia portuaria a una sociedad mercantil, ya que ésta son artículos de comercio que se pueden vender al mejor postor, como ya se vendió la Administración Portuaria Integral de Acapulco, S.A. de C.V., donde los estadounidenses compraron el cien por ciento del ejercicio de la soberanía nacional en materia portuaria y ahora ellos la ejercen en el puerto de Acapulco gracias al patriótico criterio del Poder Judicial Federal y a la Ley de Puertos que en su artículo tercero transitorio derogó a la Carta Magna porque contraviene a dicha ley. El presente agravio es procedente por estar fundado en la norma constitucional y se acredita plenamente que el inferior resolvió en contra del tenor del párrafo décimo del artículo 28 constitucional, y basándose en los artículos 20 y 38 de la Ley de Puertos, pues afirma que resulta constitucional que el Ejecutivo Federal concesione su función pública soberana en materia portuaria y que como el Puerto de Bahías de Huatulco se encuentra concesionado a la tercero perjudicado ésta es la que ejerce la función pública soberana en materia portuaria y, por tanto, el Ejecutivo Federal se quedó sin competencia y si el servicio de pilotaje se pretende prestar dentro de un recinto portuario concesionado a una administración portuaria integral, es necesario celebrar con ésta contrato de prestación de servicios, lo que en el presente caso acontece, ya que el puerto se encuentra concesionado desde el veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y nueve a la tercera perjudicada y ‘por lo que ha quedado reseñado, en párrafos precedentes, que la administración portuaria integral es el resultado de la concesión directa a un ente paraestatal del ejercicio de actividades cuya titularidad corresponde originalmente al Estado Federal; por lo que, de conformidad con el numeral 38 de la Ley de Puertos, la administración portuaria integral existirá cuando la planeación, programación, desarrollo y demás relativos a los bienes y servicios de un puerto, se encomienden en su totalidad a una sociedad mercantil, mediante la concesión para el uso, aprovechamiento y explotación de los bienes y la prestación de los servicios respectivos, como en el caso acontece, pues el Ejecutivo Federal, otorgó en concesión el veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, el puerto de Bahías de Huatulco, Oaxaca, para su administración portuaria integral a Baja Mantenimiento y Operación, Sociedad Anónima de Capital Variable, ahora Fonatur, BMO, Sociedad Anónima de Capital Variable, tercera perjudicada en el presente juicio de garantías’. Resulta totalmente aberrante la afirmación del inferior el hecho de que se concesione la función pública soberana en materia portuaria y que dicha función pública soberana se ejercite por conducto de una sociedad mercantil no desnaturaliza la facultad que el artículo 28 constitucional otorga al Ejecutivo Federal para concesionar la prestación de servicios públicos de interés general, como lo es el servicio de pilotaje, es un verdadero dislate jurídico, pues es un absurdo asegurar que el Estado pueda concesionar el ejercicio de su función pública soberana a las empresas mercantiles, toda vez que los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Carta Magna no se lo permiten, y si esto se permitiera el Estado tarde o temprano dejaría de ser Estado por falta de uno de sus elementos constitutivos, el Gobierno. En tal virtud resulta absurdo por infundado, que el Estado pueda concesionar a los particulares y a las empresas mercantiles sus funciones de derecho público (máxime que las ‘apis’ no necesariamente tienen que ser paraestatales), en cuanto al ejercicio de la soberanía de la nación en las áreas prioristas del patrimonio nacional, porque forzosamente ello implica pérdida de soberanía, toda vez que su administración es una facultad que le corresponde al Ejecutivo Federal como poder público y soberano, y es bien sabido que los atributos de la soberanía no constituyen bienes que estén en el comercio y que puedan en forma alguna ser objeto de transacciones entre particulares, por tanto, la función soberana del Ejecutivo Federal en materia portuaria no se puede concesionar. El Supremo Poder de la Federación por ningún título puede contraer compromisos que lo inhiban del ejercicio de sus facultades constitucionales, porque en esa forma se llegaría al absurdo de reducir a la nada las atribuciones que la Constitución le otorga. Es erróneo el criterio del a quo en cuanto a que el Ejecutivo Federal, en el ejercicio de su función pública soberana, pueda auxiliarse de particulares o entes paraestatales, porque éstos gobernados forzosamente serían autoridades federales, mismas que resultan inexistentes porque el Poder Constituyente no las contempló en el artículo 90 de la Carta Magna y además en los artículos 14, 15, 16, 17 y 18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el Poder Legislativo no le permite al Ejecutivo Federal auxiliarse en el ejercicio de su función pública centralizada de sociedades mercantiles. También es equivocado el criterio de la a quo relativo a que las ‘apis’ son empresas de participación estatal mayoritaria que auxilian al Ejecutivo Federal en sus funciones de derecho público y, que, por tanto, pueden ser titulares de la concesión del servicio de pilotaje, así como que pueden otorgarlo en concesión mediante contratos, por los siguientes motivos: 1. La ‘api’ es una persona moral que admite inversión extranjera (incluso puede ser una empresa mexicana 100% privada como la ‘api’ de Acapulco, o puede tener participación extranjera o formar parte de una trasnacional como las terminales marítimas que ahora tiene en nuestro país la empresa China ‘Hutchinson Ports’), por tanto, no puede concesionar servicios públicos como el pilotaje mediante un contrato de cesión parcial de derechos. 2. En las ‘apis’ pueden participar inversionistas extranjeros hasta en un 49% y el restante 51% del capital social bien puede provenir de aportaciones públicas o de capital privado nacional, tal como se advierte de la parte conducente del artículo 7o. de la Ley de Inversión Extranjera: ‘Artículo 7o. En las actividades económicas y sociedades que se mencionan a continuación la inversión extranjera podrá participar en los porcentajes siguientes: ... III. Hasta el 49% en: ... t) Administración portuaria integral; u) Servicios portuarios de pilotaje a las embarcaciones para realizar operaciones de navegación interior en los términos de la ley de la materia ...’. 3. Las ‘apis’ son empresas estatales en transición, pues el objetivo es que se privaticen, tal y como se puede apreciar de la página 8 del Diario Oficial de la Federación del 10 de julio de 1997, en la cual se contiene la ‘Convocatoria pública internacional para la enajenación de las acciones representativas del 100% de capital social de la sociedad mercantil Administración Portuaria Integral Puerto Vallarta, S.A. de C.V.’, es decir, la intención del Gobierno Federal es privatizar en un 100% las ‘apis’ a empresas trasnacionales. Por lo anterior es que los argumentos de la a quo son equivocados, pues parte de la base de que las ‘apis’ son empresas públicas, cuando en realidad tienden a ser privadas, como lo es el caso de la ‘api’ de Acapulco, por ello los preceptos impugnados son inconstitucionales pues facultan a una persona moral de derecho privado a otorgar concesiones de servicios públicos o a comercializarlos, como el pilotaje. Tercero. En el segundo concepto de violación de la demanda de amparo se expresaron argumentos tendientes a demostrar que los artículos 49 de la Ley de Navegación y 89 de su reglamento, resultaban contrarios al artículo 32 constitucional, a saber: (se transcribe). No obstante lo anterior, debe admitirse que en el capítulo denominado ‘Los preceptos constitucionales que contienen las garantías violadas’, no se citó el artículo 32 constitucional; sin embargo, como se advierte de la transcripción anterior, sí se formularon argumentos lógico-jurídicos tendientes a demostrar que los preceptos impugnados eran contrarios a dicho precepto constitucional, sin que la Juez de Distrito se hubiera pronunciado al respecto a pesar de que estaba obligada a ello. Así pues, la Suprema Corte de Justicia de la Nación y los Tribunales Colegiados de Circuito han asentado en sus diversas jurisprudencias y tesis que uno de los principios básicos que deben ser observados por los Jueces de Distrito es de resolver coherentemente todas las cuestiones planteadas por los particulares, por lo que conforme a los artículos 103 y 107 constitucionales, 79 de la Ley de Amparo y 351 del Código Federal de Procedimientos Civiles, la Juez de Distrito tenía la obligación de pronunciarse sobre todas las cuestiones que fueron planteadas en la demanda, de manera que al existir argumentos lógico-jurídicos tendientes a acreditar que los preceptos impugnados son contrarios al artículo 32 constitucional, debió de entrar al estudio de esos argumentos, independientemente de que en el capítulo de preceptos constitucionales violados no se hubiera citado dicho numeral, ya que en el concepto de violación ‘segundo’ hay una fijación clara y precisa del porqué se consideran inconstitucionales los preceptos impugnados. Sobre el particular, resultan aplicables las siguientes tesis de jurisprudencia: No. Registro: 200,062. Jurisprudencia. Materia (s): Común. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IV, agosto de 1996. Tesis P./J. 49/96. Página 5. ‘AGRAVIOS EN LA REVISIÓN. LA FALTA DE CITA DE LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES O LEGALES VIOLADOS, NO ES SUFICIENTE PARA DESESTIMARLOS.’ (se transcribe). No. Registro: 200,202. Jurisprudencia: Materia (s) Común. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo III, febrero de 1996. Tesis P./J. 2/96. Página 107. ‘SOBRESEIMIENTO EN EL AMPARO. ES IMPROCEDENTE DECRETARLO CUANDO NO SE REQUIRIÓ AL QUEJOSO SUBSANARA EN SU DEMANDA LA FALTA DE CITA DE LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES VIOLADOS, Y SE PUEDAN INFERIR DEL ESTUDIO INTEGRAL DE AQUÉLLA.’ (se transcribe). Resulta claro que la Juez de Distrito fue omisa en pronunciarse sobre la totalidad del concepto de violación, con lo cual se apartó de lo dispuesto por el artículo 79 de la Ley de Amparo y de las jurisprudencias precitadas, conforme a lo cual la falta de cita del artículo 32 constitucional en el capítulo de preceptos constitucionales violados no era suficiente para abstenerse de entrar al estudio de los argumentos que se expresaron en el segundo concepto de violación, en el cual inclusive se menciona que de acuerdo con el artículo 32 constitucional, el servicio de pilotaje debe ser prestado por una persona física de nacionalidad mexicana por nacimiento, empero sobre dichos argumentos nada se dijo. La Juez de Distrito se limitó a retomar los antecedentes del caso, a resumir parte de nuestros argumentos y a transcribir diversas disposiciones legales para sentenciar que cuando se pretenda prestar el servicio público de pilotaje fuera de un área concesionada a la administración portuaria integral (API) se requiere de permiso otorgado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, y que por el contrario si el servicio de pilotaje se pretende prestar dentro de un área concesionada a la ‘api’, es necesario celebrar el contrato a que aluden los artículos impugnados. Es decir, la a quo se concretó a explicar cuáles son los alcances de los preceptos impugnados, lo que ya sabemos (por eso es que fueron impugnados), pero se abstuvo de atender el argumento relativo a que los mismos se oponen al artículo 32 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La a quo resolvió que los artículos 49 de la Ley de Navegación y 89 de su reglamento no son incongruentes con el décimo párrafo del artículo 28 constitucional; sin embargo, nada mencionó en cuanto a si dichos preceptos se oponen o no al artículo 32 constitucional. Así pues, la pregunta obligada con relación a si los artículos 49 de la Ley de Navegación y 89 de su reglamento se oponen al artículo 32 constitucional es la siguiente: ¿Es apegado a la Constitución el hecho de que el legislativo haya autorizado a las ‘apis’ (las cuales pueden ser 100% privadas) para ser titulares de la concesión del servicio de pilotaje a efecto de que lo subconcesionen, estableciendo con ello una limitante al derecho subjetivo que nos concede a los mexicanos por nacimiento el artículo 32 de la N.S.? Aquí la única respuesta que cabe es un rotundo ‘no’, porque como se ha mencionado ese es un derecho que le corresponde exclusivamente a los mexicanos por nacimiento. Como hemos expresado, el servicio público de practicaje no puede estar concesionado a la tercera perjudicada porque es una persona moral que de ninguna manera cumple con los requisitos que exige el artículo 32 de la Carta Magna para la prestación del servicio de practicaje o pilotaje, como tampoco cumple con los requisitos que para tal servicio público exigen los artículos 50 de la Ley de Navegación y 91 del Reglamento de la Ley de Navegación, y de tal suerte los artículos 20, fracción I y 49 de la Ley de Puertos resultan inconstitucionales. En cambio, el quejoso acreditó plenamente ante la autoridad responsable, director general de puertos, cumplir con los requisitos exigidos por el artículo 32 constitucional, que reserva la prestación del servicio público de practicaje o pilotaje a mexicanos por nacimiento que no adquieran otra nacionalidad, así como lo dispuesto por el artículo 50 de la Ley de Navegación, que dispone: ‘... Para ser piloto de puerto se requiere ser mexicano por nacimiento que no adquiera otra nacionalidad, estar en pleno goce y ejercicio de sus derechos civiles y políticos, y contar con el correspondiente título profesional de marino y certificado de competencia, otorgado por la secretaría, que lo acredita para el puerto respectivo, conforme a los requisitos que señale el reglamento ...’. Así pues, mediante solicitud de permiso, en acatamiento a lo dispuesto por el artículo 91 del Reglamento de la Ley de Navegación, el quejoso precisó y exhibió: 1. Su nombre, nacionalidad y domicilio. 2. El lugar donde pretende prestar el servicio (Bahías de Huatulco). 3. Copia certificada de su acta de nacimiento y de su certificado de competencia como práctico para el Puerto de Bahías de Huatulco. Pero no obstante que el quejoso sí cumple con los requisitos constitucionales y reglamentarios para prestar el servicio de practicaje, la Dirección General de Puertos, con base en los preceptos tildados de inconstitucionales, le negó el permiso para la prestación del servicio público de practicaje o pilotaje, ya que dichos dispositivos establecen que es la administración portuaria integral la que debe otorgar la concesión mediante el contrato de cesión parcial de derechos, de ahí que lo que se cuestiona es que sea dicha persona moral la que pueda ser titular de la concesión para a su vez reconcesionar ese servicio, máxime que los preceptos impugnados debieron de haber excluido ese servicio por existir una restricción a nivel constitucional, la cual consiste en que el practicaje solamente se puede concesionar a mexicanos por nacimiento que no posean otra nacionalidad. Por lo anterior, no se combate el argumento del Juez de Distrito relativo a que el Ejecutivo Federal puede concesionar a la ‘api’ el uso, aprovechamiento y explotación de los bienes y la prestación de los servicios ‘respectivos’, lo que se combate es que los preceptos impugnados permitan que la administración portuaria integral reciba la concesión del servicio de pilotaje, es decir, podría aceptarse que sea legal que se le concesione otros servicios, excepto el de pilotaje pues la ‘api’ es una persona moral de derecho privado que inclusive puede ser extranjera, lo cual se opone a lo dispuesto por el artículo 32 constitucional. En tal sentido, la a quo no analizó la constitucionalidad de los preceptos impugnados a la luz del artículo 32 constitucional, pues es innegable que el practicaje o pilotaje a nivel constitucional se reservó a personas físicas de nacionalidad mexicana por nacimiento, lo que se desprende de la exposición de motivos y de los debates que le dieron origen a ese precepto y a su reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 15 de diciembre de 1934. Así pues, el artículo 32 constitucional dispone lo siguiente: (se transcribe). De la interpretación sistemática de los artículos 25, 28 y 32 constitucionales, se puede concluir que al Estado le corresponde la planeación y rectoría del desarrollo nacional, comprendiéndose desde luego la regulación de aquellas actividades económicas que sean de interés general, es decir, ese tipo de actividades serán reguladas, pero en ellas podrá participar el sector público o privado con las limitantes que prevé la propia Constitución. En tal sentido, las limitantes que prevé la Constitución, fundamentalmente, se encuentran en el propio artículo 28; sin embargo, en el presente caso hay una limitante que se encuentra prevista por el artículo 32, consistente en que los ‘servicios’ de practicaje, se encuentran reservados a ‘mexicanos por nacimiento’, es decir, a personas físicas por nacimiento, lo anterior se fundamenta en dos premisas: Primera. Al referirse el artículo 28 constitucional a ‘servicios’, y no a la persona del práctico, queda claro que el Constituyente reservó el ‘servicio de practicaje’ a mexicanos por nacimiento a efecto de evitar cualquier subordinación a una potencia extranjera, pues de nada serviría que el práctico fuera mexicano si su patrón no lo es o lo es a medias. Esta afirmación se puede desprender de la lectura de los debates que dieron origen al artículo 32, publicado el 5 de febrero de 1917, como los que los modificaron posteriormente. A manera de cita, conviene transcribir parte del dictamen de 1a. lectura, de fecha 16 de enero de 1917, en el cual al referirse a la propuesta de adición formulada por el diputado C.A., se asentó lo siguiente: (se transcribe). Segunda. La nacionalidad por nacimiento es un atributo de los seres humanos, no de las personas morales, lo que se corrobora con la lectura del artículo 30 constitucional, el cual establece en qué casos se es mexicano por nacimiento, a saber: (se transcribe). De lo anterior se desprende, sin lugar a otra interpretación, que el multicitado artículo 32 constitucional es enfático al señalar que la calidad de mexicano por nacimiento es un requisito indispensable en todos los servicios de practicaje, esto quiere decir, que no pueda haber servicios de practicaje, que se presten por personas morales, aunque éstas sean mexicanas, pues carecen de un atributo que sólo tienen las personas físicas, que es la nacionalidad por nacimiento, situación que la Juez de Distrito omitió valorar. La a quo debió analizar mi concepto de violación partiendo precisamente de esta norma constitucional, de las fuentes legislativas que le dieron origen a la misma y a la Ley de Puertos, a la Ley de Navegación y su reglamento, a fin de determinar si el servicio de practicaje es un servicio público reservado a personas físicas mexicanas por nacimiento y poder determinar así si los preceptos impugnados se oponen al artículo 32 constitucional o no; sin embargo, no lo hizo así, simplemente no mencionó nada sobre este argumento. Como se aprecia de la simple lectura de la sentencia que se revisa, la a quo me agravia porque omitió analizar si los artículos 49 de la Ley de Navegación y 89 de su reglamento son incongruentes con lo dispuesto por el artículo 32 constitucional, que contempla el practicaje indiscutiblemente como servicio público de trascendencia nacional reservado para personas físicas de nacionalidad mexicana por nacimiento. De igual forma la a quo me agravia porque su análisis constitucional del concepto de violación no lo hizo basándose en las fuentes legislativas del artículo 32 constitucional, razón por la cual llega a la absurda conclusión de que las ‘apis’ pueden ser concesionarias del servicio de practicaje o pilotaje (no obstante que no en todos los casos las ‘apis’ son empresas públicas, como el caso de la ‘api’ de Acapulco, cuyo capital social es 100% privado), cuando el Poder Constituyente de 1917 al redactar el artículo 32 de la Carta Magna y su modificación del 15 de diciembre de 1934, señaló con claridad en sus debates que el servicio de pilotaje es de seguridad nacional. Apreciándose del precepto constitucional original que el Constituyente de 1917 por seguridad nacional indiscutiblemente reservó a los mexicanos por nacimiento los empleos, cargos o comisiones del gobierno dentro de la Marina Nacional de Guerra y en capitanes ‘pilotos’ (refiriéndose a los pilotos de puerto), patrones y primeros maquinistas de los buques mercantes nacionales a los mexicanos por nacimiento. Es innegable que el servicio de practicaje es un servicio público de trascendencia nacional, cuya finalidad consiste nada menos que en la seguridad nacional, seguridad de las embarcaciones e instalaciones portuarias y desde luego preservación de la vida humana en el mar, que demanda la fidelidad del piloto de puerto a los intereses de la nación, por ello es que el artículo 32 constitucional sufrió dos modificaciones, la primera publicada en el Diario Oficial de la Federación el 15 de diciembre de 1934, y la segunda modificación publicada el 10 de febrero de 1944, para precisar que el practicaje o pilotaje será prestado, consecuentemente, concesionado exclusivamente a personas físicas de nacionalidad mexicana por nacimiento. Es evidente que las dos reformas del artículo 32 constitucional se realizaron, principalmente, por los peligros que implicaba para la seguridad nacional en caso de conflagraciones mundiales o regionales el que posiciones militares y civiles estratégicas pudieran ser ocupadas por individuos cuya fidelidad a los intereses nacionales no estuviera asegurada. Siendo obvio que los artículos 30 y 32 constitucionales, por razones políticas, económicas y sociales establecen una serie de diferencias entre los pobladores de un Estado con base en su nacionalidad. De esta manera al igual que los miembros de una familia gozan de privilegios y tienen ciertas obligaciones para con el resto de los miembros de ésta, que no tiene con respecto a terceros, también del vínculo íntimo existente entre los mexicanos y su país se desprenden una serie de obligaciones y derechos que no se dan en el caso de un extranjero, por estar vinculado este último de manera íntima con otros Estados. De esta manera, el artículo 32 establece una diferencia entre mexicanos y extranjeros que están vinculadas principalmente con la protección de intereses prioritarios para el funcionamiento de la sociedad mexicana, como lo es el servicio de practicaje. La preocupación del Constituyente de 1917 por salvaguardar la seguridad y la soberanía nacionales se explica en razón de que en el pasado mexicano se dieron casos en los que extranjeros situados en posiciones estratégicas para la seguridad nacional traicionaron los intereses de México poniendo en peligro la independencia nacional. Por lo anterior, el Constituyente buscó mediante el establecimiento de las anteriores diferencias, no sólo otorgar un derecho de preferencia a los individuos que más íntimamente están vinculados con el país, sino también evitar la injerencia extranjera en los asuntos nacionales; sin embargo, aunque la identidad nacional se ha ido consolidando a través de los años y las instituciones nacionales se han robustecido, las diferencias señaladas en el artículo 32 siguen teniendo total vigencia, precisamente como catalizadores permanentes de la identidad nacional. El artículo 32 constitucional contiene dos partes. En la primera se establece un derecho preferencial a favor de los mexicanos para obtener en igualdad de circunstancias respecto de extranjeros toda clase de concesiones, así como para obtener empleos o cargos públicos del gobierno para los que no se requiere la ciudadanía, por tanto, resulta claro que el otorgamiento de concesiones por parte del Ejecutivo está vinculado de manera vital con la independencia económica del país, porque la explotación de recursos naturales, con excepción de los mencionados en el artículo 27 incide de manera directa en el desarrollo económico de la nación. Lo mismo acontece con la prestación de ciertos servicios públicos mediante concesión como es el de practicaje o pilotaje, que incide de manera directa en la seguridad nacional, de las embarcaciones, de las instalaciones portuarias y de la preservación de la vida humana en el mar. En tal virtud, el primer párrafo del artículo 32 constitucional establece la prohibición de que los extranjeros en tiempo de paz formen parte del Ejército y de los cuerpos de policía y seguridad pública. Siendo factible la participación de extranjeros en los citados cuerpos en tiempo de guerra. En segundo término, el último párrafo del citado artículo establece la necesidad de un grado superior de vinculación con el país para el desempeño de ciertos puestos estratégicos para la seguridad nacional. Así pues, para pertenecer a la Marina Nacional de Guerra o a la Fuerza Aérea Mexicana, se debe ser mexicano por nacimiento. Lo mismo acontece con todo el personal que forma parte de cualquier embarcación o aeronave que ostente la bandera o la insignia mercante mexicana, que también es exigible a los capitanes de puerto y a los pilotos que lleven a cabo las labores de practicaje dentro de los límites de los puertos, es decir, el servicio de practicaje únicamente puede ser concesionado a mexicanos por nacimiento, y no a una persona moral aunque sea empresa pública con participación extranjera para que a su vez lo subconcesione, máxime que las ‘apis’ son empresas estatales en transición, pues el objetivo es que se privaticen, tal como se puede apreciar de la página 8 del Diario Oficial de la Federación del 10 de julio de 1997, en la cual se contiene la ‘Convocatoria pública internacional para la enajenación de las acciones representativas del 100% del capital social de la sociedad mercantil Administración Portuaria Integral Puerto Vallarta, S.A. de C.V.’, es decir, la intención del Gobierno Federal es privatizar las ‘apis’ a empresas trasnacionales, por eso que los argumentos de la a quo son equivocados, pues parte de la base de que las ‘apis’ son empresas públicas, cuando en realidad tienden a ser privadas, como lo es el caso de la ‘api’ de Acapulco. Los supuestos indicados por el artículo 32 constitucional tienen como común denominador el que un solo hombre puede, de no estar asegurada su fidelidad a la patria, causar grandes daños a la seguridad nacional dada la concentración de poder e información que está a su disposición en ellos. Así pues, imaginemos que podría darse el caso de que los accionistas de las ‘apis’, en su calidad de extranjeros y patrones de piloto de puerto, le presionaran para que encallara un barco y con ello obstruir el canal de navegación, afectándose directamente a la seguridad de la nación, eso es precisamente lo que el Constituyente quiso evitar y por ello dispuso a nivel constitucional que el servicio de pilotaje sea prestado por personas físicas de nacionalidad mexicana, de manera que los preceptos impugnados resultan inconstitucionales al apartarse del espíritu del mencionado artículo 32 constitucional. Sobre este particular, hubiera sido recomendable que la Juez de Distrito hubiera analizado nuestros argumentos y recurrido a la legislación, jurisprudencia y doctrina norteamericana en materia de pilotaje, específicamente a la diversa bibliografía que hay respecto de la denominada ‘act jones’ que es la que sirvió de referencia a nuestro Constituyente para expedir el mencionado artículo 32 y en la cual se exponen consideraciones similares a las aquí expuestas. La a quo omitió valorar el concepto de violación relacionado con el artículo 32 de la Carta Magna. El artículo 49 de la Ley de Navegación es totalmente incongruente con la N.S., en virtud de que estipula, contraviniendo la norma constitucional, que: 1. Que para la prestación del servicio de pilotaje se requerirá de permiso otorgado por la secretaría (acto de autoridad). 2. Que para la prestación del mismo servicio de pilotaje se requiere contrato celebrado con la administración portuaria integral para el puerto respectivo, de conformidad con lo establecido con la Ley de Puertos (acto de comercio), si el servicio se va a prestar dentro de un puerto concesionado a una ‘api’. Así pues, esta norma inconstitucional nos remite a la Ley de Puertos, la cual de acuerdo con la a quo en su artículo 20 establece dos supuestos: 1. Que si el servicio de pilotaje se pretende prestar dentro de un recinto concesionado a la ‘api’, se deberá celebrar contrato con ésta, por ser la titular de la concesión de dicho servicio portuario. 2. Que si el servicio de pilotaje se pretende prestar fuera de un recinto concesionado a la ‘api’, se requerirá de un permiso otorgado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Por otra parte, el artículo 50 de la Ley de Puertos establece que: (se transcribe). Apreciándose de la lectura de los artículos 49 de la Ley de Navegación y de la Ley de Puertos, la incongruencia de éstos con el artículo 32 constitucional que indiscutiblemente contempla el practicaje o pilotaje como servicio público de trascendencia nacional, reservado a personas físicas de nacionalidad mexicana por nacimiento, por lo que no es constitucional que el servicio se concesione a la ‘api’ para que ésta a su vez lo reconcesione mediante un contrato de cesión parcial de derechos al quejoso. Lo anterior, toda vez que este servicio público de practicaje como ha quedado plenamente probado con las fuentes históricas legislativas, que le antecede a las inconstitucionales Leyes de Puertos y Ley de Navegación, así como su reglamento, se consideraba un servicio público reservado a mexicanos por nacimiento. La propia Suprema Corte de Justicia de la Nación ha mencionado que a nivel constitucional existen limitantes respecto al otorgamiento de concesiones, como por ejemplo para la extracción de petróleo y carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radioactivos, o la generación, conducción, transformación y abastecimiento de energía eléctrica, de manera que los argumentos que omitió valorar a la a quo, eran tendientes a demostrar que también a nivel constitucional existe una restricción para la prestación de servicio público de pilotaje, consistente en que únicamente se le puede otorgar a personas físicas mexicanas por nacimiento. Como se sabe, una norma es inconstitucional cuando se opone al contenido de una norma de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que de conformidad con su artículo 133 es la N.S., la cual a ese nivel puede imponer determinadas restricciones para la concesión de servicios públicos, como por ejemplo reservar el pilotaje a mexicanos por nacimiento, de ahí que los preceptos impugnados se opongan a ella al permitir que las ‘apis’ sean las concesionarias de dicho servicio. En un momento dado, podría considerarse válido que las ‘apis’ sean concesionarias de otros servicios portuarios, pero de ninguna manera podemos aceptar que sean concesionarias del servicio de pilotaje, el cual se encuentra reservado a mexicanos por nacimiento según el mandato del artículo 32 de la Constitución. Con todos y cada uno de los razonamientos lógico-jurídicos antes expresados, se prueba el agravio que me ocasiona la Juez de Distrito al declarar que los preceptos impugnados no son inconstitucionales, sin haber entrado al estudio de la totalidad de los argumentos que hicimos valer en la demanda de amparo, no obstante que debió analizarla de manera integral, es decir, como un todo, ya que todos y cada uno de ellos van encaminados a demostrar que los preceptos impugnados sí son inconstitucionales. Al respecto, resulta aplicable la siguiente jurisprudencia: ‘DEMANDA DE AMPARO. PARA SU ESTUDIO DEBE CONSIDERARSE COMO UN TODO.’ (se transcribe)."

