Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

JuezSergio Valls Hernández,Humberto Román Palacios,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Margarita Beatriz Luna Ramos,José de Jesús Gudiño Pelayo,Genaro Góngora Pimentel,Salvador Aguirre Anguiano,Juan N. Silva Meza,Juan Díaz Romero,José Ramón Cossío Díaz
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXVI, Diciembre de 2007, 38
Fecha de publicación01 Diciembre 2007
Fecha01 Diciembre 2007
Número de resolución1a./J. 156/2007
Número de registro20532
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
EmisorPrimera Sala

AMPARO EN REVISIÓN 301/2007. EMBOTELLADORA DE CHIHUAHUA, S.A. DE C.V.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Competencia. Esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es legalmente competente para conocer y resolver del presente asunto, de conformidad con los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo; y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como el punto cuarto del Acuerdo Plenario 5/2001, toda vez que se interpone en contra de una sentencia dictada por un Juez de Distrito, en la audiencia constitucional de un juicio de amparo indirecto, en el que se adujo la inconstitucionalidad de los artículos 222, 223, 226 y segundo transitorio, fracciones I y VI, de la Ley Federal de Derechos, vigente en el dos mil seis, y si bien subsiste en esta instancia la cuestión de constitucionalidad, es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno, en virtud de que existen tesis de jurisprudencia y precedentes que orientan el sentido de este fallo.


SEGUNDO. Oportunidad del recurso. Esta S. no se hace cargo de examinar la oportunidad en la presentación del recurso de revisión, en virtud de que el Tribunal Colegiado de Circuito, que previno en el conocimiento del asunto, ya hizo el estudio correspondiente, determinando que fue presentado en tiempo.


TERCERO. Cuestiones necesarias para resolver el asunto:


I.A.:


a) La empresa quejosa es una sociedad mercantil, que para fines de su objeto social requiere del uso de agua, por lo que cuenta con título de concesión, registrado con el número 06CHI108267/24FMGE04, que le autoriza el uso, explotación y aprovechamiento de aguas nacionales.


b) El veinte de abril de dos mil seis, la quejosa presentó declaración de pagos provisionales en materia de aguas nacionales, correspondiente al primer trimestre del ejercicio de dos mil seis, siendo éste el primer acto de aplicación de los preceptos reclamados.


II. En su único concepto de violación, la quejosa, en síntesis adujo que:


a) El artículo segundo transitorio, en sus fracciones I y VI, de la Ley Federal de Derechos, vigente en el dos mil seis, es inequitativo, toda vez que exenta parcialmente del pago de los derechos por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, sin alguna justificación objetiva, jurídica o social de trato diferente a los contribuyentes que son ingenios azucareros, así como a los que se dedican a la industria de la celulosa y el papel, no obstante que la empresa quejosa se encuentra en el mismo supuesto de causación que esos sujetos.


b) El artículo 223 de la Ley Federal de Derechos, vigente en el año dos mil seis, viola el principio de equidad previsto en el artículo 31, fracción IV, de la Carta Magna, al clasificar a los contribuyentes por el tipo de usos que se dé al agua nacional extraída del subsuelo, lo cual no se justifica, ya que si el pago de derechos se causa, en este caso, por el aprovechamiento del agua como bien nacional, es irrelevante la actividad que realice la persona que utiliza dicho bien. Ello es así, dado que en materia de derechos por el aprovechamiento de agua, el elemento esencial que incide en su causación, es la medida del uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación, es decir, quien aproveche más agua nacional deberá tributar en mayor medida, sin tomar en cuenta la actividad que realice.


Agrega que la clasificación aludida -por la cual se establecen tarifas reducidas a empresas concesionarias que prestan el servicio de agua potable o alcantarillada, así como a empresas que se dedican a la generación hidroeléctrica, a la acuacultura y a las actividades agropecuarias-, no se justifica en la ley, ni en la exposición de motivos relativa. La quejosa considera que se encuentra en un plano de igualdad con las empresas que se dedican a las actividades antes señaladas, puesto que al igual que ella aprovechan un bien de dominio público y, por ende, deben pagar derechos en la medida en que utilicen el agua nacional respectiva.


c) Que las disposiciones impugnadas permiten tanto a los contribuyentes que son ingenios azucareros, como a aquellos que forman parte de la industria de la celulosa y el papel, pagar los derechos relativos bajo un esquema con mayor beneficio económico, pues el primero de los contribuyentes pagará sólo el cincuenta y cinco por ciento de los derechos y el segundo el ochenta por ciento, siendo que todos los demás contribuyentes que no se ubiquen en esas categorías, como la quejosa, están obligados a pagar el cien por ciento de tales contribuciones.


d) Que no fue intención del Poder Ejecutivo ni del Poder Legislativo beneficiar a las industrias que se dediquen al giro de ingenios azucareros o a la industria de la celulosa y el papel, por alguna razón extrafiscal, social o de interés nacional (por ejemplo, impulsar esa rama de la industria).


e) Que la exención parcial denunciada provoca una ventaja comercial a favor de las empresas a las que se les otorga una tarifa preferencial, al estar en posibilidad de ofrecer sus servicios o productos a un costo final inferior, dándose así un trato desigual a sujetos iguales.


f) Que el objetivo rector a que se refiere el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, relativo a alcanzar el uso equilibrado del agua en cuencas y acuíferos, sólo se podrá lograr a través de tarifas uniformes de acuerdo a zonas de disponibilidad y no con tarifas preferenciales especiales aplicables sólo a ciertos sectores industriales.


III. Las consideraciones en que se sustentó la sentencia recurrida, en síntesis, son las siguientes:


a) Sobreseyó en el juicio, respecto de los actos de ejecución de los preceptos reclamados atribuidos al director general de la Comisión Nacional del Agua y al secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales, ante la negativa de dichos actos sin prueba en contrario.


b) Precisó la certeza de los demás actos reclamados.


c) Desestimó la causal de improcedencia aducida por las autoridades responsables -la prevista por el artículo 73, fracción V, de la Ley de Amparo-, considerando que, contrariamente a lo aducido por dichas autoridades, la quejosa demostró el acto de aplicación de la ley reclamada, por tanto, su interés jurídico para impugnar e intentar la vía de amparo.


d) Declaró infundados los conceptos de violación en contra, al decir del juzgador, de la exención prevista en los artículos 223 y segundo transitorio, fracciones I y VI, de la Ley Federal de Derechos.


Para ello, después de sintetizar los conceptos de violación de la quejosa, adujo que las fracciones I y VI del artículo segundo transitorio de la Ley Federal de Derechos, son claras al exentar parcialmente del pago de dicho derecho a las empresas que se dedican a la industria azucarera de la celulosa y el papel. Que dicha exención se justifica por la necesidad de proteger a esas empresas nacionales.


Agrega que respecto a la exención de impuestos, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido criterio -cita tesis de rubro: "EXENCIÓN DE IMPUESTOS."-, en el sentido de que dicha exención es constitucional cuando, por razones de interés social o económico, se establece a toda una categoría de personas por medio de leyes que tienen carácter general.


De ahí que haya concluido en el sentido de que si la Ley Federal de Derechos tiene carácter general y el artículo segundo transitorio, fracciones I y VI, se dirige a una categoría de personas (aquellos que se dedican a la industria azucarera, de la celulosa y el papel, así como a los enumerados en el artículo 223 de la citada ley), con una finalidad social y económica, en tanto que con ello, se pretende proteger a dichas industrias; es evidente que la misma es constitucional, ya que no viola el principio de equidad.


Esto es, que el trato diferenciado se justificaba razonable y objetivamente, ya que se trataba de proteger a las empresas nacionales a que se refieren los preceptos reclamados; por tanto, al ser diferentes supuestos de hecho -diverso objeto social de las empresas y del uso y aprovechamiento de las aguas nacionales-, no podían corresponder idénticas consecuencias jurídicas.


IV. En su único agravio, la recurrente aduce, sustancialmente:


a) Se violan en perjuicio de su representada las garantías de legalidad y audiencia, contenidas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, así como los preceptos 1o., 2o., 73, 74, 76, 77, 78, 79, 114, fracción I y 116 de la Ley de Amparo, y los integrantes del título quinto, capítulo único del Código Federal de Procedimientos Civiles, en especial el artículo 222, porque la Juez de Distrito no valoró ni analizó debidamente sus conceptos de violación junto con las pruebas ofrecidas, pues contrariamente a lo que resolvió, las normas cuestionadas sí violan el principio de equidad tributaria, contenido en la fracción IV del artículo 31 constitucional, al otorgar trato preferencial a las industrias azucarera y de la celulosa y el papel, respecto de las demás que igualmente utilizan agua nacional concesionada en sus procesos productivos, sin que exista razón objetiva, social o parafiscal que justifique dicho trato preferencial.


b) La tesis que la Juez de Distrito invocó no es jurisprudencia, como lo afirma, sino aislada; además, la aplicó en forma incorrecta, pues la misma se refiere al trato inequitativo que recibía el quejoso en el amparo, del cual surgió ese criterio, respecto al artículo segundo transitorio del decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Derechos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, en virtud que no era sujeto de la exención parcial que las normas que reclamó otorgaban a la industria de la celulosa y el papel, no obstante que él sí formaba parte de tal industria, sin que en ese asunto se haya analizado el trato diferencial e inequitativo reclamado por la recurrente, con relación a otros sujetos obligados al pago de derechos de que se trata, que igualmente utilizan el agua en sus procesos productivos, sin justificación social y objetiva.


c) La Juez Federal omitió, por una parte, fundar y motivar las razones por las que considera que las categorías a las que el artículo 223 de la Ley Federal de Derechos les otorga trato diferencial, no son inequitativas; y por otra, señalar que la quejosa manifestó también que en el supuesto de que se llegara a la conclusión de que el artículo 223 citado es constitucional, ello reforzaría el argumento de que el cuestionado artículo segundo transitorio, fracciones I y VI, es inconstitucional por violar el principio de equidad tributaria.


d) La Juez de Distrito analizó en forma incorrecta el artículo 223 de la Ley Federal de Derechos, pues no advirtió que si, según su apreciación, dicho precepto es constitucional al establecer diferentes categorías de contribuyentes como la de quienes emplean el agua nacional para uso industrial, entonces debió concluir que la exención parcial establecida en las impugnadas fracciones I y VI del artículo segundo transitorio es inconstitucional, por violar el principio de equidad tributaria, pues es clara la intención del legislador, de que sólo la clasificación de contribuyentes contenida en el artículo 223 citado puede establecerse frente al pago de derechos de que se trata, no así la contenida en las disposiciones transitorias reclamadas, que clasifica supuestas categorías por giro industrial.


