Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala
| Juez | Margarita Beatriz Luna Ramos,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Salvador Aguirre Anguiano,Juan Díaz Romero,Genaro Góngora Pimentel |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXI, Febrero de 2005, 914 |
| Fecha de publicación | 01 Febrero 2005 |
| Fecha | 01 Febrero 2005 |
| Número de resolución | 2a./J. 186/2004 |
| Número de registro | 18654 |
| Materia | Suprema Corte de Justicia de México |
| Emisor | Segunda Sala |
CONTRADICCIÓN DE TESIS 9/2004-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS NOVENO Y DÉCIMO TERCERO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
MINISTRO PONENTE: G.D.G.P..
SECRETARIO: E.C.S..
CONSIDERANDO:
TERCERO. Las consideraciones de las ejecutorias pronunciadas por los Tribunales Colegiados de Circuito mencionados, que dieron origen a la denuncia de contradicción, son las siguientes:
El Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver con fecha veintitrés de septiembre de dos mil tres, la revisión fiscal 248/2003-3188, interpuesta por el titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, ahora de la Función Pública, determinó, en lo que interesa, lo siguiente:
"QUINTO. En el primer agravio, la autoridad recurrente aduce que la S. a quo violó lo previsto en los artículos 237 y 238, fracción IV, ambos del Código Fiscal de la Federación y en relación a ello manifiesta, en síntesis, lo siguiente: ‘... 2. Que la S. a quo de manera indebida consideró cuestiones ajenas a la litis planteada, toda vez que no se apegó a los hechos señalados en forma expresa por el actor en su demanda, pues no obstante que la parte demandante no impugnó en forma expresa los supuestos de la prescripción, ni la razonó de manera lógica y jurídica, se pronunció al respecto, siendo que lo procedente era declarar inoperante su agravio.’. Asimismo, la recurrente manifiesta que al pronunciarse la S. a quo en relación con que la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad se interrumpió con el citatorio para la audiencia de ley, así como al hacer el cómputo respectivo, se pronunció respecto argumentos que no hizo valer la parte actora, con lo que suplió los planteamientos de la demandante e introdujo elementos ajenos a éstos, lo cual no está permitido en el juicio de nulidad. El argumento sintetizado en el punto dos que antecede, es asimismo infundado, pues contrario a lo que alega la recurrente, al pronunciarse la S.F. del conocimiento en relación con el quinto concepto de impugnación que hizo valer la parte actora, no analizó cuestiones ajenas a la litis, ni suplió la deficiencia de la queja, como a continuación se demostrará. La parte actora en el quinto concepto de impugnación manifestó lo siguiente: ‘La resolución que se impugna es ilegal en virtud de que las facultades para sancionar de la demandada se encontraban prescritas a la fecha en la que se inició el proceso instaurado en mi contra. En primer lugar, es de suma importancia hacer del conocimiento de esa autoridad que, respecto de la imputación que se analiza ha operado a favor del suscrito la figura jurídica de la prescripción. En efecto, ha operado en mi favor la figura jurídica de la prescripción, conforme a lo señalado por el artículo 78, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, de acuerdo a su texto, ya que los hechos que se me imputan acaecieron el 10 de mayo de 2000, por lo que desde esa fecha al 18 de julio de 2002, fecha en que el firmante fue notificado personalmente del inicio del procedimiento administrativo disciplinario a que se refiere el artículo 64 de la invocada legislación, transcurrió en exceso el término de un año a que hace referencia dicho numeral, por lo que las facultades sancionadoras de la demanda se encuentran prescritas. Lo anterior es así, porque según se desprende de lo indicado en el propio oficio de citación, las supuestas omisiones cometidas por el suscrito tuvieron lugar durante el año 2000, época a partir de la cual comenzó a correr el plazo de la demanda para iniciar algún procedimiento administrativo disciplinario contemplado en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, lo que en la especie no sucedió sino hasta el 18 de julio de 2002 en que se me notificó personalmente el procedimiento iniciado en mi contra, por lo que el mismo resulta improcedente por ser extemporáneo y haber prescrito las facultades de esa superioridad. Al respecto son aplicables las siguientes tesis de jurisprudencia: «PRESCRIPCIÓN DE LAS FACULTADES SANCIONADORAS. TÉRMINO PARA QUE OPERE TRATÁNDOSE DE AQUELLOS CASOS EN QUE LA INFRACCIÓN COMETIDA POR EL SERVIDOR PÚBLICO NO GENERÓ UN BENEFICIO O UN DAÑO CUANTIFICABLE EN DINERO (ARTÍCULO 78 DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS).» (se transcribe). Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. «PRESCRIPCIÓN PARA SANCIONAR A LOS SERVIDORES PÚBLICOS, CÓMPUTO PARA EMPEZAR A CONTAR LA.» (se transcribe). Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. «RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA, SANCIONES POR. EL PLAZO PARA SU IMPOSICIÓN, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, NO PUEDE COMPUTARSE A PARTIR DE QUE CONCLUYAN LAS INVESTIGACIONES CORRESPONDIENTES.» (se transcribe). Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. No obstante lo anterior y para el caso de que esa autoridad considere que sus facultades para sancionar al suscrito aún no están prescritas, ad cautelam, me permito dar contestación a la imputación antes transcrita en los siguientes términos.’. De la transcripción que antecede, se observa que con el quinto concepto de impugnación el demandante alegó que conforme al artículo 78, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, había operado la prescripción de las facultades de la autoridad, en virtud de que los hechos que se le atribuían habían acontecido el diez de mayo de dos mil, por lo que de esa fecha al dieciocho de julio de dos mil dos, en que fue notificado del inicio del procedimiento administrativo disciplinario, transcurrió en exceso el término de un año que establece el citado precepto. Lo anterior permite evidenciar que a efecto de cumplir con la obligación que impone el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, consistente en analizar la pretensión de la parte actora, la S. del conocimiento se encontraba constreñida a determinar si como lo alegaba el demandante, ya habían prescrito las facultades de la autoridad para sancionarlo, por lo que era a todas luces necesario que estableciera, en primer término, en cuál de las hipótesis previstas en el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos se ubicaba su conducta, para posteriormente hacer el cómputo respectivo. En tal virtud, es inconcuso que contrario a lo que alega la recurrente, al pronunciarse la S. a quo con relación a la prescripción de las facultades de la autoridad demandada para sancionar al demandante, no varió la litis, en razón de que ésta consistía precisamente en determinar si había o no operado la prescripción, además de que tampoco suplió la deficiencia de la queja, ya que el análisis que hizo, obedeció a lo expresamente planteado por la parte actora en el quinto concepto de impugnación. En el segundo agravio, la autoridad recurrente alega, en esencia, que la S. a quo ubicó la irregularidad atribuida a la demandante en lo dispuesto en el artículo 78, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, la cual no resulta aplicable, toda vez que el requisito para que opere esa hipótesis, es que el beneficio obtenido o el daño causado por el infractor no exceda de diez veces el salario mínimo mensual, y en el caso, la conducta atribuida al demandante no ocasionó daño o beneficio, por lo que su conducta se debió ubicar en la fracción II de dicho precepto, la cual dispone que en los demás casos no previstos en la fracción I, la prescripción será de tres años, esto es, cuando el daño o beneficio exceda de diez veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal o si no hubiera tal daño o beneficio, como en la especie aconteció. Asimismo, la recurrente manifiesta que la armónica y sistemática interpretación del artículo 114, párrafo tercero, de la Ley Suprema, establece que los plazos de prescripción no serán menor de tres años, tomando en cuenta la naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones en que incurran los servidores públicos, lo que retoma en su espíritu el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, de ahí que la determinación de la S.F. del conocimiento no esté apegada a lo previsto en ese precepto, toda vez que para ubicar la conducta de los servidores públicos en las hipótesis que prevé, no constituye una regla a seguir, el que la sanción que se imponga sea o no económica, ya que para determinar la prescripción, debe tomarse en consideración la gravedad de la conducta, toda vez que pueden existir conductas que sin ser