Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezJosé Vicente Aguinaco Alemán,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Juan Díaz Romero,Salvador Aguirre Anguiano,Mariano Azuela Güitrón
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XII, Diciembre de 2000, 617
Fecha de publicación01 Diciembre 2000
Fecha01 Diciembre 2000
Número de resolución2a./J. 70/2000
Número de registro6814
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
EmisorSegunda Sala

AMPARO EN REVISIÓN 691/99. M.C.R. Y OTROS.


MINISTRO PONENTE: G.I.O.M..

SECRETARIO: R.C.C..


CONSIDERANDO:


CUARTO. Con el fin de abordar los agravios vertidos por los quejosos, de manera preliminar y por referirse a la fijación de la litis planteada, se estima necesario precisar los actos cuya constitucionalidad reclamaron, así como la vinculación que, al tenor de los antecedentes y los conceptos de violación planteados en el escrito de garantías, otorgaron a dichos actos.


Del análisis integral de la demanda de garantías, se aprecia que los quejosos impugnan los siguientes actos de autoridad:


a) Los artículos 15 y 16 de la Ley Federal de Caza.


b) El Manual de procedimientos para autorizaciones, permisos, registros, informes y avisos relacionados con la conservación, y aprovechamiento sustentable de la flora y fauna silvestres y otros recursos biológicos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día diez de agosto de mil novecientos noventa y ocho, así como el Acuerdo por el que se establece el Calendario de aprovechamiento cinegético y de aves canoras y de ornato para la temporada 1998-1999, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día diez de agosto de mil novecientos noventa y ocho, los cuales se controvierten con motivo de su entrada en vigor y como actos de aplicación de los referidos preceptos de la Ley Federal de Caza.


En cuanto a los vicios de inconstitucionalidad que se atribuyen a los actos reclamados destaca:


En relación con los artículos 15 y 16 de la Ley Federal de Caza, los estiman violatorios del artículo 49 constitucional, pues a través de aquéllos se otorga la facultad legislativa a la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, la que únicamente puede ejercerse por el Poder Legislativo.


Por otra parte, en cuanto a las disposiciones de observancia general emitidas por la citada dependencia federal, impugnadas como primer acto de aplicación de los mencionados preceptos legales y por vicios propios, del estudio de los conceptos de violación se advierte que los quejosos reclaman las hipótesis jurídicas previstas en los numerales IV y X del citado manual y en los artículos del 4o. al 26 del referido acuerdo. La inconstitucionalidad que se atribuye a éstos consiste, en esencia, en lo siguiente:


a) Con el nuevo acuerdo y manual se variaron los requisitos para practicar la caza, de tal forma que ésta se hace imposible, pues para poder practicarla será necesario establecer Unidades de Manejo de Animales Silvestres (UMAS) y en los Estados de Sinaloa y Sonora a la fecha no se han establecido, con lo que se violan las garantías de libertad, de profesión y de legalidad.


b) Las UMAS seleccionarán según su criterio a quién le venden el permiso, lo que implica una restricción al derecho de libertad de dedicarse a la profesión, industria, comercio o trabajo que mejor acomode.


c) El manual y el calendario reclamados violan las garantías de legalidad y fundamentación, pues se pretende realizar su aplicación sin que en los Estados de Sonora y Sinaloa se hayan establecido UMAS; además, aquéllos se emitieron sin ningún estudio previo del impacto ambiental y las especies localizadas en las zonas tradicionalmente utilizadas para la práctica de la cacería y además limitan esta actividad a las propias UMAS, sin tomarse en cuenta el número de cazadores que existen en la entidad; inclusive, no se respeta el principio general de derecho relativo a que donde existe la misma razón debe existir la misma disposición, pues si se otorgaron los permisos para el calendario 1997-1998, y si de ninguna manera ha cambiado la población silvestre, para confinar la cacería a las UMAS, no existe razón alguna que justifique el cambio de disposiciones.


d) El acuerdo controvertido también vulnera las garantías individuales de los quejosos en razón de que en las páginas en que aparece el mapa del Estado de Sinaloa y de Sonora, no se encuentran identificadas ni determinadas las llamadas UMAS, lo que resulta contradictorio con el contenido del mencionado manual.


De tales antecedentes es válido concluir que los quejosos controvirtieron el Manual de procedimientos para autorizaciones, permisos, registros, informes y avisos relacionados con la conservación, y aprovechamiento sustentable de la flora y fauna silvestres y otros recursos biológicos, así como el Acuerdo por el que se establece el Calendario de aprovechamiento cinegético y de aves canoras y de ornato para la temporada 1998-1999, considerándolos como disposiciones autoaplicativas, y como primer acto de aplicación de los artículos 15 y 16 de la Ley Federal de Caza.


Ante ello, por principio, debe señalarse que el acto de aplicación de una ley o de los dispositivos que la integran, cuya constitucionalidad pretende controvertirse a través del juicio de garantías puede consistir, indistintamente, en un acto dirigido en forma concreta y específica hacia el peticionario de garantías o bien, en una diversa disposición de observancia general. Sirven de apoyo a tal conclusión las tesis cuyo rubro, texto y datos de identificación son los siguientes:


"LEYES, AMPARO CONTRA. ACTO DE APLICACIÓN. PUEDE CONSISTIR EN UN ORDENAMIENTO GENERAL. El acto de aplicación de una ley con motivo del cual puede promoverse en su contra el juicio de amparo reclamándola como heteroaplicativa no tiene que consistir necesariamente en un acto dirigido en forma concreta y específica al peticionario de garantías, sino que también puede serlo un acto normativo general dirigido a todos aquellos que se coloquen en la hipótesis legal, pero en virtud del cual surjan o se actualicen situaciones que al vincular al particular al cumplimiento de la ley impugnada pueden dar lugar a que se considere por el quejoso que lo afectan en su interés jurídico, causándole perjuicios. En efecto, puede suceder que un acuerdo que establezca reglas de aplicación de un decreto constituya un acto de aplicación del mismo para efectos del juicio de amparo si en virtud de su expedición y vigencia surge la situación apuntada." (Octava Época, Tercera Sala, Semanario Judicial de la Federación, Tomo III, Primera Parte, tesis XIV/89, página 343).


