Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezJuan Díaz Romero,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,José Vicente Aguinaco Alemán,Salvador Aguirre Anguiano,Genaro Góngora Pimentel
Fecha de publicación01 Febrero 2003
Número de registro17454
Fecha01 Febrero 2003
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XVII, Febrero de 2003, 395
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
EmisorSegunda Sala

AMPARO EN REVISIÓN 229/2002. EMPRESAS ICA SOCIEDAD CONTROLADORA, S.A. DE C.V. Y OTRAS.


MINISTRO PONENTE: J.D.R..

SECRETARIAS: M.A.S.M.Y.S.E.M.Q..


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 94, séptimo párrafo y 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Federal; cuarto transitorio del decreto de reformas a ésta, de diez de junio de mil novecientos noventa y nueve; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo; y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero, segundo y cuarto del Acuerdo General 5/2001, del Tribunal P. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado en el Diario Oficial de la Federación con fecha veintinueve de junio de dos mil uno, ya que el recurso de revisión se interpuso con posterioridad a la vigencia de este último acuerdo, en contra de una sentencia pronunciada por un Juez de Distrito en la audiencia constitucional de un juicio de amparo ,en el que si bien se reclamó la inconstitucionalidad de los artículos 1o. al 7o. de la Ley del Impuesto al Activo, 19 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil uno y del Decreto por el que se exime totalmente del pago del impuesto al activo que se cause durante el ejercicio fiscal de 2001, a los contribuyentes que se indican; en el presente recurso el problema de inconstitucionalidad de tales normas subsiste y resulta innecesaria la intervención del P. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.


SEGUNDO. Resulta innecesario transcribir los agravios que hicieron valer las quejosas, habida cuenta que en ellos se combatió el sobreseimiento del juicio de amparo decretado por el Juez de Distrito, y el Tribunal Colegiado del conocimiento ya se hizo cargo de ellos, los declaró esencialmente fundados, modificó la sentencia del Juez de Distrito, levantó el sobreseimiento de mérito respecto de algunas quejosas y sobreseyó por otras en los términos insertos en el sexto resultando de la presente ejecutoria.


TERCERO. Consecuentemente, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 91, fracción I, de la Ley de Amparo, se procede al análisis de los conceptos de violación cuyo estudio omitió el a quo y que fueron transcritos en el tercer resultando de esta sentencia.


Previamente al estudio de los argumentos de las quejosas, se estima importante precisar que tal como lo sostuvo el Tribunal Colegiado, las peticionarias del amparo combatieron los artículos 1o., 2o., 3o., 4o., 5o., 6o. y 7o. de la Ley del Impuesto al Activo y 19 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2001, así como el Decreto por el que se exime totalmente del pago del impuesto al activo que se cause durante el ejercicio fiscal de 2001, a los contribuyentes que se indican, precisando que se impugnaban como una unidad normativa y no de manera aislada cada ordenamiento, por lo que de esa forma se analizarán las violaciones que se invocan en su contra.


En sus conceptos de violación, las promoventes después de precisar el contenido de todos y cada uno de los preceptos que reclaman, en esencia, aducen lo siguiente:


1) Que la Constitución Federal en los artículos 16, 28, 31, fracción IV y 73, fracciones VII, a contrario sensu, y XXX, faculta exclusivamente al Congreso de la Unión para legislar en materia de contribuciones, ya sea fijándolas o exentando de ellas a los contribuyentes, con fundamento en tales preceptos expidió la Ley del Impuesto al Activo.


2) En consecuencia, el presidente de la República es autoridad incompetente para emitir el Decreto por el que se exime totalmente del pago del impuesto al activo que se cause durante el ejercicio fiscal de 2001, a los contribuyentes que se indican, ya que tal facultad únicamente corresponde al Poder Legislativo Federal, en los términos precisados.


3) Que al haber emitido el decreto precisado en el inciso que antecede, el Ejecutivo Federal alteró todo el sistema impositivo en materia del impuesto al activo, al crear con dicha exención una nueva categoría de contribuyentes (no prevista en la ley de la materia), generando con ello la inequidad de que se duelen las quejosas al estar obligadas al pago del tributo y no poder gozar de dicha exención, dado que los ingresos que obtienen superan la cantidad prevista para gozar de dicha prerrogativa, de donde deriva la infracción a su garantía de proporcionalidad tributaria, al no tomarse en cuenta su verdadera capacidad contributiva frente a los causantes que se encuentran exentos del pago del impuesto.


4) Que indebidamente el Congreso de la Unión, al expedir el artículo 19 de la Ley de Ingresos de la Federación para el año dos mil uno, dio pauta al Ejecutivo Federal para emitir el decreto exentor de mérito, ya que éste se contiene en dicho precepto.


5) Atendiendo tales planteamientos solicitan que se les conceda el amparo y protección de la Justicia Federal, no para el efecto de que se les exente del impuesto al activo, sino para que se les desapliquen los preceptos de la ley de la materia que las obligan a calcular y enterar dicho tributo.


Como se advierte, dentro de los conceptos de violación sintetizados se plantean cuestiones de competencia que son de estudio preferente, pues básicamente se aduce que el presidente de la República carece de atribuciones para exentar de tributo alguno, sea federal o local, por lo que no está facultado para emitir el Decreto por el que se exime totalmente del pago del impuesto al activo que se cause durante el ejercicio fiscal de 2001, a los contribuyentes que se indican, ya que tal función compete al Poder Legislativo, y tratándose de un tributo federal, sólo el Congreso de la Unión se encuentra constitucionalmente legitimado para imponer contribuciones a los gobernados.


A fin de estar en aptitud de resolver tal planteamiento, se estima necesario transcribir dicho decreto, que es del tenor literal siguiente:


"Decreto por el que se exime totalmente del pago del impuesto al activo que se cause durante el ejercicio fiscal de 2001, a los contribuyentes que se indican.


"V.F.Q., Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con fundamento en los artículos 39, fracción I, del C.F. de la Federación y 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y


"Considerando


"Que durante los últimos años se han venido otorgando diversos estímulos para la producción o venta de productos, así como para asegurar la recuperación económica y el empleo, consolidándose con ello las bases para el crecimiento sostenido de la economía;


"Que dentro de dichos estímulos se ha otorgado la exención del pago del impuesto al activo, a las empresas medianas y pequeñas cuyos ingresos no excedan de una cantidad determinada, por representar estas empresas una fuente importante de empleo y por constituir un sector o actividad especialmente vulnerable por el entorno económico;


"Que es necesario dar continuidad a los apoyos otorgados por el Gobierno Federal a fin de que se sigan capitalizando los beneficios de la recuperación económica, estimándose pertinente otorgar por un año más a dichas empresas la exención del pago del impuesto al activo, y


"Que el Ejecutivo Federal a mi cargo comparte la recomendación del honorable Congreso de la Unión de emitir un nuevo decreto que contenga la exención del impuesto al activo para las pequeñas y medianas empresas, he tenido a bien expedir el siguiente


"Decreto


"Artículo primero. Se exime totalmente del pago del impuesto al activo que se cause durante el ejercicio fiscal de 2001, a los contribuyentes del citado impuesto, cuyos ingresos para efectos de la Ley del Impuesto sobre la Renta en el ejercicio de 2000, no hubieran excedido de $14'700,000.00 (catorce millones setecientos mil pesos 00/100 M.N.).


"Artículo segundo. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público expedirá las disposiciones necesarias para la correcta y debida aplicación de la exención prevista en el presente decreto.


"Transitorio


"Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.


"Dado en la residencia del Poder Ejecutivo Federal, en la Ciudad de México, Distrito Federal, a los quince días del mes de marzo de dos mil uno. V.F.Q.. Rúbrica. El secretario de Hacienda y Crédito Público, J.F.G.D.. Rúbrica."


Del decreto transcrito se advierte que lo expidió el Ejecutivo Federal, con la facultad que le confiere el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con fundamento en los artículos 39, fracción I, del C.F. de la Federación y 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y que en él se exime totalmente del pago del impuesto al activo que se cause durante el ejercicio fiscal de 2001, a los contribuyentes del citado impuesto, cuyos ingresos para efectos de la Ley del Impuesto sobre la Renta en el ejercicio de 2000, no hubieran excedido de $14'700,000.00 (catorce millones setecientos mil pesos 00/100 M.N.), por lo que resulta menester analizar si los preceptos en que se funda el Ejecutivo Federal le otorgan atribuciones para emitir algún decreto que exima del pago de impuestos a los particulares.


Sobre el tema relativo a las facultades del Ejecutivo Federal para establecer exenciones fiscales, el Tribunal P. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se pronunció al resolver en sesión de doce de julio de dos mil dos, por unanimidad de once votos, la controversia constitucional 32/2002, en cuya ejecutoria se precisó, en la parte que interesa, lo siguiente:


"A fin de resolver la cuestión planteada, es necesario precisar el marco constitucional que regula la materia impositiva.


"El artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:


"‘Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.


"‘No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.’


"Del precepto transcrito se desprende lo siguiente:


"a) Que el Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial; los cuales no podrán reunirse en una sola persona ni corporación;


"b) Que el Poder Legislativo no podrá depositarse en un solo individuo, salvo los casos de excepción previstos en los artículos 29 y 131 de la propia Constitución Federal.


"Por otra parte, los artículos 50 y 70, párrafo primero, de la Constitución Federal establecen:


"‘Artículo 50. El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos Cámaras, una de D. y otra de Senadores.’


"‘Artículo 70. Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto. ...’


"De los numerales transcritos se aprecia:


"1. Que el Poder Legislativo se deposita en un Congreso General, que se divide en las Cámaras de D. y de Senadores.


"2. Que toda resolución del Congreso General tendrá el carácter de ley o decreto.


"Ahora bien, el artículo 73, fracciones VII y XXIX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé:


"‘Artículo 73. El Congreso tiene facultad:


"‘...


"‘VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto.


"‘...


"‘XXIX. Para establecer contribuciones:


"‘1o. Sobre el comercio exterior;


"‘2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27;


"‘3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;


"‘4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y


"‘5o. Especiales sobre:


"‘a) Energía eléctrica;


"‘b) Producción y consumo de tabacos labrados;


"‘c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;


"‘d) Cerillos y fósforos;


"‘e) A. y productos de su fermentación;


"‘f) Explotación forestal; y


"‘g) Producción y consumo de cerveza.’


"De este numeral se desprende que el Congreso de la Unión tiene la facultad para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto; y, además, para establecer contribuciones sobre comercio exterior; aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en el artículo 27 de la propia Constitución; instituciones de crédito y sociedades de seguros; servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y especiales sobre energía eléctrica, producción y consumo de tabacos labrados, gasolina y otros productos derivados del petróleo, cerillos y fósforos, aguamiel y productos de su fermentación, explotación forestal y producción y consumo de cerveza.


"Por consiguiente, se concluye que por mandato constitucional es el Congreso de la Unión el órgano facultado para establecer las contribuciones necesarias para cubrir el gasto público, conforme a la división de funciones contemplada en el artículo 49 constitucional, así como a lo dispuesto en los diversos numerales 50 y 70 del mismo ordenamiento, que depositan el Poder Legislativo en un Congreso General, dividido en Cámaras de Senadores y de D..


"En relación con lo anterior, cabe recordar que constitucionalmente se prevén dos excepciones: la primera, se refiere a las facultades extraordinarias que se conceden al Poder Ejecutivo en términos del artículo 29 constitucional; por lo que hace a la segunda, se prevé en el artículo 131 constitucional, que autoriza al Congreso de la Unión para facultar al Ejecutivo Federal para legislar sobre tarifas de exportación e importación, debiendo aprobar el Congreso la utilización de la facultad concedida anualmente en la Ley de Ingresos de la Federación, precisando en la propia Constitución (artículo 49), que en ningún otro caso el Ejecutivo Federal está autorizado para legislar.


"Asimismo, el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, dispone:


"‘Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:


"‘...


"‘IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.’


"De este precepto se advierte que los mexicanos tienen la obligación de contribuir al gasto público ‘de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes’, de lo que se tiene que se reserva a la ley la creación de las contribuciones.


"Así, el principio de reserva de ley existe cuando la norma constitucional reserva, precisamente, la regulación de una determinada materia al órgano legislativo, mediante una ley, entendida ésta como un acto material y formalmente legislativo, excluyendo, por tanto, la posibilidad para que pueda ser regulada por disposiciones de naturaleza distinta a la ley formal, es decir, a las leyes expedidas por el Poder Legislativo. Esto es, la materia reservada queda sustraída por imperativo constitucional a todas las normas distintas a la ley, lo que se traduce en que el legislador ordinario debe establecer la regulación de la materia determinada, sin que pueda remitirla a otras normas secundarias, en especial al reglamento.


"En definitiva, la reserva de ley constituye un mandato constitucional acerca del procedimiento de elaboración de las normas a que se refiere, ya que cuando la Constitución establece una reserva, lo que exige es que determinadas normas se aprueben con sujeción al procedimiento legislativo, es decir, como leyes.


"En materia tributaria, el alcance del principio de reserva de ley comprende los llamados ‘elementos esenciales del tributo’, ya que, en principio, sólo éstos deben estar establecidos por la ley y el resto de la materia tributaria se deja a disposición de las normas administrativas.


"Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis visible en la página 172, de los Volúmenes 91-96, Primera Parte, del Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, P., que a la letra señala:


"‘IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY. Al disponer el artículo 31 constitucional, en su fracción IV, que son obligaciones de los mexicanos «contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes», no sólo establece que para la validez constitucional de un tributo es necesario que primero, esté establecido por ley; sea proporcional y equitativo y, tercero, sea destinado al pago de los gastos públicos, sino que también exige que los elementos esenciales del mismo, como pueden ser el sujeto, objeto, base, tasa y época de pago, estén consignados de manera expresa en la ley, para que así no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que a la autoridad no quede otra cosa que aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante y el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda en todo momento conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos de la Federación, del Estado o Municipio en que resida.’