sancionadas económicamente, sean graves. En tal virtud, la recurrente aduce que, si en la resolución impugnada se consideró como grave la conducta realizada por el demandante, no obstante que no se hubiese propiciado un daño, perjuicio o beneficio para el servidor público sancionado, se debe considerar aplicable la fracción II del artículo 78 del ordenamiento legal a que se viene haciendo alusión. Continúa manifestando la recurrente que como el término para la prescripción aplicable es de tres años, no había operado la prescripción, pues de la fecha en que aconteció la conducta del funcionario, a aquella en que se le notificó el citatorio con el que inicia el procedimiento, no habían transcurrido tres años, por lo que debe revocarse la sentencia recurrida. Es infundado el agravio antes sintetizado, en atención a las consideraciones que a continuación se expondrán. Para una mejor comprensión del asunto, conviene destacar lo siguiente: 1. Que por oficio número AR/11/310/0593/2002, de fecha diecisiete de julio de dos mil dos, el titular del Área de Responsabilidades de la Contraloría Interna del Instituto Nacional para la Educación de los Adultos, citó a I.A.G.D., para que compareciera a la audiencia a que se refiere el artículo 64, fracción I, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que tendría verificativo en relación con la irregularidad que se le atribuía, consistente en: ‘Que durante la licitación pública nacional número 1310001-006-00, convocada el veintisiete de abril del año dos mil, omitió llevar a cabo el procedimiento licitatorio, conforme a lo señalado en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, toda vez que en la junta de aclaraciones celebrada el diez de mayo de dos mil, se modificaron sustancialmente las bases de la citada licitación, ya que en el punto 4.1.1, relativo a la documentación legal y diversa, originalmente señalaba en el inciso h) lo siguiente: «h) Tratándose de licitación nacional manifestar por escrito
CUARTO. El Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver con fecha ocho de diciembre de dos mil, el amparo directo DA. 5129/2000, promovido por V.C.C.G., determinó, en lo que interesa, lo siguiente:
"QUINTO. ... En su primer concepto de violación, el quejoso plantea la inconstitucionalidad del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, al que considera contrario a los artículos 109, 113 y 114 de la Constitución, por no tomar en cuenta la gravedad de las faltas para fijar los plazos de prescripción para sancionar la responsabilidad administrativa de los servidores públicos. El artículo cuya constitucionalidad se cuestiona, es del tenor literal siguiente: ‘Artículo 78. Las facultades del superior jerárquico y de la secretaría para imponer las sanciones que esta ley prevé se sujetarán a lo siguiente: I.P. en un año si el beneficio obtenido o el daño causado por el infractor no excede de diez veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal, y II. En los demás casos prescribirán en tres años. El plazo de prescripción se contará a partir del día siguiente a aquel en que se hubiera incurrido en la responsabilidad o a partir del momento en que hubiese cesado, si fue de carácter continuo. En todos los casos la prescripción a que alude este precepto se interrumpirá al iniciarse el procedimiento administrativo previsto por el artículo 64. III. El derecho de los particulares a solicitar la indemnización de daños y perjuicios, prescribirá en un año, a partir de la notificación de la resolución administrativa que haya declarado cometido (sic) la falta administrativa.’. En relación con este precepto, el quejoso sostiene que de conformidad con el texto constitucional, el plazo de prescripción para sancionar los actos u omisiones no graves, debe ser menor a aquellos supuestos en que la conducta sí revista gravedad, precisamente por la naturaleza y consecuencia de la conducta que pretende sancionarse. Continúa refiriendo el quejoso que, con base en lo anterior, la fracción II del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, no atiende a la gravedad de la infracción para fijar el plazo respectivo de prescripción, pues equipara toda acción y omisión diferente a la prevista en la fracción I del propio artículo 78. En cuanto a los preceptos constitucionales cuya violación se reclama, esto es, los artículos 109, 113 y 114 contenidos todos ellos en el título cuarto de la Constitución, titulado ‘De las responsabilidades de los servidores públicos’; se advierte que los mismos, en lo que aquí interesa, prevén que: I. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones (artículo 109). II. Las sanciones deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones (artículo 113). III. La ley señalará los casos de prescripción de la responsabilidad administrativa tomando en cuenta la naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones, siendo que cuando los actos u omisiones fuesen graves, los plazos de prescripción no serán inferiores a tres años (artículo 114). Atento a lo anterior, este Tribunal Colegiado advierte que en la especie, el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, no puede resultar violatorio de los artículos 109 y 113 constitucionales, por las razones expuestas por el quejoso; en tanto que los preceptos constitucionales citados, no hacen referencia alguna a los plazos de prescripción en materia de responsabilidad administrativa, sino a las sanciones que pudieran imponerse de acreditarse la responsabilidad apuntada. En otras palabras, no puede haber contravención a artículos constitucionales que no versan sobre el mismo aspecto regulado en el artículo cuya constitucionalidad se cuestiona, pues como ya se dijo, los primeros establecen las bases en materia de sanciones derivadas de responsabilidad administrativa, en tanto que el referido en segundo término, regula lo relativo a la prescripción para sancionar la responsabilidad administrativa. Así las cosas, el planteamiento de inconstitucionalidad del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, sólo será analizado de conformidad con lo dispuesto por el diverso artículo 114 de la Carta Magna. Aun cuando ya quedó apuntado con antelación, se estima conveniente reiterar que el artículo 114 constitucional, en relación a la prescripción para sancionar la responsabilidad administrativa, establece que para fijarse ésta, se debe tomar en cuenta la naturaleza y consecuencias de los actos y omisiones, pero sin que el plazo de prescripción sea menor a tres años, cuando la infracción fuese grave. Dentro de este contexto, este Tribunal Colegiado estima que el artículo cuya constitucionalidad se cuestiona, no es contrario al artículo 114 de nuestro Ordenamiento Supremo, por lo siguiente: A juicio de este órgano jurisdiccional, el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, sí respeta el mandato constitucional contenido en el artículo 114, en tanto que sí toma en cuenta la naturaleza y consecuencias de los actos u omisiones que pretenden sancionarse para fijar los plazos de prescripción. Ello es así, ya que el numeral tildado de inconstitucional prevé, en dos distintas fracciones y en relación con la gravedad de la falta, los plazos de prescripción para sancionar la responsabilidad administrativa. En efecto, dicho artículo toma como parámetro para determinar si una conducta es grave o no, el beneficio económico o el daño causado por el infractor; señalando al efecto que si el referido beneficio o daño, no excede de diez veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal, el plazo de prescripción será de un año; en tanto que en los demás casos, es decir, si el mismo beneficio o daño supera el monto apuntado, el plazo será de tres años. Así las cosas, si el artículo 114 constitucional establece que cuando los actos u omisiones fuesen graves, los plazos de prescripción no serán inferiores a tres años y, por su parte, la fracción II del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, establece que en los demás casos al previsto en la fracción I, esto es, cuando el beneficio obtenido o el daño causado sea superior a diez meses de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal; es claro que el mandato constitucional se respeta, pues la ley de la materia estima como graves los casos en que el beneficio obtenido o el daño causado supera los referidos diez meses de salario, estableciendo al efecto y en cumplimiento al artículo 114 constitucional, un plazo de prescripción no menor a tres años. De conformidad con todo lo anteriormente expuesto, puede válidamente concluirse lo siguiente: a) El artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, establece en dos fracciones, dos distintos plazos para que opere la prescripción. b) En el primero de ellos (fracción I), se prevé el plazo de prescripción de un año, para los casos considerados como no graves, esto es, aquellos en que el beneficio obtenido o el daño causado no supera diez veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal. c) En un segundo supuesto (fracción II), se prevé un plazo de prescripción de tres años, para los casos considerados como graves, esto es, aquellos que no encuadran en la fracción I y que tienen lugar cuando el beneficio obtenido o el daño causado, excede de los ya apuntados tres (sic) meses de salario mínimo. En este orden de ideas, es evidente que el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, sí atiende, para efectos de fijar los términos de prescripción, a la naturaleza y consecuencias de la conducta infractora. Por tanto, es infundado el primer concepto de violación expuesto por el quejoso. Ahora bien, este Tribunal Colegiado, por razón de método, procede a realizar el estudio del tercer concepto de violación, en el que se plantea que la S.F. realizó una indebida interpretación del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos; esto debido a la estrecha relación que guarda el planteamiento referido, con el concepto de violación antes analizado. En el tercer concepto de violación, se expone básicamente que la S. señalada como responsable hizo una indebida interpretación del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en tanto que dicha S. estimó que en la especie no se surtía el plazo de prescripción de un año a que se refiere la fracción I del artículo citado, bajo la consideración de que si en la especie no se había obtenido un beneficio o causado un daño con la conducta infractora, tal conducta se encuadraba en el enunciado "en todos los demás casos", a que se refiere la fracción II del mismo artículo y que establece un plazo de tres años para que opere la prescripción. Asimismo, el quejoso se duele de que con la consideración anterior, la S.F. hizo una interpretación gramatical del numeral 78 en cita, y no una interpretación jurídica. Sobre este aspecto específico, la S. sostuvo en la resolución que se combate, lo siguiente: ‘... Por lo anterior, si en la especie no hubo un beneficio o se causó algún daño, el plazo prescriptorio es el contemplado en el supuesto de la fracción II del artículo transcrito ya que está referido a los demás casos, por tanto, se insiste, el plazo prescriptorio es el de tres años, tal como lo estimó la autoridad demandada; por tanto, resulta infundado el argumento analizado, al no haberse consumado la prescripción en el presente asunto, toda vez que si la declaración patrimonial de la enjuiciante fue presentada el 20 de mayo de 1997, el 15 de abril de 1999, fecha en que se le notificó a la enjuiciante el citatorio para iniciar el procedimiento previsto en la Ley de la materia, únicamente transcurrieron un año con diez meses y veintiséis días.’. De la transcripción anterior, se desprende que tal como lo sostiene el quejoso, la S.F. estimó que para que se surta la hipótesis de la fracción I del artículo 78 en análisis, se requiere que exista un beneficio o un daño patrimonial y que éstos no excedan de diez meses de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal; por lo que en los casos que no exista tal beneficio o daño, se debe entender, según su apreciación, que se surte el supuesto de la diversa fracción II que refiere textualmente ‘en los demás casos’. Ahora bien, a juicio de este Tribunal Colegiado, el enunciado ‘en los demás casos’ contenido en la fracción II del artículo 78 de la ley de la materia, debe entenderse necesariamente en sentido opuesto de la fracción I del mismo artículo, esto es, que exista un acto u omisión que genere un beneficio o daño patrimonial y que tal beneficio o daño sea superior a diez meses de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal. Por tanto, si en casos como el que nos ocupa, no existe beneficio o daño patrimonial, es evidente que no se rebasa el parámetro de gravedad previsto por el legislador en la fracción I del artículo de mérito, por lo que no existe razón alguna para estimar entonces, que el enunciado ‘en los demás casos’ a que hace referencia la fracción II, comprende los supuestos en que no exista beneficio o daño patrimonial. Dentro de este contexto, es dable establecer que una adecuada interpretación del artículo 78 de la ley en cita, permite considerar que la fracción I cobra aplicación en todos aquellos casos en que la falta cometida no implica un beneficio o daño que supere la cantidad equivalente a diez meses de salario mínimo vigente en el Distrito Federal; lo que desde luego acontece en los casos en que la infracción no es cuantificable en dinero. Se estima lo anterior, en atención a que es obvia la correspondencia que debe existir entre la gravedad de las conductas en que incurra el servidor público y el procedimiento para imponer las sanciones a que se hace acreedor; lo que permite establecer lo siguiente: a) No es dable estimar que el término de un año para que opere la prescripción, sí se surte para aquellos que causen un daño u obtengan un beneficio menor a diez meses de salario mínimo vigente en el Distrito Federal y no para aquellos que no causan ese daño o reciben tal beneficio, pues es obvio que la segunda conducta es menos grave que la primera; y b) Tampoco es dable considerar que a quien no causa ese daño u obtiene beneficio con su conducta, se le apliquen las mismas reglas de procedimiento que a aquellos que además de ocasionar un daño patrimonial, lo hacen por un monto que supera los diez meses de salario mínimo mensual en el Distrito Federal. Corrobora lo anterior, el hecho de que el propio artículo 113 constitucional disponga que las sanciones en materia de responsabilidades administrativas, deben establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones. Esto es, es claro que el legislador, en este caso el propio Constituyente, fija como parámetro para calificar las responsabilidades administrativas, aspectos de índole económico; por lo que es válido concluir que cuando no es factible cuantificar económicamente la conducta infractora, tal actuar, para efectos de responsabilidad administrativa, no puede estimarse como grave. Más aún, una interpretación como la realizada por la S.F., equivale tanto como a considerar que el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, no cumple con el mandato del artículo 114 de nuestra Constitución Federal; lo que desde luego no es aceptable. Esto es así, pues si se estima que el citado artículo 78 en cita, encierra en su espíritu el dar un trato semejante a quien no realiza una infracción cuantificable en dinero, que a quien la realiza incluso por una cantidad que pudiera exceder en forma drástica los diez meses de salario a que hace mención la fracción I; sería evidente que en tal caso el artículo 78 no estaría cumpliendo con el mandato constitucional en el sentido de tomar en cuenta la naturaleza y consecuencias de los actos y omisiones que pretenden sancionarse, para efectos de determinar los plazos respectivos de prescripción. Por todo lo anterior, al no poder estimarse que el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos pudiera ser contrario al artículo 114 constitucional; y toda vez que la S. señalada como responsable reconoce que la conducta infractora del caso no generó un beneficio o un daño cuantificable en dinero, y que entre la fecha en que se cometió la infracción y aquella en la que se notificó el citatorio con el que se inició el procedimiento de responsabilidad, transcurrió más de un año; este Tribunal Colegiado considera que en la especie, la facultad para sancionar al hoy quejoso, ya había prescrito. En otras palabras, este Tribunal Colegiado estima que como la infracción cometida por el quejoso fue de una gravedad menor a la prevista en la fracción I del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, la S. debió considerar que en la especie resultaba aplicable esta fracción y no la diversa fracción II, que sólo se actualiza cuando el daño ocasionado es superior al referido en la fracción I. Dentro de este contexto, procede declarar fundado el tercer concepto de violación aducido por el quejoso, lo que resulta suficiente para concederle el amparo y protección solicitados, haciendo innecesario el estudio del restante concepto de violación (segundo), pues su análisis en nada variaría el sentido de este fallo. Por tanto, procede conceder el amparo solicitado, para el efecto de que la Cuarta S. Regional Metropolitana del Tribunal Fiscal de la Federación, deje insubsistente su resolución de quince de mayo de dos mil y, en su lugar, dicte una nueva en la que tome en cuenta las consideraciones de este fallo, específicamente en lo relativo a la prescripción. Por lo expuesto y fundado, se resuelve: PRIMERO. Se sobresee el juicio respecto de los actos reclamados al Congreso de la Unión y presidente de la República, consistentes en la expedición y promulgación de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a V.C.C.G., respecto de la autoridad y del acto que quedaron precisados en el resultando primero de esta resolución."