"REGLAMENTOS. SON DE IDÉNTICA NATURALEZA QUE LAS LEYES Y PARA SU IMPUGNACIÓN EN EL JUICIO CONSTITUCIONAL SON APLICABLES LAS MISMAS REGLAS. Las disposiciones del artículo 73 de la Ley de Amparo, en relación con la fracción I del artículo 22 del mismo ordenamiento, no sólo son aplicables tratándose de leyes, sino que también tienen aplicación respecto de reglamentos, en virtud de que las leyes y los reglamentos son sustancial e intrínsecamente de la misma naturaleza, pues son idénticos en cuanto a su generalidad y abstracción. Solamente se distinguen desde un punto de vista formal, es decir, en atención al órgano que los genera (las leyes son actos formalmente legislativos por provenir del Poder Legislativo, y los reglamentos son formalmente actos administrativos por provenir del presidente de la República). De ahí que ameriten idéntico tratamiento en cuanto se refiere a su impugnabilidad en la vía de amparo, por serles aplicables las mismas reglas." (Séptima Época, S.A., Semanario Judicial de la Federación, tomo 52, Séptima Parte, página 41).


En esos términos, cuando se señala como acto de aplicación de una ley o reglamento una diversa disposición de observancia general, debe estimarse aplicable lo dispuesto en la jurisprudencia número 221, visible en las páginas 210 y 211 del Tomo I del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, compilación 1917-1995, cuyo rubro dice: "LEYES O REGLAMENTOS, AMPARO CONTRA, PROMOVIDO CON MOTIVO DE SU APLICACIÓN.", por lo que el juzgador de amparo no debe desvincular el estudio de la ley o reglamento controvertidos del que concierne a su acto de aplicación. De ahí que, generalmente, el juzgador de garantías debe analizar, en principio, si el juicio de amparo resulta procedente en cuanto a la disposición de observancia general que a juicio de la parte quejosa se traduce en el primer acto de aplicación de la ley o reglamento impugnados, es decir, si aquélla concreta en perjuicio de ésta lo dispuesto en esos ordenamientos y, una vez determinado que el juicio de garantías sí resulta procedente respecto de la disposición de observancia general estimada como primer acto de aplicación, deberá abordar la constitucionalidad de la ley o reglamento que se impugna con motivo de su primer acto de aplicación.


Al respecto resulta aplicable, por analogía, la tesis XVII/99, aprobada por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia en su sesión privada celebrada el diecinueve de abril de mil novecientos noventa y nueve, cuyo rubro y texto son del siguiente tenor:


"LEYES, AMPARO CONTRA. REGLAS PARA SU ESTUDIO CUANDO SE PROMUEVE CON MOTIVO DE UN ACTO DE APLICACIÓN. Conforme a lo dispuesto en la jurisprudencia número 221, visible en las páginas 210 y 211 del Tomo I del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, compilación 1917-1995, cuyo rubro dice: ‘LEYES O REGLAMENTOS, AMPARO CONTRA, PROMOVIDO CON MOTIVO DE SU APLICACIÓN.’, cuando se promueve un juicio de amparo en contra de una ley o reglamento con motivo de su aplicación concreta en perjuicio del quejoso, el Juez de Distrito no debe desvincular el estudio de la disposición impugnada del que concierne a su acto de aplicación. De ahí que el juzgador de garantías debe analizar, en principio, si el juicio de amparo resulta procedente en cuanto al acto de aplicación impugnado, es decir, si constituye el primero que concrete en perjuicio del peticionario de garantías la hipótesis jurídica controvertida y si en relación con él no se actualiza una diversa causa de improcedencia; de no acontecer así, se impondrá sobreseer en el juicio respecto del acto de aplicación y la norma impugnada. Por otra parte, de resultar procedente el juicio en cuanto al acto de aplicación, debe analizarse la constitucionalidad de la disposición impugnada determinando lo conducente y, únicamente en el caso de que se determine negar el amparo por lo que corresponde a ésta, será factible abordar el estudio de los conceptos de violación enderezados por vicios propios, en su caso, en contra del acto de aplicación; siendo incorrecto, por ello, el estudio de estas últimas cuestiones antes de concluir sobre la constitucionalidad de la norma reclamada."


En ese orden de ideas, en el presente juicio de garantías, dado que los artículos 15 y 16 de la Ley Federal de Caza se impugnaron con motivo de su primer acto de aplicación, el cual se hizo consistir en el Manual de procedimientos para autorizaciones, permisos, registros, informes y avisos relacionados con la conservación, y aprovechamiento sustentable de la flora y fauna silvestres y otros recursos biológicos, así como en el Acuerdo por el que se establece el Calendario de aprovechamiento cinegético y de aves canoras y de ornato para la temporada 1998-1999, disposiciones de observancia general que fueron impugnadas en su carácter de normas autoaplicativas, y respecto de las cuales el Juez de Distrito del conocimiento sobreseyó por estimar que no constituyen normas autoaplicativas, conforme a las reglas que rigen el juicio de amparo contra leyes, en la especie, antes de abordar el estudio de los agravios que controvierten el sobreseimiento decretado respecto de los preceptos reclamados de la Ley Federal de Caza, se impone estudiar los diversos que impugnan el sobreseimiento de las citadas disposiciones generales que se señalaron como su primer acto de aplicación, pues para los efectos de la competencia de este Alto Tribunal es necesario determinar, primero, si el juicio resulta procedente respecto de los actos en los que a juicio de los quejosos se individualizaron en su perjuicio las hipótesis jurídicas contenidas en la referida ley.


