Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

AMPARO EN REVISIÓN 2394/97. AGROPECUARIA TOROKOBA, S.A. DE C.V.

CONSIDERANDO:

TERCERO.-En sus agravios, la recurrente sustancialmente manifestó:

1. Que el Juez de Distrito indebidamente resolvió sobreseer en el juicio de garantías al considerar que la ley reclamada era de carácter heteroaplicativo, por lo que la quejosa debió acreditar los actos de aplicación de la ley impugnada; sin embargo, no tomó en cuenta el informe justificado del secretario de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, en el que reconoció como ciertos los actos de aplicación de los artículos 86-A, 86-B, 86-C, 86-D y 86-E de la Ley Federal de Derechos, razón por la cual no existía ninguna carga de la prueba de parte de la quejosa, por tanto, era indiferente si se trataba de una ley autoaplicativa o heteroaplicativa.

2. Que en la sentencia recurrida no se toma en cuenta que la ley impugnada es de carácter autoaplicativo, toda vez que el propio titular de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural reconoció que los artículos 86-A al 86-E se estaban aplicando, por lo que aceptó que se estaba obligando a la asociación quejosa a cubrir las cuotas a que se refieren los citados incisos y que, además, no era indispensable un acto posterior de autoridad para que se generara dicha obligatoriedad, pues se daría el caso de que se tendrían que interponer tantos amparos como cobros se estuviesen ejecutando.

3. Que a la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural le corresponde aplicar la ley y ordenar su cobro.

4. Que el procurador fiscal de la Federación, al rendir informe justificado en representación del presidente de la República y del secretario de Hacienda, considera que es aplicable al caso la tesis sustentada bajo el rubro: "LEYES AUTOAPLICATIVAS.", en la que se precisan las características de las leyes autoaplicativas, dentro de las cuales encaja perfectamente la recurrente, toda vez que ésta se encontraba dentro del supuesto de la norma, independientemente del acto de aplicación, por lo que se procedió a promover el juicio de garantías dentro del término de treinta días posteriores a la entrada en vigor de la ley impugnada.

CUARTO.-Resultan infundados los argumentos expresados por la recurrente en atención a las siguientes consideraciones.

En primer término, cabe precisar que la sociedad quejosa, en su demanda de garantías, reclamó la aplicabilidad de la Ley Federal de Derechos, reformada mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación con fecha treinta de diciembre de mil novecientos noventa y seis, que le causaba perjuicio por su inconstitucionalidad, así como todas las órdenes, disposiciones generales e instrucciones para las autoridades inferiores y cualesquiera otra autoridad encaminadas a proveer la observancia de las señaladas leyes fiscales autoaplicativas impugnadas, asimismo reclamó la expedición del decreto publicado el treinta de diciembre de mil novecientos noventa y seis, consistente en la ley que establece y modifica diversas leyes fiscales, específicamente en lo que se refiere a la Ley Federal de Derechos.

Por su parte, el secretario de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, al rendir su informe justificado, visible a fojas 87 a 95 del cuaderno de amparo, negó todos los actos que se le reclamaron y reconoció como cierta la aplicación de los artículos 86-A al 86-E de la Ley Federal de Derechos.

El Juez de Distrito resolvió sobreseer en el juicio en atención a que consideró que se actualizaba la causal de improcedencia contenida en la fracción VI del artículo 73 de la Ley de Amparo, toda vez que los artículos 86-A al 86-E tienen el carácter de heteroaplicativos, sin que la parte quejosa hubiera acreditado el acto de aplicación respectivo.

Consecuentemente, esta Primera Sala estima pertinente dilucidar, en principio, si en la especie se actualiza la causal de improcedencia invocada por el Juez de Distrito, para lo cual se parte de que de la lectura de la demanda de garantías se desprende que en realidad la sociedad quejosa reclamó la inconstitucionalidad de los artículos 86-A, 86-B, 86-C, 86-D y 86-E de la Ley Federal de Derechos no por un acto concreto de aplicación sino por su sola entrada en vigor.

Es decir, la ley en comento se impugnó en su carácter de autoaplicativa y no como heteroaplicativa, que fue como la consideró el Juez de Distrito.