CUARTO. De la anterior transcripción deriva que, en esencia, la parte quejosa recurrente se duele de lo siguiente:

1) La Juez de Distrito al negarle el amparo hace nugatorias sus prerrogativas individuales contenidas en los artículos 14, 16 y 17 constitucionales, pues desatendió su función pública de órgano de control constitucional.

2) En sus razonamientos la Juez de Distrito no acreditó que el artículo 20 de la Ley de Puertos sea congruente con el párrafo décimo del artículo 28 y con el diverso 32, ambos de la Carta Magna, pues para que ello fuera así es requisito sine qua non que el referido numeral 20 estableciera que sin limitación alguna y en cualquier caso, para el uso y aprovechamiento de los bienes del dominio público que constituyen los recintos portuarios se requiere concesión del Ejecutivo Federal; insiste en que para la prestación de los servicios públicos portuarios como resulta ser el practicaje o pilotaje, se requiere necesariamente de concesión otorgada por el Ejecutivo Federal, porque así lo dispone el párrafo décimo del artículo 28 constitucional.

3) La Juez de Distrito no admitió que el artículo 20 de la Ley de Puertos es inconstitucional, pues crea un tipo de concesiones diversas a las previstas en el párrafo décimo del artículo 28 constitucional. El artículo 20 de la ley reclamada da origen a las "concesiones para la administración portuaria integral", mismas que de acuerdo a la exposición de motivos de la Ley de Puertos, es una concesión nueva y diversa a las previstas en el párrafo décimo del artículo 28 constitucional. Ningún precepto de la Carta Fundamental permite al Ejecutivo Federal concesionar su función pública soberana en materia portuaria, pero el artículo 20 de la ley reclamada sí le permite esa clase de concesión, como lo reconoce la a quo en la sentencia que se recurre.

4) Que el artículo 20 de la Ley de Puertos, desconociendo la norma constitucional, somete al quejoso a la jurisdicción de la tercera perjudicada, pues ésta, contrario a la norma constitucional, es la titular de la concesión para la Administración Portuaria Integral del recinto portuario de Bahías de Huatulco, Oaxaca, por lo que si el quejoso pretende prestar el servicio público de pilotaje en dicho puerto, tiene que someterse al imperio de la tercer perjudicada y tributar en beneficio de la misma, pues al quedar el Ejecutivo Federal sin jurisdicción territorial dentro del recinto portuario concesionado, ya no puede cumplir con su obligación constitucional prevista en el párrafo décimo del artículo 28 de la Norma Fundamental y, en consecuencia, no puede otorgar la concesión que la norma constitucional exige para que el quejoso pueda prestar el servicio público portuario de pilotaje, por lo que, en consecuencia, la Tesorería de la Federación no podrá percibir las contribuciones denominadas derechos que el quejoso debe pagar por los servicios que le presta el Estado en sus funciones de derecho público.