QUINTO. Como cuestión previa, debe determinarse si existe la contradicción de tesis denunciada, para lo cual conviene tener presente el contenido de los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, que dicen:
"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes: ... XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, a fin de que el Pleno o la S. respectiva, según corresponda, decidan la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia."
"Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que los integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer. El procurador general de la República, por sí o por conducto del agente que al efecto designe, podrá, si lo estima pertinente, exponer su parecer dentro del plazo de treinta días. La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias contradictorias. La Suprema Corte deberá dictar la resolución dentro del término de tres meses y ordenar su publicación y remisión en los términos previstos por el artículo 195."
Los preceptos constitucional y legal transcritos regulan la figura jurídica de la contradicción de tesis como una vía para la integración de jurisprudencia, cuya finalidad es preservar la seguridad jurídica a través de la unidad de interpretación de las normas que conforman el orden jurídico nacional, decidiendo los criterios que deban prevalecer en caso de oposición, discrepancia o divergencia en torno a la interpretación de una misma norma jurídica o punto concreto de derecho.
Lo anterior supone, necesariamente, que los criterios entre los que deba decidirse cuál es el que debe prevalecer sean efectivamente divergentes, discrepantes u opuestos, para lo cual deben reunirse determinados requisitos, conforme a lo dispuesto en la jurisprudencia P./J. 26/2001, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a continuación se reproduce:
"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la S. que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, tesis P./J. 26/2001, página 76).
De acuerdo con lo dispuesto en la tesis de jurisprudencia aludida, los requisitos que determinan la existencia de una contradicción de tesis son los siguientes:
a) Que en las ejecutorias materia de la contradicción se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten criterios discrepantes;
b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, argumentaciones o razonamientos que sustentan las sentencias respectivas; y
c) Que los criterios discrepantes provengan del examen de los mismos elementos.
Pues bien, de la lectura de las ejecutorias que dieron lugar a la presente contradicción, se advierte que se surte el primero de los requisitos mencionados, toda vez que ambos Tribunales Colegiados examinaron cuestiones jurídicas esencialmente iguales y adoptaron criterios discrepantes.
Efectivamente, el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver la revisión fiscal 248/2003-3188, interpuesta por el titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la actual Secretaría de la Función Pública, en contra de la sentencia emitida por la Décima S. Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que declaró la nulidad de la sanción administrativa de amonestación pública que el Órgano Interno de Control en el Instituto Nacional para la Educación de los Adultos impuso a I.A.G.D., sostuvo que al margen de que la responsabilidad del servidor público pueda o no ser grave, debe considerarse que el supuesto relativo a la responsabilidad del servidor público que no es estimable en dinero, es diverso al previsto en la fracción I del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, pues el legislador antes de la reforma de mil novecientos noventa y dos así lo disponía.
Además, para ubicar la conducta del servidor público en la hipótesis prevista en el artículo 78, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que dispone que prescribirán en un año las facultades de la autoridad cuando el beneficio obtenido o el daño causado por la conducta del servidor público sea menor de diez días de salario mínimo general vigente, su conducta debe necesariamente haber generado un beneficio o daño estimable en dinero, pues solamente así se puede determinar si excede o no los diez días de salario mínimo general vigente que establece la fracción en comento.
Por tanto, resulta inconcuso que el supuesto de responsabilidad no estimable en dinero se ubica perfectamente en la hipótesis prevista en la fracción II del propio precepto, ya que ésta resulta aplicable a todos los casos diversos al previsto en la fracción I, de ahí que el término de prescripción sea de tres años.
Por su parte, el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo directo 5129/2000, relacionado con la revisión fiscal 3969/2000, presentado por V.C.C.G. en contra de la sentencia emitida por la Cuarta S. Regional Metropolitana del entonces Tribunal Fiscal de la Federación, sostuvo que el enunciado "en los demás casos" contenido en la fracción II del artículo 78 de la ley de la materia, debe entenderse necesariamente en sentido opuesto a la fracción I del mismo artículo, lo que significa que debe existir un acto u omisión que genere un beneficio o daño patrimonial y que tal beneficio o daño sea superior a diez meses de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal.
En consecuencia, una adecuada interpretación del artículo 78 permite considerar que la fracción I cobra aplicación en todos aquellos casos en que la falta cometida no implica un beneficio o daño que supere la cantidad equivalente a diez meses de salario mínimo vigente en el Distrito Federal, lo que desde luego acontece en los casos en que la infracción no es cuantificable en dinero.
Esto es así porque resulta obvia la correspondencia que debe existir entre la gravedad de las conductas en que incurra el servidor público y el procedimiento para imponer las sanciones a que se hace acreedor, por lo que no es dable estimar que el término de un año para que opere la prescripción se surta para aquellos que causen un daño u obtengan un beneficio menor a diez meses de salario mínimo vigente en el Distrito Federal y no para aquellos que no causan ese daño o reciban tal beneficio, pues es obvio que la segunda conducta es menos grave que la primera, y tampoco es dable considerar que a quien no cause ese daño u obtiene beneficio con su conducta, se le apliquen las mismas reglas de procedimiento que aquellos que además de ocasionar un daño patrimonial, lo hacen por un monto que supera los diez meses de salario mínimo mensual en el Distrito Federal.
El criterio sostenido por el Noveno Tribunal Colegiado quedó plasmado en la tesis aislada que a continuación se reproduce:
"PRESCRIPCIÓN DE LAS FACULTADES SANCIONADORAS. TÉRMINO PARA QUE OPERE TRATÁNDOSE DE AQUELLOS CASOS EN QUE LA INFRACCIÓN COMETIDA POR EL SERVIDOR PÚBLICO NO GENERÓ UN BENEFICIO O UN DAÑO CUANTIFICABLE EN DINERO (ARTÍCULO 78 DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS). De conformidad con el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, las facultades para imponer las sanciones previstas en ese propio ordenamiento legal prescriben en un año si el beneficio obtenido o el daño causado por el infractor no excede de diez veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal (fracción I), mientras que en los demás casos prescribirá en tres años (fracción II). Ahora bien, una adecuada interpretación de este artículo permite establecer que el enunciado ‘en los demás casos’ contenido en la fracción II, debe entenderse necesariamente en sentido opuesto a la fracción I, esto es, que el beneficio obtenido o el daño causado por el infractor no supere los diez meses de salario mínimo vigente en el Distrito Federal, lo que desde luego acontece en los casos en que la infracción no es cuantificable en dinero. Lo anterior es así, ya que el propio artículo 113 constitucional dispone que las sanciones en materia de responsabilidades administrativas deben determinarse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones; de aquí que siendo obvia la correspondencia que debe existir entre la gravedad de las conductas en que incurra el servidor público y el procedimiento para imponer las sanciones respectivas, el legislador fija como parámetro para calificar las responsabilidades administrativas aspectos de índole económica; por lo que es válido concluir que cuando no es factible cuantificar económicamente la conducta infractora, tal actuar, para efectos de responsabilidad administrativa, no puede estimarse como grave, esto es, puede considerarse que: a) No es dable estimar que el término de un año para que opere la prescripción sí se surte para aquellos que causen un daño u obtengan un beneficio menor a diez meses de salario mínimo vigente en el Distrito Federal y no para aquellos que no causen ese daño o reciban tal beneficio, pues es obvio que la segunda conducta es menos grave que la primera; y b) tampoco es dable aceptar que a quien no cause ese daño u obtiene beneficio con su conducta, se le apliquen las mismas reglas de procedimiento que a aquellos que además de ocasionar un daño patrimonial, lo hacen por un monto que supera los diez meses de salario mínimo vigente en el Distrito Federal." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2002, tesis I.9o.A.39 A, página 1312).