"En este orden de ideas, es inconcuso que el principio de reserva de ley en materia impositiva opera respecto de los elementos esenciales del tributo, esto es, todos aquellos que dan identidad a la prestación tributaria (hecho imponible, sujetos activo y pasivo, base gravable y tasa o tarifa). Por lo que el establecimiento de dichos elementos está vedado por completo a las normas reglamentarias.


"De igual manera, del artículo 31, fracción IV, constitucional, se desprenden los principios de destino al gasto público, de proporcionalidad y equidad, de ahí que se establece el principio de legalidad, donde se incluyen todos los elementos fundamentales del tributo.


"En efecto, este Tribunal P. ha sustentado que dicho numeral constitucional contiene el principio de legalidad en materia tributaria (que no debe confundirse con la garantía de legalidad), que se conceptualiza en el sentido de que ‘no existe tributo sin ley’ y la premisa de que ‘los elementos de las contribuciones deben encontrarse en la misma ley’.


"Dicho principio apareció en el texto de la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete, que fue reiterado en la de mil novecientos diecisiete y que en el artículo 31, fracción IV, vigente, al regular constitucionalmente que las contribuciones deben estar previstas en la ley, crea una limitación a la potestad tributaria, ya que sin ley no puede establecerse ninguna contribución. Así, en la ley deben quedar contenidos los elementos del tributo, como son: objeto, base, tasa, tarifa, cuota, sujeto y época de pago.


"Así lo ha sustentado este Tribunal P., en la jurisprudencia consultable en la página ciento setenta y tres de los Volúmenes noventa y uno-noventa y seis, Primera Parte, del Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, que señala:


"‘IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE, CONSAGRA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El principio de legalidad se encuentra claramente establecido por el artículo 31 constitucional, al expresar, en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos públicos de lamanera proporcional y equitativa que dispongan las leyes y está, además, minuciosamente reglamentado en su aspecto formal, por diversos preceptos que se refieren a la expedición de la Ley General de Ingresos, en la que se determinan los impuestos que se causarán y recaudarán durante el periodo que la misma abarca. Por otra parte, examinando atentamente este principio de legalidad, a la luz del sistema general que informa nuestras disposiciones constitucionales en materia impositiva y de explicación racional e histórica, se encuentra que la necesidad de que la carga tributaria de los gobernados esté establecida en una ley, no significa tan sólo que el acto creador del impuesto deba emanar de aquel poder que, conforme a la Constitución del Estado está encargado de la función legislativa, ya que así se satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que deben soportar, sino fundamentalmente que los caracteres esenciales del impuesto y la forma, contenido y alcance de la obligación tributaria, estén consignados de manera expresa en la ley, de tal modo que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos del Estado, y a la autoridad no queda otra cosa sino aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria, dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante. Esto, por lo demás, es consecuencia del principio general de legalidad, conforme al cual ningún órgano del Estado puede realizar actos individuales que no estén previstos y autorizados por disposición general anterior, y está reconocido por el artículo 14 de nuestra Ley Fundamental. Lo contrario, es decir, la arbitrariedad en la imposición, la imprevisibilidad en las cargas tributarias y los impuestos que no tengan un claro apoyo legal, deben considerarse absolutamente proscritos en el régimen constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con que pretenda justificárseles.’


"Por tanto, de la interpretación sistemática de los artículos 49, 50, 70, 31, fracción IV y 73, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se tiene que, atento al principio de reserva de la ley, corresponde al Poder Legislativo Federal la facultad de establecer en una ley las contribuciones, así como sus elementos fundamentales.


"Ahora bien, el artículo 28, párrafo primero, de la Constitución Federal establece lo siguiente:


"‘Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. ...’


"De lo dispuesto en este numeral se desprende, en la parte que interesa, que al señalar que están prohibidas las exenciones ‘en los términos y condiciones que fijan las leyes’, establece también una reserva a la ley, esto es, que las exenciones de impuestos corresponden al ejercicio de atribuciones que se reservan al Poder Legislativo, pues es el órgano que tiene encomendada la función legislativa, en términos de los artículos 49, 50 y 70 de la propia Constitución Federal.


"Al respecto, esta Suprema Corte de Justicia ha interpretado lo dispuesto en el artículo constitucional en cita, estableciendo que no se trata de una prohibición absoluta, sino que el Órgano Revisor de la Constitución lo que prohíbe es la exención de impuestos cuando se trata de favorecer a determinada persona, confiriendo un verdadero privilegio en su favor, mas no cuando la exención alcanza a toda una categoría de personas por medio de leyes de carácter general.


"El criterio referido se contiene en la tesis de jurisprudencia visible en la página cuarenta y cuatro, Volumen 12, Primera Parte, Séptima Época, P., Semanario Judicial de la Federación, que a la letra dice:


"‘IMPUESTOS, EXENCIÓN DE. ES CONSTITUCIONAL CUANDO SE ESTABLECE CONSIDERANDO LA SITUACIÓN OBJETIVA DE LAS PERSONAS EXENTAS. Es constitucional la exención de impuestos cuando se establece considerando la situación objetiva de las personas exentas (no así cuando la exención se hace en atención a las características individuales de las personas, estimándose sus características personalísimas), en atención a la situación jurídica abstracta prevista en la ley, la cual contempla elementos objetivos para establecer excepciones en el pago de los impuestos. Por tales razones, es constitucional el Decreto Número 200 del Estado de Sinaloa, que en el artículo 150 exime del pago del impuesto, entre otras personas, a los agentes consulares extranjeros, a los miembros de delegaciones científicas, a las personas de nacionalidad extranjera, a los empleados públicos federales, del Estado o de los Municipios, que reciban gratificaciones de fin de año. Interpretando en forma sistemática el artículo 28 constitucional y el artículo 13 de su reglamento, se obtiene la conclusión de que la prohibición contenida en el primero de ellos respecto de la exención de impuestos, debe entenderse en el sentido de que ésta se prohíbe cuando tiende a favorecer intereses de determinada o determinadas personas, y no cuando la exención de impuestos se otorga considerando situaciones objetivas en que se reflejan intereses sociales o económicos en favor de una categoría de sujetos.’


"Con base en lo anterior, este Alto Tribunal considera que toda vez que la exención en materia impositiva consiste en que, conservándose los elementos de la relación jurídico-tributaria (sujetos, objeto, cuota, tasa o tarifa), por razones de equidad, conveniencia o política económica, se libera de su obligación fiscal al sujeto pasivo, dicha figura jurídico-tributaria debe estar expresamente consignada en la ley.


"En efecto, al consistir la exención en la liberación de cumplir con una obligación tributaria que de conformidad con las leyes de la materia le corresponde pagar a aquellos sujetos que encuadren dentro de la hipótesis normativa, es claro que su aplicación debe ser en forma estricta.


"En consecuencia, de acuerdo con el sistema establecido en los artículos 28, párrafo primero, 31, fracción IV y 73, fracciones VII y XXIX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se concluye que igualmente se reserva a la ley formal y material expedida por el órgano legislativo, la exención de impuestos, ya que esta figura guarda una conexión inseparable con los principios mencionados en materia tributaria, especialmente con los de reserva de ley, legalidad y equidad, en tanto que constituye un elemento esencial del tributo.


"Puede añadirse que la figura jurídica de la exención tributaria en tanto que es categórica y general, afecta el nacimiento y cuantía de la obligación fiscal respecto de los sujetos comprendidos por ésta, por lo que es evidente que constituye un elemento esencial de la norma tributaria y, por tanto, dada su propia naturaleza, se encuentra sometida a la reserva de ley, es decir, la aprobación, configuración y alcance de la exención tributaria debe realizarse sólo por normas con la jerarquía de la ley formal y material.


"Apoyan lo anterior las jurisprudencias P./J. 25/91 y P./J. 29/91, emitidas por la anterior integración de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultables en las páginas cincuenta y cuatro y sesenta y dos del Tomo VII, junio de mil novecientos noventa y uno, del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, respectivamente, cuyo tenor literal es el siguiente:


"‘EXENCIÓN DE IMPUESTOS. SÓLO COMPETE ESTABLECERLA AL PODER LEGISLATIVO EN UNA LEY, NO AL EJECUTIVO EN USO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA. El establecimiento de exenciones fiscales, es facultad exclusiva del órgano legislativo, por lo que no cabe aceptar su ejercicio por parte del Ejecutivo a través de reglamentos, según se infiere del artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto prohíbe «las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan la leyes», reserva que se confirma por la íntima conexión que la parte transcrita tiene con la fracción IV del artículo 31 constitucional, que al establecer la obligación de contribuir al gasto público, impone la condición de que ello se logre «de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes». Esta Suprema Corte siempre ha interpretado que en este aspecto, por ley debe entenderse un acto formal y materialmente legislativo, por lo cual ha de considerarse que si la creación de tributos, así como sus elementos fundamentales son atribuciones exclusivas del legislador, también lo es la de establecer exenciones impositivas, que guardan una conexión inseparable con los elementos tributarios de legalidad y equidad, sin que valga en contra de tales disposiciones constitucionales, ningún precepto legal.’


"‘REGLAMENTOS EN MATERIA FISCAL. CARACTERÍSTICAS DE LOS MISMOS. En relación con la facultad reglamentaria conferida por el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al presidente de la República, se debe tomar en cuenta que los artículos 28 y 31, fracción IV, constitucionales, reservan a las leyes entendidas desde los puntos de vista formal y material, la exclusiva determinación de los elementos esenciales de las contribuciones. Por ello, la expedición de una norma reglamentaria, además de que no debe contrariar o alterar la ley que reglamenta, por ser tal ordenamiento su medida y justificación, tampoco debe establecer alguno o algunos de los mencionados elementos esenciales de las contribuciones, dado que éstos, por mandato constitucional, deben estar en un acto formal y materialmente legislativo y no en una norma reglamentaria.’


"...


"En principio, es importante precisar que el Congreso de la Unión, con fundamento en el artículo 73, fracciones VII y XXIX, de la Constitución Federal, expidió la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil dos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el uno de enero del mismo año, así como también reformó la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, publicada en esa misma fecha que, en lo que interesa, establecen:


"Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002.


"‘Artículo 1o. En el ejercicio fiscal de 2002, la Federación percibirá los ingresos provenientes de los conceptos y en las cantidades estimadas que a continuación se enumeran.’ (se transcriben).


"Decreto de reformas a la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.


"‘Artículo primero. Se reforman los artículos 1o., 2o. ... de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, para quedar como sigue.’ (se transcribe).


"De estas transcripciones se desprende que en la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de dos mil dos, el Congreso General consideró necesarios aquéllos obtenidos por el pago del impuesto especial sobre producción y servicios relativos, a aguas, refrescos y sus concentrados.


"Asimismo, que a partir de la citada reforma a la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, se estableció en sus artículos 1o. y 2o., fracción I, incisos G) y H), que están obligados al pago del impuesto relativo las personas físicas y las morales que realicen la actividad de enajenación o importación de aguas gasificadas o minerales; refrescos; bebidas hidratantes o rehidratantes; concentrados, polvos, jarabes, esencias o extractos de sabores, que al diluirse permitan obtener refrescos, bebidas hidratantes o rehidratantes que utilicen edulcorantes distintos del azúcar de caña; así como de jarabes o concentrados para preparar refrescos que se expendan en envases abiertos utilizando aparatos automáticos, eléctricos o mecánicos, que utilicen edulcorantes distintos del azúcar de caña; y al mismo tiempo relevó del pago de dicho tributo a quienes enajenen los bienes a que se refieren los incisos G) y H) de la fracción I del artículo 2o. de esa ley ‘siempre que utilicen como edulcorante únicamente azúcar de caña’.


"En el presente caso, se impugna el decreto expedido por el Poder Ejecutivo Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de marzo de dos mil dos, que señala, en la parte que interesa, lo siguiente:


"‘Decreto por el que se exime del pago de los impuestos que se indican y se amplia el estímulo fiscal que se menciona.


"‘...


"‘V.F.Q., Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con fundamento en el artículo 39, fracciones I, II y III, del C.F. de la Federación, y


"‘Considerando


"‘Que es necesario evitar que con la aplicación del impuesto especial sobre producción y servicios a la enajenación o importación, entre otros, de aguas gasificadas o minerales; refrescos; bebidas hidratantes o rehidratantes, se otorgue un trato desfavorable a esta rama de la industria en el país, motivo por el cual se estima necesario eximir totalmente del pago de dicho impuesto, de manera temporal, en los casos a que se refiere este decreto;


"‘...


"‘Decreto


"‘Artículo primero. Se exime totalmente a los contribuyentes del pago del impuesto especial sobre producción y servicios que se cause por la importación o la enajenación de aguas gasificadas o minerales; refrescos; bebidas hidratantes o rehidratantes; concentrados, polvos, jarabes, esencias o extractos de sabores, que al diluirse permitan obtener refrescos, bebidas hidratantes o rehidratantes que utilicen edulcorantes distintos del azúcar de caña; así como de jarabes o concentrados para preparar refrescos que se expendan en envases abiertos utilizando aparatos automáticos, eléctricos o mecánicos, que utilicen edulcorantes distintos del azúcar de caña, a que se refieren los incisos G) y H) de la fracción I del artículo 2o. de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.


"‘Los contribuyentes que apliquen la exención mencionada, no trasladarán cantidad alguna por concepto de impuesto especial sobre producción y servicios en la enajenación de los bienes a que se refiere el párrafo anterior.


"‘...


"‘Transitorios


"‘Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.


"‘Segundo. El artículo primero de este decreto estará en vigor hasta el 30 de septiembre de 2002. ...’