e) Contrariamente a lo manifestado por la juzgadora, los tipos de industrias no pueden considerarse como categorías frente a las normas reclamadas, pues el artículo 223 combatido establece una clasificación de contribuyentes, en atención al tipo de uso que le dan al agua nacional extraída: a) para actividades comerciales o industriales; b) para uso potable, generación hidroeléctrica, acuacultura y balnearios; y c) para uso agropecuario. La juzgadora de amparo no atendió a tales categorías de contribuyentes e intentó crear las suyas, diferenciando a las industrias azucarera y de la celulosa y el papel, siendo que forman parte de la misma categoría de contribuyentes, que dan uso industrial al agua nacional que utilizan. De ahí que las normas reclamadas sean inconstitucionales, al exentar parcialmente del pago del derecho de mérito, no a una categoría sino sólo a quienes se dedican a dos ramas industriales en específico, sin que la misma legislación o su exposición de motivos contengan justificación parafiscal alguna. La recurrente adiciona que no son justificables los gravámenes diferenciales reclamados, pues se trata de un mismo bien de la nación, al cual se le da el mismo uso industrial, lo que dice demostrar mediante el análisis de los procesos productivos de la industria azucarera, y concluye que la parte de su actividad que podría estar exenta del pago de derechos es la agropecuaria, no obstante, el uso de agua nacional destinado a esas actividades ni siquiera está gravado, en términos del artículo 224 de la Ley Federal de Derechos. La recurrente reitera que todos los contribuyentes que emplean agua nacional en sus procesos productivos o industriales, están en igualdad de circunstancias frente al pago de los derechos de que se trata.


f) Alega que el tipo de productos que produce la industria de la celulosa y el papel y la industria refresquera, son iguales en cuanto al uso que le dan al agua nacional y del mismo modo son integrantes de la canasta básica -al efecto, transcribe el cuadro que atribuye a la Procuraduría Federal del Consumidor-, y menciona que en el índice nacional de precios al consumidor, publicado por el Banco de México, se incluyen en la canasta básica los refrescos envasados, el azúcar y el papel, los que, según afirma, el Congreso del Trabajo incluye también en su lista de alimentos necesarios para la alimentación y nutrición de la población mexicana, por lo que, concluye, no existe justificación para el trato inequitativo.


g) Afirma que es de conocimiento general que la industria de la celulosa y el papel se ha caracterizado por ser altamente contaminante del agua, por lo que es ilógico que se pretenda que tal industria sea "protegida", como lo aduce la Juez Federal.


h) La a quo omitió pronunciarse respecto del argumento de la quejosa, en el sentido de que la justificación objetiva, jurídica o social del trato diferente debería constar en el proceso legislativo de creación de las normas reclamadas o en las mismas disposiciones, pues existe criterio de este Alto Tribunal que para justificar un trato inequitativo de las normas tributarias, es necesario que el legislador precise en la exposición de motivos, en los dictámenes o en la propia ley, el fin extrafiscal perseguido con determinada exención, con objeto de atender a la voluntad manifiesta del legislador y no a supuestas finalidades u objetivos no contemplados en la ley o en su exposición de motivos.


i) Además, las normas reclamadas son de vigencia anual, específicamente en el dos mil seis, por lo que las exenciones contempladas no atienden a circunstancias sociales o económicas permanentes, sino que se dirigen a beneficiar determinadas ramas de la industria, que supuestamente concuerdan con las condiciones económicas y sociales que prevalezcan en la época de su vigencia; luego, si desde mil novecientos noventa y tres las disposiciones transitorias de la Ley Federal de Derechos han contemplado exenciones similares, ello corrobora el fin de establecer condiciones periódicas acordes con la situación del país en cada momento en que se expiden. Así, en el proceso legislativo que dio origen al artículo segundo transitorio impugnado, el Poder Legislativo debió fijar la supuesta finalidad extrafiscal perseguida (proteger a las industrias azucarera y de la celulosa y el papel) con las exenciones que la Juez de Distrito dice que aquella norma tiene, así como sustentar las razones objetivas que lo justificaran, con base en la situación económica, política y social actual del país, en relación con tales industrias; sin que dicha motivación se obtenga de la propia norma ni de su interpretación, pues la situación o directrices políticas actuales relativas a aquellas industrias no son hechos notorios, ni puede considerarse en esta época que dichas ramas industriales sean marginales.


j) Incluso en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el Ejecutivo Federal manifestó como objetivo rector de la política nacional, alcanzar el uso equilibrado del agua en cuencas y acuíferos, lo cual podrá lograrse sólo a través de tarifas uniformes de acuerdo a las zonas de disponibilidad de su extracción y no mediante tarifas preferenciales aplicables exclusivamente a ciertos sectores industriales, sin justificación objetiva ni social alguna. Suponiendo que las industrias azucarera y de la celulosa y el papel necesitaran ser protegidas, el agua es un elemento vital que la nación debe proteger aún más, máxime que el Gobierno Federal ha expresado ese objetivo en el plan nacional de desarrollo.


V. Resolución del Tribunal Colegiado.


a) El órgano colegiado se ocupó de la oportunidad del recurso de revisión, estableciendo que éste se presentó en tiempo.


b) Dejó firme el sobreseimiento decretado por la Juez Federal en el considerando segundo de su sentencia, por no haber sido materia de impugnación por la parte a quien pudiera perjudicar.


c) Se declaró incompetente para conocer de los argumentos vertidos en el único agravio hecho valer por la recurrente, en los que se controvierte lo decidido por la Juez Federal, en relación con la discusión, aprobación y expedición del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Derechos, específicamente el artículo segundo transitorio, fracciones I y VI, así como los artículos 222, 223 y 226 del mismo ordenamiento. En consecuencia, remitió los autos correspondientes a este Alto Tribunal para su estudio.


CUARTO. Previamente al estudio de los argumentos, que como agravios, hace valer la parte quejosa, esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ocupa de oficio del estudio de la causal de improcedencia prevista en la fracción XVIII del artículo 73, en relación con la fracción V del artículo 116, ambos de la Ley de Amparo, la cual el órgano colegiado remitente no advirtió, respecto de los artículos impugnados 222 y 226 de la Ley Federal de Derechos, vigente en el ejercicio fiscal de dos mil seis.


Esto es así, en virtud de que de las manifestaciones vertidas en el único concepto de violación planteado por la parte quejosa, se advierte que no formuló argumento alguno en contra de los referidos preceptos, a fin de demostrar su inconstitucionalidad, puesto que si bien los señala como acto reclamado en su demanda, sus argumentos los encamina únicamente a combatir el contenido de los artículos 223 y segundo transitorio, fracciones I y VI, de la Ley Federal de Derechos, vigente en el ejercicio fiscal de dos mil seis, al expresar fundamentalmente que tales normas vulneran el principio de equidad tributaria en razón de que el referido artículo 223 establece diversas categorías de forma inequitativa y que la disposición transitoria exenta parcialmente, sin justificación alguna, del pago de esos derechos a los ingenios azucareros y a los que se dedican a la industria de la celulosa y el papel.


No obstante, es evidente que, como ya se precisó, la quejosa no expresó argumento alguno en contra de la obligación tributaria que establece el artículo 222, respecto del pago del derecho sobre agua a cargo de las personas físicas y morales que usen, exploten o aprovechen aguas nacionales, ni en relación con la zona de disponibilidad de agua según la división territorial precisada en el diverso precepto 231 de la propia ley. Tampoco emitió planteamiento de inconformidad, respecto de la forma de enterar el tributo a que se refiere el artículo 226 de la Ley Federal de Derechos, a fin de demostrar su inconstitucionalidad.


En efecto, de la demanda de amparo, se colige que la empresa quejosa no se opone al pago del derecho, cuya obligación deriva de las concesiones que anexó, ni a la manera en que debe calcular el derecho, mucho menos a la forma de enterarlo en los plazos y ante la autoridad correspondiente, todo ello en los términos de los artículos 222 y 226 citados, sino que, como ya se dijo, sólo se inconforma en contra de las categorías que precisa el artículo 223 y respecto de las exenciones parciales en favor de aquellas industrias a que alude el artículo segundo transitorio en sus fracciones I y VI, lo que considera inequitativo.


Bajo esas condiciones, debe sobreseerse en el juicio respecto de los citados artículos 222 y 226 de la propia legislación federal, con apoyo en la siguiente jurisprudencia:


"Octava Época

"Instancia: Tercera S.

"Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

"Número: 72, diciembre de 1993

"Tesis: 3a./J. 28/93

"Página: 38

"Genealogía: Apéndice 1917-1995, T.V., Primera Parte, tesis 169, página 114.


"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN DEMANDAS DE AMPARO INDIRECTO, CUANDO NO EXISTEN DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO Y NO NEGAR EL AMPARO. Si se omite en la demanda de amparo expresar los conceptos de violación, o sólo se combate el acto reclamado diciendo que es incorrecto, infundado, inmotivado, o utilizando otras expresiones semejantes, pero sin razonar por qué se considera así, tales afirmaciones tan generales e imprecisas, no constituyen la expresión de conceptos de violación requerida por la fracción V del artículo 116 de la Ley de Amparo, y el Juez de Distrito, salvo el caso de suplencia de la queja deficiente, no puede juzgar sobre la constitucionalidad de los actos reclamados sin la existencia de conceptos de violación, lo cual determina la improcedencia del juicio, de conformidad con la fracción XVIII del artículo 73, en relación al artículo 116, fracción V, de la Ley de Amparo, y con apoyo en el artículo 74, fracción III, de dicha ley, debiéndose sobreseer en el juicio y no negar el amparo."


QUINTO. Fijación de la litis. La litis en el presente recurso de revisión, se constriñe a determinar si los artículos 223 y segundo transitorio, fracciones I y VI, de la Ley Federal de Derechos, vigente para el dos mil seis, violan o no el principio de equidad tributaria, previsto en la fracción IV del artículo 31 constitucional.


SEXTO. Estudio de fondo. De la reseña de los agravios expuestos por la recurrente, se advierte que esencialmente se atribuyen inconsistencias en la sentencia recurrida y se insiste que los artículos 223 y segundo transitorio, fracciones I y VI, de la Ley Federal de Derechos, son violatorios de la garantía de equidad tributaria consagrada en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Los agravios de referencia devienen infundados, puesto que no obstante que en la sentencia recurrida no se realizó un análisis exhaustivo de los preceptos, cuya constitucionalidad se sostiene, lo cierto es que, como bien concluyó la Juez de Distrito, tales preceptos no son violatorios de la garantía de equidad tributaria.


Se afirma lo anterior, en atención a las siguientes consideraciones:


Antes de abordar el estudio de constitucionalidad de los artículos 223 y segundo transitorio (reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil cinco) de la Ley Federal de Derechos, es necesario tener presente lo siguiente:


De conformidad con el artículo 27 constitucional, las aguas nacionales son propiedad de la nación, el dominio de éstas es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes.


Por su parte, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2o. del Código Fiscal de la Federación, los derechos son las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio directo de la nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público.


En los mismos términos, la Ley Federal de Derechos en su artículo 1o., establece que los derechos que se prevén en ésta, se pagarán por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público.


Los artículos 222 y 223 de la Ley Federal de Derechos se refieren a la clase de derechos que se pagan por la explotación, uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la nación. Los artículos de referencia establecen lo siguiente:


"Artículo 222. Están obligadas al pago del derecho sobre agua, las personas físicas y las morales que usen, exploten o aprovechen aguas nacionales, bien sea de hecho o al amparo de títulos de asignación, concesión, autorización o permiso, otorgados por el Gobierno Federal, de acuerdo con la zona de disponibilidad de agua en que se efectúe su extracción de conformidad a la división territorial contenida en el artículo 231 de esta ley."