Al respecto, en los agravios antes transcritos los quejosos sostienen que el manual y el acuerdo reclamados sí son leyes autoaplicativas, pues no es necesario un acto posterior de aplicación para que afecten a los gobernados; para acreditar esa aseveración ofrecen como pruebas supervenientes una nota periodística de dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, en donde se precisa la prohibición de cazar el venado cola blanca en el Estado de Sinaloa, así como el oficio número 25/SIN/98, emitido el veintitrés de noviembre de mil novecientos noventa y ocho por el delegado de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales en el Estado de Sinaloa, a través del cual responde en forma negativa a las solicitudes de los quejosos para obtener permiso de caza tipo I presentadas el día diecisiete de los propios mes y año. De lo dispuesto en tales documentos sostienen que las disposiciones reclamadas causan perjuicio de manera inmediata, pues basta analizar las pruebas supervenientes para concluir que no era necesario acudir a realizar los trámites ante la referida secretaría de Estado, ya que con su sola publicación los cazadores del Estado de Sinaloa tenían que apegarse a ellas y cazar el venado cola blanca en las Unidades para Conservación, Manejo y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre.


Tales argumentos son infundados.


Por principio, resulta ocioso pronunciarse sobre la posibilidad de admitir las pruebas supervenientes ofrecidas por los quejosos, pues lo dispuesto en los documentos respectivos de ninguna manera es relevante para determinar si las disposiciones de observancia general impugnadas son o no autoaplicativas, menos aún para verificar si antes de la promoción de este juicio existió un acto de aplicación de las propias disposiciones en perjuicio de los quejosos; pues el carácter autoaplicativo depende de circunstancias generales que emanan del estudio de las hipótesis jurídicas que contiene y de las relaciones jurídicas que regula, y no de situaciones específicas que, además, en el caso, vienen a corroborar que se trata de normas heteroaplicativas; aunado a que se refieren a hechos acontecidos con posterioridad a la presentación del juicio de garantías.


En esos términos, para confirmar la conclusión adoptada por el Juez de Distrito del conocimiento, en cuanto a la naturaleza de las disposiciones reclamadas como autoaplicativas, resulta necesario transcribir su texto, el cual es del siguiente tenor:


Manual de procedimientos para autorizaciones, permisos, registros, informes y avisos relacionados con la conservación, y aprovechamiento sustentable de la flora y fauna silvestres y otros recursos biológicos.


"...


"IV. Procedimiento para el registro de Unidades de Conservación, Manejo y Aprovechamiento Sustentable de Vida Silvestre (UMA), a que se refiere el artículo 4o. del acuerdo.


"Primero. Los interesados en registrar UMA podrán solicitarlo a la secretaría por conducto de la dirección general o de las delegaciones federales; estas últimas recibirán las solicitudes y las remitirán a la dirección general dentro de los 8 días hábiles siguientes, anexando un dictamen preliminar de las mismas.


"Segundo. Para obtener el registro de UMA, los interesados deberán presentar la siguiente documentación:


"1. El formato de solicitud (anexo 1) debidamente requisitado por el interesado;


"2. Documentos que acrediten la titularidad de los derechos de propiedad o legítima posesión de quienes manifestaron su voluntad o consentimiento sobre los predios donde se establecerá la UMA (copia de la escritura pública, constancia de situación del predio ante el Registro Público de la Propiedad y del Comercio o el Registro Agrario Nacional emitido con un máximo de 90 días naturales anteriores a la presentación de la solicitud, copia de contratos celebrados en términos de ley, tales como compraventa, donación, arrendamiento, comodato, en los dos últimos casos, los arrendatarios y comodatarios serán responsables sustitutos con los propietarios o legítimos poseedores de los predios, por los daños ocasionados a las poblaciones de especies silvestres y su hábitat por las actividades realizadas en la UMA durante la vigencia del registro);


"3. Plan de manejo de la UMA elaborado por el propietario o poseedor legítimo del predio o predios o por su responsable técnico, presentado en el formato correspondiente (anexo 2). Este requisito no será indispensable para el registro de la UMA, pero sí para su operación;


"4. C. original del pago de los derechos correspondientes, de conformidad con lo establecido en la Ley Federal de Derechos, y


"Adicionalmente, dependiendo del caso, lo siguiente:


"Cuando el registro no sea promovido por el único titular de los derechos sobre los predios, documentos que acrediten la voluntad de los propietarios o legítimos poseedores de los predios para que se registren como UMA en los términos solicitados o, en su defecto, el consentimiento, en los mismos términos (en caso de ejidos y comunidades, copia de su reglamento interno y copia del acta de asamblea correspondiente, celebrada en los términos de ley, en la cual se manifieste la voluntad de registrar la UMA y se nombren representante legal y responsable técnico definitivos hasta nueva acta de asamblea).


"Cuando se trate de personas morales, copia del acta constitutiva y poder notarial que acredite la personalidad de su representante legal.


"En su caso, descripción de las instalaciones o anteproyecto de construcción.


"Cuando se manejen ejemplares de especies silvestres introducidas o exóticas, anexar al plan de manejo un informe preliminar de riesgo que considere las acciones de contingencia que se comprometen a realizar el titular o responsable técnico de la UMA y una visita previa de supervisión técnica a las instalaciones por parte del personal de la delegación federal correspondiente de la secretaría o de la dirección general, de la que se derive un dictamen positivo sobre las condiciones de confinamiento.


"Cuando se trate de UMA de manejo intensivo que ya cuenten con ejemplares al momento de solicitar el registro, un inventario que indique la cantidad de ejemplares de cada especie, en su caso, el número de pies de cría y descendientes, su sexo y edad, así como la documentación que acredite la legal adquisición y procedencia de cada ejemplar.


"Tercero. La secretaría emitirá respuesta a estas solicitudes dentro de los 15 días hábiles siguientes a su presentación, fundando y motivando su respuesta que podrá ser en cualquiera de los siguientes sentidos:


"a) Otorgando el registro de la UMA;


"b) Otorgando el registro de la UMA con su operación condicionada, y


"c) Negando el registro de la UMA.


"En caso de no dar respuesta dentro del plazo señalado, la solicitud se considerará respondida en el sentido de los incisos a) o b). Al entregar el registro la secretaría deberá hacer del conocimiento del solicitante cualquier condicionante a la cual se deba sujetar la operación de la UMA registrada.