En atención a lo anterior, resulta conveniente verificar la naturaleza de las normas impugnadas apoyándonos, para tal efecto, en los criterios visibles, respectivamente, en el Tomo de Precedentes del Pleno que no han Integrado Jurisprudencia 1969-1985, página 607, y en el Anexo al Informe Anual de mil novecientos noventa y seis, páginas ciento treinta y cinco y ciento treinta y seis, que a continuación se transcriben:

"LEYES. IMPUGNACIÓN POR SU SOLA EXPEDICIÓN.-Si el acto reclamado se hace consistir en la sola expedición, promulgación y publicación de una ley, no basta que sea considerada como inconstitucional por la parte quejosa, sino que debe sujetarse tal impugnación a que se trate de leyes autoaplicativas, como lo señala la tesis de jurisprudencia que con el número 72 aparece publicada en la página 178 del Apéndice de jurisprudencia 1917-1975, y dicho carácter autoaplicativo no queda a criterio del quejoso, sino que el juzgador debe atender al texto mismo de la ley impugnada, para ver si tiene o no el carácter de autoaplicativa."

"LEYES AUTOAPLICATIVAS Y HETEROAPLICATIVAS. DISTINCIÓN BASADA EN EL CONCEPTO DE INDIVIDUALIZACIÓN INCONDICIONADA.-Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que para distinguir las leyes autoaplicativas y heteroaplicativas, conviene acudir al concepto de individualización incondicionada de las mismas, consustancial a las normas que admiten la procedencia del juicio de amparo desde el momento que entran en vigor, ya que se trata de disposiciones que, acorde con el imperativo en ellas contenido, generan perjuicio al gobernado desde el inicio de su vigencia, en virtud de que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho. El concepto de individualización constituye un elemento de referencia objetivo para determinar la procedencia del juicio constitucional, porque permite conocer, en cada caso concreto, si los efectos de la disposición legal impugnada ocurren en forma condicionada o incondicionada; así, la condición consiste en la realización del acto necesario para que la ley adquiera individualización, que bien puede revestir el carácter de administrativo o jurisdiccional, e incluso, comprende el acto jurídico emanado de la voluntad del propio particular y al hecho jurídico, ajeno a la voluntad humana, que lo sitúan dentro de la hipótesis legal. De esta manera, cuando las obligaciones derivadas de la ley nacen con ella misma, independientemente de que no se actualice condición alguna, se estará en presencia de una ley autoaplicativa o de individualización incondicionada; en cambio, cuando las obligaciones de hacer o de no hacer que impone la ley, no surgen en forma automática con su sola entrada en vigor, sino que se requiere para actualizar el perjuicio, de un acto diverso que condicione su aplicación, se tratará de una disposición heteroaplicativa o de individualización condicionada, pues la aplicación jurídica o material de la norma, en un caso concreto, se halla sometida a la realización de ese evento."

El artículo 73, fracción VI, de la Ley de Amparo establece:

"Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente:

"...

"VI. Contra las leyes, tratados y reglamentos que, por su sola vigencia, no causen perjuicio al quejoso, sino que se necesite un acto posterior de aplicación para que se origine tal perjuicio ..."

De la lectura del numeral y de los criterios antes transcritos se desprende que si una ley es de individualización incondicionada, desde el momento de su promulgación surge la eminencia del perjuicio y, por tanto, desde ese mismo momento es procedente el juicio de garantías. Por el contrario, si no reviste esa calidad, los perjuicios que de ella puedan derivarse son simplemente probables. Una ley es de individualización condicionada cuando no puede afirmarse que un particular quede comprendido dentro de la esfera de sus disposiciones, esto es, en la situación jurídica general derivada de ella, sino hasta que un acto ulterior de una autoridad, un hecho independiente de la autoridad y del propio particular, o un hecho realizado por el propio particular, lo coloque dentro de ese campo de aplicación.

Lo anterior pone en evidencia que el problema relativo al amparo en contra de leyes tiene relación directa con la existencia de la afectación de los intereses jurídicos, lo que se explica si se tiene presente que la acción de amparo requiere de una parte agraviada y la existencia de un perjuicio que le afecte.

