Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezJuan Díaz Romero,Salvador Aguirre Anguiano,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Genaro Góngora Pimentel
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XIX, Marzo de 2004, 873
Fecha de publicación01 Marzo 2004
Fecha01 Marzo 2004
Número de resolución2a./J. 6/2004
Número de registro17979
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
EmisorSegunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 121/2003-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL DÉCIMO TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO Y EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEGUNDO CIRCUITO.


MINISTRO PONENTE: G.D.G.P..

SECRETARIA: M.M.R.C..


CONSIDERANDO:


TERCERO. El Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver los juicios de amparo directo DA. 180/2003-2349 y DA. 606/2001-12113, interpuestos por S.H.D.A. y R.V.G., respectivamente, determinó conceder el amparo apoyándose, en lo conducente, en las siguientes consideraciones:


Amparo directo DA. 180/2003-2349.


"SEXTO. En un primer concepto de violación la parte quejosa aduce, esencialmente, que la sentencia reclamada transgrede en su perjuicio las garantías de legalidad y seguridad jurídica consagradas en los artículos 14 y 16 constitucionales, en virtud de que la responsable sustenta su ilegal resolución en el aparente incumplimiento de las obligaciones contenidas en el Manual de Organización de Aeropuertos y Servicios Auxiliares, cuando dicho manual no puede servir de fundamento para fincarle responsabilidad y menos aún para sancionarlo, ya que el citado manual de modo alguno puede asignar atribuciones, facultades u obligaciones específicas a un funcionario o servidor público, pues su función es únicamente de difusión y apoyo administrativo interno, sin que pueda ser considerado como una ley o reglamento; por tanto, refiere el quejoso, al no existir ley o reglamento publicado en el Diario Oficial de la Federación que exija el cumplimiento de la conducta que se le imputa, jamás se puede imponer esa carga a través de un simple manual de organización como lo estableció la responsable. Son sustancialmente fundados los argumentos que hace valer el quejoso. Para mejor comprensión del asunto, se estima pertinente precisar que de la lectura de la sentencia reclamada se desprende que la S.F. resolvió que carecían de eficacia los argumentos del actor en el sentido de que al no existir ley o reglamento publicado en el Diario Oficial de la Federación que exija el cumplimiento de determinada conducta a un servidor público, no se puede imponer carga mediante un manual de organización, cuya función es únicamente de difusión y apoyo administrativo interno, sin revestir la obligatoriedad de una norma publicada en el órgano oficial referido, puesto que no tiene la fuerza legal suficiente para constreñirlo a su cumplimiento, toda vez que, al decir de la responsable, la resolución impugnada en el juicio fiscal se encontraba legalmente emitida ya que para examinar la ilegalidad de una resolución de responsabilidad administrativa no es necesario que la conducta esté prevista en la ley o en su reglamento interior, pues la cuestión debe resolverse determinando si de acuerdo con las pruebas que obren en el expediente está demostrado o no, o si dentro de las funciones correspondientes al cargo desempeñado están las que dan lugar a la responsabilidad, por lo que si la falta del actor derivó de no cumplir con las tareas establecidas por el Manual de Organización de Aeropuertos y Servicios Auxiliares, era claro que para esa juzgadora incurrió en responsabilidad administrativa, puesto que dicha situación quedó acreditada al analizar las funciones contenidas en el manual de referencia, además de que el manual de organización contiene los lineamientos que determinan de manera enunciativa y no limitativa las funciones de los trabajadores, cuya finalidad es optimizar el funcionamiento de las unidades administrativas de una dependencia, estableciendo los procedimientos a seguir para una eficaz prestación del servicio público, lo que, desde luego, agrega la Sala, implica su observancia, como norma organizativa por parte de aquellos servidores públicos que prestan sus servicios en las áreas en las que se ocupan esos manuales, por ende, el actor, en su carácter de empleado de la administración pública federal, debió de observar, cumplir y ejecutar cabalmente las tareas impuestas en el Manual de Organización de Aeropuertos y Servicios Auxiliares, de conformidad con lo estipulado por el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el numeral 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, de allí que era evidente que las demandadas se fundamentaron en el ordenamiento legal aplicable al caso concreto. La S.F. apoyó lo antes expuesto en el criterio contenido en la tesis número II.1o.A.76 A, del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, consultable en la página 1309, Tomo XII, octubre de 2000, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra dice lo siguiente: ‘MANUALES DE PROCEDIMIENTOS. SU ACATAMIENTO ES OBLIGATORIO