"...


"X. Procedimientos para el otorgamiento de permisos de caza a que se refiere el artículo 13 del acuerdo.


"Primero. Los interesados en obtener permisos de caza podrán solicitarlo ante la secretaría por conducto de las delegaciones federales o las demás instancias autorizadas para su distribución a través de convenios de concertación.


"Segundo. Para solicitar permisos de caza tipo I, II y III se deberán presentar el original del registro de identificación cinegética y el original del comprobante que ampare el pago de derechos conforme a lo establecido por la Ley Federal de Derechos.


"En caso de extranjeros no residentes dentro del territorio nacional, copia del contrato con el organizador cinegético o UMA que le prestarán sus servicios.


"En caso de menores de edad, independientemente de su nacionalidad, se deberá anexar carta responsiva de su padre o tutor en la cual éste asuma la responsabilidad por el menor durante la expedición cinegética, en la que en todo momento el menor deberá estar acompañado por un adulto que porte su respectivo registro de identificación cinegética.


"Tercero. La secretaría emitirá respuesta a estas solicitudes dentro de los 5 días hábiles siguientes a su presentación y, en el caso de permisos de caza tipo I, dentro de los 3 días hábiles siguientes a su presentación."


Acuerdo por el que se establece el Calendario de aprovechamiento cinegético y de aves canoras y de ornato para la temporada 1998-1999.


"...


"Capítulo III


"De las Unidades para la Conservación, Manejo y Aprovechamiento Sustentable de Vida Silvestre (UMA)


"Artículo 4o. La secretaría otorgará el registro de UMA en las siguientes modalidades y de conformidad con lo establecido en el numeral IV del manual de procedimientos:


"I. UMA de manejo en vida libre, y


"II. UMA de manejo intensivo.


"Artículo 5o. El registro para establecer y operar UMA en cualquier modalidad se otorgará para la conservación de poblaciones o ejemplares de especies silvestres como objetivo general, y, de conformidad con su plan de manejo, con objetivos específicos de manejo, restauración y mantenimiento, reproducción, investigación, exhibición, educación y aprovechamiento sustentable.


"La secretaría, de conformidad con lo establecido en el numeral V del manual de procedimientos, podrá autorizar la modificación del registro de UMA en lo que se refiere a superficie, especies, responsable técnico, representante legal y plan de manejo.


"Artículo 6o. La secretaría evaluará y, en su caso, aprobará y supervisará técnicamente la debida instrumentación del plan de manejo y del mecanismo de marcaje que las diferentes UMA establezcan para identificar y garantizar la legal procedencia de todos los ejemplares de las especies que en ellas se produzcan o aprovechen.


"Artículo 7o. La secretaría podrá autorizar tasas de aprovechamiento en UMA, para la caza, captura o traslado de ejemplares de especies incluidas y no incluidas en los cuadros de aprovechamiento del presente acuerdo de conformidad con el plan de manejo autorizado y con base en los inventarios o en resultados de estudios o muestreos de poblaciones, previa solicitud presentada de conformidad con el numeral VI del manual de procedimientos, sin perjuicio de otras disposiciones aplicables.


"Artículo 8o. Para la operación adecuada de las UMA el responsable técnico podrá asentar los datos relativos al manejo, altas, bajas, movimiento e intercambio de ejemplares en una bitácora, misma que le asistirá para la preparación de los informes a que se refiere el artículo 11.


"Artículo 9o. La secretaría, de conformidad con lo dispuesto en los artículos primero, segundo y quinto del numeral VI del manual de procedimientos, podrá autorizar tasas de aprovechamiento en UMA de manejo en vida libre y, en su caso proporcionará, previo el pago de los derechos aplicables conforme a la Ley Federal de Derechos, los cintillos de cobro cinegético que correspondan.


"Artículo 10. La secretaría, de conformidad con lo dispuesto en el artículo primero, tercero y quinto del numeral VI del manual de procedimientos, podrá autorizar tasas de aprovechamiento en UMA de manejo intensivo y, en su caso proporcionará, previo el pago de los derechos aplicables conforme a la Ley Federal de Derechos, los cintillos de cobro cinegético que correspondan.


"La cacería deportiva de los ejemplares autorizados en las tasas de aprovechamiento de UMA de manejo intensivo, sólo podrá realizarse de conformidad con el plan de manejo dentro de UMA de manejo en vida libre bajo el esquema de sueltas controladas de machos exclusivamente, en cuyo caso, su titular o responsable técnico recibirá los cintillos de cobro cinegético proporcionados originalmente a la UMA de manejo intensivo.


"Artículo 11. Anualmente y de conformidad con lo establecido en el numeral VIII del manual de procedimientos, el titular o responsable técnico de la UMA enviará a la secretaría un informe de actividades en el que se incluya la información sobre cualquier tipo de aprovechamiento y cualquier otro aspecto de manejo realizado en la UMA.


"2a. Sección


"Aprovechamiento cinegético


"Capítulo I


"Del Registro de Identificación Cinegética y de los permisos de caza


"Artículo 12. La secretaría otorgará registros de identificación cinegética, de conformidad con lo establecido en el numeral IX del manual de procedimientos, a:


"I. Nacionales y extranjeros residentes dentro del territorio nacional, y


"II. Extranjeros no residentes dentro del territorio nacional.


"Artículo 13. Los tipos de permisos de caza que emitirá la secretaría son:


"T.I.P. de caza dentro de UMA;


"Tipo II. Permiso de caza para aves, y


"Tipo III. Permiso de caza para mamíferos.


"La secretaría podrá convenir con terceros, a efecto de que colaboren en la distribución de registros de identificación cinegética, permisos de caza tipo I, II y III y cintillos de cobro cinegético, previo pago de los derechos correspondientes, de conformidad con la Ley Federal de Derechos y en cumplimiento a lo dispuesto en los numerales IX y X del manual de procedimientos.