Por ello, el problema relativo a la procedencia del amparo en contra de una ley autoaplicativa debe referirse a la existencia de una parte agraviada, es decir, a la existencia de una afectación de los intereses jurídicos de un particular, toda vez que una ley, por su propia naturaleza, en sí misma representa exclusivamente una situación jurídica abstracta, aun cuando desde el momento en que se expida pueda, por medio de un acto jurídico previsto en ella, engendrar una situación jurídica concreta en beneficio o en perjuicio de una o varias personas; en este sentido es evidente que las personas afectadas se encuentran debidamente legitimadas para hacer valer la acción de amparo; por el contrario, si no existe esa afectación, la situación del gobernado será de mera indiferencia ante la ley y no estará legitimado para promover el juicio constitucional.

En esta tesitura, es necesario determinar si los preceptos legales impugnados tienen el carácter de autoaplicativos o heteroaplicativos, para lo cual se procede a la transcripción de los artículos impugnados de la Ley Federal de Derechos.

"Artículo 86-A. Por la expedición de certificados zoosanitarios y fitosanitarios, se pagará el derecho de certificación en materia de sanidad agropecuaria, conforme a las siguientes cuotas: I. Por cada certificado fitosanitario para la movilización nacional de productos y subproductos vegetales sujetos a regulación fitosanitaria ... $30.00. II. Por cada certificado zoosanitario para la movilización nacional de animales vivos, productos y subproductos animales, sujetos a regulación zoosanitaria ... $30.00. III. Por cada certificado fitosanitario internacional para la exportación de vegetales, sus productos o subproductos ... $150.00. IV. Por cada certificado zoosanitario para la exportación de animales vivos, sus productos y subproductos, así como productos químicos, farmacéuticos, biológicos y alimenticios para uso en animales y consumo por éstos ... $150.00. V. Por cada certificado fitosanitario internacional para la importación de vegetales, sus productos y subproductos ... $515.00. VI. Por cada certificado zoosanitario internacional para la importación de animales vivos, sus productos y subproductos, así como productos químicos, farmacéuticos, biológicos y alimenticios para uso en animales y consumo por éstos ... $515.00. VII. Por la certificación de la calidad zoosanitaria de cada establecimiento Tipo Inspección Federal, cuando sea realizada por la Comisión Nacional de Sanidad Agropecuaria ... $6,000.00. VIII. Por la certificación fitosanitaria de viveros, invernaderos, laboratorios, industrializadoras y empacadoras de productos regulados, despepitadoras de algodón, beneficiadoras de café, unidades de tratamiento hidrotérmico, empresas de tratamiento cuarentenario, centros de acopio de granos y semillas regulados ... $290.00.-Por duplicado o renovación de los certificados a que se refiere este artículo, así como por la renovación de la certificación a que se refieren las fracciones VII y VIII, se pagará el 50% de la cuota correspondiente.-No se pagará el derecho a que se refiere este artículo por los animales y vegetales, así como sus productos y subproductos que se importen o exporten en forma temporal, así como mascotas, animales de compañía, perros guías para invidentes, muestras médicas y comerciales.".-"Artículo 86-B. Por la certificación de empresas o establecimientos que realicen actividades en materia de plaguicidas agrícolas o pecuarios, se pagará por cada empresa y, en su caso, establecimiento el derecho de certificación fitosanitaria o zoosanitaria en materia de plaguicidas, conforme a las siguientes cuotas: I. Por la certificación fitosanitaria o zoosanitaria de empresas o establecimientos dedicados a la explotación, fabricación, elaboración, formulación, maquila, mezclado, acondicionamiento, envasado e importación de plaguicidas agrícolas o pecuarios ... $5,064.00. II. Por la certificación fitosanitaria o zoosanitaria de empresas o establecimientos dedicados a la comercialización, aplicación y distribución de plaguicidas agrícolas o pecuarios ... $1,820.00.-Por la renovación anual de las certificaciones a que se refiere el presente artículo se cobrará el 50% de la cuota establecida para cada una de ellas.".-"Artículo 86-C. Por los servicios técnicos que soliciten las empresas que realicen actividades en materia de plaguicidas agrícolas o pecuarios, se pagará el derecho de sanidad agropecuaria, conforme a las siguientes cuotas: I. Por el dictamen técnico de efectividad biológica de plaguicidas agrícolas o pecuarios ... $725.00 ... III. Por el certificado fitosanitario o zoosanitario de liberación al medio ambiente de organismos manipulados mediante la aplicación de ingeniería genética ... $1,451.00.".-"Artículo 86-D. Por la aprobación para el funcionamiento de los siguientes establecimientos u organismos, se pagará el derecho de aprobación en materia de sanidad agropecuaria, conforme a las siguientes cuotas: I. Organismos de normalización ... $13,700.00. II. Organismos de certificación ... $26,500.00. III. Unidades de verificación: a) Personas físicas ... $250.00. b) Personas morales ... $2,024.00. IV. Laboratorios de pruebas: ... $800.00. V.M. veterinarios para brindar servicios de asistencia técnica y capacitación zoosanitaria a los productores ... $250.00.-Por duplicado o refrendo de la aprobación a que se refiere este artículo se pagará el 50% de la cuota correspondiente.".-"Artículo 86-E. Por la expedición de los documentos que contengan los requisitos técnicos fitosanitarios o zoosanitarios para el trámite en materia de sanidad agropecuaria se pagará el derecho de sanidad agropecuaria, conforme a las siguientes cuotas: I. Por la expedición del formato de requisitos técnico-fitosanitarios para importación ... $100.00. II. Por la expedición de la hoja de requisitos técnico-zoosanitarios para importación ... $100.00."