"Como se observa, el presidente de la República, con apoyo en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, expidió el decreto impugnado en el que, con apoyo en el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación, eximió totalmente del pago del impuesto especial sobre producción y servicios a las situaciones que en el decreto se especifican, a fin de evitar que con la aplicación de dicho impuesto se otorgue un trato desfavorable a esa rama de la industria en el país; y en los numerales primero y segundo transitorios señaló que su decreto entraría en vigor al día siguiente de su publicación y que estaría en vigor hasta el treinta de septiembre del dos mil dos.


"Conviene reiterar, que la figura jurídica de la exención en materia impositiva consiste en que conservándose los elementos de la norma tributaria (sujeto, objeto, cuota, tasa o tarifa), se eliminan de la regla general de causación ciertos hechos o sujetos imponibles, es decir, la figura de la exención conlleva la liberación total de cumplir con la carga tributaria, por razones de equidad, de conveniencia o de política económica.


"Ahora bien, los artículos en que se apoya el decreto impugnado disponen lo siguiente:


"Constitución Federal.


"‘Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes:


"‘I.P. y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. ...’


"C.F. de la Federación.


"‘Artículo 39. El Ejecutivo Federal mediante resoluciones de carácter general podrá:


"‘I.C. o eximir, total o parcialmente, el pago de contribuciones y sus accesorios, autorizar su pago a plazo, diferido o en parcialidades, cuando se haya afectado o trate de impedir que se afecte la situación de algún lugar o región del país, una rama de actividad, la producción o venta de productos, o la realización de una actividad, así como en casos de catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias.


"‘II. Dictar las medidas relacionadas con la administración, control, forma de pago y procedimientos señalados en las leyes fiscales, sin variar las disposiciones relacionadas con el sujeto, el objeto, la base, la cuota, la tasa o la tarifa de los gravámenes, las infracciones o las sanciones de las mismas, a fin de facilitar el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes.


"‘III. Conceder subsidios o estímulos fiscales.


"‘Las resoluciones que conforme a este artículo dicte el Ejecutivo Federal, deberán señalar las contribuciones a que se refieren, salvo que se trate de estímulos fiscales, así como el monto o proporción de los beneficios, plazos que se concedan y los requisitos que deban cumplirse por los beneficiados.’


"El artículo 89, fracción I, constitucional establece diversas obligaciones y facultades del Ejecutivo Federal, a saber:


"1. Promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión;


"2. Ejecutar dichas leyes; y


"3. Proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes que expida el Congreso General.


"Los supuestos primero y segundo se entienden referidos a la obligación que tiene el Ejecutivo Federal de promulgar las leyes que expida el Congreso General y de ejecutar dichas leyes.


"La tercera hipótesis comprende lo que la doctrina y la jurisprudencia han denominado como la facultad reglamentaria del presidente de la República, para expedir ordenamientos de naturaleza materialmente legislativa, que encuentran su razón de ser y sus límites en la propia ley que reglamentan, desarrollando y complementando en detalle las normas contenidas en las leyes expedidas por el Congreso de la Unión, lo que significa poner los medios adecuados para facilitar la ejecución de dichas leyes.


"En este contexto, si bien el Ejecutivo Federal citó como apoyo para la expedición del decreto impugnado, tanto la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal, como el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación, para eximir del pago del impuesto especial sobre producción y servicios a los contribuyentes que ahí indica, agregando que el artículo primero estará en vigor hasta el treinta de septiembre del dos mil dos; resulta que su propósito primario fue ejercer la facultad de ejecutar una ley expedida por el Congreso de la Unión, mas no reglamentar la ley que contiene el impuesto en cita.


"Distinta facultad es la señalada en el punto dos (ejecutar las leyes que expida el Congreso), mediante la cual el presidente de la República puede expedir decretos, acuerdos u otros actos necesarios para la exacta observancia de las leyes, que a diferencia de los reglamentos dan reglas detalladas para el cumplimiento de las mismas.


"Por otra parte, del artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación, se desprenden los siguientes aspectos:


"I. Se otorgan al Ejecutivo Federal, las facultades siguientes:


"a) Condonar total o parcialmente el pago de contribuciones y sus accesorios;


"b) Eximir, total o parcialmente, de dicho pago; y


"c) Autorizar que el pago se realice a plazo, diferido o en parcialidades.


"II. Exclusivamente, en los casos o situaciones siguientes:


"1. Cuando se haya afectado o trate de impedir que se afecte:


"a) la situación de algún lugar o región del país;


"b) una rama deactividad;


"c) la producción o venta de productos;


"d) la realización de una actividad; y


"2. En casos de catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias.


"De lo apuntado se desprende, en primer término, que dichas facultades están referidas al pago de los impuestos y, por tanto, en relación directa con la función de recaudación que tiene atribuida el Poder Ejecutivo Federal; en otras palabras, el artículo 39, fracción I, del código tributario sólo faculta a ese poder para omitir el ejercicio de sus facultades recaudatorias, por medio de resoluciones de carácter general, en los casos autorizados en la propia fracción.


"Lo anterior tiene su razón de ser, en cuanto que el sujeto activo de la obligación tributaria es el Estado y es al Ejecutivo Federal a quien corresponde recibir o cobrar las contribuciones que establezca el órgano legislativo, en ejercicio de la facultad que a este último le confiere el artículo 73, fracción VII, de la Constitución Federal.


"Por otro lado, el Poder Ejecutivo está vinculado a ejercitar la facultad recaudatoria que le encomiendan la Constitución Federal y las leyes del Congreso de la Unión, atemperando su ejercicio en contingencias que puedan o no acaecer como fenómenos de la naturaleza o calamidades públicas, o bien, aquellas situaciones de presión extraordinaria en los mercados, sea por causas exteriores o interiores del país, que hagan necesario el otorgamiento de eximentes fiscales transitorios, a fin de evitar que se ocasionen mayores daños o perjuicios a los sujetos o grupos que los resienten.


"En tales situaciones genéricas emergentes, el Ejecutivo Federal podrá ejercer la facultad que le confiere el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación.


"Por tanto, sólo ante la actualización de alguno de los casos que refiere el artículo 39, fracción I, del código tributario, podrá el titular del Poder Ejecutivo Federal liberar del pago de una contribución, pero siempre será mediante resoluciones generales debidamente motivadas.


"Sobre el particular, con la finalidad de corroborar el alcance de la disposición contenida en el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación, que se ha asentado, se deben tener presentes sus antecedentes históricos:


"1. El C.F. de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos treinta y ocho, señalaba:


"‘Artículo 50. Serán condonados o reducidos los créditos fiscales de cualquier naturaleza, cuando por causa de fuerza mayor o por calamidades públicas, se afecte la situación económica de alguna entidad o región de la República.


"‘El Ejecutivo Federal declarará, mediante decreto reglamentario, los impuestos, derechos, productos o aprovechamientos sujetos a la franquicia y las regiones o entidades en las que se disfrutará de la misma.’


"En el dictamen y discusión relativos a dicha reforma, se expuso lo siguiente:


"‘En la ley de que se trata se establecen cinco títulos que se refieren a las disposiciones generales; a los créditos fiscales; a la fase contenciosa del mismo procedimiento y a las infracciones y sanciones.


"‘En el título primero quedan contenidas las disposiciones que no es posible clasificar dentro de la materia propia de los demás títulos de la iniciativa del código, y así se puede apreciar que diversas reglas de la ley de percepciones fiscales han pasado a formar parte del título primero, estableciéndose en este mismo título la distinción entre los impuestos, los derechos, los productos y los aprovechamientos que la Ley de Ingresos consigna, y se incluyen, por último, normas precisas sobre la excepción a la regla de la inafectabilidad de los ingresos públicos y sobre la interpretación de las leyes fiscales federales.


"‘...


"‘Igualmente se dan las reglas relacionadas con el nacimiento y exigibilidad de los créditos fiscales, y con las diversas formas de extinción de éstos, que son: el pago, la compensación, la condonación y reducción, la prescripción y la cancelación por incobrabilidad o incosteabilidad del cobro. ...’


"2. El C.F. de la Federación, publicado el treinta y uno de diciembre de mil novecientos sesenta y seis, establecía:


"‘Artículo 30. El Ejecutivo Federal mediante disposiciones de carácter general podrá condonar o en su caso eximir total o parcialmente los créditos fiscales cuando se afecte gravemente la situación económica de alguna región de la República o de alguna rama de las actividades económicas.


"‘Las disposiciones que al efecto se dicten determinarán los créditos que se condonen, o en su caso se eximan, el importe o proporción de los beneficios, los sujetos que gozarán de los mismos, la región o la rama de actividad en las que se producirán sus efectos, los requisitos que deben satisfacerse y el periodo al que se apliquen.’


"Asimismo, el dictamen de la Cámara de D., relativo a la reforma del C.F. de la Federación que nos ocupa, señala:


"‘Para su estudio y dictamen fue turnado a las suscritas comisiones el expediente que contiene la iniciativa formulada el 14 de los corrientes en la que se propone un nuevo C.F. de la Federación.


"‘El análisis detenido de la iniciativa presidencial revela que los propósitos fundamentales que han orientado al titular del Poder Ejecutivo en su formulación pueden sintetizarse de la manera siguiente:


"‘a) La expedición del C.F. a fines del año 1938, obedeció fundamentalmente a la necesidad de evitar en las leyes fiscales contradicciones y normas distintas, así como a lo conveniente que resulta la existencia de un conjunto de normas uniformes aplicables a las relaciones entre la administración fiscal y los particulares para que no sea necesario que en cada ordenamiento se prevean todas las disposiciones reguladoras.


"‘b) Es innegable la utilidad de ese cuerpo de reglas, supuesto que el cúmulo de observaciones y de experiencia recogidas durante el largo tiempo de su aplicación así lo demuestra; pero como quiera que (sic) en ese mismo periodo temporal las condiciones económicas y sociales del país han sufrido profundas modificaciones, además de los importantes cambios que para modernizarla y adaptarla a las actuales condiciones ha tenido que sufrir la legislación fiscal y, por último, como la elaboración de la jurisprudencia tanto para la Suprema Corte de Justicia de la Nación como del Tribunal Fiscal ha sido abundante en todo el tiempo de su vigencia, el Ejecutivo Federal determinó la formulación de un nuevo C.F..


"‘c) En el proyecto de ese código se ha procurado realizar una revisión profunda y lo más completa posible de los preceptos que comprende un ordenamiento de la naturaleza del que se trata, a fin de que ellos regulen satisfactoriamente las relaciones de las autoridades con los particulares y con otras entidades públicas, con base en la experiencia obtenida y en las nuevas orientaciones sobre política fiscal.


"‘...


"‘El código vigente autoriza la condonación o reducción de los créditos fiscales, cuando por causas de fuerza mayor o calamidades públicas se afecta la situación económica de alguna entidad o región de la República (artículo 50). El precepto correlativo del proyecto (artículo 30), amplía la facultad para otorgar los beneficios a favor de ramas de la actividad económica, quedando en posibilidad de condonar las contribuciones causadas y hasta eximir temporalmente el pago de las futuras por las razones expuestas.


"‘Es justificada esta reforma, ya que la experiencia ha demostrado que con frecuencia no sólo los hechos de la naturaleza y las calamidades públicas, sino situaciones de presión extraordinaria en los mercados extranjeros, o en los interiores, pueden hacer necesario el otorgamiento de franquicias fiscales. ...’


"Cabe precisar que respecto de la reforma al C.F. de la Federación publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y uno, en la que se aprobó el texto del artículo 39, fracción I, casi en los mismos términos que el texto vigente, así como la relativa al texto actual, en las exposiciones de motivos y debates relativos no se hace alusión alguna a este precepto.


"Bajo este tenor, resulta que el dictamen relativo al artículo 30 del código tributario, por su similitud con el texto del artículo 39, fracción I, en comento, puede estimarse como el antecedente de este último, dado que en esa reforma fue cuando se agregó la facultad relativa a ‘eximir’ del pago del tributo, cabe destacar lo siguiente:


"a) Cuando se refiere al término ‘condonar’, el legislador alude a la facultad del Ejecutivo Federal para perdonar el pago de aquellas contribuciones ya existentes, esto es, cuando ya son exigibles, entonces el Ejecutivo podrá dispensar de su pago.


"La figura jurídica tributaria de la condonación es una forma de extinción de la obligación fiscal, mediante la cual se perdona, total o parcialmente, a los contribuyentes el pago de sus cargas fiscales.


"b) Cuando se utiliza el término ‘eximir’, se refiere a la facultad del presidente de la República para liberar del pago de las contribuciones futuras y no causadas.


"Luego, es claro que se trata de facultades distintas, pero encaminadas de manera común a relevar al Ejecutivo Federal de la obligación recaudatoria que, como tal, le ha sido conferida, solamente para los casos contingentes que prevé la ley del Congreso.


"Ahora bien, como se ha apuntado, la exención es la figura jurídico-tributaria que elimina de la regla general de causación ciertos hechos o situaciones gravables por razones de equidad, de conveniencia o de política económica (exención objetiva), o bien, que declara no obligada al pago del tributo a una categoría de personas que, conforme a las disposiciones generales, quedarían comprendidas entre los sujetos pasivos, pero que por razones circunstanciales de índole política, económica o social, se declararon exentos (exención subjetiva); debe constar necesariamente en ley, en sentido formal y material, y está integrada al sistema del tributo.


"En cambio, el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación prevé situaciones de fuerza mayor o de emergencia, que el Ejecutivo Federal de manera inmediata puede advertir, enfrentar y paliar sus consecuencias, porque sus funciones le permiten estar en contacto directo con la mutante realidad y liberar temporalmente del pago de contribuciones a determinados grupos sociales, sin modificar los elementos esenciales del tributo; dicha liberación no está sujeta al principio de reserva de ley ni se integra al sistema del tributo.