"Artículo 14. Las estampillas tomarán valor de permiso de caza cuando estén adheridas al registro de identificación cinegética y selladas por la instancia distribuidora autorizada o con el sello oficial de la secretaría.


"Artículo 15. El registro de identificación cinegética y los permisos de caza son personales e intransferibles, la secretaría verificará que sus titulares:


"a) Los porten durante todo el tiempo que dure su expedición cinegética, junto con el permiso de transportación de armas y los muestren a las autoridades civiles o militares cuando éstas lo soliciten.


"b) Los utilicen exclusivamente para cazar lo autorizado y en cumplimiento de las disposiciones jurídicas y administrativas aplicables.


"c) No los utilicen para internarse en terrenos de propiedad privada, ejidal o comunal, sin el consentimiento previo de su propietario o legítimo poseedor.


"Artículo 16. El aviso por escrito a la secretaría, del extravío o robo de un registro de identificación cinegético y/o permiso de caza, constituirá una presunción de no responsabilidad del titular por su uso indebido; no dará derecho a su reposición, ni al reintegro de los derechos correspondientes.


"Los permisos de caza no utilizados por los titulares, no darán derecho alguno a la devolución de las cantidades que hubiesen enterado, ni de la documentación entregada.


"Artículo 17. Los permisos de caza tipo I se podrán utilizar para la cacería deportiva de las especies incluidas y no incluidas en los cuadros de aprovechamiento cinegético del presente acuerdo, dentro de las UMA de manejo en vida libre en el número y temporalidad autorizados por la secretaría en la tasa de aprovechamiento correspondiente a cada especie, de acuerdo al plan de manejo y con base en los resultados de los estudios o muestreos de poblaciones presentados.


"Artículo 18. Mediante los permisos tipo II y III se autorizará la práctica de cacería deportiva de ejemplares de especies de fauna silvestre enlistadas en los artículos 19 y 21 del presente acuerdo, hasta en dos regiones cinegéticas dentro de una entidad federativa exclusivamente, excepto en el caso de Sonora en donde solamente se autorizará en una región cinegética, y Tamaulipas en donde solamente se podrá cazar dentro de la región cinegética 3 cuando en el permiso se señale expresamente; siendo responsabilidad de sus titulares contar con el consentimiento de los propietarios o legítimos poseedores de los predios en donde se realizará la actividad.


"Artículo 19. Los permisos de caza tipo II se otorgarán únicamente para las especies o grupos de especies que a continuación se mencionan y podrán ejercerse dentro y fuera de UMA:


"Grupo aves acuáticas.


"Especies incluidas en el grupo:


"Pato pijiji o pichichi. Dendrocygna autumnalis


"...


"Artículo 20. Para la exportación de piezas de caza de la grulla gris grus canadensis marcada con un asterisco (*) se atenderá a las disposiciones de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y F.S. de conformidad con el artículo 48 del presente acuerdo.


"Artículo 21. Los permisos de caza tipo III se otorgarán únicamente para las especies que a continuación se mencionan y se podrán ejercer dentro y fuera de UMA:


"Grupo ardillas.


"Especies incluidas en el grupo:


"...


"Grupo liebres y conejos.


"...


"Otros mamíferos por especie


"...


"Artículo 22. Con excepción del faisán de collar, el borrego aoudad o berberisco y el jabalí europeo, sólo se autorizará la cacería deportiva de ejemplares machos adultos cuando sea posible distinguir con claridad el sexo, nunca de crías y hembras, ni de ejemplares adultos acompañados por crías.


"Artículo 23. La emisión de permisos de caza tipo II y III será de acuerdo a las tasas de aprovechamiento cinegético limitado establecidas por la secretaría.


"Artículo 24. Sólo se otorgará a cada solicitante un permiso de caza tipo II y III por especie o grupo de especies por entidad federativa; los interesados podrán solicitar un nuevo permiso una vez que hayan agotado su límite por temporada cinegética al amparo del primero.


"Artículo 25. Los permisos de caza tipo II y III se otorgarán por riguroso orden de prelación, hasta cubrir la tasa de aprovechamiento cinegético limitado establecida para la especie o grupo de especies o hasta quince días hábiles antes de concluir su época hábil.


"Artículo 26. Al momento de la expedición de los permisos tipo II y III, se indicará en la estampilla la especie o grupo de especies que el permiso avala de conformidad con lo establecido en el cuadro de aprovechamiento para la entidad federativa correspondiente, así como la entidad federativa y el número de registro de identificación cinegética del titular. ..."


Para concluir sobre la naturaleza autoaplicativa de las disposiciones antes transcritas, debe tenerse presente que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, en aras de tutelar el orden público y atendiendo a las circunstancias sociales y económicas que acontecen en un determinado momento histórico, estima necesario restringir la realización de ciertas actividades, por una parte, las que por su naturaleza corresponden a las autoridades que conforman su gobierno, las cuales conferirá a los gobernados siempre y cuando cumplan con determinadas condiciones y, por otra, las que por su naturaleza son propias de los gobernados, pero que por su trascendencia al orden público, su ejercicio se limita a una serie de requisitos que deben cumplir los gobernados para tener derecho a realizarlas. Se trata entonces de actividades cuya realización por parte de los gobernados se encuentra sujeta a la emisión de un acto administrativo denominado, respectivamente, concesión, cuando se transfiere el ejercicio de una actividad cuya titularidad es del Estado, o permiso, autorización o licencia en otras hipótesis.


En esos términos, tratándose de disposiciones de observancia general que regulan una actividad cuyo desempeño se encuentra sujeto a la emisión de un acto administrativo, su naturaleza autoaplicativa dependerá de que por sí solas afecten la esfera jurídica de los gobernados beneficiados por el respectivo acto de autoridad, para lo cual será necesario que aquéllas se refieran a derechos u obligaciones que al momento de su entrada en vigor ya se encuentran en la esfera jurídica de éstos y, por tanto, vinculen al gobernado a su cumplimiento desde el inicio de su vigencia, en virtud de que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho; serán entonces disposiciones de individualización incondicionada.