PARA LOS SERVIDORES PÚBLICOS A QUIENES VAN DIRIGIDOS. Los manuales de procedimientos tienen como finalidad optimizar el funcionamiento de las unidades administrativas de una dependencia, estableciendo los procedimientos a seguir para una eficaz prestación del servicio público, lo que desde luego implica obligatoriedad para aquellos servidores públicos que, de acuerdo a sus funciones, deben acatarlos. Ello es así, porque si bien no tienen la calidad de leyes o reglamentos, no dejan de ser obligatorios, cuenta habida de que constituyen un catálogo de normas o reglas obligatorias para los servidores públicos, los que no tienen posibilidad alguna de no acatarlas bajo el pretexto de que no se trata de leyes emanadas del Congreso de la Unión o de reglamentos expedidos por el titular del Poder Ejecutivo, pues aun cuando no vinculan ni trascienden a terceros particulares, esto no es óbice para que su cumplimiento sea inexcusable, por contener normas de aplicación interna, de carácter obligatorio y general, cuya observancia no se deja al libre arbitrio del servidor público a quien van dirigidos.’. Precisado lo anterior, este Tribunal Colegiado considera necesario analizar la naturaleza jurídica del Manual de Organización de Aeropuertos y Servicios Auxiliares, en el que se apoyó la autoridad demandada, a fin de determinar si es correcto, como lo resolvió la Sala responsable, que se haya fincado responsabilidad al actor con apoyo en ese ordenamiento. De las constancias del juicio fiscal se advierte que el actor exhibió como prueba de su parte copia simple de la parte relativa a la regulación de las funciones de las áreas de: Gerencia de Comercialización, Subgerencia Comercial, Gerencia del AICM (sic), Subgerencia Administrativa, Departamento de Recursos Materiales y Servicios Generales y un organigrama, contenidos en el Manual de Organización de Aeropuertos y Servicios Auxiliares y que, asimismo, la autoridad demandada ofreció en copia certificada las mismas documentales; manual que al decir de las partes no ha sido publicado en el Diario Oficial de la Federación. El artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal dispone lo siguiente: ‘Artículo 19. El titular de cada secretaría de Estado y departamento administrativo expedirá los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público necesarios para su funcionamiento, los que deberán contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, así como sobre los sistemas de comunicación y coordinación y los principales procedimientos administrativos que se establezcan. Los manuales y demás instrumentos de apoyo administrativo interno, deberán mantenerse permanentemente actualizados. Los manuales de organización general deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación. En cada una de las dependencias y entidades de la administración pública federal, se mantendrán al corriente los escalafones de los trabajadores y se establecerán los sistemas de estímulos y recompensas que determine la ley y las condiciones generales de trabajo respectivas.’. En el caso a estudio, del análisis de las copias certificadas del manual a que se hizo referencia con anterioridad, se observa que no se precisa la autoridad que lo expide y si fue o no publicado en el Diario Oficial de la Federación. De igual forma, de la lectura de las copias de referencia del citado manual, se advierte que éste constituye un conjunto de reglas de naturaleza interna cuya finalidad es la de dar a conocer las funciones de las unidades administrativas que conforman a la dependencia pública descentralizada aeropuertos y servicios auxiliares y que, por ende, no tiene el carácter de una ley o reglamento. Por tanto, el manual de organización en el cual se apoyó la autoridad demandada para sancionar al quejoso, en oposición a lo resuelto por la responsable, no constituye un ordenamiento legal en el que se pueda sustentar la aplicación de una sanción dentro de un procedimiento administrativo de responsabilidad a un servidor público, puesto que no se traduce en un catálogo de naturaleza general que sea del conocimiento de cualquier persona, sino que éste tiene el carácter de un documento que sólo rige hacia el interior de la institución y que es creado para el adecuado funcionamiento de las actividades atribuidas a cada una de las personas que laboran en determinado centro de trabajo, sea público o privado, pero que para efectos de sancionar a uno de estos integrantes, no es posible, jurídicamente, que sirva de apoyo para fincar una responsabilidad administrativa, ya que el manual de mérito no cuenta con las características o atributos propios de una ley o reglamento. En tal orden de ideas, las facultades inherentes al cargo que se le atribuyeron al quejoso, si bien podrían estar más ampliamente precisadas en un manual de organización, lo cierto es que igualmente debían estar establecidas en la ley o reglamento interior que rige al organismo en el que prestaba sus servicios el ahora quejoso, puesto que únicamente estos ordenamientos legales son los que tienen generalidad y obligatoriedad, tan es así que son publicados en el Diario Oficial de la