5) Contrariamente a lo resuelto por la Juez de Distrito, quedó plenamente probado que el artículo 20 de la Ley de Puertos reclamado resulta inconstitucional porque en contravención a lo dispuesto por el párrafo décimo del artículo 28 constitucional, aquél dispone que para la prestación del servicio público de pilotaje en el recinto portuario concesionado a la tercero perjudicada se requiere contrato de prestación de servicios que se celebrará con aquélla, convirtiendo al servicio público portuario de pilotaje en un acto de comercio sin importar que dicho servicio no se regula por leyes mercantiles.

6) De ninguna manera se puede considerar la prestación del servicio público de pilotaje como un acto mercantil como erróneamente lo pretende la Juez de Distrito fundándose en los artículos 51 de la Ley de Puertos y 49 de la Ley de Navegación, ya que dicho servicio no es un acto de comercio regulado por leyes mercantiles; por tanto, el hecho de que el artículo 49 invocado establezca que para la prestación del servicio de pilotaje se requiere permiso otorgado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes o contrato celebrado con la administración portuaria integral (acto de comercio), tal circunstancia deviene incongruente con lo dispuesto por el párrafo décimo del artículo 28 constitucional, pues éste dispone que para la prestación del servicio público como el pilotaje o practicaje se requiere concesión del Ejecutivo Federal, pero no admite el contrato de prestación de servicios entre gobernados; por tanto, el hecho de que el artículo 49 de la Ley de Navegación disponga que para la prestación del servicio público de pilotaje se requiere de contrato celebrado con la administración portuaria integral que resulta ser la tercera perjudicada, no son simples modalidades de la prestación del servicio, sino incongruencias con el párrafo décimo del artículo 28 constitucional, de lo que resulta que los artículos 49 de la Ley de Navegación y 89 de su reglamento impugnados, son inconstitucionales por inconsistentes con la norma fundamental.

7) Los argumentos de la Juez de Distrito son equivocados, pues parten de la base de que las administraciones portuarias integrales son empresas públicas, cuando en realidad tienden a ser privadas, como lo es el caso de la de Acapulco, por ello. los preceptos impugnados son inconstitucionales, pues facultan a una persona moral de derecho privado a otorgar concesiones de servicios públicos o a comercializarlos, como el pilotaje.

8) La Juez de Distrito fue omisa en estudiar parte del segundo concepto de violación, relativo a que los artículos 49 de la Ley de Navegación y 89 de su reglamento son contrarios al numeral 32 de la Carta Magna, en virtud de que "el servicio público de pilotaje o practicaje, regulado por dichos artículos, de acuerdo con el derecho internacional (también aplicable en México), así como por lo dispuesto por los artículos 32 constitucional y 50 de la Ley de Navegación, forzosamente debe ser prestado por una persona física, denominada piloto de puerto, el cual debe ser mexicano por nacimiento y contar con el correspondiente título profesional de marino y certificado de competencia, otorgado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, que lo acredite para el puerto respectivo. En consecuencia, las personas morales por disposición constitucional, están imposibilitadas para obtener concesión para la prestación del servicio público portuario de pilotaje, por su propia naturaleza constitutiva, diversa a la persona física."

QUINTO. En primer término es menester señalar que son inoperantes los argumentos jurídicos sintetizados en el inciso 1) del considerando que antecede, en los que se aduce que la Juez de Distrito al dictar la sentencia que se impugna transgrede los derechos fundamentales previstos en los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de conformidad con la tesis de jurisprudencia número P./J. 2/97, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, enero de 1997, Novena Época, página 5, que dice:

"AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON LOS QUE SOSTIENEN QUE LOS JUZGADORES DE AMPARO VIOLAN GARANTÍAS INDIVIDUALES, SOLAMENTE EN ESE ASPECTO. Históricamente las garantías individuales se han reputado como aquellos elementos jurídicos que se traducen en medios de salvaguarda de las prerrogativas fundamentales que el ser humano debe tener para el cabal desenvolvimiento de su personalidad frente al poder público. Son derechos públicos subjetivos consignados en favor de todo habitante de la República que dan a sus titulares la potestad de exigirlos jurídicamente a través de la verdadera garantía de los derechos públicos fundamentales del hombre que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consigna, esto es, la acción constitucional de amparo. Los Jueces de Distrito, al conocer de los distintos juicios de amparo de su competencia, y no de procesos federales, ejercen la función de control constitucional y, en ese caso, dictan determinaciones de cumplimiento obligatorio y obran para hacer cumplir esas determinaciones, según su propio criterio y bajo su propia responsabilidad, por la investidura que les da la ley por lo que, a juicio de las partes, pueden infringir derechos subjetivos públicos de los gobernados. Ahora bien, aun y cuando en contra de sus decisiones procede el recurso de revisión, éste no es un medio de control constitucional autónomo, a través del cual pueda analizarse la violación a garantías individuales, sino que es un procedimiento de segunda instancia que tiende a asegurar un óptimo ejercicio de la función judicial, a través del cual, el tribunal de alzada, con amplias facultades, incluso de sustitución, vuelve a analizar los motivos y fundamentos que el Juez de Distrito tomó en cuenta para emitir su fallo, limitándose a los agravios expuestos. Luego, a través del recurso de revisión, técnicamente, no deben analizarse los agravios consistentes en que el Juez de Distrito violó garantías individuales al conocer de un juicio de amparo, por la naturaleza del medio de defensa y por la función de control constitucional que el a quo desempeña ya que, si así se hiciera, se trataría extralógicamente al Juez del conocimiento como otra autoridad responsable y se desnaturalizaría la única vía establecida para elevar las reclamaciones de inconstitucionalidad de actos, que es el juicio de amparo; es decir, se ejercería un control constitucional sobre otro control constitucional."

SEXTO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima fundado el agravio sintetizado en el inciso 8) del considerando cuarto de este fallo, pues de la lectura de la sentencia recurrida se advierte que la Juez de Distrito no estudió el segundo concepto de violación en la parte en la que se adujo que los artículos 49 de la Ley de Navegación y 89 de su reglamento, vulneran el artículo 32 de la Constitución Federal, toda vez que el servicio público de pilotaje o practicaje necesariamente debe ser prestado por una persona física, denominada piloto de puerto, el cual debe ser mexicano por nacimiento y contar con el correspondiente título profesional de marino y certificado de competencia, otorgado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, que lo acredite para el puerto respectivo; no obstante lo anterior, el referido concepto de violación y los demás agravios compendiados en los incisos del 2) al 7) del considerando cuarto antes citado, planteamientos todos ellos referidos a sustentar la inconstitucionalidad de los artículos 20 de la Ley de Puertos, 49 de la Ley de Navegación y 89 de su reglamento, son infundados, razón por la que no procede revocar la sentencia combatida y conceder el amparo al quejoso recurrente.

SÉPTIMO. La materia de la revisión consiste en determinar si el Ejecutivo Federal puede o no concesionar su función pública en materia portuaria; así como si los artículos 20 de la Ley de Puertos, 49 de la Ley de Navegación y 89 de su reglamento, en cuanto establecen que fuera de las áreas concesionadas a una administración portuaria integral, para prestar el servicio de pilotaje debe suscribirse un contrato de cesión parcial de derechos, viola o no los artículos 28, 32 y 90 de la Constitución Federal.

Para un mejor análisis del tema conviene precisar el concepto de servicio público, de bienes de dominio público y de concesión, entendida ésta como el instrumento jurídico que permite a los particulares su prestación, uso y explotación, el marco jurídico que la regula y la vigilancia e intervención del Estado como titular originario de la función pública, acudiendo a la doctrina, pero sólo como un medio de apoyo y no como único sustento de las consideraciones, atento al criterio sostenido por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis, 2a. LXIII/2001, cuyos rubro, texto y datos de localización son los siguientes:

"DOCTRINA. PUEDE ACUDIRSE A ELLA COMO ELEMENTO DE ANÁLISIS Y APOYO EN LA FORMULACIÓN DE SENTENCIAS, CON LA CONDICIÓN DE ATENDER, OBJETIVA Y RACIONALMENTE, A SUS ARGUMENTACIONES JURÍDICAS. En el sistema jurídico mexicano por regla general, no se reconoce formalmente que la doctrina pueda servir de sustento de una sentencia, pues el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece las reglas respectivas, en su último párrafo, sólo ofrece un criterio orientador, al señalar que ‘En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho’; mientras que en su párrafo tercero dispone que ‘En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.’. Sin embargo, es práctica reiterada en la formulación de sentencias, acudir a la doctrina como elemento de análisis y apoyo, así como interpretar que la regla relativa a la materia penal de carácter restrictivo sólo debe circunscribirse a ella, permitiendo que en todas las demás, con variaciones propias de cada una, se atienda a la regla que el texto constitucional menciona con literalidad como propia de los juicios del orden civil. Ahora bien, tomando en cuenta lo anterior y que la función jurisdiccional, por naturaleza, exige un trabajo de lógica jurídica, que busca aplicar correctamente las normas, interpretarlas con sustento y, aun, desentrañar de los textos legales los principios generales del derecho para resolver las cuestiones controvertidas en el caso concreto que se somete a su conocimiento, considerando que todo sistema jurídico responde a la intención del legislador de que sea expresión de justicia, de acuerdo con la visión que de ese valor se tenga en el sitio y época en que se emitan los preceptos que lo vayan integrando, debe concluirse que cuando se acude a la doctrina mediante la referencia al pensamiento de un tratadista e, incluso, a través de la transcripción del texto en el que lo expresa, el juzgador, en lugar de hacerlo de manera dogmática, debe analizar, objetiva y racionalmente, las argumentaciones jurídicas correspondientes, asumiendo personalmente las que le resulten convincentes y expresando, a su vez, las consideraciones que lo justifiquen." (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIII, mayo de 2001. Página 448).

La doctrina ha señalado que dentro de las atribuciones del Estado se hallan las de mando, policía, regulación de actividades económicas de los particulares y creación de servicios públicos, entendiéndose por éstos la actividad cuyo cumplimiento debe ser asegurada, regulada y controlada por los gobernantes.

El cumplimiento de esta actividad es indispensable para la realización y desarrollo de la interdependencia social, pues se considera al servicio público como la actividad encaminada a satisfacer una necesidad de interés general, que puede ser prestada por el Estado o por los particulares a través de la concesión, permiso o autorización.

Al respecto, se sostiene en la doctrina que el servicio público es una actividad técnica encaminada a satisfacer necesidades colectivas básicas o fundamentales, mediante prestaciones individualizadas, sujetas a un régimen de derecho público que determina los principios de regularidad, uniformidad, adecuación e igualdad.

Dicha actividad puede ser prestada por el Estado o por los particulares mediante concesión. Concepto que desde luego no es inmutable, ni mucho menos agota todas las posibilidades, pues una idea tan general y cambiante como es la de necesidad básica o fundamental de la población, necesariamente variará de acuerdo con sus circunstancias históricas, de oportunidad política y espacio, entre otras. El establecimiento, organización, transformación y supresión de los servicios públicos, tienen finalidades diversas, pero están interrelacionados. El establecimiento y organización debe ser a cargo, generalmente, del Estado, porque hay actividades de los particulares que tocan frontera del servicio público que determinan que una necesidad de interés público, o colectiva será satisfecha mediante un procedimiento sujeto a un régimen jurídico especial.

También se ha sostenido que el servicio público es una actividad técnica destinada a satisfacer una necesidad de carácter general, cuyo cumplimiento uniforme y continuo deba ser permanentemente asegurado, reglado y controlado por los gobernantes, con sujeción a un mutable régimen jurídico exorbitante del derecho privado, ya por medio de la administración pública, o bien mediante particulares autorizadas para ello por autoridad competente.

Por su parte, este Alto Tribunal ha definido el servicio público en las tesis, cuyos rubros, textos y datos de localización, son los siguientes:

"SERVICIOS PÚBLICOS. Por servicio público se entiende toda actividad encaminada a satisfacer una necesidad colectiva, económica o cultural, para cuya satisfacción es indispensable desarrollar un esfuerzo regular, continuo y uniforme. Aunque por regla general esos servicios están encomendados al poder público, hay veces que por razones económicas son encomendados a organismos descentralizados, que no por ello cambian la naturaleza del servicio público de las funciones que desempeñan. Así, si se entregó a los vecinos de un poblado en aparcería, unos terrenos y del producto de explotación debería participar la Tesorería Nacional, y los aparceros distrajeron los fondos, se llena el primer requisito que exige el artículo 220 del Código Penal del Distrito Federal, vigente en toda la República en materia federal, sin que obste que no existe copia del nombramiento del acusado, como presidente de la junta de aparceros, ni aparece tampoco el acta de toma de posesión, lo que puede demostrarse con cualquiera otro medio de prueba de los señalados por la ley." (Quinta Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo XCV. Página 1837).

"SERVICIO PÚBLICO, NOCIÓN DE. Por servicio público debe entenderse el establecimiento de un régimen jurídico especial para dar satisfacción regular y continua a cierta categoría de necesidades de interés general. Organizar un servicio público es formular las reglas generales según las cuales se regirá la actividad de ciertas personas, o deberán ser administrados determinados bienes. El régimen jurídico del servicio público, puede tener variantes, ser más o menos completo, y constreñirse a la limitación de la actividad concurrente de los particulares, a la fijación de tarifas, y a la prestación del servicio a cualquier persona que lo solicite en cualquier momento. La determinación de cuándo existe un servicio público corresponde fundamentalmente al Poder Legislativo." (Sexta Época. Instancia: Cuarta Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen LXIX, Quinta Parte. Página 34).

Es pues, el servicio público, la actividad destinada a satisfacer en forma continua y uniforme una necesidad colectiva, conforme a las disposiciones legales, definición en la cual no solamente resulta importante la noción de interés general, que es un elemento característico de toda actividad estatal, sino también la satisfacción material y concreta de éste, que es la justificación exclusiva de su realización.

Ahora bien, de los conceptos dados por la doctrina, destacan como principios esenciales del servicio público, los siguientes:

Continuidad: en razón de la permanencia de la necesidad que se pretende satisfacer.

Adaptación: la posibilidad de modificarlo a medida que vaya variando dicha necesidad, e,

Igualdad: la prohibición de discriminar el goce del servicio a ningún particular.

En el sistema jurídico mexicano se distingue entre los servicios públicos que son gestionados directamente por el Estado y aquellos que pueden ser explotados por particulares. Así, en términos de lo dispuesto en los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos los primeros corresponden a las actividades estratégicas y los segundos a las actividades prioritarias.

En otro aspecto y muy ligado al concepto de servicio público, cabe hacer referencia a los bienes de dominio público de la Federación, que son, entre otros, los descritos por el artículo 2o., fracción V, de la Ley General de Bienes Nacionales, que dice:

"Artículo 2o. Son bienes de dominio público:

"...

"V. Los inmuebles destinados por la Federación a un servicio público, los propios que de hecho utilice para dicho fin y los equiparados a éstos, conforme a la ley."

Así pues, los bienes del dominio público son los destinados por la Federación para la prestación de un servicio público, susceptibles a su vez, de ser concesionados a los particulares.