A diferencia de lo anterior, si una disposición de observancia general modifica el marco jurídico que regula una actividad de los gobernados sujeta a un acto administrativo, refiriéndose a los términos en que podrán incorporarse los respectivos derechos y obligaciones al patrimonio jurídico de aquéllos en un futuro, debe estimarse que tales disposiciones son de individualización condicionada, pues para que afecten la esfera jurídica de los gobernados se requiere, previamente, que acudan ante la administración a solicitar la emisión del acto que los facultará para realizar la actividad cuya regulación se ve modificada por las disposiciones emitidas.


En ese sentido, las disposiciones de observancia general que vienen a modificar el marco jurídico que regula una determinada actividad de los gobernados, que se encuentra sujeta a la emisión de un acto administrativo, bien sea concesión o permiso, estableciendo diversos requisitos que regirán el otorgamiento de los nuevos actos administrativos que se requieran para realizar tal actividad, son de individualización condicionada, pues inclusive, para los sujetos que ya se encontraban facultados para desempeñar tal función, la afectación a su esfera jurídica se encuentra condicionada a que vuelvan a solicitar la respectiva concesión o permiso.


Los principios antes enunciados derivan, en lo conducente, de la tesis jurisprudencial cuyo rubro, texto y datos de identificación son los siguientes:


"LEYES AUTOAPLICATIVAS Y HETEROAPLICATIVAS. DISTINCIÓN BASADA EN EL CONCEPTO DE INDIVIDUALIZACIÓN INCONDICIONADA. Para distinguir las leyes autoaplicativas de las heteroaplicativas conviene acudir al concepto de individualización incondicionada de las mismas, consustancial a las normas que admiten la procedencia del juicio de amparo desde el momento que entran en vigor, ya que se trata de disposiciones que, acorde con el imperativo en ellas contenido, vinculan al gobernado a su cumplimiento desde el inicio de su vigencia, en virtud de que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho. El concepto de individualización constituye un elemento de referencia objetivo para determinar la procedencia del juicio constitucional, porque permite conocer, en cada caso concreto, si los efectos de la disposición legal impugnada ocurren en forma condicionada o incondicionada; así, la condición consiste en la realización del acto necesario para que la ley adquiera individualización, que bien puede revestir el carácter de administrativo o jurisdiccional, e incluso comprende al acto jurídico emanado de la voluntad del propio particular y al hecho jurídico, ajeno a la voluntad humana, que lo sitúan dentro de la hipótesis legal. De esta manera, cuando las obligaciones derivadas de la ley nacen con ella misma, independientemente de que no se actualice condición alguna, se estará en presencia de una ley autoaplicativa o de individualización incondicionada; en cambio, cuando las obligaciones de hacer o de no hacer que impone la ley, no surgen en forma automática con su sola entrada en vigor, sino que se requiere para actualizar el perjuicio de un acto diverso que condicione su aplicación, se tratará de una disposición heteroaplicativa o de individualización condicionada, pues la aplicación jurídica o material de la norma, en un caso concreto, se halla sometida a la realización de ese evento." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., julio de 1997, tesis P./J. 55/97, página 5).


Ahora bien, en el caso concreto, el Congreso de la Unión a través de la emisión de la Ley Federal de Caza, con el fin de orientar y garantizar la conservación, restauración y fomento de la fauna silvestre, estimó conveniente sujetar la actividad de la caza a las limitaciones establecidas en la propia ley, en su reglamento y en las disposiciones que dicte la dependencia competente de la administración pública federal.


En esos términos prohibió la caza con fines comerciales y dispuso que la caza deportiva se autorizara en las épocas permitidas y se sujetará a las diversas disposiciones aplicables.


En esa tesitura, conforme a los artículos 18 y 19 del referido ordenamiento los permisos de caza se expedirán previa la solicitud correspondiente, a los miembros de las asociaciones o clubes de cazadores registrados y reconocidos por la secretaría competente, previo el permiso de la diversa autoridad para la portación y uso de armas de fuego; además, aquellos permisos son personales e intransferibles y sus poseedores están obligados a presentarlos a las autoridades que se los requieran. Tales dispositivos son del siguiente tenor:


"Artículo 18. Los permisos de caza se expedirán previa la solicitud correspondiente, a los miembros de las asociaciones o clubes de cazadores registrados y reconocidos por la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, previo el permiso de la autoridad competente por la portación y uso de armas de fuego.


"Artículo 19. Los permisos de caza son personales e intransferibles y sus poseedores están obligados a presentarlos a las autoridades civiles o militares cuantas veces se les requiera."


Por otra parte, de la lectura de las disposiciones contenidas en los referidos acuerdo y manual, antes transcritas, se advierte que su aplicación es precisamente para el Calendario de aprovechamiento cinegético y de aves canoras y de ornato correspondiente a la temporada mil novecientos noventa y ocho-mil novecientos noventa y nueve, y para el futuro, de ahí que a través de tales disposiciones se establezcan diversos requisitos que limitan la actividad de caza de los gobernados que obtengan el permiso respectivo para esa precisa temporada o en un futuro para otras.


Por tanto, la individualización de las hipótesis jurídicas contenidas en las normas impugnadas con el carácter de autoaplicativas tendrá lugar hasta el momento en que, una vez que se solicite el permiso relativo, la autoridad competente resuelva sobre el particular.


No obsta a lo anterior el que los quejosos tuvieran permiso para practicar la caza durante la temporada de mil novecientos noventa y siete-mil novecientos noventa y ocho, la cual concluyó el diez de mayo de este último año, según el calendario cinegético que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el ocho de agosto de mil novecientos noventa y siete, pues la vigencia de dicho permiso se encontraba limitada a ese periodo, como deriva de lo dispuesto en el artículo 1o. del citado acuerdo, el cual disponía:


"Artículo 1o. La práctica de la cacería deportiva dentro del territorio nacional queda sujeta a las disposiciones contenidas en las leyes aplicables en la materia y en lo estipulado por el presente acuerdo durante la temporada 1997-1998, comprendida del 8 de agosto de 1997 al 10 de mayo de 1998. Las especies exóticas reproducidas en Unidades para la Conservación, Manejo y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre (UMA’s), no estarán sujetas a esta temporalidad, en el entendido de que podrán cazarse durante todo el año. Como requisito indispensable para la práctica de la cacería, es necesario obtener el registro de identificación cinegética, previo a la tramitación y obtención de los permisos de cacería correspondientes, sin perjuicio de lo establecido por la Secretaría de la Defensa Nacional."