"Bajo estas premisas, el Ejecutivo Federal se encuentra limitado a decretar en forma total o parcial y por un periodo determinado, la liberación del pago de ciertas contribuciones, mas no podrá modificar los elementos esenciales de los tributos, pues una vez transcurrido dicho periodo ejercerá su plena facultad recaudatoria.


"Por consiguiente, se concluye que el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación, que faculta al presidente de la República para eximir parcial o totalmente del pago de contribuciones y sus accesorios durante un tiempo determinado, cuando se presenten situaciones de contingencia mediante la expedición de resoluciones de carácter general, que si bien implican liberar a los sujetos pasivos de algunas de sus obligaciones fiscales, lo cierto es que no concede al Ejecutivo Federal la facultad de establecer exenciones fiscales, en acatamiento al artículo 28 de la Constitución Federal.


"Conviene recordar que en el decreto impugnado, el presidente de la República determinó, en la parte conducente, lo siguiente:


"‘Artículo primero. Se exime totalmente a los contribuyentes del pago del impuesto especial sobre producción y servicios que se cause por la importación o la enajenación de aguas gasificadas o minerales; refrescos; bebidas hidratantes o rehidratantes; concentrados, polvos, jarabes, esencias o extractos de sabores, que al diluirse permitan obtener refrescos, bebidas hidratantes o rehidratantes que utilicen edulcorantes distintos del azúcar de caña; así como de jarabes o concentrados para preparar refrescos que se expendan en envases abiertos utilizando aparatos automáticos, eléctricos o mecánicos, que utilicen edulcorantes distintos del azúcar de caña, a que se refieren los incisos G) y H) de la fracción I del artículo 2o. de la Ley del Impuesto sobre Producción y Servicios.


"‘Los contribuyentes que apliquen la exención mencionada, no trasladarán cantidad alguna por concepto del impuesto especial sobre producción y servicios en la enajenación de los bienes a que se refiere el párrafo anterior.’


"Asimismo, dispuso que dicho artículo primero estaría en vigor durante el periodo comprendido del seis de marzo al treinta de septiembre de dos mil dos.


"En este aspecto, resulta pertinente destacar que aun cuando en el decreto materia de la litis, en uno de sus párrafos, el Ejecutivo Federal utilizó el vocablo ‘exención’, ello no permite entender que la utilización de este vocablo signifique la figura tributaria que prevé el artículo 28 constitucional, sino que su empleo radica y se limita a la aplicación del artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación, en la forma en que se ha interpretado por este Alto Tribunal.


"Del texto del decreto combatido se desprende, en principio, que invocando el artículo 39, fracción I, en cita, el Ejecutivo Federal exime totalmente del pago del impuesto especial sobre producción y servicios a la rama de la industria que indica y por un periodo concreto, de lo que deriva que simplemente decreta el no ejercicio de su atribución recaudatoria (facultad-obligación) en tales casos y temporalmente, sin que a través de este decreto modifique el hecho imponible, ni el sujeto pasivo (previstos en la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios), dado que los sujetos pasivos continúan siendo quienes importen o enajenen bebidas, jarabes y concentrados elaborados con edulcorantes distintos del azúcar de caña.


"Por tanto, se estima que el Ejecutivo Federal no establece una exención, entendida ésta como la figura jurídica mediante la cual se elimina un hecho imponible a algún sujeto pasivo, mientras que en el decreto impugnado se limita a liberar del pago del citado tributo, en forma temporal, a los contribuyentes que indica.


"Por lo expuesto, se concluye que en el aspecto examinado el decreto por el que se exime del pago de los impuestos que se indican y se amplía el estímulo fiscal que se menciona, expedido por el Ejecutivo Federal, al no contener una exención, no vulnera los artículos 28, párrafo primero, 31, fracción IV y 73, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, por tanto, no invade el ámbito de atribuciones que constitucionalmente se ha conferido al Poder Legislativo Federal.


"En consecuencia, tomando en consideración que, como se ha apuntado, el decreto impugnado se expidió con fundamento en el artículo 89, fracción I, constitucional, y en cuanto a la liberación del pago del impuesto especial sobre producción y servicios a los contribuyentes que indica, contenida en el artículo primero del propio decreto, se apoyó en el numeral 39, fracción I, del C.F. de la Federación, procede ahora establecer si el Ejecutivo Federal aplicó correctamente dicho precepto al emitir el decreto impugnado.


"Se ha establecido anteriormente que el Ejecutivo Federal expidió el decreto combatido, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 89, fracción I, constitucional, para ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, por lo que para determinar si efectivamente cumplió con esa disposición, se debe analizar, en primer término, si el presidente de la República aplicó debidamente el artículo 39, fracción I, del código tributario.


"En este aspecto, es necesario transcribir nuevamente la parte considerativa del acto materia de la litis que, en lo conducente al artículo primero, señala:


"‘Considerando


"‘Que es necesario evitar que con la aplicación del impuesto especial sobre producción y servicios a la enajenación o importación, entre otros, de aguas gasificadas o minerales; refrescos; bebidas hidratantes o rehidratantes, se otorgue un trato desfavorable a esta rama de la industria en el país; motivo por el cual se estima necesario eximir totalmente del pago de dicho impuesto, de manera temporal, en los casos a que se refiere este decreto.


"‘...


"‘Decreto


"‘Artículo primero. Se exime totalmente a los contribuyentes del pago del impuesto especial sobre producción y servicios que se cause por la importación o la enajenación de aguas gasificadas o minerales; refrescos; bebidas hidratantes o rehidratantes; concentrados, polvos, jarabes, esencias o extractos de sabores, que al diluirse permitan obtener refrescos, bebidas hidratantes o rehidratantes que utilicen edulcorantes distintos del azúcar de caña; así como de jarabes o concentrados para preparar refrescos que se expendan en envases abiertos utilizando aparatos automáticos, eléctricos o mecánicos, que utilicen edulcorantes distintos del azúcar de caña a que se refieren los incisos G) y H) de la fracción I del artículo 2o. de la Ley del Impuesto sobre Producción y Servicios.’


"De esta transcripción destaca que el presidente de la República justificó la liberación del pago del impuesto especial sobre producción y servicios, a que se refieren los incisos G) y H) de la fracción I del artículo 2o. de la ley relativa, en que era necesario evitar que con la aplicación del citado impuesto a la enajenación o importación, entre otros, de aguas gasificadas o minerales; refrescos; bebidas hidratantes o rehidratantes, se otorgara un trato desfavorable a esta rama de la industria en el país.


"Así pues, de acuerdo con una interpretación lógica de su parte considerativa con el artículo primero del decreto, se llega a determinar que se libera del pago del impuesto a aquellos contribuyentes que enajenen o importen aguas gasificadas o minerales, refrescos, bebidas hidratantes o rehidratantes, que utilicen edulcorantes distintos al azúcar de caña.


"Con el propósito de resolver sobre la constitucionalidad del decreto impugnado, esto es, si se está ejecutando debidamente la ley expedida por el Congreso de la Unión, es preciso ocurrir a los motivos que llevaron al legislador ordinario a reformar la Ley del Impuesto sobre Producción y Servicios, para ampliar la gama de los sujetos pasivos de dicho impuesto, incluyendo aquellos que utilicen edulcorantes distintos al azúcar de caña.


"En el dictamen elaborado por la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de D. del Congreso de la Unión se señaló, en lo conducente, lo siguiente:


"‘A lo largo de los trabajos realizados por el grupo creado para tal propósito, así como de los análisis y deliberaciones de la comisión que dictamina, se concluye la necesidad de llevar a cabo modificaciones sustantivas a la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal en diversos temas que, para facilitar su análisis, se abordan conforme a los siguientes rubros:


"‘Aguas gasificadas, refrescos y bebidas hidratantes.


"‘Por otra parte, esta dictaminadora considera que las necesidades de ingresos federales para cubrir los gastos públicos y los servicios que a través del Estado se realizan a la población en general, son prioritarios. Sin embargo, y considerando las modificaciones propuestas en materia del impuesto al valor agregado, resulta necesario incorporar a nuevos contribuyentes en el IEPS para recuperar los ingresos que se pretendían obtener con la iniciativa del Ejecutivo Federal.


"‘En tal sentido, se estima necesaria la aplicación de un impuesto especial a las aguas naturales y minerales gasificadas; refrescos; bebidas hidratantes orehidratantes; concentrados, polvos, jarabes; esencias o extractos de sabores, que al diluirse permitan obtener refrescos, bebidas hidratantes o rehidratantes.


"‘Con el objeto de no ocasionar una afectación mayor a la industria azucarera, se propone que el impuesto a los refrescos se aplique exclusivamente a aquellos que para su producción utilizan la fructuosa en sustitución del azúcar de caña.


"‘En razón de los argumentos expuestos, esta Comisión de Hacienda y Crédito Público propone incorporar el gravamen antes mencionado a la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios. Asimismo, y derivado de la inclusión del impuesto antes referido en el artículo 2o. de la citada ley, la que suscribe considera conveniente modificar la estructura del mismo.’


"Por otra parte, en la discusión seguida en dicha Cámara se expuso, en lo que interesa, lo siguiente:


"‘La C. Presidenta. Se le dispensa la segunda lectura. Para fundamentar el dictamen en los términos del artículo 108 del reglamento interior, se concede el uso de la palabra al diputado F.R.R.Á. a nombre de la comisión.


"‘El C. Diputado F.R.R.Á.. ... En la presente iniciativa se propone también aplicar un impuesto especial de 10% a las aguas naturales y minerales gasificadas, a los refrescos, a las bebidas rehidratantes, a los concentrados, a los polvos, a los jarabes y finalmente a las esencias o extractos de sabores que al diluirse permitan obtener refrescos, bebidas hidratantes o rehidratantes que utilicen edulcorantes distintos de la azúcar de caña.


"‘A los jarabes o concentrados para preparar refrescos que se expendan en envases abiertos utilizando aparatos automáticos, eléctricos o mecánicos, se les aplicará un gravamen del 20%.


"‘Tenemos los legisladores, sin embargo, el compromiso de proteger a la industria azucarera nacional, ya que de ella depende la subsistencia de gran número de mexicanos. Para tal efecto se propone que el impuesto a los refrescos se aplique solamente a aquellos que para su producción utilicen la fructuosa en sustitución del azúcar de caña. ...’


"De estas transcripciones se advierte que la intención del legislador al extender el mencionado impuesto a las aguas gasificadas, refrescos, bebidas hidratantes y demás bienes y actividades gravados, exclusivamente cuando para su producción utilicen fructuosa en lugar del azúcar de caña, fue la de proteger a la industria azucarera.


"Por su parte, del decreto impugnado se desprende que el Ejecutivo Federal señaló que era necesario evitar que ‘con la aplicación’ del impuesto especial sobre producción y servicios a la enajenación o importación, entre otros, de aguas gasificadas o minerales, refrescos o bebidas hidratantes o rehidratantes, se dé un trato desfavorable a esa rama de la industria en el país, por lo que ‘eximía’ del pago del impuesto especial establecido en el artículo 2o., fracción I, incisos G) y H), de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, a aquellos contribuyentes que utilizaren edulcorantes distintos al azúcar de caña.


"De lo anterior, se infiere que el Ejecutivo Federal vincula la afectación a la citada rama de la industria a la aplicación del impuesto establecido por el órgano legislativo.


"Sobre el particular, se ha señalado que, en términos de lo dispuesto en el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación, el Ejecutivo Federal está facultado para no ejercer su atribución recaudatoria (facultad-obligación) únicamente en los casos en que se haya afectado o se trate de impedir que se afecte, entre otros, a una rama de la industria, derivado de la existencia de fenómenos naturales, económicos o sociales, esto es, de sucesos extraordinarios, que por ser contingentes el órgano legislativo no estuvo en aptitud de eximirlos del pago.


"En consecuencia, el Ejecutivo Federal no puede válidamente hacer uso de esa facultad, cuando estime que la afectación o posible afectación a una determinada rama de la industria, obedezca a la aplicación de un tributo fijado por el Congreso de la Unión a cargo de determinados sujetos o de hechos imponibles, es decir, con motivo de lo dispuesto en una ley tributaria federal, pues ese no es el alcance y sentido del artículo 39, fracción I, del C.F., que está dirigido a los casos en que debido a fenómenos naturales, económicos o sociales, se afecte o pueda afectar a una específica región o lugar del país, a una rama de la industria o a una actividad específica.


"De igual manera, al eximir del pago del tributo por estimar que con su aplicación se afecta a esa rama de la industria, contraría la voluntad del Congreso de la Unión expresada en la ley que establece el tributo, y hace nugatoria no sólo la ley que lo crea, al eliminar totalmente y durante cierto tiempo el pago del impuesto especial sobre producción y servicios que por primera vez incluyó a la rama de la industria cuando usa en su elaboración edulcorantes distintos al azúcar de caña; y contraría también el fin extrafiscal que en el caso se expresó en el procedimiento legislativo, consistente en la protección a la industria azucarera nacional.


"En efecto, como se ha señalado, corresponde al Congreso de la Unión establecer las contribuciones, así como sus elementos esenciales, por lo que si dicho órgano legislativo estableció el impuesto especial sobre producción y servicios para la citada rama de la industria, cuando utilice edulcorantes distintos al azúcar de caña, el Ejecutivo Federal no puede hacer nugatoria esa facultad, so pretexto de aplicar el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación.


"De lo expuesto, se infiere que el Ejecutivo Federal aplicó indebidamente el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación, de ahí que transgrede el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que lo faculta para ejecutar puntualmente las leyes que expida el Congreso de la Unión.


"En tal virtud, se estima fundada la presente controversia constitucional, con base en los argumentos anteriores y, por tanto, resulta innecesario ocuparse de los restantes que plantea la parte actora, pues cualquiera que fuere el resultado de su examen no variaría la conclusión a que se ha arribado."