En torno al concepto de dichos bienes, el Tribunal Pleno sostuvo la tesis número P. XLVI/97, cuyos rubro, texto y datos de localización son los siguientes:

"BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO DE LA FEDERACIÓN QUE INTEGRAN EL PATRIMONIO DE LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS FEDERALES. SON LOS UTILIZADOS EN LA PRESTACIÓN DE UN SERVICIO PÚBLICO Y LOS ADQUIRIDOS POR LOS PROPIOS ORGANISMOS, DESTINADOS A LOS USOS Y ACTIVIDADES QUE ESTABLECE EL PRIMER PÁRRAFO DE LA FRACCIÓN VI DEL ARTÍCULO 34, DE LA LEY GENERAL DE BIENES NACIONALES. La Ley General de Bienes Nacionales hace una enumeración de los bienes destinados a un servicio público, con arreglo a dos criterios: uno se refiere a los bienes destinados a la residencia de los poderes públicos y el otro a los bienes destinados a atender concretamente ciertas necesidades públicas cuya satisfacción está encomendada al Estado; entre estos últimos se encuentran los bienes que son propiedad del Estado y que se destinan a la prestación de servicios públicos; los que configuran un patrimonio estatal de afectación en cuanto que son asignados, sin trasmitir la propiedad, a los organismos descentralizados para permitirles que cumplan con sus fines, que son algunos de los que tiene el Estado y, además, los adquiridos por los organismos descentralizados y que, por ende, ingresaron a su patrimonio, siempre que en ambos casos se destinen a infraestructura, reservas y unidades industriales, o sean asignados a la exploración, explotación, transformación o distribución de recursos naturales y prestación de servicios, o sean utilizados en las actividades específicas que tengan encomendadas conforme a sus respectivos objetos, siempre que éstos se relacionen con la explotación de recursos naturales y la prestación de servicios, o sean utilizados en la prestación de un servicio público, dejando por ello de ser propiedad de los organismos descentralizados para incorporarse a la de la Federación como bienes del dominio público, siendo necesario que se desincorporen del patrimonio nacional para que puedan ser objeto de apropiación por parte de los particulares o de alguna institución u organismo público." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo V, marzo de 1997. Página 88).

Ahora bien, la gestión por particulares, sea de manera individual o como sociedades de los servicios públicos, así como la explotación, uso o aprovechamiento de los bienes de dominio público, supone normalmente la existencia previa de una concesión, figura jurídica típica del derecho administrativo, cuya naturaleza es definida por la doctrina como el acto por medio del cual se concede a un particular el manejo y explotación de un servicio público o la explotación y aprovechamientos de bienes del dominio del Estado (Gabino Fraga, Derecho Administrativo, E.P., página 242).

De lo anterior se sigue que puede existir, por un lado, la concesión para la prestación de un servicio público y la relativa a la explotación de bienes del dominio público, y por otro, la concesión mixta, que comprende a ambas actividades.

Respecto a la naturaleza jurídica de esta figura, la doctrina sostiene que si bien es cierto que mediante la concesión se crea un derecho a favor del particular concesionario que antes no tenía, a diferencia de la autorización que permite el ejercicio de un derecho preexistente, es factible concebirla como un acto administrativo.

La cláusula o elemento reglamentario, es en donde se fijan las normas a que ha de sujetarse la organización y funcionamiento del servicio y el Estado, éste puede modificarlas en cualquier instante, de acuerdo con las necesidades que requiera la prestación del servicio, sin que sea necesario el consentimiento del concesionario, (horarios, modalidades de la prestación del servicio, derechos de los usuarios, etcétera).

Por su parte, el elemento contractual, tiene como propósito proteger los intereses legítimos del concesionario, creando a su favor una situación jurídica individual que no puede ser modificada unilateralmente por el Estado. Este elemento se constituye por las cláusulas que conceden ventajas económicas que representan para el concesionario la garantía de sus inversiones y con ello la posibilidad de mantener el equilibrio financiero de la empresa.

Al respecto, hay autores que sostienen que es indudable que en la concesión existe una situación reglamentaria-contractual, correspondiendo a la primera, las normas que determinan la prestación del servicio y que el Estado puede modificar atendiendo al fin de utilidad pública que en esencia lleva consigo la concesión; y el elemento contractual, aun cuando no se consigne o exprese en la concesión, lo constituye, además del aspecto pecuniario del concesionario, el implícito derecho a que obtenga el restablecimiento del equilibrio financiero de su inversión o empresa, llegando incluso a la indemnización para el caso de que la administración modifique unilateralmente la organización y funcionamiento de la explotación, potestad ésta que el Estado no podrá renunciar como titular del servicio o bien público.

De esta manera, a través del elemento contractual el concesionario tiene la garantía de la protección de sus intereses y respaldo de su inversión, con la obligación del concedente de restablecer el equilibrio financiero, en el caso de modificarse la explotación, condición ésta necesaria para que no existan perjuicios tales que pueden incidir en el quebranto de la economía privada de los particulares concesionarios, pues debe existir una honesta equivalencia entre lo que otorga y lo que se pide al concesionario; entre los provechos y las cargas.

Así pues, se concluye que toda concesión como acto jurídico administrativo mixto, se encuentra sujeta a las modificaciones del orden jurídico que regulan el servicio público que debe prestarse o el bien público por explotar, al mismo tiempo que garantiza los intereses legítimos de los concesionarios, por lo que las modificaciones legales no podrán establecer cargas que afecten desproporcionada o injustificadamente su esfera jurídica y patrimonio.

Al respecto, ilustra la tesis P. XXXIV/2004 del Tribunal Pleno, cuyos rubro, contenido y datos de localización, son del tenor siguiente:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XX, agosto de 2004

"Tesis: P. XXXIV/2004

"Página: 10

"CONCESIONES. SE RIGEN POR LAS LEYES VINCULADAS CON SU OBJETO. El artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su décimo párrafo, establece que el Estado podrá concesionar la prestación de servicios públicos, así como la explotación, uso o aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, y que las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia en la prestación de dichos servicios y la utilización social de los bienes en uso o explotación. El Estado en su calidad de concesionante y los particulares como concesionarios, deberán sujetarse a las leyes que regulan el servicio público o los bienes concesionados, proporcionando el marco de los derechos, obligaciones, límites y alcances de las partes en una concesión; ello genera certidumbre para los gobernados respecto a las consecuencias de sus actos y acota las atribuciones de las autoridades correspondientes para impedir actuaciones arbitrarias, con lo que se respeta la garantía de seguridad jurídica consignada por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal. No es óbice a lo anterior el hecho de que en el título de concesión se establezca que el concesionario quedará sujeto a todas las leyes y ordenamientos expedidos con posterioridad al otorgamiento de ésta, puesto que se entiende que sólo podrá estar sujeto a aquellas disposiciones u ordenamientos normativos que se vinculen con el objeto de la concesión explotada, atendiendo al régimen de concesión de servicios y bienes públicos previsto por el referido artículo 28 constitucional."

Precisados los conceptos de servicio público, bienes de dominio público, así como de concesión administrativa, y con el propósito de retomar el análisis de los planteamientos vertidos por el recurrente tanto en los agravios como en el concepto de violación que la Juez de Distrito omitió analizar, en los que se sostiene la inconstitucionalidad de los artículos 20 de la Ley de Puertos, 49 de la Ley de Navegación y 89 de su reglamento, conviene acudir previamente al texto de los artículos 28, 32 y 90 de la Constitución Federal, que dicen:

"Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la industria.

"En consecuencia, la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social.

"Las leyes fijarán bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como para imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como el alza de precios. La ley protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de sus intereses.

"No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.

"El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado.

"El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento.

"No constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, a través del banco central en las áreas estratégicas de acuñación de moneda y emisión de billetes. El banco central, en los términos que establezcan las leyes y con la intervención que corresponda a las autoridades competentes, regulará los cambios, así como la intermediación y los servicios financieros, contando con las atribuciones de autoridad necesarias para llevar a cabo dicha regulación y proveer a su observancia. La conducción del banco estará a cargo de personas cuya designación será hecha por el presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso; desempeñarán su encargo por periodos cuya duración y escalonamiento provean al ejercicio autónomo de sus funciones; sólo podrán ser removidas por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos en que actúen en representación del banco y de los no remunerados en asociaciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia. Las personas encargadas de la conducción del banco central, podrán ser sujetos de juicio político conforme a lo dispuesto por el artículo 110 de esta Constitución.

"No constituyen monopolios las asociaciones de trabajadores formadas para proteger sus propios intereses y las asociaciones o sociedades cooperativas de productores para que, en defensa de sus intereses o del interés general, vendan directamente en los mercados extranjeros los productos nacionales o industriales que sean la principal fuente de riqueza de la región en que se produzcan o que no sean artículos de primera necesidad, siempre que dichas asociaciones estén bajo vigilancia o amparo del Gobierno Federal o de los Estados, y previa autorización que al efecto se obtenga de las legislaturas respectivas en cada caso. Las mismas legislaturas, por sí o a propuesta del Ejecutivo podrán derogar, cuando así lo exijan las necesidades públicas, las autorizaciones concedidas para la formación de las asociaciones de que se trata.

"Tampoco constituyen monopolios los privilegios que por determinado tiempo se concedan a los autores y artistas para la producción de sus obras y los que para el uso exclusivo de sus inventos, se otorguen a los inventores y perfeccionadores de alguna mejora.

"El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público.

"La sujeción a regímenes de servicio público se apegará a lo dispuesto por la Constitución y sólo podrá llevarse a cabo mediante ley.

"Se podrán otorgar subsidios a actividades prioritarias, cuando sean generales, de carácter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la Nación. El Estado vigilará su aplicación y evaluará los resultados de ésta."

"Artículo 32. La ley regulará el ejercicio de los derechos que la legislación mexicana otorga a los mexicanos que posean otra nacionalidad y establecerá normas para evitar conflictos por doble nacionalidad.

"El ejercicio de los cargos y funciones para los cuales, por disposición de la presente Constitución, se requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva a quienes tengan esa calidad y no adquieran otra nacionalidad. Esta reserva también será aplicable a los casos que así lo señalen otras leyes del Congreso de la Unión.

"En tiempo de paz, ningún extranjero podrá servir en el Ejército, ni en las fuerzas de policía o seguridad pública. Para pertenecer al activo del Ejército en tiempo de paz y al de la armada o al de la Fuerza Aérea en todo momento, o desempeñar cualquier cargo o comisión en ellos, se requiere ser mexicano por nacimiento.

"Esta misma calidad será indispensable en capitanes, pilotos, patrones, maquinistas, mecánicos y, de una manera general, para todo el personal que tripule cualquier embarcación o aeronave que se ampare con la bandera o insignia mercante mexicana. Será también necesaria para desempeñar los cargos de capitán de puerto y todos los servicios de practicaje y comandante de aeródromo.

"Los mexicanos serán preferidos a los extranjeros en igualdad de circunstancias, para toda clase de concesiones y para todos los empleos, cargos o comisiones de gobierno en que no sea indispensable la calidad de ciudadano."

"Artículo 90. La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y departamentos administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.

"Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre estas y las secretarías de Estado y departamentos administrativos."

A fin de demostrar que el servicio de practicaje está previsto como servicio público en la Constitución Federal, es necesario destacar, en primer término, los párrafos antepenúltimo y penúltimo del ya transcrito artículo 28 constitucional, que dicen:

"Artículo 28.

"...

"El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público.

"La sujeción a regímenes de servicio público se apegará a lo dispuesto por la Constitución y sólo podrá llevarse a cabo mediante ley."

Del párrafo constitucional en estudio se advierten dos principios:

a) El Estado, con sujeción a las leyes, podrá concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio público.

b) El régimen de servicio público se apegará a lo dispuesto por la Constitución, y

c) El servicio público, sólo podrá llevarse a cabo mediante ley.

Así, conforme a dichos principios, por un lado, el régimen de servicio público y la determinación de que una actividad del Estado es considerada como servicio público, debe apegarse a la Constitución; y por otro, la prestación del servicio público, que incluye el régimen de concesión, debe estar prevista en una ley formal y materialmente legislativa.

Desde luego, tanto en el régimen de concesión como en la prestación del servicio público, deben observarse los principios de interés público o general, oportunidad, eficiencia, eficacia y pertinencia, que la propia Constitución Federal establece respecto de las actividades del Estado.

Ejemplo de lo anterior son los servicios públicos que precisa el párrafo cuarto del artículo 28 constitucional, cuyo texto dice:

"Artículo 28

"...

"No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia."

Del párrafo constitucional en comento se sigue que son considerados como servicios públicos o actividades estratégicas del Estado el correo, telégrafo, radiotelegrafía, petróleo, petroquímica básica, minerales radioactivos, generación de energía nuclear y electricidad, entre otros; mientras que la comunicación vía satélite y los ferrocarriles, entre otros, son áreas prioritarias.

Asimismo, el quinto párrafo del artículo 28 constitucional establece que: "El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado."

Del texto anterior se advierte que únicamente las áreas prioritarias son susceptibles de concesionar a los particulares, quedando, consecuentemente, la administración pública federal, ya centralizada o paraestatal, a cargo de las actividades estratégicas.

Ahora bien, hecha la precisión de que todo régimen de servicio público debe apegarse a la Constitución Federal y su prestación debe realizarse conforme a las leyes que expida el Congreso de la Unión, es conveniente acudir al texto de los párrafos tercero y cuarto del artículo 32 de la Constitución Federal, a fin de determinar si el servicio de practicaje es o no servicio público. Los párrafos constitucionales, disponen:

"Artículo 32. La ley regulará el ejercicio de los derechos que la legislación mexicana otorga a los mexicanos que posean otra nacionalidad y establecerá normas para evitar conflictos por doble nacionalidad.

"...

"En tiempo de paz, ningún extranjero podrá servir en el Ejército, ni en las fuerzas de policía o seguridad pública. Para pertenecer al activo del Ejército en tiempo de paz y al de la armada o al de la Fuerza Aérea en todo momento, o desempeñar cualquier cargo o comisión en ellos, se requiere ser mexicano por nacimiento.

"Esta misma calidad será indispensable en capitanes, pilotos, patrones, maquinistas, mecánicos y, de una manera general, para todo el personal que tripule cualquier embarcación o aeronave que se ampare con la bandera o insignia mercante mexicana. Será también necesaria para desempeñar los cargos de capitán de puerto y todos los servicios de practicaje y comandante de aeródromo. ..."

De la interpretación de estos párrafos constitucionales se advierte, por un lado, que el cargo de capitán de puerto y los servicios de practicaje únicamente pueden ser desempeñados por quienes tengan la calidad de mexicanos por nacimiento y, por otro, existe mención expresa de que el "servicio de practicaje", es por su propia naturaleza una actividad prioritaria del Estado.

Previo a dilucidar si el servicio de practicaje a que se refiere el texto constitucional en estudio es o no un servicio público, es importante destacar que el seis de febrero de mil novecientos veinticinco fue publicada en el Diario Oficial de la Federación, la Ley para el Servicio de Practicaje, en los Puertos, Ríos, C., L. y L. de la República (actualmente abrogada), cuyos artículos 1o., 2o., 4o., 5o., 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23 y 80, por ser los más relevantes, se pasa a su transcripción:

"Artículo 1o. Práctico es el piloto o patrón de la marina mercante nacional que después de haber cumplido con los requisitos que fija la presente ley, fuere nombrado por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas, para pilotear embarcaciones dentro de los puertos, canales, ríos, lagos y lagunas de la República."

"Artículo 2o. Para poder ejercer el practicaje en un lugar cualquiera, es requisito indispensable tener nombramiento de práctico expedido por el Ejecutivo de la Unión, por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas, con excepción de los casos previstos por esta ley."

"Artículo 4o. Los prácticos están autorizados para pilotear toda clase de buques, ya sea a su entrada, salida, o enmienda de fondeo y para conducirlos dentro de los puertos, ríos, canales y demás lugares que exprese su certificado de competencia, ya sea que estos buques se muevan por sí solos, vayan remolcados o lleven remolque."

"Artículo 5o. Todos los buques mercantes, nacionales y extranjeros que entren, salgan o enmienden su lugar de atraque o fondeo en los lugares de la República en que la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas haya declarado obligatorio el practicaje para todas o algunas de las maniobras antes citadas, deberán efectuar éstas precisamente con práctico a bordo. Los capitanes o quienes hicieren sus veces, que infrinjan esta prevención, sufrirán las penas que para el caso señala esta ley."