"Artículo 223. Por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales a que se refiere este capítulo, se pagará el derecho sobre agua, de conformidad con la zona de disponibilidad de agua en que se efectúe su extracción y de acuerdo con las siguientes cuotas:


Ver cuotas

"Las empresas públicas y privadas que tengan asignación o concesión para explotar, usar o aprovechar aguas nacionales y suministren volúmenes de agua para consumo doméstico a centros o núcleos de población, cubrirán el derecho respecto de los volúmenes de agua suministrada, con las cuotas establecidas en el apartado B, fracción I, de este artículo; para tales efectos, deberán contar con medidor que contabilice exclusivamente el volumen de agua que proporcionen para el citado uso.


"De los ingresos que se obtengan por la recaudación de los derechos por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales por usuarios distintos de los municipales y organismos operadores de los mismos, 300 millones de pesos tendrán destino específico para el Fondo Forestal mexicano para el desarrollo y operación de programas de pago por servicios ambientales. Estos recursos ampliarán el presupuesto que se asigne a la Comisión Nacional Forestal.


"B. Por las aguas provenientes de fuentes superficiales o extraídas del subsuelo, a excepción de las del mar, se pagará el derecho sobre agua por cada mil metros cúbicos, destinadas a:


"I. Uso de agua potable:


"a) Asignada a entidades federativas, Municipios, organismos paraestatales, paramunicipales.


"b) C. a empresas que presten el servicio de agua potable o alcantarillado y que mediante autorización o concesión, presten el servicio en sustitución de las personas morales a que se refiere el inciso a).


"c) Concesionada a colonias constituidas como personas morales que por concesión de las personas morales a que se refiere el inciso a), presten el servicio de suministro de agua potable de uso doméstico.


"Para los efectos del uso de agua potable, se considerará:


Ver tabla

"Los ingresos que se obtengan por la recaudación de los derechos por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales a que se refiere esta fracción, que paguen los Municipios, se destinarán a la Comisión Nacional del Agua para obras de infraestructura hidráulica.


"Las tarifas a que se refiere esta fracción, serán aplicables a los sujetos que en las mismas se señalan cuando el consumo de agua en el periodo sea inferior o igual a un volumen equivalente a los 300 litros por habitante al día, de acuerdo con la población indicada en los resultados definitivos del ejercicio inmediato anterior, referidos exclusivamente a población, provenientes del último Censo General de Población y Vivienda publicado por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, actualizado con las proyecciones de población publicadas por el Consejo Nacional de Población.


"En aquellos casos en que el consumo no exceda de los volúmenes a que se refiere el párrafo anterior, se aplicarán las siguientes tarifas:


Ver tarifas 1

"En aquellos casos en que el consumo sea superior a los volúmenes que se mencionan en el párrafo anterior, se aplicarán las siguientes tarifas sobre el volumen de consumo excedente:


Ver tarifas 2

"Lo dispuesto en esta fracción no es aplicable a hoteles, centros recreativos de acceso exclusivo o privado y campos de golf.


"C. Por las aguas provenientes de fuentes superficiales o extraídas del subsuelo, a excepción de las del mar, destinadas a uso agropecuario, se pagará el derecho sobre agua por cada metro cúbico que exceda el volumen concesionado a cada distrito de riego o por cada metro cúbico que exceda el volumen concesionado a los usuarios agropecuarios restantes, conforme a las siguientes cuotas:


"Zona de disponibilidad 1 a 9. $0.1039


"El derecho a que se refiere este apartado, se pagará mensualmente mediante declaración que se presentará en las oficinas autorizadas por el servicio de administración tributaria, dentro de los primeros 17 días del mes inmediato posterior a aquél por el que corresponda el pago.


"Los ingresos que se obtengan por la recaudación del derecho a que se refiere este apartado, se destinarán a la Comisión Nacional del Agua para la instalación de dispositivos de medición y tecnificación del propio sector agropecuario."


De los preceptos acabados de reproducir, se desprende que están obligadas al pago del derecho sobre agua las personas físicas y morales que usen, exploten o aprovechen aguas nacionales.


Se infiere, por tanto, que los sujetos del derecho en cuestión, son las personas físicas o morales que de hecho o al amparo de un título, concesión o autorización expedida por el Gobierno Federal, aprovechan, usan o explotan aguas nacionales.


El objeto del derecho lo constituye la explotación uso o aprovechamiento de las aguas nacionales.


La base del derecho se determina por el uso que se le dé a las aguas nacionales, de acuerdo a la zona de disponibilidad del vital líquido (las citadas zonas se identifican en relación a si el agua en éstas es escasa o abundante) y a los metros cúbicos de agua utilizada.


La tasa aplicable a la base gravable la constituyen las cuotas previstas por metro cúbico de agua, las cuales varían conforme a la zona de disponibilidad en que se extraiga el agua y respecto del uso que se realice de la misma.


Ahora bien, es importante destacar que la base sobre la cual se enterará el derecho en cuestión, aparte de obtenerse de acuerdo a la zona de disponibilidad y a los metros cúbicos de agua utilizados, también resulta dependiendo del uso que se le dé al vital líquido.


En efecto, de conformidad con el artículo 223, que quedó transcrito con antelación, se desprende que las cuotas mediante las cuales se paga el derecho por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, varían dependiendo del destino o uso que se le dé al bien en cuestión, puesto que se prevén diferentes montos a pagar por concepto de derecho, si el agua se utiliza para la industria o el comercio (apartado A del citado precepto), o si se destina a agua potable, generación hidroeléctrica, acuacultura, balnearios y centros recreativos (apartado B del citado precepto) o, por último, si se destina a uso agropecuario (apartado C del citado precepto).


Una vez precisado lo anterior, es necesario determinar si, como lo sostiene la parte quejosa, el establecimiento de diferentes cuotas dependiendo del uso o destino que se dé al agua, constituye una violación a la garantía de equidad, puesto que en materia de derechos por el uso de agua nacional, la actividad que realicen los contribuyentes no debe ser un parámetro de clasificación de cuotas, sino que el pago correspondiente únicamente debe medirse en función del volumen de agua aprovechada.


En principio, es importante destacar que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido la existencia de ciertos elementos objetivos que permiten delimitar el principio de equidad tributaria, como lo son: 1. El que no toda desigualdad de trato por la ley supone una violación al artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, sino que dicha violación se actualiza únicamente si la desigualdad produce distinción entre situaciones tributarias que pueden considerarse iguales, sin que exista para ello una justificación objetiva y razonable; 2. A iguales supuestos de hecho, deben corresponder idénticas consecuencias jurídicas; 3. No se prohíbe al legislador contemplar la desigualdad de trato, sino sólo en los casos en que resulta artificiosa o injustificada; 4. Para que la distinción tributaria resulte acorde con la garantía de igualdad, las consecuencias jurídicas que resultan de la ley deben ser adecuadas y proporcionadas para conseguir el trato equitativo, de manera que la relación entre la medida adoptada, el resultado que produce y el fin pretendido por el legislador, superen un juicio de equilibrio en sede constitucional.


Los argumentos de referencia se encuentran contenidos en los siguientes criterios jurisprudenciales:


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: V, junio de 1997

"Tesis: P./J. 41/97

"Página: 43


"EQUIDAD TRIBUTARIA. SUS ELEMENTOS. El principio de equidad no implica la necesidad de que los sujetos se encuentren, en todo momento y ante cualquier circunstancia, en condiciones de absoluta igualdad, sino que, sin perjuicio del deber de los Poderes públicos de procurar la igualdad real, dicho principio se refiere a la igualdad jurídica, es decir, al derecho de todos los gobernados de recibir el mismo trato que quienes se ubican en similar situación de hecho porque la igualdad a que se refiere el artículo 31, fracción IV, constitucional, lo es ante la ley y ante la aplicación de la ley. De lo anterior derivan los siguientes elementos objetivos, que permiten delimitar al principio de equidad tributaria: a) no toda desigualdad de trato por la ley supone una violación al artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino que dicha violación se configura únicamente si aquella desigualdad produce distinción entre situaciones tributarias que pueden considerarse iguales sin que exista para ello una justificación objetiva y razonable; b) a iguales supuestos de hecho deben corresponder idénticas consecuencias jurídicas; c) no se prohíbe al legislador contemplar la desigualdad de trato, sino sólo en los casos en que resulta artificiosa o injustificada la distinción; y d) para que la diferenciación tributaria resulte acorde con las garantías de igualdad, las consecuencias jurídicas que resultan de la ley, deben ser adecuadas y proporcionadas, para conseguir el trato equitativo, de manera que la relación entre la medida adoptada, el resultado que produce y el fin pretendido por el legislador, superen un juicio de equilibrio en sede constitucional."


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: V, junio de 1997

"Tesis: P./J. 42/97

"Página: 36


"EQUIDAD TRIBUTARIA. IMPLICA QUE LAS NORMAS NO DEN UN TRATO DIVERSO A SITUACIONES ANÁLOGAS O UNO IGUAL A PERSONAS QUE ESTÁN EN SITUACIONES DISPARES. El texto constitucional establece que todos los hombres son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social; en relación con la materia tributaria, consigna expresamente el principio de equidad para que, con carácter general, los Poderes públicos tengan en cuenta que los particulares que se encuentren en la misma situación deben ser tratados igualmente, sin privilegio ni favor. Conforme a estas bases, el principio de equidad se configura como uno de los valores superiores del ordenamiento jurídico, lo que significa que ha de servir de criterio básico de la producción normativa y de su posterior interpretación y aplicación. La conservación de este principio, sin embargo, no supone que todos los hombres sean iguales, con un patrimonio y necesidades semejantes, ya que la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos acepta y protege la propiedad privada, la libertad económica, el derecho a la herencia y otros derechos patrimoniales, de donde se reconoce implícitamente la existencia de desigualdades materiales y económicas. El valor superior que persigue este principio consiste, entonces, en evitar que existan normas que, llamadas a proyectarse sobre situaciones de igualdad de hecho, produzcan como efecto de su aplicación la ruptura de esa igualdad al generar un trato discriminatorio entre situaciones análogas, o bien, propiciar efectos semejantes sobre personas que se encuentran en situaciones dispares, lo que se traduce en desigualdad jurídica."


En conclusión, el principio de equidad tributaria implica que los contribuyentes que se encuentren en la misma situación, deben recibir igual trato fiscal y los que se encuentren en situaciones desiguales, deben recibir un tratamiento distinto, de tal forma que los sujetos de un mismo tributo, a falta de diferencias que resulten relevantes desde el punto de vista fiscal, deben recibir un tratamiento idéntico en lo concerniente a hipótesis de causación o exención, pues a través del referido principio, el contribuyente busca alcanzar una igualdad material entre las distintas clases de contribuyentes, aunque no toda desigualdad de trato establecida en la ley supone una violación a dicho principio, siempre y cuando ello se base en razones objetivas.


Ahora bien, de acuerdo con lo establecido por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el principio de equidad se cumple en tratándose de derechos por la explotación, uso o aprovechamiento de bienes del dominio de la nación, cuando las tasas aplicables son fijas e iguales para los gobernados que explotan, usan o aprovechan en similar grado el mismo bien del dominio de la nación, al traducirse en un beneficio uniforme para ellos, o bien, si se establecen variables, éstas deben de ser en función de la distinta utilización de ese mismo bien.


La consideración anterior encuentra sustento en el siguiente criterio aislado, de la Segunda S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que esta Primera S. comparte:


"Novena Época

"Instancia: Segunda S.