De la lectura de los preceptos antes transcritos se desprende que éstos prevén el pago de derechos por la expedición de certificaciones zoosanitarias y fitosanitarias por la certificación de empresas o establecimientos que realicen actividades relacionadas con plaguicidas, por servicios técnicos que se les presten a este tipo de empresas, etcétera, y asimismo se aprecia que no producen por sí solos agravio alguno a la quejosa, toda vez que no contienen en sí mismos un principio de ejecución que se actualice en el momento en que entren en vigor, sino que requieren de la realización del acto necesario para que la ley adquiera individualización y que sitúe al particular dentro de la hipótesis legal, lo que en el caso concreto se traduciría en que la quejosa solicitara la expedición de algunos de los certificados o servicios a que se refieren los preceptos antes transcritos.

Al respecto, cabe precisar que en tratándose de derechos debe atenderse a su naturaleza específica ya que, generalmente, la actualización del pago de un derecho requiere de la existencia de una contraprestación por parte del Estado a quienes soliciten un servicio, por lo que para la procedencia del juicio de amparo en el que se reclamen normas que establecen derechos, es necesario acreditar que por lo menos se ha solicitado la actuación del Estado para la prestación del servicio de que se trate, y que, en el caso específico, sería precisamente la solicitud de expedición del certificado zoosanitario o fitosanitario, o bien, certificación de las empresas que realicen actividades relacionadas con plaguicidas, o la solicitud de prestación de algún servicio técnico; es decir, que el particular en el caso concreto es el encargado de realizar el acto que condiciona la actualización del supuesto normativo y no así un imperativo legal ineludible; de no ser así, se estaría autorizando el ejercicio de una acción fundándola únicamente en expectativas y no en situaciones actualizadas y concretas, lo que pugnaría con la técnica del amparo contra leyes, cuyo fundamento es la causación de un perjuicio desde el inicio de vigencia de la ley (en las autoaplicativas) o a través de un acto de aplicación que igualmente cause perjuicio (en las heteroaplicativas).