"Artículo 17. El nombramiento de práctico mayor de cada jurisdicción, recaerá entre los prácticos en función, en el lugar de que se trate y que acredite mayores aptitudes y mejor conducta. En igualdad de circunstancias, se atenderá a la antigüedad y méritos personales de los candidatos. En las faltas temporales de los prácticos mayores, los sustitutos interinos serán designados por el capitán de puerto de la jurisdicción, eligiendo de entre los prácticos a aquel que, en caso de falta absoluta, estuviere mejor capacitado para desempeñar el cargo. Los nombramientos de prácticos mayores que tengan carácter de definitivos, deben ser expedidos por la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas, teniendo en cuenta la opinión de la capitanía de puerto respectiva."

"Artículo 18. Son obligaciones de los prácticos mayores, además de las que se expresan en otros artículos, las siguientes:

"I.P. diariamente a su oficina a la hora reglamentaria.

"II. Ejercer mando sobre los prácticos, aspirantes y demás personal afecto al servicio de practicaje de su jurisdicción.

"III. Distribuir los servicios o comisiones entre el personal a sus órdenes y vigilar que sean efectuados con eficacia.

"IV. Llevar los turnos del servicio de practicaje en la forma que previene esta ley y demás disposiciones relativas.

"V. Exigir que los prácticos tengan siempre disponibles y en buen estado de conservación y aseo, las embarcaciones del servicio.

"VI. Inspeccionar los buques que estuvieren de salida, siempre que lo ordene el capitán de puerto, por considerar que se encuentren sobrecargados o no reúnan los requisitos necesarios par su segura navegación.

"VII. C. de que el calado con que los buques hagan sus movimientos dentro del puerto, sea el anotado en las boletas respectivas.

"VIII. Verificar sondeos frecuentemente para cerciorarse del estado que guardan los lugares de la jurisdicción respectiva, auxiliado por los prácticos que no estuvieren de turno. En los puertos de barra movediza, la inspeccionará diariamente para dar a los demás prácticos las instrucciones convenientes.

"IX. Anunciar a los buques los pronósticos del tiempo e informar a los capitanes de las embarcaciones surtas, sobre todo lo que pudiera serles útil para su seguridad.

"X. Proponer, por los conductos debidos, todo aquello que tienda a mejorar el servicio e informar sobre las deficiencias que en el mismo notare."

"Artículo 19. Los prácticos mayores y los prácticos de cualquiera categoría, son agentes de los capitanes de puerto de la jurisdicción en que ejerzan, en sus funciones de policía marítima y territorial. En cumplimiento de esta parte de su cometido, vigilarán el exacto cumplimiento da las leyes, reglamentos y demás disposiciones vigentes en el ramo de marina mercante, dando cuenta a su superior inmediato de las infracciones que notare. Cuando un buque, estando de salida, se encuentre sobrecargado o en condiciones que comprometan su segura navegación, se negarán a pilotearlo, recogiéndole el permiso de salida, que entregarán inmediatamente al capitán de puerto, quien ordenará desde luego lo conducente. Cuando éste así lo disponga, pasarán visita de fondeo a los buques que pilotean, recogiendo la documentación correspondiente a la autoridad marítima de cuya exactitud se cerciorarán debidamente."

"Artículo 20. Los prácticos estarán subordinados directamente al práctico mayor de su jurisdicción y al capitán de puerto de quien dependan. Los prácticos mayores estarán subordinados directamente al capitán de puerto de su jurisdicción. Tanto unos como otros tratarán todos los asuntos relacionados con el servicio, por conducto de su inmediato superior; solamente en caso de queja contra el práctico mayor o el capitán de puerto, o contra ambos, podrán hacerlo salvando los conductos expresados."

"Artículo 21. Los prácticos están obligados a presentarse diariamente a la oficina del práctico mayor de su dependencia, a la hora que él designe, y a permanecer en ella hasta que hayan recibido órdenes respecto a las comisiones que tengan que cumplir y se enteren de los turnos fijados para las veinticuatro horas siguientes a la de su presentación."

"Artículo 22. Los prácticos mayores percibirán sueldo del erario, y además sus emolumentos a prorrata con todos los prácticos del lugar, quedando obligados a entrar en turno con los demás prácticos, sin perjuicio de las demás obligaciones que les fije esta ley."

"Artículo 23. Siempre que no se perjudique el servicio, la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas podrá conceder a los prácticos mayores y prácticos, hasta un mes de vacaciones, en el curso de un año, con derecho de disfrutar de honorarios. Solamente tratándose de que el solicitante padezca una enfermedad debidamente comprobada, que lo imposibilite temporalmente para trabajar, podrá gozar de licencia, hasta por el término de dos meses con honorarios íntegros; dos meses más con el 50% de los honorarios que le corresponden, y dos meses sin ellos."

"Artículo 68. Ninguna autoridad, ni aún los prácticos, podrán otorgar concesión alguna que afecte los honorarios fijados en las tarifas de practicaje, ni aún a título de protección al tráfico marítimo."

"Artículo 80. Los prácticos están facultados para renunciar sus puestos, pero considerándose el practicaje como servicio público, no podrán separarse de su cargo sin que antes les hubiera sido aceptada su renuncia. Se tendrán por no presentadas las renuncias, cuando dentro de un periodo de treinta días pretendieren renunciar la mitad o más de los prácticos en servicio de cada jurisdicción, y si insisten en su deseo de separarse, se hará su consignación a la autoridad judicial, por quedar comprendidos en los artículos 998 y 1013 del Código Penal del Distrito Federal y Territorios."

De los preceptos antes transcritos se advierte que en dicha norma el servicio de practicaje o pilotaje tenía ya el carácter de servicio público. Estos conceptos pasaron a la Ley de Vías Generales de Comunicación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de febrero de mil novecientos cuarenta, la cual regulaba el servicio público de pilotaje en los artículos 240, 253, 255, 257 y 259, que dicen:

"Artículo 240. Todas las embarcaciones que arriben, salgan, o enmienden su lugar de atraque o fondeo en los lugares de la República en la que la Secretaría de Comunicaciones haya declarado obligatorio el pilotaje para todas o algunas de las maniobras antes citadas, deberán hacerlas con pilotos de puerto a bordo. Los capitanes o quienes hicieren sus veces, que infrinjan esta prevención, sufrirán las penas que para el caso señalen esta ley y su reglamentos.

"No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, los capitanes podrán bajo su responsabilidad, enmendar el fondeadero de sus barcos sin piloto de puerto a bordo, en casos de fuerza mayor y siempre que no hubiere piloto disponible en puerto, en el momento requerido. Es obligatorio el uso de remolcadores para las embarcaciones nacionales o extranjeras, de quinientas toneladas en adelante, en los puertos que determine la Secretaría de Comunicaciones, de acuerdo con el reglamento respectivo."

"Artículo 253. Ninguna autoridad ni tampoco los pilotos de puerto, podrán otorgar concesión alguna que afecte los honorarios fijados en las tarifas de pilotaje, ni aún a título de protección al tráfico marítimo."

"Artículo 255. Los pilotos mayores están obligados a entrar en turno con los demás pilotos para todo servicio, sin perjuicio de las obligaciones inherentes a su cargo, pero además de los emolumentos que a prorrata con los otros pilotos les correspondan, percibirán sueldo del Erario Federal, cuando la Secretaría de Comunicaciones lo estime necesario."

"Artículo 257. La Secretaría de Comunicaciones designará, para cubrir las vacantes de pilotos de puerto, a personas pertenecientes a la Marina Mercante Nacional, cuyos conocimientos teóricos y prácticos hayan sido plenamente comprobados ante la misma secretaría, en los términos que fije el reglamento respectivo con excepción del piloto mayor que, en todo caso, será designado por el conjunto de pilotos de puerto que funcionen en el lugar.

"Los pilotos mayores, pilotos de puerto en sus distintas categorías y los aspirantes a pilotos, se considerarán como empleados federales, en lo que se refiere a sus funciones de auxiliares de la policía del puerto. Las relaciones entre armadores o consignatarios y los pilotos de puerto, y entre éstos y sus empleados, se regirán por las disposiciones de la Ley Federal del Trabajo."

"Artículo 259. Los pilotos de puerto gozarán anualmente de vacaciones y podrá concedérseles licencia en caso de enfermedad en la forma y términos que establezca el reglamento respectivo."

Por otro lado, los artículos 14 y 14-F de la Ley de Navegación y Comercio Marítimos publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de noviembre de mil novecientos sesenta y tres y 22 de diciembre de 1975, respectivamente, disponían:

"Artículo 14. Son de interés y de utilidad pública:

"...

"V. Los servicio marítimos y portuarios.

"Para los efectos de esta ley son servicios marítimos los que auxilien, protejan y preserven de contingencias adversas las vidas y los bienes en la ventura del mar.

"Son servicios portuarios los que se presten a bordo, en las dársenas o fondeaderos, así como en los bienes a que se refiere el segundo párrafo, del artículo 9o., de ésta ley y en las construcciones e instalaciones portuarias, para asegurar los buques durante su estadía, facilitar sus maniobras, aprovisionamientos y manejo de su cargamentos.

"La enumeración de unos y otros será materia del reglamento."

"Artículo 14-F. Son servidos portuarios en las dársenas y fondeaderos los siguientes:

"...

"c) El pilotaje;

"...

"III. El servicio de pilotaje consiste en la utilización obligatoria u opcional, por parte de los capitanes de los buques, del piloto de puerto nombrado o autorizado, por la Secretaría de Marina, para efectuar las maniobras de entrada o salida dentro de los límites fijados para el servicio del puerto, de acuerdo con las condiciones físicas, meteorológicas y topo hidrográficas del mismo."

Finalmente, los artículos 1o., 2o., 5o., 7o., 9o., 12, 13, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 24, 27, 36, 38, 40, 44 y 50 vigentes de la Ley de Puertos, disponen:

"Artículo 1o. La presente ley es de orden público y de observancia en todo el territorio nacional, y tiene por objeto regular los puertos, terminales, marinas e instalaciones portuarias, su construcción, uso, aprovechamiento, explotación, operación y formas de administración, así como la prestación de los servicios portuarios.

"Los puertos, terminales e instalaciones portuarias de carácter militar, destinados por el Ejecutivo Federal a la Secretaría de Marina para uso de la Armada de México, se regirán por las disposiciones aplicables en la materia."

"Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, se entenderá por:

"I. Secretaría: La Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

"II. Puerto: El lugar de la costa o ribera habilitado como tal por el Ejecutivo Federal para la recepción, abrigo y atención de embarcaciones, compuesto por el recinto portuario y, en su caso, por la zona de desarrollo, así como por accesos y áreas de uso común para la navegación interna y afectas a su funcionamiento; con servicios, terminales e instalaciones, públicos y particulares, para la transferencia de bienes y transbordo de personas entre los modos de transporte que enlaza.

"III. Recinto portuario: La zona federal delimitada y determinada por la Secretaría y por la de Desarrollo Social en los puertos, terminales y marinas, que comprende las áreas de agua y terrenos de dominio público destinados al establecimiento de instalaciones y a la prestación de servicios portuarios.

"IV. Terminal: La unidad establecida en un puerto o fuera de él, formada por obras, instalaciones y superficies, incluida su zona de agua, que permite la realización íntegra de la operación portuaria a la que se destina.

"V.M.: El conjunto de instalaciones portuarias y sus zonas de agua y tierra, así como la organización especializada en la prestación de servicios a embarcaciones de recreo o deportivas.

"VI. Instalaciones portuarias: Las obras de infraestructura y las edificaciones o superestructuras, construidas en un puerto o fuera de él, destinadas a la atención de embarcaciones, a la prestación de servicios portuarios o a la construcción o reparación de embarcaciones.

"VII. Servicios portuarios: Los que se proporcionan en puertos, terminales, marinas e instalaciones portuarias, para atender a las embarcaciones, así como para la transferencia de carga y transbordo de personas entre embarcaciones, tierra u otros modos de transporte.

"VIII. Zona de desarrollo portuario: El área constituida con los terrenos de propiedad privada o del dominio privado de la Federación, de las entidades federativas o de los Municipios, para el establecimiento de instalaciones industriales y de servicios o de cualesquiera otras relacionadas con la función portuaria y, en su caso, para la ampliación del puerto.

"IX. Administrador portuario: El titular de una concesión para la administración portuaria integral."

"Artículo 5o. Corresponde al Ejecutivo Federal habilitar toda clase de puertos, así como terminales de uso público fuera de los mismos, mediante decreto en el que se determinará su denominación, localización geográfica y su clasificación por navegación.

"Los puertos y terminales de uso público cuyas obras se construyan en virtud de concesión serán habilitados una vez cumplidos los requisitos establecidos en los títulos correspondientes."

"Artículo 7o. Las Secretarías de Desarrollo Social y de Comunicaciones y Transportes, a propuesta de esta última, delimitarán y determinarán, mediante acuerdo conjunto, aquellos bienes del dominio público de la federación que constituirán los recintos portuarios de los puertos, terminales y marinas. Dicho acuerdo deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación, dentro de los treinta días siguientes a la propuesta de la secretaría debidamente requisitada en los términos del reglamento aplicable."

"Artículo 9o. Los puertos y terminales se clasifican:

"I. Por su navegación en:

"a) De altura, cuando atiendan embarcaciones, personas y bienes en navegación entre puertos o puntos nacionales e internacionales, y

"b) De cabotaje, cuando sólo atiendan embarcaciones, personas y bienes en navegación entre puertos o puntos nacionales.

"II. Por sus instalaciones y servicios, enunciativamente, en:

"a) Comerciales, cuando se dediquen, preponderantemente, al manejo de mercancías o de pasajeros en tráfico marítimo;

"b) Industriales, cuando se dediquen, preponderantemente, al manejo de bienes relacionados con industrias establecidas en la zona del puerto o terminal;

"c) Pesqueros, cuando se dediquen, preponderantemente, al manejo de embarcaciones y productos específicos de la captura y del proceso de la industria pesquera, y

d) Turísticos, cuando se dediquen, preponderantemente, a la actividad de cruceros turísticos y marinas."

"Artículo 12. Los puertos mexicanos, en tiempo de paz, estarán abiertos a la navegación y tráfico de las embarcaciones de todos los países, pero podrá negarse la entrada cuando no exista reciprocidad con el país de la matrícula de la embarcación o cuando lo exija el interés público."

"Artículo 13. La autoridad marítima, por caso fortuito o fuerza mayor, podrá declarar, en cualquier tiempo, provisional o permanentemente cerrados a la navegación determinados puertos a fin de preservar la seguridad de las personas y de los bienes."

"Artículo 14. En los puertos, terminales y marinas, tendrán carácter de bienes de dominio público de la Federación:

"I. Los terrenos y aguas que formen parte de los recintos portuarios, y

"II. Las obras e instalaciones adquiridas o construidas por el Gobierno Federal cuando se encuentren dentro de los recintos portuarios."

"Artículo 15. Son de utilidad pública la construcción y explotación de puertos y terminales de uso público. El Ejecutivo Federal podrá expropiar los terrenos y obras que se requieran para tales fines."