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXIII, febrero de 2006

"Tesis: 2a. CXLIX/2005

"Página: 844


"DERECHOS POR USO O APROVECHAMIENTO DE BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO DE LA NACIÓN. ELEMENTOS PARA DETERMINAR SU PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD. Tratándose de derechos fiscales por el uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la Nación, a que se refieren los artículos 2o., fracción IV, del Código Fiscal de la Federación y 1o., párrafo primero, de la Ley Federal de Derechos, el principio tributario de proporcionalidad no puede apreciarse, como en los impuestos, tomando en cuenta la capacidad contributiva del obligado, pues las actividades de usar o aprovechar dichos bienes no reflejan por sí solas y de modo patente, disponibilidad económica; de ahí que el citado principio constitucional se haga derivar, partiendo del acto de permisión del Estado, del grado de aprovechamiento de los bienes de dominio público, medido en unidades de consumo o de utilización de acuerdo con la naturaleza del bien, así como del beneficio aproximado obtenido por el usuario y, en su caso, de la valoración de su mayor o menor disponibilidad o su reparación o reconstrucción, si se produce un deterioro. Por su parte, el principio de equidad tributaria se cumple, por regla general, cuando las tasas aplicables son fijas e iguales para los gobernados que usan, explotan o aprovechan en similar grado el mismo bien de dominio público, al traducirse en un beneficio uniforme para ellos; o variables, si el grado de utilización del mismo bien es diferente."(4)


Por otro lado, es importante destacar que el propio Tribunal Pleno ha sostenido que para cumplir con el principio de equidad tributaria, el legislador no sólo está facultado, sino que tiene la obligación de crear categorías o clasificaciones de contribuyentes, a condición de que éstas no sean caprichosas o arbitrarias; esto es, que se sustenten en bases objetivas que justifiquen el tratamiento diferente entre una y otra categoría, y puedan responder a finalidades económicas o sociales, razones de política fiscal o incluso extrafiscales.


Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, a continuación se abordará el análisis de constitucionalidad del artículo 223 de la Ley Federal de Derechos.


El citado artículo no vulnera el principio de equidad tributaria al establecer distintas cuotas para el pago de derechos por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, dependiendo del uso o destino que se le dé a éstas, en relación con la zona de disponibilidad del líquido vital y de acuerdo a la cantidad de metros cúbicos que se utilicen.


Lo anterior es así, pues como ya se señaló, es criterio de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que en tratándose de derechos por la explotación, uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la nación, el principio de equidad se cumple cuando las cuotas aplicables son fijas e iguales para los gobernados que usan, explotan o aprovechan en similar grado el mismo bien, al traducirse en un beneficio uniforme para ellos; o cuotas variables, si el grado de utilización del mismo bien es diferente.


En el caso, mediante el artículo 223 de la Ley Federal de Derechos, el legislador al establecer la base de la contribución, reconoce la cantidad del bien que se utiliza, la zona de la que se obtiene (cuidando aquellas en las que el líquido es escaso) y el uso o destino que se le dé para la determinación del pago del derecho en cuestión.


Lo anterior presupone, que la contribución en estudio atiende a la naturaleza propia del bien en cuestión, puesto que aparte de que es válido que el legislador tome en consideración para su establecimiento, la cantidad que se utiliza del bien, así como la zona de la que se obtiene, también es válido que se determinen distintas cuotas de acuerdo al distinto uso que se dé del agua.


En efecto, constituye un hecho notorio que el agua puede destinarse a distintos usos, pues es una realidad indiscutible que el citado líquido es esencial y está involucrado en todas las actividades de la vida.


Muestra de la citada realidad, es que el legislador en el artículo 223, estableció distintas cuotas para el pago del derecho en cuestión, tomando como elementos, entre otros, la manera en la que se utiliza el agua y las necesidades que cubre.


Además de que es válido que el legislador al establecer en ley un derecho, pueda atender en el establecimiento de sus cuotas, al destino del bien de que se trate, la sola redacción del numeral impugnado revela que es evidente que existen usos de agua que son de naturaleza distinta, pues atienden a diferentes necesidades, lo que de suyo justifica el establecimiento de distintas cuotas.


En efecto, el artículo 223 de la Ley Federal de Derechos establece los distintos usos que se pueden dar del agua, estableciendo para tales casos, cuotas distintas. En el apartado A, se prevé el uso industrial o comercial, en el apartado B, se prevé el uso de agua potable (fracción I), generación hidroeléctrica (fracción II), acuacultura (fracción III), balnearios y centros recreativos (fracción IV); y en el apartado C, se prevé el uso agropecuario del agua.


El hecho de que el legislador haya plasmado la realidad social consistente en que el agua puede tener diversos usos y que evidentemente tal utilización cubre distintas necesidades, hace patente que éste puede válidamente establecer distintas cuotas en relación al derecho que nace por la explotación, el uso o aprovechamiento de las aguas nacionales.


Para denotar que el uso del bien en cuestión es diferente y justifica por sí solo el establecimiento de distintas cuotas, basta referirnos brevemente a cada uno de los enunciados del artículo 223 de la Ley Federal de Derechos.


Así, tenemos que en el apartado A, del citado precepto, se identifica el uso del agua para la industria y el comercio, por lo que es evidente que el líquido en cuestión juega un papel de insumo en los procesos productivos de nuestro país, uso particular que atiende a una utilización comercial del citado bien del dominio de la nación.


En el apartado B, del precepto que se analiza, se prevé el uso de agua potable, generación hidroeléctrica, acuacultura, balnearios y centros recreativos y uso agropecuario.


Es evidente que el agua potable constituye un bien básico, escaso y necesario para la vida y la salud de las personas, por ende, ha sido considerada como patrimonio natural común de la humanidad, como prerrequisito para el cumplimiento de los derechos humanos e incluso, dada su necesidad básica, como un derecho fundamental.


En relación a la generación hidroeléctrica, debe decirse que ésta consiste en la producción de energía eléctrica a partir de la fuerza del agua, mediante mecanismos generadores como lo son las centrales hidroeléctricas, las cuales utilizan la energía potencial como fuente primera para generar electricidad. Para llevar a cabo lo anterior, se necesita el embalsamiento de agua en grandes cantidades y con grandes desniveles. Esto supone una ubicación limitada a regiones con excedentes de agua y con grandes desniveles, por encajamiento de ríos.


La generación de este tipo de energía constituye una actividad humana básica, ya que está directamente relacionada con los requerimientos actuales del hombre. La citada actividad cubre en buena proporción la necesidad de electricidad en el país, tanto para uso industrial y comercial como para doméstico.


Ahora bien, por lo que se refiere a la acuacultura, debe decirse que es la técnica de cultivo de especies acuáticas vegetales y animales en medios naturales y artificiales manejados por el hombre. Su importancia radica en contribuir a la producción de esos organismos para el consumo, cubriendo necesidades de alimentación y evitando a la vez, la extinción de los recursos de especies acuáticas naturales. Actualmente, esta técnica es una de las mejores opciones para abastecer las demandas presentes y futuras en materia de alimentos de origen acuático.


Por lo que se refiere a balnearios y centros recreativos, debe decirse que son lugares propios para el esparcimiento y la práctica del deporte, lo que contribuye al desarrollo de la juventud y a la salud de las personas en general.


Por último, y en lo tocante al apartado C del artículo 223, se establece el pago de cuotas aplicable a uso agropecuario. El citado sector se refiere tanto a las actividades agrícolas, como a las ganaderas.


D. evidente que el sector agropecuario es estratégico y prioritario para el desarrollo de nuestra nación, en virtud de que, además de ofrecer alimentos para consumo nacional e internacional y de proveer de materias primas a la industria, gran parte de la población vive de esta actividad, por tanto, ésta es fundamental e indispensable para la vida de nuestro país.


Todo lo expuesto permite concluir que los usos identificados en el artículo 223 de la Ley Federal de Derechos, que constituyen la base para el cobro de diferentes cuotas por el concepto de derechos de agua, reflejan la distinta utilización que se puede dar al agua y la diferente satisfacción de necesidades que cubre.


La sola reseña de los apartados contenidos en el artículo 223 de la Ley Federal de Derechos, evidencia que el establecimiento de cuotas distintas, no sólo obedece a la diversa utilización del agua, sino a la necesidad específica que cubre tal uso.


Por tanto, el legislador plasmó en el citado precepto, una realidad objetiva, el agua se utiliza en distintas formas en nuestra vida y tiende a cubrir distintas necesidades, de ahí que sea válido establecer distintas cuotas dependiendo tanto de su uso, de la zona de la que se obtiene y de la cantidad que se utiliza de ella.


Aunado a lo anterior, debe decirse que el precepto en análisis trata igual a los iguales, respetando, por tanto, el principio de equidad tributaria, puesto que los contribuyentes pagarán el derecho en igual de circunstancias, es decir, quien utilice en igual medida el líquido en cuestión (en cantidad, zona de disponibilidad y destino), pagará la misma cuota.


En consecuencia, el artículo 223 de la Ley Federal de Derechos no es violatorio del principio de equidad tributaria, puesto que el establecimiento de distintas cuotas para el pago del derecho en cuestión no es caprichosa, ni artificial, puesto que atiende a un hecho notorio, a saber, los distintos usos que se le pueden dar al agua y las distintas necesidades que cubre, lo que implica que existen razones objetivas que justifican el establecimiento de cuotas diferentes.


Ahora bien, la parte quejosa también adujo que el artículo segundo transitorio de la Ley Federal de Derechos, correspondiente a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil cinco, es violatorio del principio de equidad tributaria, al establecer exenciones al pago del derecho de agua, tanto a la industria de la celulosa y el papel, como a la azucarera, sin que se justifique su establecimiento.


Para dilucidar lo anterior, es necesario tener presente el texto del precepto impugnado:


"Artículo segundo. Durante el año de 2006, se aplicarán en materia de derechos las siguientes disposiciones:


"I. Para los efectos de lo dispuesto en el artículo 223, apartado A, de la Ley Federal de Derechos, en el pago de los derechos por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales que se utilicen en los ingenios azucareros, se efectuará conforme al 55% de las cuotas por metro cúbico, que corresponda a las zonas de disponibilidad a que se refiere el artículo 231 de la citada ley.


"...


"VI. Para los efectos de lo dispuesto en el artículo 223, apartado A, de la Ley Federal de Derechos, la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales que se utilicen en la industria de la celulosa y el papel, pagará el 80% de las cuotas por metro cúbico, que corresponda a las zonas de disponibilidad a que se refiere el artículo 231 de la citada ley, salvo que se encuentren en las zonas de disponibilidad I, II o III y que cuenten con oferta local de aguas residuales tratadas en volumen suficiente y calidad adecuada conforme a la norma NOM-ECOL-001. Si en este caso, los usuarios consumen dichas aguas hasta el límite técnico de su de su proceso o se agota dicha fuente alterna, los volúmenes complementarios de aguas nacionales se pagarán al 80% de la cuota correspondiente. ..."


La norma transitoria de referencia establece una exención parcial en el pago del derecho que tiene que cubrir el que explote, use o aproveche aguas nacionales, cuando el citado uso se realice en la modalidad prevista en el apartado A del artículo 223 de la Ley Federal de Derechos (uso comercial o industrial).