En este sentido, es claro que los criterios adoptados por los tribunales contendientes analizan una cuestión jurídica esencialmente igual, pues ambos entraron a determinar cuál debe ser el plazo de prescripción de la facultad sancionadora cuando la conducta infractora no fuese estimable en dinero.
Los criterios adoptados por cada uno de los tribunales fueron discrepantes, pues mientras que el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito llegó a la conclusión de que el supuesto de responsabilidad no estimable en dinero se ubica perfectamente en la hipótesis prevista en la fracción II del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, ya que ésta resulta aplicable a todos los casos diversos al previsto en la fracción I; el Noveno Tribunal Colegiado en la misma materia y jurisdicción sostuvo un criterio opuesto, consistente en que la fracción I cobra aplicación en todos aquellos casos en que la falta cometida no implica un beneficio o daño que supere la cantidad equivalente a diez meses de salario mínimo vigente en el Distrito Federal, lo que desde luego acontece en los casos en que la infracción no es cuantificable en dinero.
Dicha discrepancia de criterios surgió en las consideraciones que sustentan las sentencias respectivas, tal como se advierte de las ejecutorias transcritas en el considerando tercero y en el cuarto de este fallo.
Finalmente, los criterios en contradicción partieron del análisis de los mismos elementos, toda vez que en ambos casos la autoridad administrativa impuso sanciones con fundamento en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (amonestación pública e inhabilitación por un año), las cuales no produjeron un beneficio o daño cuantificable en dinero. De ambas sanciones administrativas se demandó su nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa argumentándose que el ejercicio de la facultad sancionadora ya había prescrito, toda vez que se trataba de responsabilidades no estimables en dinero que prescribían en un año, siendo que el inicio del procedimiento disciplinario tuvo lugar con posterioridad a dicho lapso de tiempo.
Por su parte, las S.s Fiscales se pronunciaron en forma diversa sobre la prescripción de dicha facultad sancionadora y en contra de estas determinaciones los interesados presentaron la correspondiente impugnación, dando lugar a que los Tribunales Colegiados contendientes emitieran sus correspondientes resoluciones, también en sentidos opuestos.
No es obstáculo a lo anterior el hecho de que el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito haya emitido su pronunciamiento en un recurso de revisión fiscal interpuesto por la autoridad administrativa en contra de la sentencia emitida por la Décima S. Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, mientras que el Noveno Tribunal Colegiado de la misma materia y circuito sostuvo su posición al conocer de un amparo directo en contra de la sentencia emitida por la Cuarta S. Regional Metropolitana del entonces Tribunal Fiscal de la Federación, pues lo cierto es que ambos órganos colegiados analizaron la misma problemática, consistente en determinar cuál debe ser el plazo de prescripción de la facultad sancionadora cuando la conducta infractora no fuese estimable en dinero.
Cobra aplicación al caso la tesis 2a. CCXVII/2001, de esta Segunda S., consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., noviembre de 2001, página 42, que dice:
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. ES PROCEDENTE QUE ESTA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN LA DIRIMA, RESPECTO DE CRITERIOS DIVERGENTES SUSTENTADOS POR TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO AL RESOLVER ASUNTOS DE CUALQUIER NATURALEZA QUE SEAN DE SU COMPETENCIA. El artículo 177 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación previene que ‘la jurisprudencia que deban establecer la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, las S.s de la misma y los Tribunales Colegiados de Circuito en las ejecutorias que pronuncien en los asuntos de su competencia distintos del juicio de amparo, se regirán por las disposiciones de la Ley de Amparo, salvo en los casos en que la ley de la materia contuviera disposición expresa en otro sentido’, sin que esto último ocurra respecto de la hipótesis que se examina. Del texto literal anterior se sigue que se refiere directamente sólo a la Suprema Corte y a los Tribunales Colegiados de Circuito cuando son órganos competentes para sustentar jurisprudencia lo que podrán hacer no sólo en juicios de amparo sino en cualquier asunto del que deban conocer, aplicando en éstos la Ley de Amparo. Sin embargo, la regla debe extenderse, por analogía, a aquellos casos en que la situación se presenta, no respecto del órgano que debe resolver el conflicto de criterios, definiéndolo jurisprudencialmente, sino en cuanto a los Tribunales Colegiados de Circuito que sustentaron las tesis divergentes, debiendo interpretarse, por consiguiente, que procederá resolver la contradicción no sólo cuando los hayan establecido en juicios de amparo sino en todos los asuntos de su competencia. Por otra parte, si bien es cierto que los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo, se refieren a la contradicción de tesis sustentadas por los Tribunales Colegiados de Circuito al resolver los juicios de amparo de su competencia, también lo es que no debe hacerse una interpretación y una aplicación literal de esas normas para estimar improcedente cualquier denuncia de criterios opuestos que no provenga de los mencionados juicios. Ello, porque si el sistema de denuncia de contradicción de tesis tiene por objeto que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de la sustentación de un criterio jurisprudencial y, por tanto, obligatorio, supere la inseguridad jurídica derivada de la aplicación de posturas divergentes sobre un mismo problema o punto de derecho, máxime cuando respecto de él los mencionados tribunales actúen como órganos terminales, debe estimarse procedente la que derive de criterios opuestos que se hayan sustentado al resolverse cualquier tipo de asunto del que deban conocer, entre ellos los conflictos competenciales y no sólo juicios de amparo, ya que de lo contrario no se cumpliría con el propósito que inspiró tanto al Constituyente como al legislador ordinario al establecer la denuncia de contradicción de tesis como un sistema de integración de jurisprudencia. Lo anterior se robustece si se toma en consideración, además, que desde la emisión del Acuerdo General Plenario 6/1999, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintitrés de junio de mil novecientos noventa y nueve, se determinó en el punto tercero, fracción V, que de los asuntos iniciados con posterioridad a la publicación del acuerdo, de la competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se remitirían para su resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito, los conflictos de competencia, con excepción de los que se suscitaran entre los Tribunales Colegiados, los cuales serían resueltos por las S.s de la Suprema Corte de Justicia, de suerte tal que respecto de los conflictos competenciales que corresponde conocer a los Tribunales Colegiados, éstos actúan como órganos terminales."
En estas condiciones, se impone concluir que existe la contradicción de tesis denunciada y su materia consiste en determinar, con base en el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, cuál debe ser el plazo de prescripción de la facultad sancionadora cuando la misma se ejerce respecto de una conducta infractora no estimable en dinero.
SEXTO. Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio que sustenta esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En atención a que se trata de dilucidar cuál debe ser el plazo de prescripción aplicable a la facultad sancionadora en relación con conductas no estimables en dinero, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, resulta conveniente hacer referencia al régimen previsto en la Constitución Federal en torno al tema, pues será así como pueda establecerse un parámetro de análisis para dejar sentado cuál debe ser la interpretación de la norma legal conforme con el texto constitucional.