"Artículo 16. La autoridad en materia de puertos radica en el Ejecutivo Federal, quien la ejercerá por conducto de la secretaría, a la que, sin perjuicio de las atribuciones de otras dependencias de la administración publica federal, corresponderá:

"I.F. y conducir las políticas y programas para el desarrollo del sistema portuario nacional;

"II. Promover la participación de los sectores social y privado, así como de los Gobiernos Estatales y Municipales, en la explotación de puertos, terminales, marinas e instalaciones portuarias;

"III. Autorizar para navegación de altura terminales de uso particular y marinas, cuando no se encuentren dentro de un puerto;

"IV. Otorgar las concesiones, permisos y autorizaciones a que se refiere esta ley, así como verificar su cumplimiento y resolver sobre su modificación, renovación o revocación;

"V. Determinar las áreas e instalaciones de uso público;

"VI. Construir, establecer, administrar, operar y explotar obras y bienes en los puertos, terminales, marinas e instalaciones portuarias, así como prestar los servicios portuarios que no hayan sido objeto de concesión o permiso, cuando así lo requiera el interés público;

"VII. Autorizar las obras marítimas y el dragado con observancia de las normas aplicables en materia ecológica;

"VIII. Establecer, en su caso, las bases de regulación tarifaria;

"IX. Expedir las normas oficiales mexicanas en materia portuaria, así como verificar y certificar su cumplimiento;

"X. Aplicar las sanciones establecidas en esta ley y sus reglamentos;

"XI. Representar al país ante organismos internacionales e intervenir en las negociaciones de tratados y convenios internacionales en materia de puertos, en coordinación con las dependencias competentes;

"XII. Integrar las estadísticas portuarias y llevar el catastro de las obras e instalaciones portuarias;

"XIII. Interpretar la presente ley en el ámbito administrativo, y

"XIV. Ejercer las demás atribuciones que expresamente le fijen las leyes y reglamentos."

"Artículo 17. En cada puerto habilitado existirá una capitanía de puerto, encargada de ejercer la autoridad marítima, a la que corresponderá:

"I. Autorizar los arribos y despachos de las embarcaciones;

"II. Vigilar que la navegación, atraque, permanencia de embarcaciones y los servicios de pilotaje y remolque en los puertos, se realicen en condiciones de seguridad;

"III. Supervisar que las vías navegables reúnan las condiciones de seguridad, profundidad, señalamiento marítimo y de ayudas a la navegación;

"IV. Coordinar las labores de auxilio y salvamento en caso de accidentes o incidentes de embarcaciones y en los recintos portuarios;

"V. Actuar como auxiliar del Ministerio Público, y

VI. Las demás que las leyes y los reglamentos le confieran.

"Las capitanías de puerto contarán con los elementos de vigilancia e inspección que se determinen."

"Artículo 20. Para la explotación, uso y aprovechamiento de bienes del dominio público en los puertos, terminales y marinas, así como para la construcción de obras en los mismos y para la prestación de servicios portuarios, sólo se requerirá de concesión o permiso que otorgue la secretaría conforme a lo siguiente:

"I. Concesiones para la administración portuaria integral;

"II. Fuera de las áreas concesionadas a una administración portuaria integral;

"a) Concesiones sobre bienes de dominio público que, además, incluirán la construcción, operación y explotación de terminales, marinas e instalaciones portuarias, y

"b) Permisos para prestar servicios portuarios.

"Para construir y usar embarcaderos, atracaderos, botaderos y demás similares en las vías generales de comunicación por agua, fuera de puertos, terminales y marinas, se requerirá de permiso de la secretaría, sin perjuicio de que los interesados obtengan, en su caso, la concesión de la zona federal marítimo terrestre que otorgue la Secretaría de Desarrollo Social.

"Los interesados en ocupar áreas, construir y operar terminales, marinas e instalaciones o prestar servicios portuarios dentro de las áreas concesionadas a una administración portuaria integral, celebrarán contratos de cesión parcial de derechos o de prestación de servicios, según el caso, en los términos previstos en esta ley y demás disposiciones aplicables."

"Artículo 21. Las concesiones a que se refiere la fracción I del artículo anterior sólo se otorgarán a sociedades mercantiles mexicanas.

"Las demás concesiones, así como los permisos, se otorgarán a ciudadanos y a personas morales mexicanos.

"La participación de la inversión extranjera en las actividades portuarias se regulará por lo dispuesto en la ley de la materia."

"Artículo 24. Las concesiones a que se refiere este capítulo se otorgarán mediante concurso público, conforme a lo siguiente:

"I. La secretaría, por sí o a petición de parte que acredite su interés, expedirá la convocatoria pública correspondiente para que, en un plazo razonable, se presenten proposiciones en sobres cerrados, que serán abiertos en día prefijado y en presencia de todos los participantes.

"En el caso de que medie petición de parte la secretaría, en un plazo no mayor de 60 días naturales contados a partir de la solicitud, deberá expedir la convocatoria correspondiente o señalar al interesado las razones de la improcedencia de la misma;

"II. La convocatoria se publicará simultáneamente en el Diario Oficial de la Federación, en un periódico de amplia circulación nacional y en otro de la entidad federativa que corresponda;

"III. Las bases del concurso incluirán los criterios con los que se seleccionará al ganador, que tomarán en cuenta, según sea el caso, las contraprestaciones ofrecidas por el otorgamiento de la concesión, la calidad del servicio que se propone, las inversiones comprometidas, los volúmenes de operación, los precios y tarifas para el usuario y las demás condiciones que se consideren convenientes;

"IV. Podrán participar uno o varios interesados que demuestren su solvencia moral y económica, así como su capacidad técnica, administrativa y financiera, y cumplan con los requisitos que establezcan las bases que expida la secretaría;

"V. A partir del acto de apertura de propuestas y durante el plazo en que las mismas se estudien y homologuen, se informará a todos los interesados de aquellas que se desechen, y las causas que motivaren tal determinación;

"VI. La secretaría, con base en el análisis comparativo de las proposiciones admitidas, emitirá el fallo debidamente fundado y motivado, el cual será dado a conocer a todos los participantes.

"La proposición ganadora estará a disposición de los participantes durante 10 días hábiles a partir de que se haya dado a conocer el fallo;

"VII. Dentro de los 15 días hábiles siguientes al plazo señalado en la fracción anterior, los participantes podrán inconformarse ante la secretaría. Vencido dicho plazo, esta última dictará resolución en un término que no excederá de 15 días hábiles;

"VIII. Una vez dictada la resolución, la secretaría, en su caso, adjudicará la concesión, y el título respectivo se publicará en el Diario Oficial de la Federación a costa del concesionario, y

"IX. No se adjudicará la concesión cuando la o las proposiciones presentadas no cumplan con las bases del concurso. En este caso, se declarará desierto el concurso y se procederá a expedir una nueva convocatoria.

"Las concesiones sobre bienes del dominio público de la Federación para construir, operar y explotar marinas artificiales o terminales de uso particular, se podrán adjudicar directamente por la secretaría a los propietarios de los terrenos que colinden con la zona federal marítimo terrestre de que se trate, conforme al procedimiento que señale el reglamento respectivo."

"Artículo 27. La secretaría podrá establecer en los títulos de concesión para la administración portuaria integral, que la operación de terminales, marinas e instalaciones y la prestación de servicios se realicen a través de terceros."

"Artículo 36. Las construcciones e instalaciones portuarias que ejecuten los particulares en bienes del dominio público se considerarán propiedad del concesionario durante la vigencia de la concesión. Al término de ésta o de su prórroga, únicamente las obras e instalaciones adheridas de manera permanente a dichos bienes, pasarán al dominio de la Nación, sin costo alguno y libres de todo gravamen.

"La secretaría establecerá en el título de concesión que, al término de su vigencia y de su prórroga, en su caso, el concesionario estará obligado a proceder, previamente a la entrega de los bienes y por su cuenta y costo, a la demolición y remoción de aquellas obras e instalaciones adheridas permanentemente que hubiese ejecutado y que, por sus condiciones, ya no sean de utilidad a juicio de la secretaría."

"Artículo 38. Existirá administración portuaria integral cuando la planeación, programación, desarrollo y demás actos relativos a los bienes y servicios de un puerto, se encomienden en su totalidad a una sociedad mercantil, mediante la concesión para el uso, aprovechamiento y explotación de los bienes y la prestación de los servicios respectivos.

"Asimismo, se podrá encomendar, mediante concesión, la administración portuaria integral de un conjunto de terminales, instalaciones y puertos de influencia preponderantemente estatal, dentro de una entidad federativa, a una sociedad mercantil constituida por el Gobierno Federal o Estatal correspondiente."

"Artículo 40. Además de los derechos y obligaciones que se establecen para los concesionarios, corresponderá a los administradores portuarios:

"I.P., programar y ejecutar las acciones necesarias para la promoción, operación y desarrollo del puerto, o grupo de ellos y terminales, a fin de lograr la mayor eficiencia y competitividad;

"II. Usar, aprovechar y explotar los bienes del dominio público en los puertos o grupos de ellos y terminales, y administrar los de la zona de desarrollo portuario, en su caso;

"III. Construir, mantener y administrar la infraestructura portuaria de uso común;

"IV. Construir, operar y explotar terminales, marinas e instalaciones portuarias por sí, o a través de terceros mediante contrato de cesión parcial de derechos;

".P. servicios portuarios y conexos por sí, o a través de terceros mediante el contrato respectivo;

"VI. Opinar sobre la delimitación de las zonas y áreas del puerto;

"VII.F. las reglas de operación del puerto, que incluirán, entre otros, los horarios del puerto, los requisitos que deban cumplir los prestadores de servicios portuarios y, previa opinión del comité de operación, someterlas a la autorización de la secretaría;

"VIII. Asignar las posiciones de atraque en los términos de las reglas de operación;

"IX. Operar los servicios de vigilancia, así como el control de los accesos y tránsito de personas, vehículos y bienes en el área terrestre del recinto portuario, de acuerdo con las reglas de operación del mismo y sin perjuicio de las facultades del capitán de puerto y de las autoridades competentes;

"X. Percibir, en los términos que fijen los reglamentos correspondientes y el título de concesión, ingresos por el uso de la infraestructura portuaria, por la celebración de contratos, por los servicios que presten directamente, así como por las demás actividades comerciales que realicen, y

"XI. Proporcionar la información estadística portuaria."

"Artículo 44. La utilización de los bienes y la prestación de los servicios portuarios constituyen la operación portuaria.

"Los servicios portuarios se clasifican en:

"I. Servicios a las embarcaciones para realizar sus operaciones de navegación interna, tales como el pilotaje, remolque, amarre de cabos y lanchaje;

"II. Servicios generales a las embarcaciones, tales como el avituallamiento, agua potable, combustible, comunicación, electricidad, recolección de basura o desechos y eliminación de aguas residuales, y

"III. Servicios de maniobras para la transferencia de bienes o mercancías, tales como la carga, descarga, alijo, almacenaje, estiba y acarreo dentro del puerto."

"Artículo 50. Los actos y contratos relativos a los servicios portuarios serán de carácter mercantil. En los puertos o conjuntos de puertos y terminales sujetos al régimen de administración portuaria integral, los prestadores de servicios portuarios a que se refiere la fracción III del artículo 44 deberán constituirse como sociedades mercantiles. Las relaciones de éstas con sus trabajadores se regirán por lo dispuesto en la Ley Federal del Trabajo."

Por otra parte, los artículos 1o., 2o., 7o., 8o., 32, 38, 39, 45, 48, 49, 50 y 51 vigentes de la Ley de Navegación, disponen:

"Artículo 1o. Es objeto de esta ley regular las vías generales de comunicación por agua, la navegación y los servicios que en ella se prestan, la marina mercante mexicana, así como los actos, hechos y bienes relacionados con el comercio marítimo.

"Quedan exceptuadas de las disposiciones de esta ley las embarcaciones y artefactos navales de uso militar pertenecientes a la Secretaría de Marina."

"Artículo 2o. Para efectos de la presente ley se entenderá por:

"Artefacto naval: Toda construcción flotante o fija que no estando destinada a navegar, cumple funciones de complemento o apoyo en el agua a las actividades marítimas, fluviales o lacustres, o de exploración y explotación de recursos naturales, incluyendo a las plataformas fijas, con excepción de las instalaciones portuarias aunque se internen en el mar.

"Comercio marítimo: La adquisición, operación y explotación de embarcaciones con objeto de transportar por agua personas, mercancías o cosas, o para realizar en el medio acuático una actividad de exploración, explotación o captura de recursos naturales, construcción o recreación.

"Embarcación: Toda construcción destinada a navegar, cualquiera que sea su clase y dimensión.

"Marina mercante mexicana: El conjunto formado por las embarcaciones mercantes mexicanas y su tripulación, las empresas navieras mexicanas y las agencias navieras consignatarias de buques en puertos mexicanos.

"Navegación: La actividad que realiza una embarcación para trasladarse por agua de un punto a otro, con rumbo y fines determinados.

"Secretaría: La Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

"Vías generales de comunicación por agua o vías navegables: El mar territorial, los ríos, las corrientes, vasos, lagos, lagunas y esteros navegables, los canales que se destinen a la navegación; así como las superficies acuáticas de los puertos, terminales y marinas y sus afluentes que también lo sean."

"Artículo 7o. Son atribuciones de la Secretaría, sin perjuicio de las que correspondan a otras dependencias de la administración pública federal:

"I.P., formular y conducir las políticas y programas para el desarrollo del transporte por agua y de la marina mercante mexicana;

"II.A. y matricular las embarcaciones y artefactos navales mexicanos y llevar el Registro Público Marítimo Nacional;

"III. Otorgar permisos y autorizaciones de navegación y para prestar servicios en vías generales de comunicación por agua, en los términos de esta ley; vigilar su cumplimiento y revocarlos o suspenderlos en su caso;

"IV. Otorgar concesiones para la construcción, operación y explotación de vías navegables, en los términos de la Ley de Puertos;

".I. y certificar que las embarcaciones y los artefactos navales cumplan con las normas oficiales mexicanas que expida la secretaría y las que establezcan los tratados internacionales en materia de seguridad de la navegación y de prevención de la contaminación marina por embarcaciones;

"VI. Otorgar su aprobación a personas físicas o morales para que realicen la verificación y certificación del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas y de las que establezcan los tratados internacionales;

"VII. Regular y vigilar que las vías generales de comunicación por agua y la navegación cumplan con las condiciones de seguridad;

"VIII. Organizar, regular y, en su caso, prestar servicios de ayudas a la navegación, radiocomunicación marítima y control de tránsito marítimo;

"IX. Coordinar el auxilio y salvamento en aguas de jurisdicción mexicana;

".O., promover y regular la formación y capacitación del personal de la marina mercante mexicana;

"XI. Realizar las investigaciones y actuaciones, así como designar peritos facultados profesionalmente en la materia y emitir dictámenes de los accidentes e incidentes marítimos, fluviales y lacustres;

"XII. Intervenir en las negociaciones de los tratados internacionales, en materia marítima y ser la autoridad ejecutora, en el ámbito de su competencia;

"XIII. Integrar la información estadística de la flota mercante, el transporte y los accidentes en aguas mexicanas;

"XIV. Registrar las bases tarifarias del servicio regular de transporte de altura de líneas conferenciadas y, en su caso, autorizar las bases tarifarias del servicio regular de transporte de cabotaje de pasajeros;

"XV. Establecer y organizar un cuerpo de vigilancia, seguridad y auxilio para la navegación interior;

"XVI. Imponer sanciones por infracciones a esta ley; y,

"XVII. Las demás que señalen otras disposiciones legales aplicables."