El beneficio de referencia es aplicable a dos clases de industria: a la de la celulosa y del papel, beneficiándola con un veinte por ciento de descuento respecto del pago de derechos que le corresponde cubrir, de conformidad con el artículo 223, apartado A (exención sujeta a condiciones); y a la industria azucarera, la cual se beneficia con un cuarenta y cinco por ciento de descuento, respecto al pago del derecho en cuestión.


Ahora bien, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que por "exención" en materia impositiva debe entenderse que conservándose los elementos de la relación jurídica tributaria (sujetos, base, cuota, tasa o tarifa), por razones de equidad o política económica, se eliminan de la regla general de causación hechos o situaciones gravables, o bien se declara no obligada al pago del tributo a una categoría de personas que, conforme a las disposiciones generales, quedarían comprendidas entre los sujetos pasivos, pero que por motivos circunstanciales de índole económico o social, se declararán exentos.


En el caso, los beneficios establecidos en el transitorio impugnado, evidentemente implican una exención parcial, puesto que al establecer un descuento en el derecho a cubrir, se saca de la regla general de causación a dos tipos de industria, las que tendrán que cubrir el resto del derecho de acuerdo a la regla general de causación, prevista en la ley (de conformidad con el artículo 223-A).


Es importante destacar que el hecho de que los contribuyentes se encuentren en la misma hipótesis de causación, no impide que se llegue a establecer la creación de categorías, pero lo cierto es que éstas deberán de estar justificadas en la propia ley, en el proceso legislativo que le dio origen, o bien constituir un hecho notorio.


Sirve de apoyo a la consideración anterior, el siguiente criterio jurisprudencial de esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:


"Novena Época

"Instancia: Primera S.

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXI, mayo de 2005

"Tesis: 1a./J. 46/2005

"Página: 157


"FINES EXTRAFISCALES. CORRESPONDE AL ÓRGANO LEGISLATIVO JUSTIFICARLOS EXPRESAMENTE EN EL PROCESO DE CREACIÓN DE LAS CONTRIBUCIONES. Una nueva reflexión sobre el tema de los fines extrafiscales conduce a la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación a considerar que si bien es cierto que el propósito fundamental de las contribuciones es el recaudatorio para sufragar el gasto público de la Federación, Estados y Municipios, también lo es que puede agregarse otro de similar naturaleza, relativo a que aquéllas pueden servir como instrumentos eficaces de política financiera, económica y social que el Estado tenga interés en impulsar (fines extrafiscales), por lo que ineludiblemente será el órgano legislativo el que justifique expresamente, en la exposición de motivos o en los dictámenes o en la misma ley, los mencionados fines extrafiscales que persiguen las contribuciones con su imposición. En efecto, el Estado al establecer las contribuciones respectivas, a fin de lograr una mejor captación de los recursos para la satisfacción de sus fines fiscales, puede prever una serie de mecanismos que respondan a fines extrafiscales, pero tendrá que ser el legislador quien en este supuesto refleje su voluntad en el proceso de creación de la contribución, en virtud de que en un problema de constitucionalidad de leyes debe atenderse sustancialmente a las justificaciones expresadas por los órganos encargados de crear la ley y no a las posibles ideas que haya tenido o a las posibles finalidades u objetivos que se haya propuesto alcanzar. Lo anterior adquiere relevancia si se toma en cuenta que al corresponder al legislador señalar expresamente los fines extrafiscales de la contribución, el órgano de control contará con otros elementos cuyo análisis le permitirá llegar a la convicción y determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad del precepto o preceptos reclamados. Independientemente de lo anterior, podrán existir casos excepcionales en que el órgano de control advierta que la contribución está encaminada a proteger o ayudar a clases marginales, en cuyo caso el fin extrafiscal es evidente, es decir, se trata de un fin especial de auxilio y, por tanto, no será necesario que en la iniciativa, en los dictámenes o en la propia ley el legislador exponga o revele los fines extrafiscales, al resultar un hecho notorio la finalidad que persigue la contribución respectiva."(5)


Asimismo, es necesario destacar que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio consistente en que en tratándose de exenciones, la justificación del fin extrafiscal puede dimanar no únicamente del proceso legislativo que le dio origen a la norma impugnada, sino puede sustentarse en una disposición constitucional, en otras disposiciones ordinarias, o haberse expuesto previamente en anteriores procesos legislativos de la norma en cuestión.


La consideración anterior encuentra sustento en la siguiente tesis aislada de la Segunda S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que esta Primera S. comparte:


"Novena Época

"Instancia: Segunda S.

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXIII, marzo de 2006

"Tesis: 2a. XXII/2006

"Página: 532


"PRODUCCIÓN Y SERVICIOS. LA EXENCIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 8o., FRACCIÓN I, INCISO F), EN RELACIÓN CON EL NUMERAL 2o., FRACCIÓN I, INCISOS G) Y H), DE LA LEY DEL IMPUESTO ESPECIAL RELATIVO, ESTÁ JUSTIFICADA EN EL PROCESO LEGISLATIVO CORRESPONDIENTE (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2004). El fin extrafiscal que la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consideró en la jurisprudencia 2a./J. 29/2005 para declarar la constitucionalidad de los artículos 2o., fracción I, inciso G) y 8o., fracción I, inciso f), de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios vigente en 2003, quedó justificado en el proceso legislativo correspondiente. Ahora bien, considerando que la finalidad de protección a la industria azucarera continuó rigiendo la normatividad vigente en 2004, al no haberse reformado la exención prevista en el segundo de los numerales citados, es evidente que tal exención tributaria está fundada y motivada en el proceso legislativo de referencia, razón por la cual se concluye que los preceptos mencionados no transgreden el principio de legalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ni se prestan a la incertidumbre de los contribuyentes, habida cuenta que el trato diferente dado por el legislador en atención al fin extrafiscal está plenamente apoyado en razones objetivas que se expusieron en el proceso legislativo aludido."


Es importante señalar que la vigencia del artículo transitorio impugnado es anual, destacándose que las exenciones parciales de pago de derechos previstas en él, no surgen a la vida jurídica mediante el decreto de reformas combatido (publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil cinco), ya que los beneficios contenidos en el citado precepto, nacieron en disposiciones transitorias de vigencia anual, desde los años de mil novecientos noventa y uno (industria azucarera) y mil novecientos noventa y tres (industria celulosa y del papel).


En efecto, por lo que se refiere al beneficio relativo a la exención parcial concedida a la industria azucarera, éste fue incluido mediante el decreto de reformas a la Ley Federal de Derechos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de diciembre de mil novecientos noventa y uno.


La norma de tránsito de la citada reforma, establecía textualmente lo siguiente:


"Disposiciones de vigencia anual.


"Artículo décimo octavo. Durante el año de mil novecientos noventa y dos, se aplicarán en materia de derechos las siguientes disposiciones: ... X. Para los efectos de lo dispuesto en el artículo 223, apartado A, de la Ley Federal de Derechos, el pago de derechos por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales que se utilicen en los ingenios azucareros, corresponderá al 60% de las cuotas establecidas para las zonas 2, 3 y 4 de dicho apartado."


El citado beneficio también se reiteró en los subsecuentes ejercicios fiscales, hasta llegar al del dos mil seis, último ejercicio en el que estuvo vigente la citada exención, destacándose que a lo largo de sus vigencias anuales, sólo se modificó el porcentaje del beneficio o descuento aplicable a la industria azucarera, mismo que terminó siendo del cuarenta y cinco por ciento.


Por su parte, el beneficio concedido en el citado artículo segundo transitorio, consistente en una exención parcial del veinte por ciento del pago del derecho por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, aplicable a la industria del papel y celulosa, tampoco nació a la vida jurídica mediante la citada disposición transitoria.


En efecto, el beneficio otorgado a la industria de la celulosa y el papel, data del año de mil novecientos noventa y tres, puesto que en la reforma a la Ley Federal de Derechos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el tres de diciembre del citado año, se estableció lo siguiente:


"Disposiciones transitorias.


"Artículo vigésimo primero. Durante el año de mil novecientos noventa y cuatro, se aplicarán en materia de derechos las siguientes disposiciones: ... IX. Para los efectos de lo dispuesto en el artículo 223, apartado A, de la Ley Federal de Derechos, el pago de derechos por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales que se utilicen en la industria de la celulosa y el papel, corresponderá al 80% de las cuotas establecidas en las zonas 2, 3 y 4 de dicho apartado."


El contenido de la disposición transitoria acabada de reproducir, se reiteró en los subsecuentes ejercicios fiscales, hasta que en el año dos mil dos, se sujetó a diversas condiciones.


En efecto, mediante la reforma a la Ley Federal de Derechos publicada en el Diario Oficial de la Federación el primero de enero de dos mil dos, la exención parcial de referencia consistente en pagar el ochenta por ciento del derecho, se sujetó a las siguientes condiciones: que no se aplicara cuando la disponibilidad del agua se refiera a las zonas I, II o III y que cuenten con oferta local de aguas residuales tratadas en volumen suficiente y calidad adecuada, conforme a la norma NOM-ECOL-001, estableciendo como excepción a dicha regla, el que los usuarios consuman las aguas residuales hasta el límite técnico de su proceso o se agote dicha fuente alterna, en cuyo caso los volúmenes complementarios de aguas se pagarán al ochenta por ciento de la cuota correspondiente.


El contenido de la disposición transitoria reseñada se refrendó en los siguientes años, incluyendo la reforma impugnada, y desapareció para el ejercicio fiscal de dos mil siete.


De lo expuesto, se infiere que las exenciones parciales del pago de derechos sobre la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, aplicables a las industrias de la celulosa y del papel, así como a la azucarera, son de vigencia anual y no nacieron a la vida jurídica mediante la reforma impugnada, sino son disposiciones que han sido reiteradas año con año, desde mil novecientos noventa y uno, y mil novecientos noventa y tres, no cambiando en sustancia.


Una vez teniendo en consideración todo lo anterior, es necesario dilucidar si el artículo segundo transitorio, vigente en el ejercicio fiscal del dos mil seis, que contiene dos exenciones parciales respecto del pago del derecho de agua, es inequitativo, puesto que produce una distinción entre situaciones tributarias iguales sin que exista una justificación objetiva y razonable, cuando desde el punto de vista constitucional a iguales supuestos de hecho (explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales en una misma zona de disponibilidad, destinadas a un mismo tipo de uso), corresponden idénticas consecuencias jurídicas.


En principio, es necesario precisar, como bien lo sostiene la parte quejosa, que entre ella y las industrias de la celulosa y el papel, así como la azucarera, no existe una diferencia tal que permita catalogarlas en diferentes clases de contribuyentes en relación con el pago de un derecho que se genera a raíz de la explotación, uso y aprovechamiento de un bien de la nación.


En efecto, tanto la empresa quejosa (embotelladora) como las que se dedican a la celulosa y el papel, así como la industria azucarera, tienen que pagar el derecho por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 223, apartado A, de la Ley Federal de Derechos, en el que se ubican las cuotas a cubrir por uso industrial y comercial del agua.


Lo anterior se corrobora con lo dispuesto por el transitorio impugnado, en el que se establece textualmente "para los efectos de lo dispuesto en el artículo 223, apartado A, fracción I", para luego prever las exenciones parciales controvertidas.