Por otra parte, aun cuando de una de las pruebas supervenientes aportadas por los quejosos, en específico la negativa recaída el veintitrés de noviembre de mil novecientos noventa y ocho a los permisos solicitados el diecisiete de noviembre del propio año, pudiera llegarse a sostener que en ese acto administrativo tuvo lugar el primer acto de aplicación de las disposiciones en comento, cabe señalar que ese preciso acto de autoridad no es ni puede ser materia del presente juicio de garantías, pues la acción constitucional que dio lugar a éste se hizo valer el veintitrés de septiembre de mil novecientos noventa y ocho.


En efecto, cuando se reclama en un juicio de garantías una disposición de observancia general con motivo de su primer acto de aplicación, es necesario que se demuestre la existencia misma de dicho acto, relacionada con la fecha de presentación de la demanda, ya que la acción de amparo se condiciona a la existencia previa de la individualización de la respectiva hipótesis jurídica en perjuicio del quejoso, pues la procedencia del juicio de amparo contra leyes se basa en la existencia de un agravio personal y directo que emane de la propia disposición controvertida, agravio que ni siquiera puede ser inminente; así, el que con anterioridad a la presentación del juicio de garantías exista la individualización de la ley controvertida, constituye un requisito de procedencia del juicio de amparo. Son aplicables a lo anterior, por analogía y en lo conducente, las tesis jurisprudenciales cuyo rubro, texto y datos de identificación son los siguientes:


"LEYES HETEROAPLICATIVAS. SI SE RECLAMAN POR ACTOS INMINENTES Y NO POR ACTOS CONCRETOS YA REALIZADOS, ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO.—Para que la acción constitucional sea procedente en contra de leyes heteroaplicativas, o sea, en relación con las que se impugnan por haber existido un acto concreto de aplicación en perjuicio del quejoso, es necesario que se demuestre la existencia misma de dicho acto de aplicación, relacionado con la fecha de presentación de la demanda y, por ende, no basta la inminencia de la aplicación de la ley para que el amparo sea procedente, ya que la referida inminencia no actualiza o concreta el perjuicio en la esfera jurídica del gobernado de manera real y actual, lo cual constituye requisito indispensable de procedencia del juicio de garantías, sino que sólo genera la presunción de que tal aplicación ha de realizarse, sin conocerse circunstancias de tiempo, modo y lugar de ejecución, lo que impide constatar la existencia misma del perjuicio." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., enero de 1998, tesis 2a./J. 77/97, página 382).


"LEYES HETEROAPLICATIVAS. LA EXHIBICIÓN DE LA SOLICITUD DE LICENCIA, FORMULADA CON POSTERIORIDAD A LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA DE AMPARO, NO HACE PROCEDENTE EL JUICIO CONSTITUCIONAL.—De conformidad con lo que disponen los artículos 1o., 4o., 73, fracción VI y 114, fracción I, de la Ley de Amparo, la impugnación de una ley heteroaplicativa debe ser a partir del primer acto de aplicación en perjuicio del particular. Esto es, no es eficiente que se promueva la demanda y se reclame la ley, sino que debe haber, previo a ello, el acto de aplicación perjudicial al gobernado; tampoco basta con que se demuestre la existencia de la ley reclamada para establecer su aplicabilidad al quejoso, sino que requiere que se acredite estar dentro de los supuestos de obligación o de afectación. Ahora bien, tratándose de contribuciones que establecen derechos por expedición de licencias o permisos, que se basan en leyes heteroaplicativas, la exigencia de demostrar la afectación al particular, sólo puede surgir mediante la formulación de la solicitud y el pago de la tarifa correspondiente, propiciando así el acto de aplicación. Sin embargo, ante la circunstancia de que el quejoso aporte copia sellada de la solicitud de expedición de licencia, ante la autoridad respectiva, y esta formulación fuera posterior a la presentación de la demanda, no hace procedente el juicio constitucional, porque tal acción debe condicionarse a la existencia previa del acto de aplicación de la ley, perjudicial a los intereses del quejoso, y no posterior. El criterio anterior tiene su razón en que la promoción de la demanda de garantías se basa en la búsqueda de protección contra leyes que violen esos derechos públicos, y no de los que puedan en lo futuro hacerlo, como puede ser para el caso en que el perjuicio no exista en el momento del inicio de la acción y que se trate de un surgimiento ulterior. De no estimarse así, se daría el caso de permitir el ejercicio de una acción sin bases, apoyada en expectativas y no en situaciones actualizadas y concretas, básicamente porque debe haber la causación previa del perjuicio, y no la mera posibilidad futura e incierta de que ello puede surgir con posterioridad." (Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., agosto de 1997, tesis 1a./J. 33/97, página 45).


En conclusión, resulta inconcuso que el Manual de procedimientos para autorizaciones, permisos, registros, informes y avisos relacionados con la conservación, y aprovechamiento sustentable de la flora y fauna silvestres y otros recursos biológicos, así como el Acuerdo por el que se establece el Calendario de aprovechamiento cinegético y de aves canoras y de ornato para la temporada 1998-1999, no son normas de carácter autoaplicativo, por lo que su simple entrada en vigor no causó perjuicio alguno a los quejosos.