Del precedente de mérito destacan para el presente estudio, las siguientes consideraciones fundamentales:


1. Que por mandato constitucional es el Congreso de la Unión el órgano facultado para establecer las contribuciones necesarias para cubrir el gasto público, conforme a la división de funciones contemplada en el artículo 49 constitucional, así como a lo dispuesto en los diversos numerales 50 y 70 del mismo ordenamiento, que depositan el Poder Legislativo en un Congreso General dividido en Cámaras de Senadores y de D..


2. Que en relación con lo anterior, constitucionalmente se prevén dos excepciones: la primera se refiere a las facultades extraordinarias que se conceden al Poder Ejecutivo en términos del artículo 29 constitucional; por lo que hace a la segunda, se prevé en el artículo 131 constitucional, que autoriza al Congreso de la Unión para facultar al Ejecutivo Federal para legislar sobre tarifas de exportación e importación, debiendo aprobar el Congreso la utilización de la facultad concedida anualmente en la Ley de Ingresos de la Federación, precisando en la propia Constitución (artículo 49) que en ningún otro caso el Ejecutivo Federal está autorizado para legislar.


3. Que por su parte, el artículo 31, fracción IV, del Pacto Federal establece que los mexicanos tienen la obligación de contribuir al gasto público "de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes", de lo que se tiene que se reserva a la ley la creación de las contribuciones.


4. Consecuentemente, el principio de reserva de ley existe cuando la norma constitucional reserva, precisamente, la regulación de una determinada materia al órgano legislativo, mediante una ley, entendida ésta como un acto material y formalmente legislativo.


5. Que en materia tributaria, el alcance del principio de reserva de ley comprende los llamados "elementos esenciales del tributo", ya que, en principio, sólo éstos deben estar establecidos por la ley y el resto de la materia tributaria pueden dejarse a las normas reglamentarias.


6. Que el artículo 28 constitucional establece también una reserva a la ley, al establecer que las exenciones de impuestos corresponden al ejercicio de atribuciones que se reservan al Poder Legislativo.


7. Lo anterior, porque la figura jurídica de la exención tributaria, en tanto que es categórica y general, afecta el nacimiento y cuantía de la obligación fiscal respecto de los sujetos comprendidos por ésta, por lo que es evidente que constituye un elemento esencial de la norma tributaria y, por tanto, dada su propia naturaleza, se encuentra sometida a la reserva de ley, es decir, la aprobación, configuración y alcance de la exención tributaria debe realizarse sólo por normas con la jerarquía de la ley formal y material.


8. Que el artículo 89, fracción I, constitucional, citado como fundamento del decreto impugnado en el precedente que se invoca, establece como obligaciones y facultades del Ejecutivo Federal, la de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión, ejecutarlas y proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, lo que la doctrina y la jurisprudencia han denominado como la facultad reglamentaria del presidente de la República.


9. Que del diverso artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación, que también se cita como fundamento en el referido decreto presidencial, se advierte que dicho numeral otorga al Ejecutivo Federal las facultades de condonar total o parcialmente el pago de contribuciones y sus accesorios; eximir, total o parcialmente, de dicho pago; y autorizar que el pago se realice a plazo, diferido o en parcialidades.


10. Que las atribuciones mencionadas se encuentran condicionadas a los casos o situaciones que el propio numeral del código tributario hace consistir en que se haya afectado o trate de impedir que se afecte la situación de algún lugar o región del país, una rama de actividad, la producción o venta de productos, la realización de una actividad, así como en casos de catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias.


11. Que de ello deriva que dichas facultades están referidas al pago de los impuestos y, por tanto, en relación directa con la función de recaudación que tiene atribuida el Poder Ejecutivo Federal, pues lo faculta para omitir el ejercicio de sus facultades recaudatorias, esto es, para condonar o liberar del pago a determinados contribuyentes por medio de resoluciones de carácter general, en los casos autorizados en la propia fracción.


12. Que conforme a los antecedentes históricos de dicho numeral, el término "eximir" del pago del tributo que establece el numeral del C.F., se refiere a la facultad del presidente de la República para liberar del pago de las contribuciones futuras y no causadas.


13. Que de tales elementos deriva que la hipótesis de exención de contribuciones prevista en el artículo 28 de la Constitución General, es diversa de las reguladas en el citado código tributario a cargo del presidente de la República, porque a través de la exención se elimina de la regla general de causación ciertos hechos o situaciones gravables, debe constar necesariamente en ley, en sentido formal y material, y está en relación directa con el sistema del tributo. En tanto que, como ya se dijo, el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación prevé situaciones de fuerza mayor o de emergencia que el Ejecutivo Federal de manera inmediata puede advertir, enfrentar y paliar sus consecuencias, porque sus funciones le permiten estar en contacto directo con la mutante realidad y liberar temporalmente del pago de contribuciones a determinados grupos sociales, sin modificar los elementos esenciales del tributo y dicha liberación no está sujeta al principio de reserva de ley ni se integra al sistema del tributo.


14. El precedente plenario concluye que el decreto por el que se exime del pago de los impuestos que se indican y se amplía el estímulo fiscal que se menciona, expedido por el Ejecutivo Federal, al no contener una exención, no vulnera los artículos 28, párrafo primero, 31, fracción IV y 73, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que su objetivo se encaminó a la liberación del pago del impuesto especial sobre producción y servicios a los contribuyentes que indica, en términos del artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación.


15. Que, sin embargo, sí vulnera el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, porque al emitir dicho decreto, el Ejecutivo Federal aplicó incorrectamente el citado numeral del código tributario en razón de que no puede válidamente hacer uso de esa facultad, cuando estime que la afectación o posible afectación a una determinada rama de la industria obedezca a la aplicación de un tributo fijado por el Congreso de la Unión a cargo de determinados sujetos o de hechos imponibles, es decir, con motivo de lo dispuesto en una ley tributaria federal, pues ese no es el alcance y sentido del artículo 39, fracción I, del C.F., que está dirigido a los casos en que debido a fenómenos naturales, económicos o sociales, se afecte o pueda afectar a una específica región o lugar del país, a una rama de la industria o a una actividad específica.


16. Que de igual manera, al eximir del pago del tributo por estimar que con su aplicación se afecta a esa rama de la industria, contraría la voluntad del Congreso de la Unión expresada en la ley que establece el tributo, y hace nugatoria no sólo la ley que lo crea, sino también el fin extrafiscal que en el caso se expresó en el procedimiento legislativo, consistente en la protección a la industria azucarera nacional.


Sentado lo anterior, se procede a retomar la materia de análisis en el caso concreto, reiterando lo que la parte quejosa señala y el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito admite, que la Ley del Impuesto al Activo, que data desde el primero de enero de mil novecientos ochenta y nueve, creó un sistema tributario propio, estableciendo específicamente los elementos del tributo, así como la organización de deducciones y exenciones, observando el Tribunal Colegiado que el decreto presidencial reclamado, de veintidós de marzo de dos mil uno, introdujo un nuevo elemento al sistema tributario establecido por la Ley del Impuesto al Activo, ya que a partir del día siguiente incorporó una nueva exención (además de las que ya establece el artículo 6o. de esta ley).


B. esencialmente en lo anterior, el mencionado Tribunal Colegiado concluye que la modificación introducida por el multicitado decreto "... hace nacer el derecho de las quejosas para reclamar en amparo, por su sola vigencia, la inconstitucionalidad de la ley tributaria en integración con el decreto de exención y la Ley de Ingresos que la valida, todos como conformadores de un nuevo sistema de la contribución en comento ...", para finalizar revocando el sobreseimiento, con excepción de las empresas quejosas que especifica en el considerando cuarto de su sentencia.


Pues bien, la Ley de Ingresos de la Federación para dos mil uno, en su artículo 19, párrafo primero, establece que se derogan las disposiciones que contengan exenciones, totales o parciales, o consideren a personas como no sujetas de contribuciones federales, otorguen tratamientos preferenciales o diferenciales en materia de ingresos y contribuciones federales, especificando que tales derogaciones se refieren a exenciones, consideraciones o tratamientos diferenciales "distintos de los establecidos en el C.F. de la Federación, ordenamientos legales referentes a organismos descentralizados federales que prestan los servicios de seguridad social, decretos presidenciales, tratados internacionales y las leyes que establecen dichas contribuciones, así como los reglamentos de las mismas.".


Por otra parte, el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación dispone, en esencia, que el presidente de la República tiene facultades para condonar el pago de contribuciones y "eximir" de dicho pago, cuando se haya afectado o trate de impedir que se afecte la situación de algún lugar del país, una rama de actividad, la producción o venta de productos o la realización de una actividad, así como en casos de catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias.


Ahora bien, partiendo de esa "integración" considerada por el Tribunal Colegiado de Circuito, procede examinar a continuación el decreto impugnado, en relación con los demás ordenamientos mencionados.


Dicho decreto de veintidós de marzo de dos mil uno, fue expedido por el presidente de la República con fundamento en la fracción I del artículo 89 constitucional y en los artículos 39, fracción I, del C.F. de la Federación y 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, con objeto de eximir del pago del impuesto al activo durante el ejercicio fiscal de dos mil uno a los contribuyentes que menciona.


Tomando como punto de referencia la interpretación que el P. de esta Suprema Corte formuló en el ya referido precedente relativo a la controversia constitucional 32/2002, que en el aspecto examinado es similar a este amparo en revisión, cabe considerar que de las tres facultades otorgadas al jefe del Ejecutivo por la fracción I del artículo 89 constitucional, a saber, promulgar leyes, ejecutarlas y proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, resulta claro que en el decreto de veintidós de marzo de dos mil uno, el presidente de la República ejercitó la facultad de ejecutar lo establecido en el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación, facultad mediante la cual puede, válidamente, expedir decretos y acuerdos, así como ordenar todos los actos necesarios para la observancia de las leyes, dentro del ramo hacendario a que se refiere el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que también se invoca en dicho decreto.


En relación con el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación, cabe considerar que en el estudio histórico efectuado en el precedente ya mencionado, se estableció que originalmente en el C.F. de la Federación publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos treinta y ocho, correspondía al artículo 50, que otorgaba atribuciones al Ejecutivo Federal para declarar, mediante decreto qué créditos fiscales derivados de impuestos, derechos, productos o aprovechamientos podrían ser condonados o reducidos cuando por causa de fuerza mayor o por calamidades públicas se hubiera afectado la situación de alguna entidad o región del país.


Posteriormente, en el C.F. de la Federación de treinta y uno de diciembre de mil novecientos sesenta y seis, el artículo 30 daba facultades al Ejecutivo Federal para que, mediante disposiciones generales, pudiera condonar o, en su caso, eximir del pago de créditos fiscales "cuando se afecte gravemente la situación económica de alguna región de la República o de alguna rama de las actividades económicas", debiendo señalar en tales disposiciones el periodo de aplicación.


La comparación del artículo 50 del código de mil novecientos treinta y ocho y el artículo 30 acabado de mencionar, correspondiente al ordenamiento de mil novecientos sesenta y seis, revela, entre otras, dos diferencias fundamentales que cabe destacar:


a) En primer término, que éste otorga al Ejecutivo Federal no sólo facultades para condonar créditos fiscales derivados de contribuciones como el artículo 50 del código anterior, sinotambién para eximir de tales créditos; y,


b) En segundo lugar, que obliga al Ejecutivo a señalar el periodo en que ha de operar el beneficio.


El C.F. de la Federación vigente en la actualidad, reitera básicamente las disposiciones mencionadas, pues en la fracción I del artículo 39 establece que el Ejecutivo Federal, mediante resoluciones de carácter general, puede "condonar o eximir, total o parcialmente, el pago de contribuciones y sus accesorios, autorizar su pago a plazo, diferido o en parcialidades, cuando se haya afectado o trate de impedir que se afecte la situación de algún lugar o región del país, una rama de actividad, la producción o venta de productos, o la realización de una actividad, así como en casos de catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias", precisándose en el párrafo final del precepto que en las resoluciones correspondientes el Ejecutivo debe señalar las contribuciones a que se refieren, así como el monto o proporción de los beneficios, plazos que se concedan y los requisitos que deban cumplirse por los beneficiados.


Desde mil novecientos sesenta y seis, como se ha visto, el legislador autoriza al Ejecutivo Federal no sólo para condonar el pago de créditos fiscales derivados de contribuciones, sino también para eximir del pago de ellas; asimismo, la fracción I del multimencionado artículo 39 establece dos tipos de motivos para que puedan operar tales facultades, uno que podría denominarse de fuerza mayor, donde quedarían comprendidos los casos de catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias, y otro tipo que se identificaría como de emergencias, en el que quedarían englobados los casos en que se afecte la situación de algún lugar del país, una rama de actividad, la producción o venta de productos o la realización de alguna actividad. Finalmente, se establece que, en todo caso, las resoluciones del Ejecutivo deben señalar las contribuciones a que se refieren, el monto de los beneficios, los requisitos que deben cumplirse y el plazo a que se sujeten.


Ahora bien, por lo que hace a las dos facultades referidas en el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación, o sea la condonación y la exención, el P. de esta Suprema Corte en la controversia constitucional 32/2002, ha establecido que la figura jurídica tributaria de la condonación "es una forma de extinción de la obligación fiscal mediante la cual se perdona total o parcialmente a los contribuyentes el pago de sus cargas fiscales", de modo que con esta atribución el Ejecutivo puede, válidamente, perdonar los tributos ya causados.


En cuanto a la exención, el P., en la citada ejecutoria, señala que es "... la figura jurídico-tributaria que elimina de la regla general de causación ciertos hechos o situaciones gravables por razones de equidad, de conveniencia o de política económica (exención objetiva), o bien, que declara no obligada al pago del tributo a una categoría de personas que, conforme a las disposiciones generales, quedarían comprendidas entre los sujetos pasivos, pero que por razones circunstanciales de índole política, económica o social, se declaran exentos (exención subjetiva); debe constar necesariamente en ley, en sentido formal y material, y está integrada al sistema del tributo.".