Con motivo de la reforma constitucional que se produjo al título cuarto relativo a la responsabilidad de los servidores públicos, publicada en el Diario Oficial de la Federación de veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, el régimen de las responsabilidades administrativas de estos servidores quedó establecido, en lo que aquí interesa, en los artículos 109, fracción III, 113, primer párrafo y 114, último párrafo, de la siguiente manera:
"Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones: ... III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones."
"Artículo 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados."
"Artículo 114. ... La ley señalará los casos de prescripción de la responsabilidad administrativa tomando en cuenta la naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones a que hace referencia la fracción III del artículo 109. Cuando dichos actos u omisiones fuesen graves los plazos de prescripción no serán inferiores a tres años."
El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, de acuerdo con la normativa anterior, tienen facultad, y están obligados a ello, para expedir las leyes que regulen la responsabilidad de los servidores públicos que tengan por objeto, aplicar sanciones administrativas cuando realicen actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos.
El legislador, en consecuencia, tiene libertad de configuración normativa para regular en detalle los casos y las condiciones bajo los cuales los servidores públicos que resulten responsables sean administrativamente sancionados.
No obstante lo anterior, el órgano revisor de la Constitución estableció un mandato concreto al legislador en materia de prescripción de la responsabilidad administrativa, de manera tal que en la última parte del artículo 114 dispuso que cuando aquél proceda a expedir el texto legal deberá regular la prescripción tomando en consideración la naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones con los cuales el servidor público afectó la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de su empleo.
El legislador está vinculado, por disposición expresa constitucional, a analizar la naturaleza del actuar del servidor público y las consecuencias que dicho actuar provoque, a efecto de establecer la regulación precisa de la prescripción de las facultades sancionadoras. En consecuencia, la prescripción está en relación directa con la conducta del servidor público de tal forma que su conducta infractora condiciona el plazo de prescripción a aplicar a la facultad sancionadora.
Independientemente de lo anterior, que en sí mismo constituye una obligación de difícil concreción para el legislador, el órgano revisor del texto constitucional estableció otro mandato más al legislador en la materia que se analiza, consistente en que cuando los actos u omisiones del servidor público infractor sean "graves", el plazo de la prescripción no deberá ser menor a tres años. Así, el legislador deberá hacer una categorización de las conductas del infractor para que cuando alguna de ellas se considere grave, se fije un plazo de prescripción no menor a tres años.
En resumen, la vinculación constitucional del legislador, producto de la reforma a los artículos 109, fracción III y 114, último párrafo, constitucionales, se traduce en la obligación que tiene para expedir una ley en la que, entre otras cosas, se señalen los actos u omisiones que puedan dar lugar a la responsabilidad administrativa; se establezcan los plazos de prescripción de la facultad sancionadora; se indiquen cuáles actos u omisiones deben considerarse graves y, por último, se señale como plazo de prescripción para los actos y omisiones graves un tiempo no menor a tres años.
Ahora bien, el Congreso de la Unión expidió, en desarrollo normativo del título cuarto de la Constitución Federal, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, publicada el treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, en la cual se dio cumplimiento a las anteriores obligaciones constitucionales.
En lo que se refiere al señalamiento de los actos u omisiones de las obligaciones que pueden dar lugar a la responsabilidad administrativa, los mismos quedaron previstos en el artículo 47, en donde el legislador enunció una serie de criterios con la intención de que el servidor público desempeñe su empleo con la mayor responsabilidad y ética posible, sin tener una especial preocupación por los aspectos económicos.
Son mínimas las conductas enunciadas que tienen relevancia económica, por ejemplo, la obligación de excusarse de intervenir en asuntos en los que tenga interés personal, familiar o de negocios en los que pueda resultar un beneficio para él o sus familiares (fracción XIII); abstenerse de solicitar o recibir dinero por sí o por interpósita persona (fracción XV); desempeñar su empleo sin obtener beneficios adicionales (fracción XVI); y abstenerse de intervenir en movimientos de personal cuando tenga interés personal o pueda derivar un beneficio para él (fracción XVII).
En consecuencia, del análisis de los actos u omisiones enunciados en el artículo 47 de la ley de la materia puede concluirse que la mayoría de las conductas reguladas no guardan una especial referencia a la obtención de beneficios o a la generación de daños económicos.
Más bien, en las sanciones administrativas encontramos una referencia directa a dichos aspectos económicos, pues se imponen tomando en consideración, entre otros elementos, la gravedad de la responsabilidad en que se incurra y el monto del beneficio, daño o perjuicio económicos derivados del incumplimiento de obligaciones (artículo 54).
Luego, es dable concluir que la facultad sancionadora si bien está en estrecha relación con la gravedad de la conducta, como prescribe el texto constitucional, también guarda relación con los aspectos económicos derivados de dicha conducta.
En lo que corresponde a la obligación constitucional de establecer los plazos de prescripción de la facultad sancionadora, aspecto toral en la presente contradicción de tesis, el legislador los concretó en el artículo 78 de la ley en comento, en cuyo texto se establece lo siguiente:
"Artículo 78. Las facultades del superior jerárquico y de la secretaría para imponer las sanciones que esta ley prevé se sujetarán a lo siguiente: I.P. en tres meses si el beneficio obtenido o el daño causado por el infractor no excede de diez veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal, o si la responsabilidad no fuese estimable en dinero. El plazo de prescripción se contará a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera incurrido en la responsabilidad o a partir del momento en que hubiese cesado, si fue de carácter continuo; y II. En los demás casos prescribirán en tres años."
Del anterior contenido legal se desprende que el legislador previó dos supuestos de plazo de prescripción de la facultad sancionadora. El plazo de tres meses, cuando el beneficio o daño causado por el infractor no exceda de diez veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal o cuando la responsabilidad no fuese estimable en dinero, ambos aspectos regulados en la fracción I del artículo 78 reproducido. En cambio, el plazo es de tres años en los demás casos, de acuerdo a lo dispuesto en la fracción II del mencionado precepto.
Ahora bien, si con esta regulación el legislador ofreció una respuesta a la obligación constitucional de establecer los plazos de prescripción de la facultad sancionadora, debe concluirse que la preocupación que tuvo presente al hacerlo fue la de considerar el impacto económico que generaran las conductas, así la prescripción tendría un plazo corto de un año si el impacto económico no fuera mayor de diez veces el salario mínimo vigente. En cambio, cuando el monto económico excediera de esa cantidad, debía existir un mayor interés en que la conducta fuera sancionada, motivo por el cual el legislador previó un plazo de prescripción más amplio de tres años.
Debe llamarse la atención en el hecho de que la cuestión a dilucidar en la presente contradicción de tesis, el plazo de prescripción de la facultad sancionadora de las conductas no estimables en dinero, tenía una específica respuesta en la fracción I del artículo 78 de la ley de la materia vigente hasta el veintiuno de julio de mil novecientos noventa y dos, pues en ella expresamente se indicó que prescribía en un año. Esta circunstancia, a la luz de la intención que subyace en la regulación de este precepto legal, nos lleva a la conclusión de que el legislador consideró que este tipo de conductas no revestían una especial preocupación, ubicándolas junto con las que provocaran un beneficio o daño menor a diez veces el salario mínimo.
Por lo que hace a la obligación constitucional de señalar los actos u omisiones que deben considerarse graves, es dable concluir que el legislador no previó una respuesta expresa y concreta. No encontramos en la redacción de la ley ningún precepto que indique en qué casos una conducta infractora debe considerarse grave.