"Artículo 8o. Cada puerto habilitado tendrá una capitanía de puerto, dependiente de la secretaría, con una jurisdicción territorial delimitada, y con las siguientes atribuciones:

"I.A. y matricular las embarcaciones, así como realizar la inscripción de actos en el Registro Público Marítimo Nacional, en los términos de la presente ley;

"II. Otorgar permisos para la prestación de servicios de transporte marítimo de pasajeros y de turismo náutico, dentro de las aguas de su jurisdicción, con embarcaciones menores, de acuerdo al reglamento respectivo;

"III. Autorizar los arribos y despachos de las embarcaciones;

"IV. Vigilar que la navegación, atraque, permanencia de embarcaciones y los servicios de pilotaje y remolque en los puertos, se realicen en condiciones de seguridad, economía y eficiencia;

"V. Supervisar que las vías navegables reúnan las condiciones de seguridad, profundidad, señalamiento marítimo y de ayudas a la navegación;

"VI. Inspeccionar y verificar que las embarcaciones cumplan con las normas oficiales mexicanas y las de los tratados internacionales sobre seguridad para la navegación y de la vida humana en el mar, así como de la prevención de la contaminación marina por embarcaciones;

"VII. Certificar las singladuras y expedir las libretas de mar e identidad marítima del personal embarcado de la marina mercante mexicana;

"VIII. Ordenar, previa opinión del administrador portuario, las maniobras que se requieran de las embarcaciones cuando se afecte la eficiencia del puerto; turnar a la secretaría las quejas que presenten los navieros en relación con la asignación de posiciones de atraque y fondeo, para que ésta resuelva lo conducente;

"IX. Coordinar las labores de auxilio y salvamento en caso de accidentes o incidentes de embarcaciones;

".D. el cuerpo de vigilancia, seguridad y auxilio para la navegación interior;

"XI. Realizar las investigaciones y actuaciones de los accidentes e incidentes marítimos, portuarios, fluviales y lacustres y actuar como auxiliar del Ministerio Público;

"XII. Imponer las sanciones en los términos de esta ley; y,

"XIII. Las demás que las leyes y los reglamentos le confieran.

"La Armada de México y las policías federal, estatal y municipal, auxiliarán a la capitanía de puerto cuando lo solicite, en aspectos de vigilancia, seguridad, salvamento y contaminación marina, dentro del marco de su competencia."

"Artículo 32. La navegación que realizan las embarcaciones se clasifica en:

"I. Interior. Dentro de los límites de los puertos o en aguas interiores mexicanas, como lagos, lagunas, presas, ríos y demás cuerpos de agua tierra adentro;

"II. De cabotaje. Por mar entre puertos o puntos situados en zonas marinas mexicanas y litorales mexicanos; y,

"III. De altura. Por mar entre puertos o puntos localizados en territorio mexicano o en las zonas marinas mexicanas y puertos o puntos situados en el extranjero, así como entre puertos o puntos extranjeros."

"Artículo 38. Se considera arribada la llegada de una embarcación al puerto, o a un punto de las costas o riberas, procedente de un puerto o punto distinto, independientemente de que embarque o desembarque personas o carga, y se clasifica en:

"I. Prevista: La consignada en el despacho de salida del puerto de procedencia;

"II. Imprevista: La que ocurra en lugares distintos al previsto en el despacho de salida, por causa justificada debidamente comprobada; y

"III. Forzosa: La que se efectúe por mandato de ley, caso fortuito o fuerza mayor.

"Se deberán justificar ante la autoridad marítima las arribadas imprevistas o forzosas de las embarcaciones."

"Artículo 39. Las embarcaciones para arribar a un puerto, requerirán de la autorización de la autoridad marítima, previo el cumplimiento de los requisitos que señale el reglamento de esta ley."

"Artículo 45. Los movimientos de entrada y salida de las embarcaciones en los puertos, así como las maniobras de fondeo, atraque, alijo y amarre dentro de los mismos, quedarán sujetos a las prioridades que se establezcan en las reglas de operación del puerto; pero no habrá distinciones por el pabellón o por el monto de los importes que deban pagar por los servicios portuarios."

"Artículo 48. El servicio de pilotaje consiste en conducir una embarcación mediante la utilización, por parte de los capitanes de los buques, de un piloto de puerto para efectuar las maniobras de entrada, salida, fondeo, enmienda, atraque o desatraque en los puertos, y tiene como fin garantizar y preservar la seguridad de la embarcación e instalaciones portuarias.

"La secretaría determinará, con base en criterios de seguridad, economía y eficiencia, los puertos, embarcaciones, áreas de fondeo, de seguridad y vías navegables, respecto de los cuales sea obligatoria la utilización de este servicio, que será prestado en la forma que prevengan su reglamento y las reglas de operación de cada puerto.

"La autoridad marítima podrá exceptuar de la obligación de utilizar servicio de pilotaje, a las embarcaciones, bajo el mando de un mismo capitán, piloto o patrón que acredite su capacidad y se dediquen a:

"I. La realización de trabajos de construcción de infraestructura portuaria y dragado, en el mismo puerto, durante el periodo en que ejecuten los trabajos; y

"II. La navegación interior y de cabotaje, cuando se realice de manera regular en un mismo puerto, y no transporten petróleo o sus derivados o mercancías peligrosas.

"El servicio de pilotaje se prestará a toda embarcación que arribe o zarpe de un puerto y que esté legalmente obligada a utilizar este servicio, así como a las demás que lo soliciten."

"Artículo 49. El servicio de pilotaje se prestará por pilotos de puerto. Para ello se requerirá permiso otorgado por la secretaría o contrato celebrado con la administración portuaria integral para el puerto respectivo, de conformidad con lo establecido en la Ley de Puertos."

"Artículo 50. Para ser piloto de puerto se requiere ser mexicano por nacimiento que no adquiera otra nacionalidad, estar en pleno goce y ejercicio de sus derechos civiles y políticos, y contar con el correspondiente título profesional de marino y certificado de competencia, otorgado por la secretaría, que lo acredite para el puerto respectivo, conforme a los requisitos que señale el reglamento.

"El piloto de puerto, cuando se encuentre dirigiendo la maniobra a bordo, será responsable por los daños y perjuicios que cause a las embarcaciones e instalaciones portuarias, salvo caso fortuito o fuerza mayor.

"El cargo de piloto de puerto será incompatible con cualquier empleo o comisión, directa o indirectamente, en las empresas de navieros o agencias navieras, así como en sus empresas filiales o subsidiarias."

"Artículo 51. La presencia de un piloto de puerto a bordo de una embarcación, no exime al capitán de responsabilidad, pues éste conserva toda la autoridad de mando, sin perjuicio de los derechos de repetición del capitán frente al piloto. El capitán tendrá la obligación de atender las indicaciones del piloto de puerto si en su concepto no expone la seguridad de la embarcación; en caso contrario, deberá relevar de su cometido al piloto de puerto, quien queda autorizado para dejar el puente de mando de la embarcación, dando ambos cuenta de ello a la autoridad marítima correspondiente, para los efectos que procedan, y deberá sustituirse por otro piloto de puerto, si las condiciones de la maniobra lo permiten."

De los preceptos vigentes transcritos se advierte lo siguiente:

1. Corresponde al presidente de la República habilitar toda clase de puertos, mediante decreto en el que se determinará su denominación, localización geográfica y su clasificación por navegación.

2. Por "puerto" se entiende el lugar de la costa o ribera habilitado como tal por el Ejecutivo Federal para la recepción, abrigo y atención de embarcaciones, compuesto por el recinto portuario y, en su caso, por la zona de desarrollo, así como por accesos y áreas de uso común para la navegación interna y afectas a su funcionamiento (la navegación es la actividad que realiza una embarcación para trasladarse por agua de un punto a otro, con rumbo y fines determinados); con servicios, terminales e instalaciones, públicos y particulares, para la transferencia de bienes y transbordo de personas entre los modos de transporte que enlaza.

3. Los puertos tienen el carácter de bienes de dominio público de la Federación, y es de utilidad pública su construcción y explotación.

4. Los servicios portuarios son aquellos que se proporcionan en puertos, terminales, marinas e instalaciones portuarias, para atender a las embarcaciones, así como para la transferencia de carga y transbordo de personas entre embarcaciones, tierra u otros modos de transporte.

5. El administrador portuario es el titular de una concesión para la administración portuaria integral. Existirá administración portuaria integral cuando la planeación, programación, desarrollo y demás actos relativos a los bienes y servicios de un puerto, se encomienden en su totalidad a una sociedad mercantil, mediante la concesión para el uso, aprovechamiento y explotación de los bienes y la prestación de los servicios respectivos. Dicha administración tendrá, entre otras facultades la de usar, aprovechar y explotar los bienes del dominio público en los puertos, construir, mantener y administrar la infraestructura portuaria de uso común, y prestar servicios portuarios y conexos por sí, o a través de terceros mediante el contrato respectivo.

6. La autoridad en materia de puertos radica en el presidente de la República, quien la ejercerá por conducto de la secretaría, a la que corresponderá, entre otras facultades, otorgar las concesiones, permisos y autorizaciones a que se refiere esta ley, así como verificar su cumplimiento y resolver sobre su modificación, renovación o revocación, determinar las áreas e instalaciones de uso público, establecer, administrar, operar y explotar obras y bienes en los puertos, terminales, marinas e instalaciones portuarias, así como prestar los servicios portuarios que no hayan sido objeto de concesión o permiso, cuando así lo requiera el interés público.

7. Los puertos mexicanos, en tiempo de paz, estarán abiertos a la navegación y tráfico de embarcaciones de todos los países pero podrá negarse la entrada cuando no exista reciprocidad con el país de la matrícula de la embarcación o cuando lo exija el interés público; o bien, la autoridad marítima, por caso fortuito o fuerza mayor, podrá declarar, en cualquier tiempo, provisional o permanentemente cerrados a la navegación determinados puertos a fin de preservar la seguridad de las personas y de los bienes. Las embarcaciones para arribar a un puerto, requieren de la autorización de la autoridad marítima, previo cumplimiento de los requisitos que señalen las disposiciones aplicables.

8. En cada puerto habilitado estará una capitanía de puerto, encargada de ejercer la autoridad marítima, a la que corresponderá, entre otras facultades, autorizar los arribos y despachos de las embarcaciones; vigilar que la navegación, atraque, permanencia de embarcaciones y los servicios de pilotaje y remolque en los puertos, se realicen en condiciones de seguridad; supervisar que las vías navegables reúnan las condiciones de seguridad, profundidad, señalamiento marítimo y de ayudas, a la navegación.

9. Los puertos se clasifican, por su navegación en: de altura (cuando atiendan embarcaciones, personas y bienes en navegación entre puertos o puntos nacionales e internacionales); y de cabotaje (cuando sólo atiendan embarcaciones, personas y bienes en navegación entre puertos o puntos nacionales).

10. Para la explotación, uso y aprovechamiento de bienes del dominio público en los puertos, construcción de obras en ellos y la prestación de servicios portuarios, se requerirá de concesión o permiso que otorgue la Secretaría de Comunicaciones y Transportes conforme a lo siguiente:

11. Los interesados en ocupar áreas, construir y operar terminales, marinas e instalaciones o prestar servicios portuarios dentro de las áreas concesionadas a una administración portuaria integral, celebrarán contratos de cesión parcial de derechos o de prestación de servicio, según el caso, en los términos previstos en esta ley y demás disposiciones aplicables.

12. El servicio de pilotaje consiste en conducir una embarcación mediante la utilización, por parte de los capitanes de los buques, de un piloto de puerto para efectuar las maniobras de entrada, salida, fondeo, enmienda, atraque o desatraque en los puertos, y tiene como fin garantizar y preservar la seguridad de la embarcación e instalaciones portuarias.

13. Para prestar dicho servicio se requerirá permiso otorgado por la secretaría (cuando se trate de puertos no concesionados), o bien, contrato celebrado con la administración portuaria integral para el puerto respectivo.

14. La Secretaría de Comunicaciones y Transportes determinará, con base en criterios de seguridad, economía y eficacia, los puertos, embarcaciones, áreas de fondeo, de seguridad y vías navegables, respecto de los cuales sea obligatoria la utilización del servicio de pilotos.

15. La autoridad marítima podrá exceptuar de la obligación de utilizar servicio de pilotaje, a las embarcaciones, bajo el mando de un mismo capitán, piloto o patrón que acredite su capacidad y se dediquen a la realización de trabajos de construcción, de infraestructura portuaria y dragado, en el mismo puerto, durante el periodo en que ejecuten los trabajos; y la navegación interior y de cabotaje, cuando se realice de manera regular en un mismo puerto, y no transporten petróleo o sus derivados o mercancías peligrosas.

16. El piloto de puerto, cuando se encuentre dirigiendo la maniobra a bordo, será responsable por los daños y perjuicios que cause a las embarcaciones e instalaciones portuarias, salvo caso fortuito o fuerza mayor. La maniobra de pilotaje se inicia desde el momento en que el piloto de puerto se presenta al puente de mando de la embarcación, y concluye cuando lo deja. El capitán de la embarcación informará al piloto de puerto, en el momento de su llegada al puente de mando, todo lo relativo al gobierno de la embarcación, calados, velocidades de maniobra, tipo de propulsión y demás datos necesarios para la prestación de sus servicios.

17. Una vez aceptado el plan de maniobras que indique el piloto de puerto, el capitán de la embarcación tiene la obligación de atenerse a él, siempre que considere que no se expone la seguridad de la embarcación. En caso contrario, no se efectuará la maniobra y ambos darán aviso de ello a la autoridad competente.

18. Cuando el piloto de puerto juzgue peligrosa una maniobra se podrá negar a realizarla, y dará cuenta de ello al capitán de la embarcación, así como a la capitanía de puerto y a los consignatarios o, en su caso, a los armadores.

19. La presencia de un piloto de puerto a bordo de una embarcación, no exime al capitán de responsabilidad, pues éste conserva toda la autoridad de mando, sin perjuicio de los derechos de repetición del capitán frente al piloto. El capitán tendrá la obligación de atender las indicaciones del piloto de puerto si en su concepto no expone la seguridad de la embarcación: en caso contrario, deberá relevar de su cometido al piloto de puerto, quien queda autorizado para dejar el puente de mando de la embarcación, dando ambos cuenta de ello a la autoridad marítima correspondiente, para los efectos que procedan y deberá sustituirse por otro piloto de puerto, si las condiciones de la maniobra lo permiten.

20. Los pilotos de puerto se abstendrán de prestar el servicio cuando, a juicio del capitán de puerto, las condiciones meteorológicas lo impidan; si la eslora, manga o calado de las embarcaciones son superiores a los permitidos para arribar al puerto de que se trate; cuando sea obligatorio el uso de remolcadores y éstos no se proporcionen, o los disponibles no tengan la potencia suficiente de acuerdo con las reglas de operación del puerto; y a juicio del capitán de puerto, la embarcación se encuentre sobrecargada o en condiciones que afecten la seguridad.

21. Son obligaciones de los pilotos de puerto desempeñar las funciones que les asigne la capitanía de puerto en casos de emergencia, informar por escrito a la capitanía de puerto, con copia para el administrador portuario integral o para el administrador federal, según sea el caso, de las infracciones a las disposiciones de la legislación marítima y de las irregularidades que afecten el servicio, en cuanto tengan conocimiento de ellas, informar por escrito a la capitanía de puerto, con copia para el administrador portuario integral o para el administrador federal, según corresponda, de los servicios efectuados y, en su caso, de las causas que hubieren motivado la abstención de la prestación de los mismos; ejercer el mando sobre los tripulantes de las lanchas destinadas al servicio de pilotaje; proponer a la capitanía de puerto los calados y dimensiones máximos que hagan seguras las maniobras, practicar los sondeos para verificar la profundidad y condiciones que guardan los espacios marítimos de los recintos portuarios y de las áreas próximas al mismo, cuando lo soliciten el administrador portuario integral o el administrador federal, mediante la remuneración que se pacte, y verificar que el señalamiento marítimo que se utilice en las maniobras funcione correctamente y reportar al capitán de puerto las anomalías que se encuentren.

22. Sin perjuicio de lo establecido por los artículos 133 y 134 de la ley, en caso de incidente o accidente marítimo o de cualquier otro hecho de carácter extraordinario relacionado con la navegación, ocurrido mientras el piloto de puerto dirige una embarcación, éste deberá presentar a la capitanía de puerto un informe por escrito, el cual ratificará a la brevedad; e intervendrá en las diligencias que se practiquen, cuando así lo ordene el capitán de puerto. Una vez realizadas las actuaciones correspondientes, el expediente a que hace referencia el artículo 135 de la Ley de Navegación será remitido a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes; y, si ésta estimare que, con motivo del accidente, se incurrió en una infracción administrativa imputable al piloto de puerto, le dará vista para que, dentro de un plazo de quince días hábiles, manifieste lo que a su derecho convenga y ofrezca las pruebas que considere necesarias.