En consecuencia, tanto de lo dispuesto por el artículo 223, apartado A, de la Ley Federal de Derechos, así como del transitorio impugnado, se advierte que el legislador considera que tanto las industrias azucareras, como de la celulosa y el papel, así como la que conforma la empresa quejosa, pertenecen a una misma categoría de contribuyentes, puesto que todas ellas utilizan en sus procesos de producción aguas nacionales, de ahí que de conformidad con lo dispuesto por el citado precepto y apartado, deban contribuir al pago de derechos de acuerdo a la zona de disponibilidad correspondiente y al número de metros cúbicos utilizados.


De ahí que para determinar si el precepto transitorio en cuestión, respeta el principio de equidad tributaria o no, debemos atender a si el trato diferenciado entre iguales, previsto en aquél, es justificado de manera objetiva, y si éste atiende a un fin extrafiscal, para lo cual será necesario analizar los procesos legislativos en los que se justificaron las exenciones de referencia para, de esa manera, dilucidar si el beneficio cuestionado encuentra justificación.


Previo al análisis de referencia, es necesario recordar que las exenciones parciales previstas en el artículo transitorio impugnado, no son novedosas, puesto que se han venido reiterando en las disposiciones de vigencia anual de la Ley Federal de Derechos, en la última década.


Ahora bien, de un estudio exhaustivo de los procesos legislativos, que culminaron con las reformas a la Ley Federal de Derechos publicadas en el Diario Oficial de la Federación en los años de: mil novecientos ochenta y nueve, mil novecientos noventa, mil novecientos noventa y uno, mil novecientos noventa y dos, mil novecientos noventa y tres, mil novecientos noventa y cuatro, mil novecientos noventa y cinco, mil novecientos noventa y seis, mil novecientos noventa y siete, mil novecientos noventa y ocho, mil novecientos noventa y nueve, dos mil, dos mil dos, dos mil tres, dos mil cuatro y dos mil cinco; en las que se estableció el trato preferencial a la industria de la celulosa y del papel, así como a la azucarera, se obtiene lo siguiente:


Como ya se señaló, el beneficio otorgado a la industria de la celulosa y el papel, consistente en exentarla parcialmente (veinte por ciento) del pago de derechos por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales (artículo 223, apartado A) fue concedido desde el año de mil novecientos noventa y tres y fue reiterado en las disposiciones transitorias de la Ley Federal de Derechos año con año, hasta que se eliminó por completo para la vigencia del ejercicio fiscal de dos mil siete.


También, se precisó que los cambios que ha sufrido la citada exención a lo largo de la expedición de las disposiciones de vigencia anual de la Ley Federal de Derechos, no han sido sustanciales. Quizá el más relevante fue el que quedó plasmado en la disposición transitoria vigente en el ejercicio fiscal correspondiente al año de dos mil tres, en la que se condicionó la actualización de la exención, contenido normativo que siguió reiterándose en años subsecuentes.


Del estudio de todos los procesos legislativos de las reformas de referencia, cabe resaltar el verificado en el año dos mil uno, que culminó con la reforma a la Ley Federal de Derechos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el primero de enero de dos mil dos, en el que se llevó a cabo un amplio debate y cuestionamiento de la exención en cuestión.


En efecto, fue en ese año en el que las iniciativas de reformas a la Ley Federal de Derechos, que forman parte del proceso legislativo, proponen los términos en los que debe operar la citada exención, o bien, incluso, se cuestiona su existencia.


A continuación se transcriben los argumentos esgrimidos en la iniciativa presentada por la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional, en la que se propone que la exención parcial aplicable al pago de derechos otorgada a la industria de la celulosa y el papel, debería quedar condicionada para su actualización a ciertos requisitos.


"Exposición de motivos. El agua es el elemento de consumo más indispensable para la supervivencia y desarrollo de la humanidad. Se le utiliza para consumo humano, uso doméstico, agrícola, pecuario y en la industria para sus procesos productivos entre otras actividades. Del volumen total del agua utilizada en México ochenta y tres por ciento se destina para la agricultura y ganadería; 12 por ciento para uso público urbano y el 5 por ciento restante se utiliza para uso industrial. Uno de los problemas que más preocupan a los mexicanos es la disponibilidad y abasto del agua, sobre todo por la notable desigualdad en que se presenta en las diversas regiones geográficas del país, esta situación incide en que en el sureste mexicano haya abundancia del recurso con una disponibilidad natural de agua escurrida correspondiente al 72 por ciento del total nacional, casi tres veces mayor que el volumen escurrido en la zona centro, norte y noroeste, que es del 28 por ciento: en esta última zona la escasez es más crítica día con día, lo que genera conflictos por el aprovechamiento del agua entre algunos sectores productivos, paradójicamente en esta región se concentra el 77 por ciento de la población nacional y el 84 por ciento del producto interno bruto, asimismo es en esta parte del país donde el desarrollo industrial es cada día más creciente y por consecuencia la necesidad de agua es más apremiante. Es importante destacar que en nuestro país la industria participa con el 22% del producto interno bruto, es un sector exportador por excelencia y genera 3.2 millones de empleos directos en 250,000 plantas industriales. Actualmente el consumo de agua para uso industrial es de 6 kilómetros cúbicos de agua al año, de los cuales el 50 por ciento corresponde a aguas subterráneas. A la industria de la celulosa y papel le corresponde un 5 por ciento del consumo del agua para ese sector. En este ramo está compuesto por 64 empresas, de las cuales 56 son fábricas de papel, 7 producen celulosa y papel y sólo una produce celulosa. Por lo regular cuentan con plantas de tratamiento de aguas residuales. Cabe destacar que esta industria no es altamente contaminante, y el grado de contaminación corresponde a materia orgánica, sólidos suspendidos y grasas que se producen durante el proceso; actualmente se cuenta con 31 plantas de tratamiento con capacidad de operación de 2.31 m3s en promedio. Es importante referir que las aguas utilizadas para los procesos industriales del papel y celulosa en su mayoría son de extracción subterránea por lo que contribuyen a la sobreexplotación de los mantos acuíferos en las zonas donde la Ley de Aguas Nacionales ha decretado como zonas de veda rígida o elástica. La explotación intensiva del agua subterránea para diversos usos ha generado serias consecuencias, dentro de ellas resalta el grave problema del impacto ecológico irreversible de las primeras décadas de sobreexplotación, que se tradujo en agotamiento de manantiales, desaparición de lagos y humedales, reducción de los caudales base de los ríos, eliminación de vegetación nativa y pérdida de ecosistemas. Otro problema potencial importante es la contaminación de acuíferos como resultado del vertido de afluentes urbanos e industriales no tratados que se descargan directamente en las áreas de recarga. Aunque el consumo de agua por la industria papelera no se considera alto en relación al consumo en otros usos, resulta importante señalar que su ubicación corresponde a zonas donde existe poca disponibilidad de este recurso, actualmente 100 de los 600 acuíferos del país se encuentran sobre explotados y el 50 por ciento del volumen de agua subterránea utilizada proviene de éstos, entonces podemos comprender la urgente necesidad de establecer medidas preventivas para preservarlos. El desarrollo industrial de México debe ir acompañado en forma paralela con políticas públicas que garanticen el desarrollo sustentable, aplicando normas legales estrictas, que permitan el uso racional de nuestros recursos naturales para su preservación. Es responsabilidad compartida entre Gobierno Federal y legisladores seguir impulsando el desarrollo industrial de México a través del otorgamiento de beneficios y estímulos en el pago de derechos de sectores industriales como el papelero, también debe ser responsabilidad como mexicanos que este impulso se otorgue garantizando la sustentabilidad de un recurso tan importante y escaso como es el agua. Si analizamos el contenido de la actual legislación en materia de derechos federales y de las normas que regulan el uso y aprovechamiento de las aguas nacionales observamos los siguiente: El artículo segundo transitorio de la Ley Federal de Derechos para el ejercicio fiscal de 2001 en su fracción IX, señala: Para los efectos de lo dispuesto en el artículo 223, apartado A, de la Ley Federal de Derechos, cuando la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales que se utilicen en la industria de la celulosa y el papel, se pagará el 80% de las cuotas por metro cúbico, que corresponda a las zonas de disponibilidad a que se refiere el artículo 231 de la ley. Por otro lado el artículo 223, apartado A, de la Ley Federal de Derechos, dice que: por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, se pagará el derecho sobre agua, de conformidad con la zona de disponibilidad de agua en que se efectúe su extracción ‘... Por las aguas provenientes de fuentes superficiales o extraídas del subsuelo, a excepción de las del mar, por cada metro cúbico. ...’. Como se puede observar, el segundo transitorio de la Ley Federal de Derechos vigente, concede a los industriales de la celulosa y el papel un descuento del 20% sobre los derechos que les corresponda pagar por el uso y aprovechamiento de aguas nacionales provenientes de fuentes superficiales o del subsuelo. Debido a la grave escasez de agua en el país, en los artículos 7o., fracciones II, IV y V, de la Ley de Aguas Nacionales, señala que ‘la protección, el mejoramiento y conservación de las cuencas hidrológicas se considera de utilidad pública’, es decir, que es de vital importancia conservar el agua, ya que la misma se considera como un recurso natural escaso y elemental que debemos administrar y proteger. En el mismo marco, los artículos 19 y 38 de la Ley de Aguas Nacionales, establecen que se considera de utilidad pública establecer zonas de veda o de reserva de agua para proteger el vital líquido. Una forma de mitigar en gran medida la escasez de agua, es mediante el reuso de agua residual recolectada en los sistemas de drenaje municipales y federales, a través de su tratamiento en plantas construidas para dicho fin, lo que da como resultado que el agua residual tratada obtenida de las plantas, puede ser nuevamente utilizada en procesos agrícolas e industriales, como es el caso de la utilización del agua en la industria de la celulosa y el papel. Es importante señalar que se han establecido zonas de veda o de reserva de agua en casi todo el norte y centro del país, por la escasez y sobreexplotación de los acuíferos, promoviendo la construcción y concesión de plantas de tratamiento de aguas residuales. Por lo anterior, existe una grave incongruencia entre la fracción IX del artículo segundo transitorio de la Ley Federal de Derechos y lo dispuesto por los artículos 7o., 19 y 38 de la Ley de Aguas Nacionales, ya que por un lado se fomenta la utilización del agua para las industrias de la celulosa y el papel, otorgándoles un descuento del 20% de los derechos por uso y aprovechamiento de líquido y, por otro lado, se considera de utilidad pública la conservación y protección del agua, en virtud de su grave escasez en casi todo el país. Asimismo, derivado del descuento antes mencionado, se está fomentando que la industria de la celulosa y el papel consuma agua del subsuelo o de los cauces federales y no agua que puede ser suministrada por las plantas tratadoras que pueden existir en la zona, que si bien se ofrece a un precio menor que el determinado por la Ley Federal de Derechos, el mismo no resulta atractivo para dichos industriales, por lo que prefieren consumir aguas nacionales en lugar de las tratadas, lo que pretende evitar la Ley de Aguas Nacionales. Dadas las anteriores consideraciones y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración de esta soberanía la presente iniciativa de decreto en los siguientes términos: Artículo único. Se modifica la fracción IX del artículo segundo transitorio de la Ley Federal de Derechos, para quedar como sigue: Artículo segundo. Durante el año 2002, se aplicarán en materia de derechos las siguientes disposiciones: IX. Para los efectos de lo dispuesto en el artículo 223, apartado A, de la Ley Federal de Derechos, cuando la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales que se utilicen en la industria de la celulosa y el papel, se pagará el 80% de las cuotas por metro cúbico, que corresponda a las zonas de disponibilidad a que se refiere el artículo 231 de la citada ley, siempre y cuando el aprovechamiento de aguas nacionales no se encuentre en una zona de veda declarada por la Comisión Nacional del Agua, o que los industriales del ramo no tengan una fuente alterna de suministro a través de plantas de tratamiento de aguas residuales que tengan la capacidad de suministrar agua tratada para uso industrial."