Pero esta referencia conceptual a la figura tributaria de la exención, permite entender que no se identifica con la facultad que la fracción I del artículo 39 del C.F. de la Federación otorga al Ejecutivo Federal para "eximir" del pago de contribuciones, pues aunque use el mismo vocablo su configuración conceptual es diferente.


En efecto, el precepto fiscal que se examina no otorga atribuciones al Ejecutivo Federal para revocar, modificar o derogar la ley tributaria correspondiente, única que puede establecer las contribuciones y, en su caso, los supuestos de exención; lo que hace es situar a dicho poder en el ámbito jurídico que le corresponde, que es el de la ejecución de leyes, autorizándolo para no aplicarlas por causas de fuerza mayor o de emergencias. Originalmente, el artículo 50 del C.F. de la Federación de mil novecientos treinta y ocho sólo se refería a la condonación, pero es obvio que para las finalidades benéficas perseguidas, dicha figura no es todo lo expeditiva que la práctica requiere, en virtud de que no opera sino cuando la contribución correspondiente ya se causó y cada contribuyente la ha determinado, a efecto de que se le dispense de su pago. Seguramente por ello, desde el código relativo de mil novecientos sesenta y seis (artículo 30) hasta el vigente en la actualidad (artículo 39), además de autorizar al Ejecutivo a condonar tributos, también se le facultó para que, dándose los motivos mencionados, dejara de aplicar el tributo respectivo en un futuro determinado, a esto se refiere el legislador cuando en dichos artículos utiliza el verbo "eximir".


Dicha facultad opera en el campo de la ejecución y la prueba más evidente de ello radica en que sólo tiene lugar por las motivaciones de fuerza mayor o de emergencia que especifica, así como por la obligación que impone al Ejecutivo de que en las resoluciones de carácter general que dicte al efecto, debe señalar a qué contribuciones se refiere, cuál es el monto o proporción de los beneficios, los requisitos que deben cumplirse y, sobre todo, el plazo en que actúa la medida.


Precisamente por lo anterior, el P. ha concluido en la ejecutoria tantas veces mencionada, que cuando el artículo 39 del C.F. de la Federación "utiliza el verbo ‘eximir’, se refiere a la facultad del presidente de la República para liberar del pago de las contribuciones futuras y no causadas.".


Ahora bien, si a la luz de las anteriores consideraciones se examina el decreto presidencial de veintidós de marzo de dos mil uno, en concordancia o integración con la Ley del Impuesto al Activo, el artículo 19 de la Ley de Ingresos de la Federación y el artículo 39, fracción I, del C.F. de la Federación, como consideró el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito para levantar el sobreseimiento, cabe estimar que el Congreso de la Unión actuó constitucionalmente al establecer en el artículo 19 de la referida Ley de Ingresos, que no se derogan las "exenciones" instituidas en el C.F. de la Federación, así como al autorizar, en la fracción I del artículo 39 de dicho C.F. al Ejecutivo Federal, para "eximir" del pago de contribuciones en las hipótesis que señala y que, asimismo, el presidente de la República tuvo competencia para "eximir" del pago del impuesto al activo a los sujetos que señala en el decreto reclamado.


En efecto, como ya se puso de manifiesto, cuando la fracción I del artículo 39 del C.F. de la Federación faculta al presidente de la República para "eximir" del pago de contribuciones, no lo autoriza para reformar, modificar o abrogar la ley tributaria relativa en la materia de exenciones, sino sólo para que no aplique dicha contribución en los casos y condiciones que especifica, liberando a los causantes de las contribuciones futuras por tiempo determinado. Por tanto, no se otorgan atribuciones al Ejecutivo para legislar en materia de exenciones tributarias y sí para inaplicar las normas recaudatorias con apego a los términos que dicho artículo estatuye.


Además, el decreto impugnado se apega fielmente a tales términos legales, pues al eximir (inaplicar) del pago del impuesto al activo a los contribuyentes cuyos ingresos, para efectos del impuesto sobre la renta en el ejercicio fiscal de dos mil, no hayan excedido de $14'700,000.00 (catorce millones setecientos mil pesos 00/100 M.N.), se ciñe a lo establecido en la parte correspondiente del artículo 39 del C.F. de la Federación, puesto que según lo hasta aquí considerado, tiene por objeto estimular la consolidación y crecimiento de las empresas medianas y pequeñas por cuanto representan una fuente importante de empleo y constituyen un sector de la actividad especialmente vulnerable en el entorno económico, con lo que tiende a impedir que se afecte una rama de la actividad económica; asimismo, señala el impuesto respecto del cual opera la inaplicación recaudatoria, el monto respecto del cual opera el beneficio y determina el periodo relativo que finaliza el día último de diciembre de dos mil uno. Si a lo anterior se agrega la observación de que todo lo establecido en el decreto tiene lugar dentro del entorno relativo a la aplicación (o inaplicación) de la Ley del Impuesto al Activo, sin afectar las normas estatuidas en ésta, por lo que hace al sistema de exenciones, ha de concluirse que es infundado el concepto de violación de incompetencia que invocan las quejosas.


La anterior conclusión deriva además de lo ya expuesto, de la interpretación integral y armónica de lo dispuesto en el artículo 39 del C.F. de la Federación, en cuya fracción III dispone que el Ejecutivo Federal podrá, mediante resoluciones de carácter general, conceder subsidios o estímulos fiscales, lo que revela la intención del legislador federal de establecer en ese numeral la atribución del Ejecutivo Federal para tomar las medidas pertinentes para liberar del pago de contribuciones, otorgar subsidios o estímulos como en el caso del decreto materia de análisis en la presente resolución.


Cabe advertir que en la ejecutoria dictada en la controversia constitucional 32/2002, el Tribunal P. declaró la invalidez del artículo 1o. del decreto expedido por el presidente de la República, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de marzo de dos mil dos, así como de su artículo 2o. transitorio, decreto que también se fundó en la fracción I del artículo 89 constitucional y fracción I del artículo 39 del C.F. de la Federación, pero la razón de inconstitucionalidad se hizo consistir en que el Ejecutivo Federal había aplicado indebidamente las disposiciones acabadas de citar, en razón de que hizo nugatoria la intención del legislativo en relación con el sistema de gravación y exenciones de edulcorantes en el impuesto especial sobre producción y servicios, que tenía la finalidad de proteger a la industria azucarera nacional, motivos de inconstitucionalidad que en este amparo en revisión no se dan, por las razones que ya se expusieron.


CUARTO. En otro aspecto, la peticionaria de garantías manifiesta que el Decreto por el que se exime totalmente del pago del impuesto al activo que se cause durante el ejercicio fiscal de 2001, a los contribuyentes que se indican, emitido como unidad normativa con el artículo 19 de la Ley de Ingresos de la Federación para dos mil uno, estableció una categoría especial de contribuyentes que se encuentran exentos del pago del tributo, sin que exista una justificación para ello, dando un trato desigual a quienes como la promovente aducen estar en igualdad de condiciones ante la ley y la única diferencia son los ingresos que perciben, lo que se traduce en una transgresión a las garantías de equidad y proporcionalidad tributarias.


A fin de estar en aptitud de resolver sobre el planteamiento que formula la quejosa de los artículos 1o. al 7o. de la Ley del Impuesto al Activo, 19 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil uno y del Decreto por el que se exime totalmente del pago del impuesto al activo que se cause durante el ejercicio fiscal de 2001, a los contribuyentes que se indican, se estima necesario transcribir dichos ordenamientos, que son del tenor literal siguiente.


Ley del Impuesto al Activo (V. al primero de enero del año dos mil uno).


"Artículo 1o. Las personas físicas que realicen actividades empresariales y las personas morales, residentes en México, están obligadas al pago del impuesto al activo, por el activo que tengan, cualquiera que sea su ubicación. Las residentes en el extranjero que tengan un establecimiento permanente en el país, están obligadas al pago del impuesto por el activo atribuible a dicho establecimiento. Las personas distintas a las señaladas en este párrafo, que otorguen el uso o goce temporal de bienes, incluso de aquellos bienes a que se refieren el capítulo III del título IV y los artículos 133, fracción XIII, 148, 148-A y 149 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, que se utilicen en la actividad de otro contribuyente de los mencionados en este párrafo, están obligadas al pago del impuesto, únicamente por esos bienes.


"También están obligados al pago de este impuesto, los residentes en el extranjero por los inventarios que mantengan en territorio nacional para ser transformados o que ya hubieran sido transformados por algún contribuyente de este impuesto.


"Las empresas que componen el sistema financiero están obligadas al pago del impuesto por su activo no afecto a su intermediación financiera."


"Artículo 2o. El contribuyente determinará el impuesto por ejercicios fiscales aplicando al valor de su activo en el ejercicio, la tasa del 1.8%.


"El valor del activo en el ejercicio se calculará sumando los promedios de los activos previstos en este artículo, conforme al siguiente procedimiento:


"I. Se sumarán los promedios mensuales de los activos financieros, correspondientes a los meses del ejercicio y el resultado se dividirá entre el mismo número de meses. Tratándose de acciones, el promedio se calculará considerando el costo comprobado de adquisición de las mismas, actualizado en los términos del artículo 3o. de esta ley.


"El promedio mensual de los activos será el que resulte de dividir entre dos la suma del activo al inicio y al final del mes, excepto los correspondientes a operaciones contratadas con el sistema financiero o con su intermediación, el que se calculará en los mismos términos que prevé el segundo párrafo de la fracción III del artículo 7o. B de la Ley del Impuesto sobre la Renta.


"II. Tratándose de los activos fijos, gastos y cargos diferidos, se calculará el promedio de cada bien, actualizando en los términos del artículo 3o. de esta ley, su saldo pendiente de deducir en el impuesto sobre la renta al inicio del ejercicio o el monto original de la inversión en el caso de bienes adquiridos en el mismo y de aquéllos no deducibles para los efectos de dicho impuesto, aun cuando para estos efectos no se consideren activos fijos. El saldo actualizado se disminuirá con la mitad de la deducción anual de las inversiones en el ejercicio, determinada conforme a los artículos 41 y 47 de la Ley del Impuesto sobre la Renta.


"En el caso del primer y último ejercicio en el que se utilice el bien, el valor promedio del mismo se determinará dividiendo el resultado antes mencionado entre doce y el cociente se multiplicará por el número de meses en los que el bien se haya utilizado en dichos ejercicios.


"En el caso de activos fijos por los que se hubiera optado por efectuar la deducción inmediata a que se refiere el artículo 51 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, se considerará como saldo por deducir, el que hubiera correspondido de no haber optado por dicha deducción, en cuyo caso se aplicarán los porcientos máximos de deducción autorizados en los artículos 43, 44 y 45 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, de acuerdo con el tipo de bien de que se trate.


"III. El monto original de la inversión de cada terreno, actualizado en los términos del artículo 3o. de esta ley, se dividirá entre doce y el cociente se multiplicará por el número de meses en que el terreno haya sido propiedad del contribuyente en el ejercicio por el cual se determina el impuesto.


"IV. Los inventarios de materias primas, productos semiterminados o terminados que el contribuyente utilice en la actividad empresarial y tenga al inicio y al cierre del ejercicio, valuados conforme al método que tenga implantado, se sumarán y el resultado se dividirá entre dos.


"En el caso de que el contribuyente cambie su método de valuación, deberá cumplir con las reglas que al efecto establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.


"Los residentes en el extranjero a que se refiere el párrafo segundo del artículo 1o., que mantengan en territorio nacional activos de los comprendidos en las fracciones II y IV de este artículo por un periodo menor a un año, calcularán el impuesto correspondiente a los bienes comprendidos en la fracción II considerando el resultado de dividir el valor que se consigne en el pedimento a que se refiere la legislación aduanera disminuido con la mitad de la deducción por inversiones que le hubiera correspondido por el periodo que permanecieron en territorio nacional, de haber sido contribuyentes del impuesto sobre la renta, entre 365 multiplicado por el número de días que permanecieron en el territorio nacional.


"Para calcular el valor de los activos señalados en la fracción IV de este artículo, los contribuyentes a que se refiere el párrafo anterior considerarán el valor consignado a la entrada al país de dichos activos, adicionado del valor consignado cuando se retornen al extranjero y dividiendo el resultado entre dos. Este último resultado se dividirá entre 365 y el cociente se multiplicará por el número de días que permanecieron en territorio nacional. Los valores a que se refiere este párrafo serán los consignados en los pedimentos a que se refiere la legislación aduanera."


"Artículo 3o. El costo comprobado de adquisición de las acciones que formen parte de los activos financieros se actualizará desde el mes de adquisición hasta el último mes de la primera mitad del ejercicio por el que se determina el impuesto.


"Se actualizará el saldo por deducir o el monto original de la inversión a que se refiere la fracción II del artículo 2o. de esta ley, desde el mes en que se adquirió cada uno de los bienes, hasta el último mes de la primera mitad del ejercicio por el que se determina el impuesto. No se llevará a cabo la actualización por los que se adquieran con posterioridad al último mes de la primera mitad del ejercicio por el que se determina el impuesto.


"El monto original de la inversión en los terrenos se actualizará desde el mes en que se adquirió o se valuó catastralmente en el caso de fincas rústicas, hasta el último mes de la primera mitad del ejercicio por el que se determina el impuesto.


"Cuando los inventarios no se actualicen conforme a los principios de contabilidad generalmente aceptados, éstos se deberán actualizar conforme a alguna de las siguientes opciones:


"I.V. el inventario final conforme al precio de la última compra efectuada en el ejercicio por el que se determine el impuesto, o


"II.V. el inventario final conforme al valor de reposición. El valor de reposición será el precio en que incurriría el contribuyente al adquirir o producir artículos iguales a los que integran su inventario, en la fecha de terminación del ejercicio de que se trate.