No obstante lo anterior, y en atención al mandato constitucional de establecer un criterio para decidir cuándo una conducta es grave, debe considerarse que implícitamente el legislador dio cumplimiento a este mandato al regular la prescripción de la facultad sancionadora, considerándose el principio de que a mayor plazo de prescripción mayor es la gravedad de la conducta infractora. De esta manera, si en la fracción I del artículo 78 se señala un plazo de un año, debe considerarse que el mismo se aplica a conductas no graves. En cambio, en el caso de los tres años de prescripción a que hace referencia la fracción II, en ella están inmersas las conductas graves.
En resumidas cuentas, el legislador previó un sistema en el que el criterio de gravedad de la responsabilidad no estimable en dinero está determinado a través del mínimo beneficio o daño económico de la conducta infractora.
Finalmente y como corolario de lo anterior, el legislador cumplió con su obligación constitucional de señalar un plazo de prescripción para los actos y omisiones graves al prever en la fracción II que "en los demás casos", en donde quedan las conductas que reflejen un beneficio o daño económico mayor a diez veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal, el plazo de prescripción es de tres años.
La regulación legal originaria de las responsabilidades administrativas y el plazo de su prescripción sufrió una modificación sustancial en el tema de la presente contradicción de tesis al reformarse el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, según decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintiuno de julio de mil novecientos noventa y dos, regulación que era la vigente al momento de surgir la discrepancia de criterios, por lo que es la aplicable.
En la exposición de motivos a la iniciativa de reformas del Ejecutivo Federal a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, de veintitrés de junio de mil novecientos noventa y dos, se explicaron de manera sucinta los cambios que se introdujeron, párrafos que por su claridad a continuación transcribimos:
"... Por lo que toca a la figura de la prescripción, se ha considerado conveniente proponer que el plazo de tres meses que actualmente prevé la ley, sea de un año. Se propone además, excluir de la fracción I del artículo 78, el supuesto relativo a las faltas cuya responsabilidad no fuera estimable en dinero, pues si bien tales infracciones pudieren no representar un beneficio económico para su autor, sí podrían llegar a ser constitutivas de un acto o una omisión que atente, de manera grave, contra los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad o eficiencia que deben observarse en el desempeño de un empleo, cargo o comisión en el servicio público. Se agrega, además, un último párrafo al numeral 78 por el cual quedaría regulada la manera de interrumpir la prescripción. ..."
La iniciativa de ley tuvo por objeto subir el plazo de prescripción de tres meses a un año respecto de las conductas reguladas en la fracción I y, al mismo tiempo eliminar la referencia que esta misma fracción hacía a la responsabilidad no estimable en dinero.
Queda clara la intención que se tuvo con esta reforma, al menos de lo expuesto en la exposición de motivos: erradicar de la fracción I, la referencia a la responsabilidad no estimable en dinero porque podría llegar a ser constitutiva de un acto u omisión grave.
En consecuencia, la derogación de esta frase de la fracción I, es una muestra firme de considerar que hay conductas que sin tener repercusiones económicas son igualmente graves que las que exceden las diez veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal.
Ahora bien, el hecho de haberse derogado de la fracción I del artículo 78 la referencia a la responsabilidad no estimable en dinero, no significa que la facultad sancionadora haya quedado sin plazo de prescripción para su ejercicio. En efecto, debido a la redacción de la fracción II, en especial a la frase "en los demás casos", debe concluirse que las conductas que no estén contenidas en la fracción I, deben considerarse, por un criterio de exclusión, incluidas en la fracción II. Así, el plazo de prescripción de un año queda restringido para aquellas conductas que arrojen un beneficio o daño que no exceda de diez veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal. En cambio, en los casos restantes, esto es, cuando las conductas infractoras impliquen un beneficio o daño que supere las diez veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal o bien se genere una responsabilidad no estimable en dinero, el plazo de prescripción será de tres años.
Esta conclusión corrobora el criterio que originalmente prevaleció en el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, y que hemos sostenido, de que la fracción I regulaba los casos de conductas no graves y la fracción II de los graves.
Ahora bien, con esta reforma legal queda evidenciado que el legislador empezó a cambiar el sistema que prevalecía en la legislación anterior en el cual el criterio de gravedad de la responsabilidad no estimable en dinero estaba determinado por el poco beneficio o daño económico de la conducta infractora. Ahora se reconoce que la responsabilidad no estimable en dinero puede dar lugar a una conducta igualmente grave que la que haya producido un beneficio o daño superior a diez veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal. Así, también se advierte en el legislador una clara intención de ampliar los plazos de prescripción de la facultad sancionadora, ya que la fracción primera cambió de tres meses a un año y uno de los supuestos que caían dentro de los tres meses, la responsabilidad no estimable en dinero, pasó a tres años, quedando muy limitado el plazo de prescripción de un año.
Por otra parte, no pasa inadvertido a esta Segunda S., que el legislador probablemente se percató de que conductas no estimables en dinero, pero graves, prescribían fácilmente en un corto plazo de tres meses, pues estaban incluidas en la fracción I. Por ello, ante la situación de que conductas que generen beneficios o daños económicos de poco monto, junto con las que no eran estimables en dinero pero eran graves, prescribían fácilmente por el transcurso del tiempo, el legislador prefirió ampliar el plazo de prescripción de las primeras de tres meses a un año y el de las segundas de tres meses a tres años; en este último caso teniendo presente la eventualidad de que pudieran surgir de conductas graves, incluso ante la circunstancia de que seguía siendo igualmente posible que algunas conductas no estimables en dinero constituyeran conductas no graves.
Lo anterior es así, porque de la redacción de las fracciones I y II del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos no se advierte que se deje un margen de discrecionalidad a los aplicadores de este texto legal para decidir qué plazo de prescripción debía acompañarse a una conducta, según constataran que era o no grave. Por ello, la regulación de los plazos de prescripción en materia de responsabilidad administrativa debe considerarse estricta, en cuanto que si la conducta infractora genera un impacto económico no menor a diez veces el salario mínimo mensual vigente, la posibilidad de sancionarla prescribe en un año. En cambio, si la conducta produce un daño o beneficio mayor de esas diez veces el salario mínimo mensual o no es cuantificable en dinero, la facultad para sancionarla prescribe en tres años.
Esta conclusión encuentra un apoyo adicional, aunque no resulta aplicable al caso por ser otra la norma vigente al momento de darse los supuestos de los que trae origen la presente contradicción de tesis, con la expedición de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos en el Diario Oficial de la Federación de trece de marzo de dos mil dos, que vino a derogar en lo que al ámbito federal corresponde el título en el que se encuentra el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
Así, el precepto que ahora regula el contenido del anterior artículo 78, es el actual 34, cuya contenido transcribimos:
"Artículo 34. Las facultades de la secretaría, del contralor interno o del titular del área de responsabilidades, para imponer las sanciones que la ley prevé prescribirán en tres años, contados a partir del día siguiente al en que se hubieren cometido las infracciones, o a partir del momento en que hubieren cesado, si fueren de carácter continuo.-En tratándose de infracciones graves el plazo de prescripción será de cinco años, que se contará en los términos del párrafo anterior.-La prescripción se interrumpirá al iniciarse los procedimientos previstos por la ley. Si se dejare de actuar en ellos, la prescripción empezará a correr nuevamente desde el día siguiente al en que se hubiere practicado el último acto procedimental o realizado la última promoción.-El derecho de los particulares a solicitar la indemnización de daños o perjuicios prescribirá en dos años, contados a partir de la notificación de la resolución administrativa que haya declarado cometida la falta administrativa."