Federación, lo que no se observa haya acontecido con el citado manual, ya que, se insiste, es una normatividad de naturaleza interna que es creada para el mejor funcionamiento del centro de trabajo, pero que no puede servir de sustento para efectos de un procedimiento de responsabilidad de los servidores públicos al no gozar de la fuerza legal con la que cuenta la ley o el reglamento. Así pues, los actos u omisiones que se atribuyan para sancionar a un servidor público deben estar previstos en un ordenamiento legal de carácter general y público y no en un manual de organización como el de la especie, pues este instrumento carece de toda fuerza legal al no tener naturaleza normativa, ya que su papel simplemente es de ser una fuente de información vigente de la organización y atribuciones de la estructura interna de cada dependencia u organismo de la administración pública federal pero sin que dicha información pueda equipararse al carácter normativo que tienen los reglamentos interiores de tales instituciones ni un valor regulador jurídico, es decir, la finalidad de los manuales es sólo contar con información actualizada de tipo meramente administrativo, máxime que ni la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que prevé su existencia en su artículo 19, ni alguna otra ley o dispositivo reglamentario le dan carácter normativo alguno. Sirve de apoyo a las consideraciones que anteceden la tesis número I.13o.A.65 A, de este Tribunal Colegiado, visible en la página 1151, T.X., noviembre de 2002, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubro y texto son del tenor literal siguiente: ‘MANUAL DE OPERACIÓN. NO ES UN ORDENAMIENTO LEGALMENTE APLICABLE PARA SANCIONAR A UN SERVIDOR PÚBLICO, EN TÉRMINOS DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. Las facultades, atribuciones, obligaciones o competencia de cualquier autoridad administrativa, debe estar siempre contenida en un ordenamiento legal de carácter general y de orden público, lo que significa que dichas disposiciones no pueden estar contenidas en los manuales de operación de cualquier órgano del Estado, es decir, que no pueden ser la base jurídica en la cual se apoye la autoridad administrativa no sólo para fundar su competencia o atribuciones, sino también para sancionar a un servidor público, ya que no se trata de un ordenamiento de carácter público, sino que contiene disposiciones internas cuya eficacia jurídica se circunscribe al mejor desempeño en las actividades propias de los servidores públicos que conforman a la dependencia de que se trate; es decir, que dichos ordenamientos son de aplicación interna, que carecen de fuerza vinculatoria como son los ordenamientos de carácter general, por lo que no pueden ser apoyo a las autoridades del gobierno para fundar su competencia o atribuciones, así como para sancionar a un servidor público, toda vez que los actos u omisiones que se le atribuyen deben estar previstas en un ordenamiento legal de carácter general y público, y no en los citados manuales.’. Consecuentemente, al quedar de manifiesto que un manual de organización no puede ser la base o fundamento legal en el que se apoye la autoridad para seguir un procedimiento administrativo de responsabilidad sustentado en que las faltas que se imputan al aquí quejoso están contempladas en el manual en comento, lo procedente es conceder el amparo y protección de la Justicia de la Unión solicitados para el efecto de que la S.F. deje insubsistente la sentencia reclamada y, en su lugar, emita otra siguiendo los lineamientos establecidos en la presente ejecutoria, a fin de restituir al agraviado en el pleno goce de las garantías individuales que le fueron violadas. En las relatadas condiciones, al resultar fundado el concepto de violación en estudio, es innecesario el estudio de los demás conceptos hechos valer, en virtud de que con motivo de su examen no cambiaría el sentido del presente fallo. Es aplicable al caso la tesis aislada sustentada por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 72, Volúmenes 175-180, Cuarta Parte, Séptima Época, Semanario Judicial de la Federación, que dice lo siguiente: ‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Si al examinar los conceptos de violación invocados en la demanda de amparo resulta fundado uno de éstos y el mismo es suficiente para otorgar al peticionario de garantías la protección y el amparo de la Justicia Federal, resulta innecesario el estudio de los demás motivos de queja.’. Ahora bien, dado que el criterio sustentado por este órgano colegiado podría actualizar una contradicción con el emitido por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito en la tesis cuya transcripción obra en este considerando, en términos de lo dispuesto en el artículo 197-A de la Ley de Amparo denúnciese la contradicción de tesis respectiva a nuestro más Alto Tribunal para lo que tenga a bien determinar. En términos similares se resolvió por este órgano colegiado el amparo directo número DA. 606/2001-12113, correspondiente a la ponencia de la Magistrada R.B.V., en sesión de fecha treinta y uno de enero de dos mil dos, por unanimidad de votos."