"El valor del inventario al inicio del ejercicio será el que correspondió al inventario final del ejercicio inmediato anterior."


"Artículo 4o. Se consideran activos financieros, entre otros, los siguientes:


"I. (Derogada, D.O. de 28 de diciembre de 1989).


"II. Las inversiones en títulos de crédito, a excepción de las acciones emitidas por personas morales residentes en México. Las acciones emitidas por sociedades de inversión de renta fija se considerarán activos financieros.


"III. Las cuentas y documentos por cobrar. No se consideran cuentas por cobrar las que sean a cargo de socios o accionistas residentes en el extranjero, ya sean personas físicas o sociedades.


"No son cuentas por cobrar los pagos provisionales, los saldos a favor de contribuciones, ni los estímulos fiscales por aplicar.


"IV. Los intereses devengados a favor, no cobrados.


"Los activos financieros denominados en moneda extranjera, se valuarán al tipo de cambio del primer día de cada mes. Para este efecto, cuando no sea aplicable el tipocontrolado de cambio, se estará al tipo de cambio promedio para enajenación con el cual inicien operaciones en el mercado las instituciones de crédito de la Ciudad de México."


"Artículo 5o. Los contribuyentes podrán deducir del valor del activo en el ejercicio, las deudas contratadas con empresas residentes en el país o con establecimientos permanentes ubicados en México de residentes en el extranjero, siempre que se trate de deudas no negociables. También podrán deducirse las deudas negociables en tanto no se le notifique al contribuyente la cesión del crédito correspondiente a dichas deudas a favor de una empresa de factoraje financiero, y aun cuando no habiéndosele notificado la cesión el pago de la deuda se efectúe a dicha empresa o a cualquier otra persona no contribuyente de este impuesto.


"No son deducibles las deudas contratadas con el sistema financiero o con su intermediación.


"Para los efectos de este artículo, los contribuyentes deducirán el valor promedio de las deudas en el ejercicio de que se trate. Dicho promedio se calculará sumando los promedios mensuales de los pasivos y dividiendo el resultado entre el número de meses que comprende el ejercicio. Los promedios se determinarán sumando los saldos al inicio y al final del mes y dividiendo el resultado entre dos.


"Las personas físicas podrán deducir del valor del activo en el ejercicio, además, un monto equivalente a quince veces el salario mínimo general del área geográfica del contribuyente elevado al año. Cuando dicho monto sea superior al valor del activo del ejercicio, sólo se podrá efectuar la deducción hasta por una cantidad equivalente a dicho valor."


"Artículo 6o. No pagarán el impuesto al activo las siguientes personas:


"I. Quienes no sean contribuyentes del impuesto sobre la renta.


"II. (Derogada, D.O. de 10 de mayo de 1996).


"III. Las personas físicas que realicen actividades empresariales al menudeo en puestos fijos y semifijos en la vía pública o como vendedores ambulantes, cuando las mismas hayan optado por pagar el impuesto sobre la renta de conformidad con lo dispuesto por el Reglamento de la Ley del Impuesto sobre la Renta.


"IV. Quienes otorguen el uso o goce temporal de bienes cuyos contratos de arrendamiento fueron prorrogados en forma indefinida por disposición legal (rentas congeladas), únicamente por dichos bienes.


"V. Las personas físicas residentes en México que no realicen actividades empresariales y otorguen el uso o goce temporal de bienes a las personas a que se refiere la fracción I de este artículo, únicamente por dichos bienes.


"VI. Quienes utilicen bienes destinados sólo a actividades deportivas, cuando dicha utilización sea sin fines de lucro o únicamente por sus socios o miembros, así como quienes se dediquen a la enseñanza y cuenten con autorización o reconocimiento de validez oficial de estudios en los términos de la Ley Federal de Educación, únicamente por los bienes empleados en las actividades señaladas por esta fracción.


"Las personas a que se refiere la fracción I de este artículo que mantengan los inventarios a que se refiere el párrafo segundo del artículo 1o. de esta ley, o que otorguen el uso o goce temporal de bienes que se utilicen en la actividad de un contribuyente de los mencionados en el artículo 1o. de esta ley, a excepción de las que estén autorizadas para recibir donativos deducibles para efectos de la Ley del Impuesto sobre la Renta en los términos de la fracción I del artículo 24 y fracción IV del artículo 140 de dicha ley, pagarán el impuesto por dichos bienes.


"No se pagará el impuesto por el periodo preoperativo, ni por los ejercicios de inicio de actividades, los dos siguientes y el de liquidación, salvo cuando este último dure más de dos años. Lo dispuesto en este párrafo no es aplicable a los ejercicios posteriores a fusión, transformación de sociedades o traspaso de negociaciones, ni a los contribuyentes que inicien actividades con motivo de la escisión de sociedades, ni tampoco tratándose de las sociedades que en los términos del capítulo IV del título II de la Ley del Impuesto sobre la Renta, tengan el carácter de controladoras, ni de las sociedades controladas que se incorporen a la consolidación, excepto por la proporción en la que la sociedad controladora no participe directa o indirectamente en el capital social de dichas controladas, o por los bienes nuevos o bienes que se utilicen por primera vez en México, adquiridos por las sociedades controladas que se incorporen a la consolidación.


"Los contribuyentes cuya actividad preponderante consista en el otorgamiento del uso o goce temporal de los bienes a que se refieren las fracciones II y III del artículo 2o. de esta ley, pagarán el impuesto incluso por los ejercicios de inicio de actividades y el siguiente. Estos contribuyentes no podrán ejercer la opción a que se refiere el artículo 5o. A durante los ejercicios mencionados."


"Artículo 7o. Los contribuyentes efectuarán pagos provisionales mensuales a cuenta del impuesto del ejercicio.


"Las personas morales y las personas físicas enterarán el impuesto a más tardar el día 17 del mes inmediato posterior a aquel al que corresponda el pago, respectivamente.


"El pago provisional mensual se determinará dividiendo entre doce el impuesto actualizado que correspondió al ejercicio inmediato anterior, multiplicando el resultado por el número de meses comprendidos desde el inicio del ejercicio hasta el mes al que se refiere el pago, pudiendo acreditarse contra el impuesto a pagar los pagos provisionales del ejercicio por el que se paga el impuesto, efectuados con anterioridad.


"El impuesto del ejercicio inmediato anterior se actualizará por el periodo comprendido desde el último mes del penúltimo ejercicio inmediato anterior, hasta el último mes del ejercicio inmediato anterior a aquél por el cual se calcule el impuesto.


"Los contribuyentes que de conformidad con la Ley del Impuesto sobre la Renta deban efectuar los pagos de dicho impuesto en forma trimestral, podrán efectuar los pagos provisionales del impuesto al activo por el mismo periodo y en las mismas fechas de pago que las establecidas para el impuesto sobre la renta.


"Por los meses comprendidos entre la fecha de terminación del ejercicio y el mes en que se presente la declaración del mismo ejercicio, el contribuyente deberá efectuar sus pagos provisionales en la misma cantidad que se hubiera determinado para los pagos provisionales del ejercicio inmediato anterior.


"En el primer ejercicio en el que los contribuyentes deban efectuar pagos provisionales, los calcularán considerando el impuesto que les correspondería, si hubieran estado obligados al pago.


"Los contribuyentes menores pagarán este impuesto como parte de la determinación estimativa para efectos del impuesto sobre la renta, a que se refiere la ley respectiva.


"El contribuyente podrá disminuir el monto de los pagos provisionales, cumpliendo los requisitos que señale el reglamento de esta ley.


"Las personas físicas que realicen actividades agrícolas o ganaderas, estarán relevadas de efectuar pagos provisionales en los términos de este artículo."


Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2001.


"Artículo 19. Se derogan las disposiciones que contengan exenciones, totales o parciales, o consideren a personas como no sujetos de contribuciones federales, otorguen tratamientos preferenciales o diferenciales en materia de ingresos y contribuciones federales, distintos de los establecidos en el C.F. de la Federación, ordenamientos legales referentes a organismos descentralizados federales que prestan los servicios de seguridad social, decretos presidenciales, tratados internacionales y las leyes que establecen dichas contribuciones, así como los reglamentos de las mismas.


"Lo dispuesto en el párrafo anterior también será aplicable cuando las disposiciones que contengan exenciones, totales o parciales, o consideren a personas como no sujetos de contribuciones federales, otorguen tratamientos preferenciales o diferenciales en materia de ingresos y contribuciones, federales, se encuentren contenidas en normas jurídicas que tengan por objeto la creación de organismos descentralizados, órganos desconcentrados y empresas de participación estatal.


"Se derogan las disposiciones que establezcan que los ingresos que obtengan las dependencias o entidades por concepto de derechos, productos o aprovechamientos, tienen un destino específico, distintas de las contenidas en el C.F. de la Federación, en la Ley Federal de Derechos, en el presupuesto de egresos de la Federación y en la presente ley.


"Asimismo, se derogan las disposiciones contenidas en leyes de carácter no fiscal que establezcan que los ingresos que obtengan las dependencias, incluyendo a sus órganos administrativos desconcentrados, o entidades, por concepto de derechos, productos, o aprovechamientos, e ingresos de cualquier otra naturaleza, serán considerados como ingresos excedentes en el ejercicio fiscal en que se generen."


"Decreto por el que se exime totalmente del pago del impuesto al activo que se cause durante el ejercicio fiscal de 2001, a los contribuyentes que se indican.


"V.F.Q., presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con fundamento en los artículos 39, fracción I, del C.F. de la Federación y 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y


"Considerando


"Que durante los últimos años se han venido otorgando diversos estímulos para la producción o venta de productos, así como para asegurar la recuperación económica y el empleo, consolidándose con ello las bases para el crecimiento sostenido de la economía;


"Que dentro de dichos estímulos se ha otorgado la exención del pago del impuesto al activo, a las empresas medianas y pequeñas cuyos ingresos no excedan de una cantidad determinada, por representar estas empresas una fuente importante de empleo y por constituir un sector o actividad especialmente vulnerable por el entorno económico;


"Que es necesario dar continuidad a los apoyos otorgados por el Gobierno Federal a fin de que se sigan capitalizando los beneficios de la recuperación económica, estimándose pertinente otorgar por un año más a dichas empresas la exención del pago del impuesto al activo, y


"Que el Ejecutivo Federal a mi cargo comparte la recomendación del honorable Congreso de la Unión de emitir un nuevo decreto que contenga la exención del impuesto al activo para las pequeñas y medianas empresas, he tenido a bien expedir el siguiente


"Decreto


"Artículo primero. Se exime totalmente del pago del impuesto al activo que se cause durante el ejercicio fiscal de 2001, a los contribuyentes del citado impuesto, cuyos ingresos para efectos de la Ley del Impuesto sobre la Renta en el ejercicio de 2000, no hubieran excedido de $14'700,000.00 (catorce millones setecientos mil pesos 00/100 M.N.).


"Artículo segundo. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público expedirá las disposiciones necesarias para la correcta y debida aplicación de la exención prevista en el presente decreto.


"Transitorio


"Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.


"Dado en la residencia del Poder Ejecutivo Federal, en la Ciudad de México, Distrito Federal, a los quince días del mes de marzo de dos mil uno. V.F.Q.. Rúbrica. El secretario de Hacienda y Crédito Público, J.F.G.D.. Rúbrica."


De los ordenamientos transcritos se advierte que la Ley del Impuesto al Activo establece quiénes se encuentran obligados a pagar dicho tributo por el activo que tengan, cualquiera que sea su ubicación, cómo se determinará el impuesto por ejercicios fiscales y la tasa que se debe aplicar al valor de su activo en el ejercicio, y el procedimiento a seguir para ello; cómo se actualizan los montos de la inversión en activos; cuáles son los bienes que se consideran activos financieros; qué conceptos se pueden deducir del valor del activo en el ejercicio y cuáles no; qué contribuyentes no están obligados a pagar el impuesto al activo y que de estar sujeto a tal tributo se efectuará por pagos provisionales mensuales a cuenta del impuesto del ejercicio. Por otra parte, la Ley de Ingresos de la Federación para dos mil uno, en su artículo 19 deroga las disposiciones que contengan exenciones, totales o parciales, o consideren a personas como no sujetos de contribuciones federales, otorguen tratamientos preferenciales o diferenciales en materia de ingresos y contribuciones federales, distintos de los establecidos, entre otros, en el C.F. de la Federación, decretos presidenciales, tratados internacionales y las leyes que establecen dichas contribuciones, así como los reglamentos de las mismas.


Asimismo, del decreto transcrito en último término, se advierte que lo expidió el Ejecutivo Federal, y que si bien en él se exime totalmente del pago del impuesto al activo que se cause durante el ejercicio fiscal de dos mil uno a los contribuyentes del citado tributo, cuyos ingresos para efectos de la Ley del Impuesto sobre la Renta en el ejercicio de dos mil, no hubieran excedido de $14'700,000.00 (catorce millones setecientos mil pesos 00/100 M.N.), en sus considerandos se razonan y precisan las causas que motivaron tal decisión.


En efecto, el decreto no crea arbitrariamente una clase privilegiada de contribuyentes a los que exente del pago del tributo, sino que en sus considerandos precisa de manera puntual que durante los últimos años se han otorgado diversos estímulos para la producción o venta de productos, así como para asegurar la recuperación económica y el empleo, consolidándose con ello las bases para el crecimiento sostenido de la economía; que respecto a las empresas medianas y pequeñas cuyos ingresos no excedan de una cantidad determinada, por representar estas empresas una fuente importante de empleo y por constituir un sector o actividad especialmente vulnerable por el entorno económico se considera que debe incentivárseles con la liberación en el pago respecto de una contribución no causada, dando así continuidad a los apoyos otorgados por el Gobierno Federal a fin de que se sigan capitalizando los beneficios de la recuperación económica, estimándose pertinente otorgar por un año más a dichas empresas la exención del pago de dicho tributo.