No es óbice a lo anterior, la afirmación de la sociedad recurrente en el sentido de que el secretario de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Urbano hubiera reconocido la aplicación de los preceptos impugnados, aun cuando la propia quejosa reconoce que los impugnó en su carácter de autoaplicativos, toda vez que de la lectura del propio informe justificado, visible a fojas ochenta y siete a noventa y cinco del expediente de amparo, se desprende que tal aseveración se hizo en el sentido de que dicha autoridad es la competente para la aplicación de los referidos preceptos; sin embargo, éstos no serán aplicados por la responsable sino hasta que el particular solicite algún certificado, autorización o documento a la citada autoridad, lo que, como ha quedado precisado, en el caso concreto no ha ocurrido, puesto que de las constancias de los autos no se desprende que la sociedad quejosa hubiera hecho siquiera la solicitud referida. Por tanto, independientemente de la competencia legal de las autoridades responsables, primero es indispensable que el particular realice una conducta que ponga a la quejosa dentro del supuesto de la norma impugnada, de lo contrario, aun cuando la recurrente afirme que la ley impugnada le causa perjuicio desde su entrada en vigor, en el caso concreto dicha situación no quedó acreditada.

Igual calificación merece la mención que hace el inconforme en el sentido de que al secretario de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural corresponde la aplicación de la ley tildada de inconstitucional y, por ende, el cobro de las tarifas en ella establecidas, pues una vez establecido que las normas son de carácter heteroaplicativo y de que no existe la confesión expresa que sobre la aplicación de la ley le atribuyó la quejosa, la sola circunstancia de que corresponda a dicha autoridad la aplicación de la ley en nada beneficia a la impetrante, en virtud de que no se trata de demostrar la existencia del derecho, el cual no está sujeto a prueba, sino que lo que debía demostrar la impetrante son los actos de aplicación que se atribuyeron a la autoridad referida, consistentes, precisamente, en la aplicación mediante el cobro de las tarifas previstas en la ley impugnada, aspecto que no deriva de las atribuciones que la ley confiere, tal como lo sustentó la entonces Cuarta Sala en la tesis 4a. XV/92, consultable en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, T.I., correspondiente a junio de mil novecientos noventa y dos, páginas noventa y nueve y cien, cuyo texto es como sigue:

"ACTO RECLAMADO, PRUEBA DE LA EXISTENCIA DEL. NO DERIVA DE LAS ATRIBUCIONES DE LA AUTORIDAD RESPONSABLE.-Si la autoridad responsable niega la existencia del acto que se le imputa, sin que el quejoso logre desvirtuar la negativa, el acto debe considerarse inexistente y decretarse el sobreseimiento; y no es razón fundada para estimar lo contrario, el que de acuerdo con ciertas disposiciones de la ley, corresponda a la propia autoridad realizar el acto, pues la demostración de la existencia del acto reclamado no deriva del precepto legal que faculta a la autoridad señalada como responsable para que lo ejecute, toda vez que la circunstancia de que sea cierto o no ese acto, es una cuestión de hecho que debe acreditarse con las pruebas adecuadas, y no una cuestión jurídica relacionada con la competencia o atribuciones de la autoridad."

Por último, tampoco asiste razón a la peticionaria de garantías al señalar que la invocación por parte del procurador fiscal de la Federación, al rendir informe justificado, del criterio con rubro: "LEYES AUTOAPLICATIVAS.", implica reconocimiento respecto de la naturaleza de la ley impugnada, pues contrario a lo por él sustentado, de la lectura de dicho informe se advierte que la mención de la tesis citada se hizo para ilustrar la hipótesis en que una norma no resulta autoaplicativa, pues la autoridad responsable previamente menciona cuáles son las leyes autoaplicativas y señala con claridad que en el presente caso no se está ante una norma de esa naturaleza, pues es necesario que exista un acto concreto de aplicación, ya que se trata de dispositivos de naturaleza heteroaplicativa, por lo que la interpretación hecha por la impetrante no resulta acorde con el contenido del referido informe justificado.

En las relatadas condiciones, al ser infundados los agravios expresados por la asociación recurrente, procede confirmar el sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito respecto de los artículos 86-A al 86-E de la Ley Federal de Derechos, reformados mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación con fecha treinta de diciembre de mil novecientos noventa y seis.

Por lo expuesto, se resuelve:

PRIMERO.-Se confirma la sentencia recurrida a que este toca 2394/97 se refiere.

SEGUNDO.-Se sobresee en el juicio de amparo 218/97.

N.; con testimonio de esta resolución, remítanse los autos al juzgado de su origen y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros presidente J.V.C. y C. (ponente), H.R.P., J. de J.G.P., J.N.S.M. y O.S.C. de G.V..