Por su parte, la fracción parlamentaria del Partido Verde Ecologista de México propuso lo siguiente:


"Exposición de motivos. En la actual Ley Federal de Derechos en su segundo artículo transitorio, concede a los industriales de la celulosa y el papel una disminución del 20 por ciento sobre los derechos que les corresponde pagar por el uso y aprovechamiento de aguas nacionales provenientes de fuentes superficiales o del subsuelo. La consecuencia inmediata de este beneficio en dicho artículo, es que los industriales de la celulosa y el papel consuman mayores cantidades de aguas nacionales provenientes de fuentes superficiales o del subsuelo. Lo que se pretendía con dicha adecuación a la ley, era que mediante un incentivo de carácter fiscal, se promoviera la industria de la celulosa y el papel, para que mediante ese beneficio, se lograra un mayor crecimiento del sector, creando nuevos empleos con la correspondiente derrama económica para el país. Sin embargo, resulta importante tomar en consideración que nuestro país desde hace ya varios años sufre de un grave problema respecto a la desecación de las fuentes superficiales de agua, así como de los mantos acuíferos, lo que trae como consecuencia una gran escasez de agua en todo el país, en especial en los Estados del norte del país. Infortunadamente, los nuevos y actuales asentamientos humanos, y los recursos naturales que dilapidamos día con día, han resultado a menudo insuficientes para responder al ritmo de expansión en el que estamos inmersos. El agua es un recurso vital insustituible, su abastecimiento, localización y desecho presenta numerosos retos, los cuales deben ser enfrentados para satisfacer las crecientes demandas. Debido a la grave escasez de agua en el país, el legislador reconoció en los artículos 7o., fracciones II y IV, y 9o., fracciones V y IX, de la Ley de Aguas Nacionales (LAN), que la protección, el mejoramiento y conservación de las cuencas hidrológicas se considerará de utilidad pública, es decir, que es de vital importancia conservar el agua, ya que la misma se considera un recurso natural escaso y elemental que debemos administrar y proteger, tal y como se señala en las atribuciones de la Comisión Nacional del Agua (CNA), órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat). En este orden de ideas, los artículos 19 y 38 de la ley, establecen que se considera de utilidad pública establecer zonas de veda o de reserva de agua para proteger el vital líquido. Por otro lado, una forma de mitigar en gran medida la escasez de agua en el país, es mediante el reuso del agua residual recolectada en los sistemas de drenaje municipales y federales, a través de su tratamiento en plantas tratadoras construidas para dicho fin, lo que da como resultado que el agua residual tratada obtenida de las plantas puede ser nuevamente utilizada en procesos agrícolas e industriales, tales como los de la industria de la celulosa y el papel, pero siempre y cuando se cumpla con lo establecido en la Norma Oficial Mexicana, ECOL-001, ya que existen un gran número de simulaciones en lo que se refiere al tratamiento de aguas. La Ley de Aguas Nacionales, considera de utilidad pública la protección y conservación del agua, así el reuso del agua y la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales, confiándole a la Comisión Nacional del Agua la facultad de establecer zonas de veda o de reserva de agua, con el fin último de proteger el agua de una explotación desmesurada y evitar así la peligrosa escasez que actualmente nos aqueja. Es importante señalar que la Comisión Nacional del Agua ha establecido zonas de veda o de reserva de agua en casi todo el norte y centro del país, en virtud de la escasez y sobreexplotación de dicho elemento natural, promoviendo la construcción y concesión de plantas de tratamiento de aguas residuales para lograr que se use el agua residual tratada con el fin de mitigar la escasez, y evitar la sobreexplotación de los mantos acuíferos en dichas zonas de veda o reserva. Por lo anterior, existe una grave incongruencia entre la fracción IX del artículo segundo transitorio de la Ley Federal de Derechos y lo dispuesto por los artículos 7o., 19 y 38 de la Ley de Aguas Nacionales, ya que por un lado se fomenta la utilización del agua para los industriales de la celulosa y el papel, otorgándoles un descuento del 20 por ciento de los derechos por el uso y aprovechamiento del líquido, y, por otro lado, se considera de utilidad pública la conservación y protección del agua, en virtud de su grave escasez en casi todo el país y el mundo en general. Asimismo, derivado del descuento antes mencionado, se está fomentando que la industria de la celulosa y el papel consuma agua del subsuelo o de los cauces federales y no agua que puede ser suministrada por las plantas tratadoras que puedan existir en la zona, que sí bien se ofrece a un precio menor que el determinado por la Ley Federal de Derechos, el mismo no resulta atractivo para dichos industriales, por lo que los mismos prefieren consumir aguas nacionales en lugar de las tratadas, lo que da como resultado que se continúen con las prácticas de consumo irresponsable, que pretende evitar la Ley de Aguas Nacionales. Este creciente problema ha llevado, recientemente, al desarrollo de nuevas leyes, al despliegue de nuevos esfuerzos para la conservación de los recursos acuíferos, al desarrollo de programas educativos y a la búsqueda de soluciones innovadoras, como la privatización del servicio de agua y su tratamiento. Si no proponemos las reformas conducentes, será difícil revertir las tendencias pasadas y establecer nuevas estrategias de conservación, que incluyan la correcta medición del consumo, su cobro y el cumplimiento de los reglamentos. Por esta razón, es necesario prestar más atención al control de la demanda de agua, a través del establecimiento de nuevos mecanismos de precios, así como de programas educativos enfocados a la conservación y la reutilización del vital líquido. Por ello, sometemos a esta Cámara de Diputados de la LVIII Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, la presente iniciativa. ..."


Por su parte, el Ejecutivo Federal determinó suprimir de la Ley Federal de Derechos los beneficios otorgados a ciertos sectores industriales y al sector ganadero, en relación al pago de derechos por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales.


"En ese sentido, se propone un esquema gradual de cobro para las aguas nacionales que se utilicen en los usos de riego agrícola, así como eliminar la exención a los usos ganaderos, tomando como base que el agua como recurso no renovable, es cada vez más escaso, lo cual implica la necesidad de adoptar medidas inmediatas para mantener la sustentabilidad del recurso, ya que en algunas regiones del país el consumo rebasa ampliamente la recarga natural de los acuíferos subterráneos, lo que aumenta nuestra dependencia hacia las lluvias, que se vuelven cada vez más impredecibles, producto de la mutación climática que vive el planeta. Por tanto, es urgente impulsar una cultura del uso racional del agua, que refleje su creciente valor de escasez, y a la vez motivar a desarrollar mecanismos de ahorro de agua en cada uso del recurso y promover nuevas técnicas de aprovechamiento. Se propone eliminar los subsidios por concepto de derechos de agua, de minería y de la industria de la celulosa y del papel, ya que resulta injustificado mantener en forma indefinida un régimen que se estableció con el carácter de transitorio, con el fin de ayudar a las industrias a superar la crisis en que se encontraban, y que actualmente ya no existe razón para mantener el beneficio fiscal. Por último, se proponen también reformas a las disposiciones de la Ley Federal de Derechos, con el objetivo de garantizar el flujo de recursos suficientes para la protección y conservación de las áreas naturales, de la biodiversidad, de la flora, de la fauna, y en general para la preservación de los ecosistemas, así como para el mejoramiento de los servicios migratorios y la promoción del turismo."


Ahora bien, de la discusión llevada a cabo en la Cámara de Origen, de la reforma de mérito, se desprende que con la intención de fundamentar el dictamen de la propuesta de reforma a la Ley Federal de Derechos, a nombre de la comisión respectiva, se adujo lo siguiente:


"Cabe mencionar que con el objeto de continuar con el apoyo a las industrias de la celulosa, papel, minera y azucarera, se prorroga la vigencia de la reducción en el pago de los derechos en materia de agua."


Lo hasta aquí narrado permite concluir que, de conformidad con lo expuesto por los integrantes del Congreso de la Unión, el establecimiento del beneficio aplicable a la industria de la celulosa y el papel, consistente en una exención parcial del pago de derechos por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, obedece a un fin de índole extra fiscal, puesto que, con su establecimiento, se pretendió que mediante un incentivo de carácter fiscal se promoviera a la citada industria, para que a través de tal beneficio, se lograra un mayor crecimiento del sector, creando nuevos empleos con la correspondiente derrama económica para el país.


También, se colige que el beneficio otorgado al citado sector que obedece al desarrollo industrial de nuestro país, debe ir acompañado en forma paralela de políticas públicas que garanticen el desarrollo sustentable, aplicando normas estrictas que permitan el uso racional de los recursos naturales para su preservación.


Para lograr el citado equilibrio, diversas fracciones parlamentarias propusieron prorrogar el beneficio aplicable a la citada industria, pero sujetándola a que en principio, el agua no corresponda a aquellas zonas de disponibilidad en las que se considere escaso el líquido, y en segundo término, a que se aproveche el agua de una manera más racional, para lo cual se condiciona la exención parcial a que la citada industria utilice, como primera opción, aguas tratadas (las que deberán ser de calidad adecuada, conforme a la NOM-ECOL-001), y sólo si tal cuestión no fuera posible por no existir oferta local, por agotamiento de la fuente o si consume el líquido hasta su límite, podrá utilizar agua nacional con el descuento del veinte por ciento en el pago del derecho correspondiente.


La propuesta anterior fue la que finalmente quedó plasmada en la disposición transitoria de vigencia anual, vigente para el ejercicio fiscal relativo al proceso legislativo reseñado, pues así se desprende del texto finalmente aprobado. El texto en cuestión se reiteró en idénticos términos en años subsecuentes, haciéndose notar que éste es el cuestionado mediante la reforma impugnada por la parte quejosa (ejercicio fiscal de dos mil seis). Lo anterior se corrobora con el siguiente cuadro:


Ver cuadro 1

En consecuencia, si el texto del artículo transitorio impugnado por la parte quejosa es idéntico al que se discutió en la reforma fiscal aplicable al ejercicio de dos mil dos, en el que se dio un amplio cuestionamiento y debate de la exención aplicable a la industria en cuestión, y en el que se precisó claramente el fin extrafiscal que conlleva su establecimiento, es inconcuso que las razones expuestas por el Congreso de la Unión, así como el condicionamiento del privilegio otorgado, justifican el trato diferente que la Ley Federal de Derechos realiza entre la empresa quejosa y las que conforman la industria de la celulosa y del papel, pues el hecho de que el beneficio se repitiera en los ejercicios fiscales de dos mil tres, dos mil cuatro, dos mil cinco y dos mil seis, implica que el Congreso de la Unión consideró prorrogar por el citado fin extrafiscal, el beneficio aludido, año con año, puesto que con ello pretendía impulsar el desarrollo de la citada industria.