Lo anterior revela que las empresas pequeñas y medianas cuyos ingresos para efectos del impuesto sobre la renta no excedan de la cantidad que el decreto establece $14'700,000.00 (catorce millones setecientos mil pesos 00/100 M.N.), se consideran altamente vulnerables en el entorno económico, es decir, a los vaivenes de la economía tanto nacional como internacional, por lo que debe protegérseles de alguna manera, máxime que son fuentes generadoras de empleo; por tanto, constituyen un sector emergente digno de protección que dado su incipiente desarrollo, de ninguna manera puede comparárseles con las grandes empresas, partiendo de la base de que la dimensión, capacidad e importancia de las empresas catalogadas como grandes, medianas o pequeñas, depende de los ingresos que perciben, como lo dispone implícitamente el decreto reclamado.


Cabe destacar que resulta ineficaz el planteamiento de la parte quejosa en el sentido de que la anterior situación, esto es, la supuesta creación de una nueva categoría de contribuyentes exentos, así como el hecho de que la exención se establezca tomando como parámetro el nivel de ingresos percibidos para efectos de la Ley del Impuesto sobre la Renta durante mil novecientos noventa y nueve, no resulta violatorio de las garantías de equidad y proporcionalidad tributarias, ello, en virtud de que como quedó reiterado en el considerando que antecede, el decreto materia de análisis en la presente resolución no establece una exención en materia de la contribución denominada impuesto al activo, porque no elimina de la regla general de causación ciertos hechos o situaciones gravables, de tal manera que tales razonamientos no son susceptibles de análisis a la luz de lo dispuesto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución General de la República, esto es, atendiendo a los principios tributarios de legalidad, proporcionalidad y equidad que de él derivan, ya que dicho precepto de la Ley Fundamental rige únicamente tratándose de contribuciones y, por ende, de las exenciones establecidas con motivos de éstas, las que en términos del artículo 2o. del C.F. de la Federación son los impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, en tanto que, como se ha visto, la emisión del decreto tiene como propósito estimular el crecimiento de las empresas medianas y pequeñas, lo cual resulta ajeno a los principios mencionados.


En efecto, cuando la fracción IV del artículo 31 constitucional establece que los mexicanos están obligados a "contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.", la exigencia de que tales obligaciones consten en disposiciones formal y materialmente legislativas se predica de los tributos o contribuciones, más específicamente de los elementos de éstas.


Esta Suprema Corte ha establecido:


"Quinta Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: LXXXI

"Página: 5753


"IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE, CONSAGRA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El principio de legalidad se encuentra claramente establecido por el artículo 31 constitucional, al expresar, en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos públicos ‘de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes’, y está además, minuciosamente reglamentado en su aspecto formal, por diversos preceptos que se refieren a la expedición de la Ley General de Ingresos, en la que se determinan los impuestos que se causarán y recaudarán durante el periodo que la misma abarca. Por otra parte, examinando atentamente este principio de legalidad, a la luz del sistema general que informan nuestras disposiciones constitucionales en materia impositiva y de su explicación racional e histórica, se encuentra que la necesidad de que la carga tributaria de los gobernados esté establecida en una ley, no significa tan sólo que el acto creador del impuesto debe emanar de aquel poder que, conforme a la Constitución del Estado está encargado de la función legislativa -ya que así se satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que deben soportar-, sino fundamentalmente, que los caracteres esenciales del impuesto y la forma, contenido y alcance de la obligación tributaria, estén consignados de manera expresa en la ley, de tal modo que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos del Estado, y a la autoridad no quede otra cosa sino aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria, dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante. Esto, por lo demás, es consecuencia del principio general de legalidad, conforme al cual, ningún órgano del Estado puede realizar actos individuales que no estén previstos o autorizados por disposición general anterior, y está reconocido por el artículo 14 de nuestra Ley Fundamental. Lo contrario, es decir, la arbitrariedad en la imposición, la imprevisibilidad en las cargas tributarias y los impuestos que notengan un claro apoyo legal, debe considerarse absolutamente proscrito en el régimen constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con que pretenda justificársele."


Si de acuerdo con la tesis transcrita, el principio de legalidad tributaria derivado de la fracción IV del artículo 31 constitucional, se aplica, por una parte, a los elementos esenciales de los tributos, esto es, sujeto, objeto, base, tasa y época de pago; y por otra, al hecho de que tales tributos deben estar consignados en una ley en sentido formal y material; y si el artículo 2o. del C.F. de la Federación enumera como contribuciones, limitativamente, los impuestos, las aportaciones de seguridad social, las contribuciones de mejoras y los derechos, ha de concluirse que los principios constitucionales en materia de contribuciones no resultan aplicables tratándose de un decreto que no emana del Poder Legislativo sino del titular del Poder Ejecutivo, el que como se ha reiterado en esta resolución, no establece una exención en materia del impuesto al activo de las empresas, sino un estímulo de naturaleza fiscal tendente a beneficiar a la pequeñas empresas.


Lo anterior es así, en virtud de que si bien un estímulo fiscal se concreta en torno a la existencia de una contribución, su objeto es de naturaleza parafiscal y, por ende, divergente de la que participa la carga tributaria.


El fundamento de la conclusión a la que aquí se arriba, se corrobora con el criterio sustentado por el Tribunal P. en el sentido de que si la exención en materia tributaria se integra al sistema del tributo, su aprobación, configuración y alcance debe realizarse sólo por normas con jerarquía de ley formal y material, supuesto que no se actualiza en el caso concreto.


La jurisprudencia mencionada es la siguiente:


"Instancia: P.

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XVI, julio de 2002

"Tesis: P./J. 31/2002

"Página: 998


"EXENCIONES FISCALES. CORRESPONDE AL PODER LEGISLATIVO ESTABLECERLAS EN LEY, DE CONFORMIDAD CON EL SISTEMA QUE REGULA LA MATERIA IMPOSITIVA, CONTENIDO EN LOS ARTÍCULOS 31, FRACCIÓN IV, 28, PÁRRAFO PRIMERO, 49, 50, 70 Y 73, FRACCIÓN VII, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.-De los artículos 31, fracción IV, 49, 50, 70 y 73, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que, corresponde exclusivamente al Poder Legislativo establecer en una ley las contribuciones, así como sus elementos esenciales; este principio de reserva de ley se expresa también en el artículo 28, párrafo primero, constitucional, en cuanto señala que están prohibidas las exenciones ‘en los términos y condiciones que fijan las leyes’. Por tanto, si la exención en materia tributaria consiste en que, conservándose los elementos de la relación jurídico-tributaria, se libera de las obligaciones fiscales a determinados sujetos, por razones de equidad, conveniencia o política económica, lo que afecta el nacimiento y cuantía de dichas obligaciones, se concluye que la exención se integra al sistema del tributo, de modo que su aprobación, configuración y alcance debe realizarse sólo por normas con jerarquía de ley formal y material."


No es óbice para la anterior conclusión, que la parte quejosa aduzca que en el caso se combate como unidad o conjunción normativa la Ley del Impuesto al Activo en vigor a partir del primero de enero de dos mil uno, concretamente por cuanto se refiere a sus artículos 1o. a 7o.; la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil uno, por lo que se refiere a su artículo 19; y el Decreto por el que se exime totalmente del pago del impuesto al activo que se cause durante el ejercicio fiscal de 2001, a los contribuyentes que se indican, oficialmente publicado el veintidós de marzo de dos mil uno.


Lo anterior, en tanto que si bien es cierto que el Tribunal Colegiado que conoció del asunto se abocó al análisis de las cuestiones planteadas considerando como una unidad normativa los ordenamientos impugnados y que incluso tal consideración se retoma en la presente resolución, también lo es que ello fue con el único objeto de establecer la procedencia del juicio constitucional al indicar que si la parte quejosa señaló como actos reclamados los que han sido especificados en el párrafo que antecede, no era factible decretar el sobreseimiento en el juicio respecto del decreto presidencial con fundamento en el artículo 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo, en relación con el artículo 80 del propio ordenamiento normativo, apoyando tal consideración, entre otros, en los razonamientos que enseguida se transcriben:


"De ahí que este órgano colegiado llegue a la conclusión de que la expedición del decreto de exención reclamado, aun cuando constituye un acto formalmente distinto al legislativo y, por ende, deja incólume la ley, irrefutablemente provoca que dentro de la interacción de las normas integrantes del sistema tributario del impuesto al activo presente una modificación susceptible de ser sometida al análisis de constitucionalidad por parte de las contribuyentes quejosas.


"Por otro lado, en lo que se refiere a un aspecto diverso, bajo la perspectiva integradora que se ha venido poniendo de manifiesto, es claro que de llegar a prosperar la proposición de las quejosas, esto es, de resultar acertado que la exención contenida en el decreto presidencial vino a desequilibrar el sistema normativo del impuesto al activo para tornarlo inequitativo, los efectos del fallo protector de esa naturaleza serán susceptibles de materialización conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley de Amparo."


De ahí que no pueda darse a la consideración sustentada por el Tribunal Colegiado la trascendencia de que al analizar la cuestión de constitucionalidad propiamente dicha, deban analizarse los actos reclamados como un conglomerado jurídico inseparable, sino procediendo a los argumentos que en forma particular se aducen en la demanda de garantías y de los que se concluye la inconstitucionalidad de cada uno de los ordenamientos impugnados, de tal manera que si respecto del decreto presidencial se aduce transgresión a las garantías de proporcionalidad y equidad tributarias, el estudio de tales argumentos debe partir de la naturaleza propia de dicho acto, el que como ya se ha visto, no constituye una ley en sentido formal ni material al que puedan ser aplicadas las garantías tributarias, porque no establece una contribución ni una exención a ésta sino que fue emitido como un incentivo fiscal para activar la economía nacional.


Al haber resultado infundados los conceptos de violación analizados, se impone negar el amparo y protección de la Justicia de la Unión a las quejosas por las que el Tribunal Colegiado del conocimiento revocó el sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito de origen y reservó jurisdicción a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


ÚNICO.-En la materia de la revisión la Justicia de la Unión no ampara ni protege a: Empresas ICA, Sociedad Controladora, Sociedad Anónima de Capital Variable; Constructoras ICA, Sociedad Anónima de Capital Variable; Asesoría Técnica y Gestión Administrativa, Sociedad Anónima de Capital Variable; Ingenieros Civiles Asociados, Sociedad Anónima de Capital Variable; Equipos Nacionales, Sociedad Anónima de Capital Variable; Sistemas de Ingeniería Sanitaria, Sociedad Anónima de Capital Variable; Promotora e Inversora ADISA, Sociedad Anónima de Capital Variable; Industrial del Hierro, Sociedad Anónima de Capital Variable; Centro la Paz, Sociedad Anónima de Capital Variable; Servicios Inmobiliarios ICA, Sociedad Anónima de Capital Variable; Parques Residenciales de Querétaro, Sociedad Anónima de Capital Variable; Túneles Concesionados de Acapulco, Sociedad Anónima de Capital Variable; M., Sociedad Anónima de Capital Variable; ICA Propiedades Inmuebles, Sociedad Anónima de Capital Variable; Desarrollo Comercial León, Sociedad Anónima de Capital Variable; Centro Empresarial Guadalajara, Sociedad Anónima de Capital Variable; Inmobiliaria MONREB, Sociedad Anónima de Capital Variable; Promotora Inmobiliaria ICA, Sociedad Anónima de Capital Variable; Terminal de Cruceros Punta Langosta Cozumel, Sociedad Anónima de Capital Variable; Inmobiliaria PRODEVI, Sociedad Anónima de Capital Variable; ICA Promotora de Construcción Urbana, Sociedad Anónima de Capital Variable; H. y B., Sociedad Anónima de Capital Variable; Ingeniería HB, Sociedad Anónima; ICA Servicios de Vivienda, Sociedad Anónima de Capital Variable; ICA Servicios, Sociedad Anónima de Capital Variable; Empresa de Servicios Ixtapa, Sociedad Anónima de Capital Variable; ICA Inmobiliaria, Sociedad Anónima de Capital Variable; ICA Internacional, Sociedad Anónima de Capital Variable; Simex Integración de Sistemas, Sociedad Anónima de Capital Variable; Grupo ICA, Sociedad Anónima de Capital Variable; Confraco, Sociedad Anónima de Capital Variable; Almacenadora Sur, Sociedad Anónima de Capital Variable, Organización de Crédito; Concesionaria de Ejes Terrestres de Coahuila, Sociedad Anónima de Capital Variable; Desarrolladora de Estacionamientos Privados, Sociedad Anónima de Capital Variable; S., Sociedad Anónima de Capital Variable; Autopista del Occidente, Sociedad Anónima de Capital Variable; Operadora de la Autopista del Occidente, Sociedad Anónima de Capital Variable; Promotora de Infraestructura Jaliciense, Sociedad Anónima de Capital Variable; Inmobiliaria Hemisferia, Sociedad Anónima de Capital Variable; ICA F.D., Sociedad de Responsabilidad Limitada de Capital Variable; IFD Servicios de Ingeniería, Sociedad Anónima de Capital Variable; Centro Sur, Sociedad Anónima de Capital Variable; en contra de los artículos 1o. al 7o. de la Ley del Impuesto al Activo, 19 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil uno y del Decreto por el que se exime totalmente del pago del impuesto al activo que se cause durante el ejercicio fiscal de 2001, a los contribuyentes que se indican, por las razones expuestas en el último considerando de esta sentencia.


N.; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el toca como concluido.


Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros J.D.R., G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.V.A.A.. Fue ponente el M.J.D.R..


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