A mayor abundamiento, cabe señalar que al momento de emitirse el presente fallo, veinticuatro de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, los efectos de las hipótesis jurídicas contenidas en los artículos del 12 al 26 del acuerdo reclamado han cesado, pues conforme a lo previsto en el artículo 1o. de esa disposición de observancia general, la temporada mil novecientos noventa y ocho-mil novecientos noventa y nueve para el aprovechamiento cinegético, concluyó el nueve de mayo de mil novecientos noventa y nueve, y refiriéndose tales dispositivos a cuestiones relativas al registro de identificación cinegética y a los permisos de caza para esa precisa temporada, la temporalidad normativa de sus hipótesis jurídicas se ha agotado; circunstancia que también acontece respecto del punto X del manual reclamado, a través del cual se reguló el procedimiento para el otorgamiento de permisos de caza a que se refiere el artículo 13 del mencionado acuerdo. En esos términos, respecto de los dispositivos antes citados, en todo caso, se actualizaría el sobreseimiento en el juicio, con fundamento en los artículos 74, fracción III y 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo, situación que no se suscita en cuanto al resto de las disposiciones impugnadas del citado manual, pues éstas trascienden hacia el futuro para regir el procedimiento para el registro de Unidades de Conservación, Manejo y Aprovechamiento Sustentable de Vida Silvestre, UMA, cuya constitucionalidad también se controvierte.


Por otra parte, dada la estrecha vinculación entre el acto de aplicación de una ley y ésta, como deriva de la tesis jurisprudencial número 221, visible en las páginas 210 y 211 del Tomo I del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, compilación 1917-1995, cuyo rubro dice: "LEYES O REGLAMENTOS, AMPARO CONTRA, PROMOVIDO CON MOTIVO DE SU APLICACIÓN.", si como ya quedó demostrado las disposiciones de observancia general, formalmente administrativas, que se reclaman en este juicio, no trascendieron a la esfera jurídica de los quejosos, antes de su promoción, de ello se sigue que a través de las mismas, no pudo tener lugar el primer acto de aplicación de los artículos 15 y 16 de la Ley Federal de Caza, lo que lleva a sobreseer en el juicio respecto de estos preceptos, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 73, fracción V y 74, fracción III, de la Ley de Amparo.


No está por demás señalar que aun cuando no se actualizara la anterior causa de improcedencia, el sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito del conocimiento respecto de los artículos 15 y 16 de la Ley Federal de Caza quedaría firme, pues los agravios que en su contra hacen valer los quejosos resultan insuficientes, ya que los argumentos que al respecto plantean no combaten en su totalidad las diversas consideraciones que sustentan el fallo recurrido. Siendo aplicable la tesis cuyo rubro, texto y datos de identificación son los siguientes:


"AGRAVIOS EN LA REVISIÓN. DEBEN ATACAR TODOS LOS ARGUMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA.—Cuando son varias las consideraciones que sustenta la sentencia impugnada y en los agravios sólo se combaten algunas de ellas, los mismos resultan ineficaces para conducir a su revocación o modificación, tomando en cuenta que, para ese efecto, deben destruirse todos los argumentos del Juez de Distrito." (Tesis de jurisprudencia número 104, publicada en la página 175 de la Segunda Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988).


Por último, como se precisó en el primer considerando de esta resolución, y dado que al estudiar la procedencia del juicio respecto del primer acto de aplicación de los artículos 15 y 16 de la Ley Federal de Caza, ya se ha concluido lo propio respecto de actos cuyo estudio escapa a la materia de este Alto Tribunal, se ejerce la facultad de atracción para confirmar el sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito, al tenor de lo previsto en los artículos 73, fracción VI y 74, fracción III, de la Ley de Amparo, respecto del Manual de procedimientos para autorizaciones, permisos, registros, informes y avisos relacionados con la conservación, y aprovechamiento sustentable de la flora y fauna silvestres y otros recursos biológicos, así como el Acuerdo por el que se establece el Calendario de aprovechamiento cinegético y de aves canoras y de ornato para la temporada 1998-1999, publicados el diez de agosto de mil novecientos noventa y ocho en el Diario Oficial de la Federación.


Similar criterio sostuvo esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver los amparos en revisión números 488/99 y 519/99, en su sesión del veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y nueve.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.—Se modifica el fallo recurrido.


SEGUNDO.—Queda firme el sobreseimiento decretado en el resolutivo único de la sentencia impugnada, que se sustenta en su considerando cuarto, respecto de M.E.I.G..


TERCERO.—Se sobresee en el juicio de amparo promovido por M.C.R., P.F.B., J.S.A.F., J.F.B.G., R.O.C.G., M.V.I.I., E.F.P., J. de D.C.P., H.E.I.M., A.L.F., J.R.L.O., F.G.L.V., J.L.C., P.M.R. y J.M.G., en contra de los artículos 15 y 16 de la Ley Federal de Caza; del Manual de procedimientos para autorizaciones, permisos, registros, informes y avisos relacionados con la conservación, y aprovechamiento sustentable de la flora y fauna silvestres y otros recursos biológicos; y del Acuerdo por el que se establece el Calendario de aprovechamiento cinegético y de aves canoras y de ornato para la temporada 1998-1999, en términos de lo dispuesto en el cuarto considerando de esta sentencia.


N.; con testimonio de esta resolución devuélvanse los autos al Juzgado de Distrito de origen y, en su oportunidad, archívese el toca.


Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros J.D.R., G.I.O.M., J.V.A.A., y presidente S.S.A.A.. Ausente el M.M.A.G., por estar disfrutando de vacaciones. Fue ponente el M.G.I.O.M..


Nota: Los rubros a que se alude al inicio de esta ejecutoria corresponden a las tesis 2a./J. 70/2000, 2a./J. 71/2000, 2a./J. 72/2000 y 2a./J. 73/2000, publicadas en el Semanario Judicial de al Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, agosto de 2000, página 234 y 235, las dos primeras, y 236, las dos últimas.


La tesis de rubro: "LEYES, AMPARO CONTRA. REGLAS PARA SU ESTUDIO CUANDO SE PROMUEVE CON MOTIVO DE UN ACTO DE APLICACIÓN.", citada en esta ejecutoria, aparece publicada con el número P. XVII/99 en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 34.


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