Con base en lo anterior, se concluye que el servicio de practicaje previsto en el artículo 32 de la Constitución Federal, tiene la calidad de servicio público, en virtud de que es una actividad técnica que se presta de manera regular, continua y uniforme, y tiene por objeto satisfacer una necesidad pública, como es la de conducir una embarcación mediante la utilización, por parte de los capitanes de los buques, de un piloto de puerto para efectuar las maniobras de entrada, salida, fondeo, enmienda, atraque o desatraque en los puertos, y tiene como fin garantizar y preservar la seguridad de la embarcación e instalaciones portuarias.

Además, el servicio de practicaje o pilotaje tiene la calidad de servicio público, porque forma parte de los servicios marítimo-portuarios que corresponde al Estado prestar a los particulares, ya sea a través de sus órganos o por conducto de los particulares que satisfagan los requisitos exigidos por la ley de la materia.

A fin de sustentar lo infundado de los agravios, conviene acudir nuevamente al texto del artículo 20 de la Ley de Puertos, el cual es del tenor siguiente:

"Artículo 20. Para la explotación, uso y aprovechamiento de bienes del dominio público en los puertos, terminales y marinas, así como para la construcción de obras en los mismos y para la prestación de servicios portuarios, sólo se requerirá de concesión o permiso que otorgue la secretaría conforme a lo siguiente:

"I. Concesiones para la administración portuaria integral;

"II. Fuera de las áreas concesionadas a una administración portuaria integral;

"a) Concesiones sobre bienes de dominio público que, además, incluirán la construcción, operación y explotación de terminales, marinas e instalaciones portuarias, y

"b) Permisos para prestar servicios portuarios.

"Para construir y usar embarcaderos, atracaderos, botaderos y demás similares en las vías generales de comunicación por agua, fuera de puertos, terminales y marinas, se requerirá de permiso de la secretaría, sin perjuicio de que los interesados obtengan, en su caso, la concesión de la zona federal marítimo terrestre que otorgue la Secretaría de Desarrollo Social.

"Los interesados en ocupar áreas, construir y operar terminales, marinas e instalaciones o prestar servicios portuarios dentro de las áreas concesionadas a una administración portuaria integral, celebrarán contratos de cesión parcial de derechos o de prestación de servicios, según el caso, en los términos previstos en esta ley y demás disposiciones aplicables."

Del precepto transcrito se advierte que será la Secretaría de Comunicaciones y Transportes quien otorgará concesiones para el uso, explotación y aprovechamiento de los bienes de dominio público situados en los puertos.

Asimismo, el precepto de mérito precisa que respecto de bienes de dominio público, cuya concesión para su explotación y aprovechamiento se otorgó a una administración portuaria integral, no podrán otorgarse concesiones o permisos para la prestación de servicios portuarios; en cambio, establece que podrá concesionarse el servicio público en aquellos lugares en donde no se haya otorgado dicha concesión.

Ahora bien, el hecho de que el numeral en estudio establezca que "los interesados en ocupar áreas, construir y operar terminales, marinas e instalaciones o prestar servicios portuarios dentro de las áreas concesionadas a una administración portuaria integral, celebrarán contratos de cesión parcial de derechos o de prestación de servicios, según el caso, en los términos previstos en esta ley y demás disposiciones aplicables", de ninguna manera viola lo dispuesto en los artículos 28 y 90 de la Constitución Federal, toda vez que esto no excluye el ejercicio de la competencia del Ejecutivo Federal en el otorgamiento de concesiones y permisos para la prestación de servicios públicos portuarios y marítimos en todos los recintos portuarios concesionados a una administración portuaria integral.

En efecto, si bien es cierto que el párrafo décimo del artículo 28 constitucional establece que el Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos, también lo es el hecho de que el piloto celebre con la administración portuaria integral un contrato de cesión parcial de derechos, no quiere decir que ésta sea la prestadora del servicio público, toda vez que conforme al artículo 32 de la Constitución Federal, únicamente corresponde prestar el servicio de pilotaje a las personas físicas de nacionalidad mexicana por nacimiento, de ahí que el piloto no queda supeditado a la administración portuaria integral, sino por el contrario, el piloto desarrolla su actividad de manera independiente, atendiendo y cumpliendo con los requisitos y condiciones que para la prestación de dicho servicio público exige la ley de la materia.

Lo anterior es así, toda vez que el hecho de que el último párrafo del artículo 20 de la Ley de Puertos, establezca que los interesados en ocupar áreas, construir y operar terminales, marinas e instalaciones o prestar servicios portuarios dentro de las áreas concesionadas a una administración portuaria integral, celebrarán contratos de cesión parcial de derechos o de prestación de servicios, no hace inconstitucional dicho precepto, ya que el fin de dicho numeral es, por un lado, respetar el derecho de un tercero, esto es, de la administración portuaria integral, a quien previamente se le otorgó la concesión del servicio público y, por otro, permitir que el servicio de practicaje o pilotaje se preste por pilotos que cuenten con título de marino y certificado de competencia que otorgue la Secretaría de Comunicaciones y Transportes que lo acredite para el puerto respectivo.

Esto último es lógico, ya que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes no puede volver a concesionar un bien de dominio público para que de ahí se preste un servicio público, ya que esto no sólo está fuera del ámbito de su competencia, sino además atenta contra los posibles derechos adquiridos por la concesionaria y que en su caso, tutela el artículo 14 constitucional.

Es importante aclarar que el permiso al que se refiere el artículo 49 de la Ley de Navegación es el acto administrativo que expide la Secretaría de Comunicaciones y Transportes a favor de particulares que hayan satisfecho los requisitos establecidos en el artículo 50 de esa misma ley.

En el caso concreto, para que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes expida el permiso a que se refiere el artículo 49 de la Ley de Navegación, se requiere que el solicitante cumpla con los requisitos que prevé el artículo 50 de la ley en cita, tales como: ser mexicano por nacimiento que no adquiera otra nacionalidad, estar en pleno goce y ejercicio de sus derechos civiles y políticos y, contar con el correspondiente título profesional de marino y certificado de competencia, otorgado por dicha secretaría, que lo acredite para el puerto respectivo.

En este tenor, el servicio público de practicaje o pilotaje únicamente puede ser autorizado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes a quien cumpla con los requisitos antes señalados, pues es la única que tiene la competencia legal para emitir actos administrativos de esta naturaleza.

En otras palabras, para que el piloto pueda prestar válidamente el servicio público de pilotaje o practicaje no es suficiente la celebración del contrato de cesión parcial de derechos o de prestación de servicios portuarios con la administración portuaria integral, sino también obtener, en su caso, previamente de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes el permiso correspondiente.

No obstante lo anterior, el hecho de que el piloto celebre un contrato de prestación de servicios portuarios con la administración portuaria integral, no quiere decir que esto sea violatorio de los artículos 28 y 90 de la Constitución Federal, toda vez que este acto jurídico nada tiene que ver con la prestación del servicio público, pues, como ya se dijo, el responsable de la prestación del servicio público es el piloto que previamente obtuvo el permiso de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

En otras palabras, el hecho de que se haya concesionado a una administración portuaria integral la explotación, uso y aprovechamiento de bienes del dominio público en los puertos, terminales y marinas, no quiere decir que el cesionario preste el servicio público de pilotaje o practicaje, toda vez que este servicio público únicamente lo pueden prestar los pilotos, quienes serán responsables ante terceros y ante el Estado por la prestación del servicio de pilotaje o practicaje.

En este tenor, el servicio de practicaje o pilotaje no se presta a la administración portuaria integral, sino a las empresas armadoras u operadoras de los buques o cruceros que arriben al puerto, pues por razones de orden público o seguridad se requiere que una embarcación sea conducida mediante la utilización, por parte de los capitanes de los buques, de un piloto de puerto para efectuar las maniobras de entrada, salida, fondeo, enmienda, atraque o desatraque a los puertos.

Asimismo, cabe precisar que la maniobra de pilotaje se inicia desde el momento en que el piloto de puerto se presenta al puente de mando de la embarcación, y concluye cuando lo deja, debiendo el capitán de la embarcación informar al piloto de puerto, en el momento de su llegada al puente de mando, todo lo relativo al gobierno de la embarcación, calados, velocidades de maniobra, tipo de propulsión y demás datos necesarios para la prestación de sus servicios.

Así también, son obligaciones de los pilotos de puerto desempeñar las funciones que les asigne la capitanía de puerto en casos de emergencia, informar por escrito a la capitanía de puerto, con copia para el administrador portuario integral o para el administrador federal, según sea el caso, de las infracciones a las disposiciones de la legislación marítima y de las irregularidades que afecten el servicio, en cuanto tengan conocimiento de ellas, informar por escrito a la capitanía de puerto, con copia para el administrador portuario integral o para el administrador federal, según corresponda, de los servicios efectuados y, en su caso, de las causas que hubieren motivado la abstención de la prestación de los mismos; ejercer el mando sobre los tripulantes de las lanchas destinadas al servicio de pilotaje; proponer a la capitanía de puerto los calados y dimensiones máximas que hagan seguras las maniobras; practicar los sondeos para verificar la profundidad y condiciones que guardan los espacios marítimos de los recintos portuarios y de las áreas próximas al mismo, cuando lo soliciten el administrador portuario integral o el administrador federal, mediante la remuneración que se pacte, y verificar que el señalamiento marítimo que se utilice en las maniobras funcione correctamente y reportar al capitán de puerto las anomalías que se encuentren.

De todo lo anterior, no se advierte que el piloto a cuyo cargo está la prestación del servicio público de practicaje o pilotaje mantenga alguna relación de naturaleza laboral con la administración portuaria integral, por el contrario aquél mantiene una relación de naturaleza administrativa con el capitán del puerto y de prestación de servicio con las empresas públicas y privadas que contratan sus servicios de practicaje o pilotaje.

Lo anterior pone en evidencia que no es exacto como lo señala el quejoso recurrente de que la modalidad prevista en el último párrafo del artículo 20 de la Ley de Puertos viole los artículos 28 y 90 constitucionales, ya que como ha quedado demostrado, lo inconstitucional sería si respecto de un bien de dominio público o servicio público que ha sido concesionado previamente por el Estado, éste volviera a concesionarlo, ya que en sana lógica, no es posible jurídica ni materialmente concesionar de nueva cuenta un bien de dominio público o servicio público que ya fue concesionado.

Lo anterior es así, ya que el artículo 20 de la Ley de Puertos establece que los interesados en ocupar áreas, construir y operar terminales, marinas e instalaciones o prestar servicios portuarios dentro de las áreas concesionadas a una administración portuaria integral, celebrarán contratos de cesión parcial de derechos o de prestación de servicios.

Por estas razones, se estima que el argumento del recurrente es infundado, toda vez que pierde de vista el hecho de que a la administración portuaria integral se le haya otorgado la concesión para el uso o explotación de un bien de dominio público, no quiere decir que tal persona moral sea quien preste el servicio público de practicaje o pilotaje, pues para ello es obvio que se requerirá, como lo establece el propio artículo 49 de la Ley de Navegación, de un piloto que cumpla con los requisitos formales y técnicos que exige la ley, esto es, que sea mexicano por nacimiento, que no adquiera otra nacionalidad, estar en pleno goce y ejercicio de sus derechos civiles y políticos, contar con el correspondiente título profesional de marino y certificado de competencia, otorgado por la secretaría, que lo acredite para el puerto respectivo, todo ello de conformidad con el artículo 50 de la propia Ley de Navegación.

De esta manera, la supuesta incongruencia que atribuye a los preceptos impugnados no existe, ya que corresponde a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes otorgar el permiso al piloto, previa celebración del contrato de cesión parcial de derechos o servicios, así como del cumplimiento de los requisitos (antes precisados) que, para estos efectos, se exige a los pilotos.

En ese mismo tenor, el artículo 89 del Reglamento de la Ley de Navegación no resulta incongruente, además de que dicho precepto únicamente reitera lo ya prescrito en el artículo 20 de la Ley de Puertos, el cual fue analizado previamente, por lo que al subsistir la constitucionalidad de éste, el numeral reglamentario debe correr esa misma suerte.

Por otro lado, tampoco es fundado el concepto de violación del quejoso recurrente, cuyo estudio omitió la Juez de Distrito, en el sentido de que los artículos 49 de la Ley de Navegación y 89 de su reglamento, son inconstitucionales, en virtud de que son incongruentes con el artículo 32 constitucional.

Los artículos 49 de la Ley de Navegación y 89 de su reglamento, son del tenor siguiente:

Ley de Navegación

"Artículo 49. El servicio de pilotaje se prestará por pilotos de puerto. Para ello se requerirá permiso otorgado por la secretaría o contrato celebrado con la administración portuaria integral para el puerto respectivo, de conformidad con lo establecido en la Ley de Puertos."

Reglamento de la Ley de Navegación

"Artículo 89. El servicio de pilotaje sólo será obligatorio en aquellos puertos que determine la secretaría, y para su prestación se requerirá permiso otorgado por dicha dependencia o contrato celebrado con la administración portuaria integral para el puerto respectivo, en los términos de la ley.

"Para preservar la continuidad en la prestación del servicio de pilotaje y la seguridad marítima de las embarcaciones e instalaciones portuarias, las cuestiones no previstas en el presente reglamento serán establecidas por la secretaría mediante las reglas de operación de pilotaje de cada puerto. Dichas regulaciones serán publicadas en el Diario Oficial de la Federación."

Del artículo 49 de la Ley de Navegación antes preinserto se advierte que el servicio de pilotaje se prestará por pilotos de puerto, quienes deberán obtener permiso de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes o celebrar contrato con la administración portuaria integral para el puerto respectivo.

Al respecto, es importante precisar que la porción normativa del citado artículo 49 que dice "Para ello se requerirá permiso otorgado por la secretaría o contrato celebrado con la administración portuaria integral para el puerto respectivo ...", contenido que reitera el artículo 89 del Reglamento de la Ley de Navegación, no debe interpretarse en forma literal, esto es, en el sentido de que para la prestación del servicio público de pilotaje o practicaje se requiere permiso de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes o contrato celebrado con la administración portuaria integral, sino en el sentido de que deben ser ambos requisitos.

Lo anterior es así, ya que conforme al artículo 32 de la Constitución Federal, únicamente corresponde prestar el servicio público de pilotaje a las personas físicas de nacionalidad mexicana por nacimiento, que acrediten, conforme al artículo 50 de la Ley de Navegación, contar con título profesional de marino y certificado de competencia, otorgado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

Así, el hecho de que a una administración portuaria integral se le haya otorgado concesión para prestar servicios portuarios, no quiere decir que dentro de dichos servicios se incluya al de pilotaje o practicaje, ya que como ya se dijo previamente, este servicio solamente puede ser prestado por personas físicas mexicanas por nacimiento que, además, cumplan con los requisitos ya señalados.

Por tanto, el servicio público de pilotaje o practicaje, en términos del artículo 49 de la Ley de Navegación y 89 de su reglamento, únicamente puede ser prestado por pilotos de puerto que previamente hayan obtenido permiso de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y, en caso de que esta dependencia haya concesionado a la administración portuaria integral la prestación de servicios portuarios, celebrar con ésta contrato de cesión parcial de derechos o de prestación de servicios.

En consecuencia, al resultar en una parte fundado el agravio en cuanto que la Juez de Distrito omitió analizar el segundo concepto de violación, y en otra inoperantes e infundados los agravios, lo procedente es confirmar la sentencia recurrida y negar el amparo al quejoso.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-En la materia de la revisión, competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a J.A.C.V., contra los artículos 20 de la Ley de Puertos; 49 de la Ley de Navegación y 89 de su reglamento, por las razones señaladas en el penúltimo y último considerandos de esta ejecutoria.

N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese este asunto como totalmente concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros J.D.R., G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidenta M.B.L.R..