Ahora bien, por lo que se refiere a la exención aplicable a la industria azucarera, también ya se precisó que su establecimiento data del año de mil novecientos noventa y uno, y los cambios que sufrió ésta desde su nacimiento, hasta su abolición, consistieron únicamente en modificar el porcentaje del beneficio, puesto que en un principio se estableció pagar el sesenta por ciento del derecho, y con la última vigencia de la exención, se estableció el pago del cincuenta y cinco por ciento.


Del estudio de los procesos legislativos que dieron origen a las disposiciones transitorias que otorgaban la citada exención, se desprende que de la reforma publicada el primero de enero de dos mil dos, al establecerse un amplio debate respecto de la exención aplicable a la industria de la celulosa y el papel (proceso legislativo transcrito con anterioridad), el Congreso de la Unión determinó prorrogar los beneficios otorgados a diversas industrias, con el objeto de continuar con el apoyo dado a éstas, dentro de las que se destacó textualmente a la industria azucarera.


Para corroborar el texto del precepto aprobado en el citado año (dos mil dos), en que se sostuvo el fin extrafiscal de impulsar a la industria azucarera, con el texto impugnado por la parte quejosa, resulta ilustrativo el siguiente cuadro:


Ver cuadro 2

Del cuadro anterior, se obtiene que únicamente varió el porcentaje del beneficio otorgado a la citada industria en un cinco por ciento, pero la exención de mérito es igual en ambos años.


Lo anterior implica que si el Congreso de la Unión consideró necesario prorrogar el beneficio de la citada exención a la industria azucarera, en los años de dos mil uno y dos mil dos, con la finalidad de apoyarla, esto constituye un fin de índole extrafiscal, mismo que se considera reiterado implícitamente en los años de dos mil tres, dos mil cuatro y dos mil cinco, en los que subsistió la exención.


Aunado a lo anterior, no debe perderse de vista que el Estado ha sido especialmente cuidadoso en proteger a la industria azucarera, otorgándole beneficios en materia fiscal, así como expidiendo una normatividad que asegure su eficaz desarrollo, como lo es la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar.


En efecto, de acuerdo a la citada legislación, todo lo relativo al proceso de producción, en el que se vea inmersa la caña de azúcar, se considera de interés público y de orden social, por su carácter básico y estratégico para la economía nacional, consideración sustentada en lo preceptuado por los artículos 25 y 27 constitucionales.


Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al estudiar el trato preferencial fiscal dado a la citada industria, ha considerado, igualmente, que éste se encuentra justificado dada la importancia de la citada industria.


Sirve de apoyo a la consideración anterior, la siguiente tesis de la Segunda S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que esta Primera S. comparte:


"Novena Época

"Instancia: Segunda S.

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXIII, marzo de 2006

"Tesis: 2a. XXIV/2006

"Página: 534


"PRODUCCIÓN Y SERVICIOS. LOS FINES QUE JUSTIFICAN LA EXENCIÓN ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 8o., FRACCIÓN I, INCISO F), DE LA LEY DEL IMPUESTO ESPECIAL RELATIVO, SE SUSTENTAN EN EL INTERÉS DE PROTEGER A LA INDUSTRIA AZUCARERA (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2004). Independientemente de que el tributo tenga como característica principal un fin recaudatorio, la excepción a los principios tributarios contenidos en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se fundamenta en la persecución de fines constitucionalmente legítimos, de manera que frente a estos objetivos, los principios de proporcionalidad y equidad no suponen límites estrictos, es decir, caben excepciones a dichos valores fundamentales cuando el tributo persigue fines extrafiscales que estén justificados, esto es, siempre que la utilización extrafiscal se dirija a la consecución de otros fines de interés público. En ese sentido, se concluye que la exención establecida en el artículo 8o., fracción I, inciso f), de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios vigente en 2004, está sustentada en el interés público y constitucional de proteger a la industria azucarera, lo cual se enmarca en el capítulo económico de la Constitución Federal, concretamente en su artículo 28; de ahí que al tener rango constitucional el instrumento fiscal, por suponer la persecución de fines concretos constitucionales motivados en el proceso legislativo, debe estimarse acorde a los principios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad a la finalidad que el legislador pretendió alcanzar."(6)


Lo expuesto, permite concluir que la exención parcial prevista en el numeral impugnado, aplicable a la industria azucarera, se encuentra justificada vía proceso legislativo, aunado a que constituye un hecho notorio la necesidad de proteger a la citada industria, dada su vulnerabilidad y su importancia a nivel nacional.


A mayor abundamiento, y con la intención de sustentar las exenciones parciales cuestionadas por la parte quejosa, debe decirse que no pasa desapercibido que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que de la interpretación de los artículos 25, 28 y 31, fracción IV, constitucionales, el legislador está autorizado para establecer contribuciones que no persigan únicamente fines recaudatorios, ni como en el caso, en materia de derechos atiendan exclusivamente a la utilización realizada del bien del dominio de la nación, sino que permitan al Estado ejercer sus atribuciones en materia de rectoría económica, de acuerdo a principios y valores protegidos por las propias normas constitucionales, de manera que, a través de los mecanismos de imposición o de exención, fomenten el desarrollo de ciertas actividades productivas, fortalezcan algunos sectores económicos o conduzcan a la explotación de bienes en beneficio social.


Los beneficios fiscales otorgados a la industria de la celulosa y del papel, así como a la azucarera, se circunscriben en el interés de impulsar a dichas ramas de la economía, de ahí que el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, ya se haya pronunciado en relación a que éstas no violentan lo dispuesto por el artículo 28 constitucional.


La jurisprudencia que contiene el criterio anterior es la siguiente:


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VII, marzo de 1998

"Tesis: P./J. 22/98

"Página: 5


"AGUAS NACIONALES. LAS DIVERSAS CUOTAS DE LOS DERECHOS POR SU USO O APROVECHAMIENTO, APLICABLES PARA DETERMINADAS RAMAS ECONÓMICAS, CONFORME A LAS FRACCIONES III, IV Y V DEL ARTÍCULO VIGÉSIMO TRANSITORIO DEL DECRETO QUE REFORMA LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO TRANSGREDEN EL ARTÍCULO 28 CONSTITUCIONAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL PRIMERO DE ENERO DE 1996). Conforme a la jurisprudencia de este Alto Tribunal, la exención de contribuciones prohibida en el primer párrafo del artículo 28 constitucional es aquella que tiende a favorecer intereses de determinadas personas jurídicas individuales o colectivas en forma específica o concreta, por atender a situaciones subjetivas, vulnerando el principio de igualdad en aras de un beneficio particular. Por ello, al disponer las fracciones III, IV y V del artículo vigésimo transitorio del citado decreto que para el pago de los derechos por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales, cuando éstas se utilicen en la industria minera, en los ingenios azucareros y en la industria de la celulosa y el papel, se aplicará una cuota por metro cúbico que corresponda, respectivamente, al 25%, 50% y 80% de las previstas en el apartado A del artículo 223 de la Ley Federal de Derechos, no da lugar a una exención de las proscritas por el mencionado precepto constitucional, pues la disminución en las cuotas, prevista en la citada norma de tránsito, atiende a situaciones objetivas en beneficio de algunas ramas de la actividad económica, sin dirigirse a personas determinadas en lo particular."


En conclusión, el artículo transitorio impugnado no violenta el principio de equidad tributaria al establecer un trato distinto entre empresas como la quejosa y las que pertenecen a las industrias de la celulosa y el papel y la azucarera, puesto que el distinto trato dado a éstas, atiende a fines extrafiscales relacionados con la protección a las citadas industrias.


Aunado a lo anterior, el trato diferenciado se justificó, por lo que se refiere a la industria de la celulosa y el papel, vía procedimiento legislativo, y en relación a la industria azucarera, si bien el debate legislativo al respecto no fue amplio y se circunscribió a reiterar el beneficio, tal cuestión se realizó formalmente en una etapa del proceso legislativo, aunado a que tal circunstancia debe concatenarse con el hecho notorio, consistente en que la industria azucarera es fundamental para el desarrollo de nuestro país, circunstancia que incluso es reconocida mediante un ordenamiento jurídico de carácter federal.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO. En la materia de la revisión, competencia de esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se modifica la sentencia recurrida.


SEGUNDO. Se sobresee en el juicio respecto de los artículos 222 y 226 de la Ley Federal de Derechos, vigente en dos mil seis, en términos del considerando cuarto de este fallo.


TERCERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Embotelladora de Chihuahua, Sociedad Anónima de Capital Variable, en contra de los artículos 223 y segundo transitorio, fracciones I y VI de la Ley Federal de Derechos, vigente en dos mil seis, en términos del último considerando de esta ejecutoria.


N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el presente toca como asunto concluido.


Así lo resolvió la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: J. de J.G.P., S.A.V.H., J.N.S.M., O.S.C. de G.V. y presidente J.R.C.D. (ponente).



______________

4. Los precedentes de la tesis son: Amparo en revisión 917/2004. Ultravisión, S.A. de C.V. 1o. de diciembre de 2004. Cinco votos. Ponente: M.B.L.R.. Secretaria: M.A.d.C.T.C. en revisión 1280/2005. G.D.S.V. y otra. 4 de noviembre de 2005. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: G.I.O.M.. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: V.M.B. Melgoza.-Amparo en revisión 1563/2005. Inversiones Nextel de México, S.A. de C.V. y otras. 4 de noviembre de 2005. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: G.I.O.M.. Ponente: J.D.R.. Secretario: I.F.R..


5. Los precedentes de la tesis son: Amparo en revisión 564/98. R.C.R.. 18 de octubre de 2000. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: H.R.P.. Ponente: J.N.S.M.. Secretario: J.F. Cruz.-Amparo directo en revisión 1114/2003. Mercados Regionales, S.A. de C.V. 14 de abril de 2004. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: H.R.P.. Ponente: J.R.C.D.. Secretario: E.R. Guerrero.-Amparo en revisión 613/2004. Comunicaciones Celulares de Occidente, S.A. de C.V. y otras. 13 de octubre de 2004. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: J.R.C.D.. Secretaria: Dolores Rueda Aguilar.-Amparo en revisión 1821/2004. Industria Envasadora de Q., S.A. de C.V. 19 de enero de 2005. Cinco votos. Ponente: J. de J.G.P.. Secretario: R.A.M.R..-Amparo en revisión 611/2004. S.T.C.. 16 de febrero de 2005. Cinco votos. Ponente: J.N.S.M.. Secretario: L.F.Á. Jacobo.-Tesis de jurisprudencia 46/2005. Aprobada por la Primera S. de este Alto Tribunal, en sesión de veintisiete de abril de dos mil cinco.


6. Los precedentes de la tesis son: Amparo en revisión 94/2006. Corefresco, S.A. de C.V. 24 de febrero de 2006. Cinco votos. Ponente: G.D.G.P.. Secretario: R.J.G.M..-Amparo en revisión 247/2006. C., S.A. de C.V. 3 de marzo de 2006. Cinco votos. Ponente: J.D.R.. Secretario: J.B.H. en revisión 162/2006. C., S.A. de C.V. 3 de marzo de 2006. Cinco votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: Guadalupe de la Paz V.D..


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