Del anterior precepto legal se advierte que los plazos de prescripción fueron ampliados, toda vez que tratándose de las infracciones que sean graves es de cinco años mientras que respecto de las demás infracciones, las no graves, es de tres años, por lo que el legislador marca una clara intención de no dejar conductas infractoras sin que sean administrativamente sancionadas.
Sobresale el hecho de que la nueva legislación califica expresamente a las infracciones como graves, y si acudimos al artículo 13 de esta ley advertimos que la misma considera como tales, en todo caso, el incumplimiento a las obligaciones previstas en las fracciones VIII, X a XIV, XVI, XIX, XXII y XXIII del artículo 8o. de la misma ley, algunas de las cuales no llevan implícito un beneficio o daño económico, como puede advertirse de la siguiente transcripción:
"Artículo 8o. Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones: ... VIII. Abstenerse de ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisión, por haber concluido el periodo para el cual se le designó, por haber sido cesado o por cualquier otra causa legal que se lo impida; ... X. Abstenerse de autorizar la selección, contratación, nombramiento o designación de quien se encuentre inhabilitado por resolución de autoridad competente para ocupar un empleo, cargo o comisión en el servicio público; XI. Excusarse de intervenir, por motivo de su encargo, en cualquier forma en la atención, tramitación o resolución de asuntos en los que tenga interés personal, familiar o de negocios, incluyendo aquellos de los que pueda resultar algún beneficio para él, su cónyuge o parientes consanguíneos o por afinidad hasta el cuarto grado, o parientes civiles, o para terceros con los que tenga relaciones profesionales, laborales o de negocios, o para socios o sociedades de las que el servidor público o las personas antes referidas formen o hayan formado parte.-El servidor público deberá informar por escrito al jefe inmediato sobre la atención, trámite o resolución de los asuntos a que hace referencia el párrafo anterior y que sean de su conocimiento, y observar sus instrucciones por escrito sobre su atención, tramitación y resolución, cuando el servidor público no pueda abstenerse de intervenir en ellos; XII. Abstenerse, durante el ejercicio de sus funciones, de solicitar, aceptar o recibir, por sí o por interpósita persona, dinero, bienes muebles o inmuebles mediante enajenación en precio notoriamente inferior al que tenga en el mercado ordinario, donaciones, servicios, empleos, cargos o comisiones para sí, o para las personas a que se refiere la fracción XI de este artículo, que procedan de cualquier persona física o moral cuyas actividades profesionales, comerciales o industriales se encuentren directamente vinculadas, reguladas o supervisadas por el servidor público de que se trate en el desempeño de su empleo, cargo o comisión y que implique intereses en conflicto. Esta prevención es aplicable hasta un año después de que se haya retirado del empleo, cargo o comisión.-Habrá intereses en conflicto cuando los intereses personales, familiares o de negocios del servidor público puedan afectar el desempeño imparcial de su empleo, cargo o comisión.-Una vez concluido el empleo, cargo o comisión, el servidor público deberá observar, para evitar incurrir en intereses en conflicto, lo dispuesto en el artículo 9o. de la ley; XIII. Desempeñar su empleo, cargo o comisión sin obtener o pretender obtener beneficios adicionales a las contraprestaciones comprobables que el Estado le otorga por el desempeño de su función, sean para él o para las personas a las que se refiere la fracción XI; XIV. Abstenerse de intervenir o participar indebidamente en la selección, nombramiento, designación, contratación, promoción, suspensión, remoción, cese, rescisión del contrato o sanción de cualquier servidor público, cuando tenga interés personal, familiar o de negocios en el caso, o pueda derivar alguna ventaja o beneficio para él o para las personas a las que se refiere la fracción XI; ... XVI. Atender con diligencia las instrucciones, requerimientos o resoluciones que reciba de la secretaría, del contralor interno o de los titulares de las áreas de auditoría, de quejas y de responsabilidades, conforme a la competencia de éstos; ... XIX. Proporcionar en forma oportuna y veraz, toda la información y datos solicitados por la institución a la que legalmente le competa la vigilancia y defensa de los derechos humanos; ... XXII. Abstenerse de aprovechar la posición que su empleo, cargo o comisión le confiere para inducir a que otro servidor público efectúe, retrase u omita realizar algún acto de su competencia, que le reporte cualquier beneficio, provecho o ventaja para sí o para alguna de las personas a que se refiere la fracción XI; XXIII. Abstenerse de adquirir para sí o para las personas a que se refiere la fracción XI, bienes inmuebles que pudieren incrementar su valor o, en general, que mejoren sus condiciones, como resultado de la realización de obras o inversiones públicas o privadas, que haya autorizado o tenido conocimiento con motivo de su empleo, cargo o comisión. Esta restricción será aplicable hasta un año después de que el servidor público se haya retirado del empleo, cargo o comisión."
También debe señalarse que con esta nueva regulación de las infracciones graves se aprecia un deslinde de los aspectos de gravedad de una conducta con el impacto económico que puedan en determinado momento acarrear, lo que ya se venía sosteniendo en la reforma a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos de julio de mil novecientos noventa y dos.
De todo lo anterior se concluye que el plazo de prescripción para el ejercicio de la facultad sancionadora frente a una responsabilidad no estimable en dinero, es el previsto en la fracción II del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
En las relatadas condiciones, debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio que esta Segunda S. sostiene en el presente fallo, que se refleja en la siguiente tesis:
-El artículo 78, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1982, establecía que "las facultades del superior jerárquico y de la Secretaría para imponer las sanciones que esta ley prevé se sujetarán a lo siguiente: I.-Prescribirán en tres meses si el beneficio obtenido o el daño causado por el infractor no excede de diez veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal, o si la responsabilidad no fuese estimable en dinero...". Ahora bien, al reformarse la mencionada ley mediante Decreto publicado en el citado órgano de difusión oficial el 21 de julio de 1992, el legislador derogó la referencia expresa que se hacía a la responsabilidad no estimable en dinero, y en la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente precisó que ello obedecía a que hay conductas que sin tener repercusiones económicas pueden ser constitutivas de actos u omisiones graves. En consecuencia, la anterior derogación no significa que en los casos señalados la facultad sancionadora haya quedado sin plazo de prescripción para su ejercicio, sino que en la frase "en los demás casos" contenida en la fracción II del precepto legal referido quedan incluidas aquellas conductas no previstas en la fracción I, como sucede con las no estimables en dinero, resultando que la facultad para sancionarlas prescribe en tres años de conformidad con aquella fracción, sobre todo que la redacción de las fracciones I y II del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, no deja margen de discrecionalidad a las autoridades sancionadoras para decidir el plazo de prescripción correspondiente, pues su regulación debe considerarse estricta, por lo que si la conducta infractora genera un impacto económico menor a diez veces el salario mínimo mensual vigente, la posibilidad de sancionarla prescribe en un año, de acuerdo con la primera de las fracciones señaladas; en cambio, conforme a la segunda, si la conducta produce un daño o beneficio mayor a esas diez veces de salario o no es cuantificable en dinero la facultad para sancionarla prescribe en tres años.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO.-Sí existe la contradicción de criterios denunciada.
SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos precisados en el último considerando de esta resolución.
N.; remítase de inmediato la tesis jurisprudencial que se establece en esta resolución a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis y la parte considerativa correspondiente para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como al Pleno y a la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de Amparo; asimismo, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.D.R., en contra del voto de la señora M.M.B.L.R. quien formulará voto particular. Fue ponente el primero de los señores Ministros antes mencionados.