Amparo directo DA. 606/2001-12113.


"QUINTO. En un primer concepto de violación la parte quejosa aduce que la sentencia reclamada transgrede en su perjuicio los artículos 14 y 16 constitucionales, tomando en cuenta que la sanción que se le impone en la resolución que se impugnó ante la S.F., la hacen derivar del incumplimiento del capítulo correspondiente a la Oficina de Servicios Complementarios, punto 6.4 del Manual de Organización del Departamento Delegacional de Servicios Generales de mil novecientos noventa y cuatro, que establece la obligación de supervisar a las personas que están a su cargo para que se proporcionen los servicios de enajenación de bienes; siendo que, aduce la parte quejosa, ese manual de operaciones no es fuente de competencia para ninguna autoridad, puesto que no pueden ser considerados como una ley o reglamento. El concepto de violación hecho valer resulta fundado y suficiente para conceder la protección constitucional solicitada, de acuerdo a lo siguiente: El artículo 76 bis, fracción VI, de la Ley de Amparo a la letra dice: ‘Artículo 76 bis. Las autoridades que conozcan del juicio de amparo deberán suplir la deficiencia de los conceptos de violación de la demanda, así como la de los agravios formulados en los recursos que esta ley establece, conforme a lo siguiente: ... VI. En otras materias, cuando se advierta que ha habido en contra del quejoso o del particular recurrente una violación manifiesta de la ley que lo haya dejado sin defensa.’. Como se puede advertir, el precepto que antecede establece que para el caso de una violación manifiesta y evidente, el órgano judicial que conozca del juicio de amparo deberá suplir la deficiencia existente en los conceptos de violación a fin de subsanar la violación cometida en su perjuicio. Asimismo, se considera aplicable la jurisprudencia 17/2000, sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página ciento ochenta y nueve, del Tomo XII, octubre de dos mil, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice: ‘SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN MATERIA ADMINISTRATIVA. PROCEDENCIA. Para que proceda la suplencia de los conceptos de violación deficientes en la demanda de amparo o de los agravios en la revisión, en materias como la administrativa, en términos de lo dispuesto en la fracción VI del artículo 76 bis de la Ley de Amparo, se requiere que el juzgador advierta que el acto reclamado, independientemente de aquellos aspectos que se le impugnan por vicios de legalidad o de inconstitucionalidad, implique además, una violación manifiesta de la ley que deje sin defensa al quejoso o al particular recurrente. Se entiende por «violación manifiesta de la ley que deje sin defensa», aquella actuación en el auto reclamado de las autoridades responsables (ordenadoras o ejecutoras) que haga visiblemente notoria e indiscutible la vulneración a las garantías individuales del quejoso, ya sea en forma directa, o bien, indirectamente, mediante la transgresión a las normas procedimentales y sustantivas y que rigen el acto reclamado, e incluso la defensa del quejoso ante la emisión del acto de las autoridades responsables. No deben admitirse para que proceda esta suplencia aquellas actuaciones de las autoridades en el acto o las derivadas del mismo que requieran necesariamente de la demostración del promovente del amparo, para acreditar la ilegalidad o inconstitucionalidad del acto, o bien, de allegarse de cuestiones ajenas a la litis planteada, porque de ser así, ya no se estaría ante la presencia de una violación manifiesta de la ley que deje sin defensa al quejoso o agraviado.’. Ahora bien, en el caso particular se podría mencionar que el argumento del quejoso es inoperante en virtud de que éste no fue hecho valer ante la S.F., sin embargo, ello no sería jurídicamente correcto ya que lo cierto es que un escrito de demanda debe estudiarse como un todo, apoyándose además en la figura jurídica de la causa de pedir que se ha establecido en la tesis 2a./J. 63/98, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 323, del T.V.II, septiembre de 1998, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice: ‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. PARA QUE SE ESTUDIEN, BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA DE GARANTÍAS LA CAUSA DE PEDIR. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, abandona el criterio formalista sustentado por la anterior Tercera Sala de este Alto Tribunal, contenido en la tesis de jurisprudencia número 3a./J. 6/94, que en la compilación de 1995, T.V., se localiza en la página 116, bajo el número 172, cuyo rubro es «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. REQUISITOS LÓGICO JURÍDICOS QUE DEBEN REUNIR.», en la que, en lo fundamental, se exigía que el concepto de violación, para ser tal, debía presentarse como un verdadero silogismo, siendo la premisa mayor el precepto constitucional violado, la premisa menor los actos autoritarios reclamados y la conclusión la contraposición entre aquéllas, demostrando así, jurídicamente, la inconstitucionalidad de los actos reclamados. Las razones de la separación radican en que, por una parte, la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales no exige, en sus artículos 116 y 166, como requisito esencial e imprescindible, que la expresión de los conceptos de violación se haga con formalidades tan rígidas y solemnes como las que establecía la aludida jurisprudencia y, por otra, que como la demanda de amparo no debe examinarse por sus partes aisladas, sino considerarse en su conjunto, es razonable que deban tenerse como conceptos de violación todos los razonamientos que, con tal contenido, aparezcan en la demanda, aunque no estén en el capítulo relativo y aunque no guarden un apego estricto a la forma lógica del silogismo, sino que será suficiente que en alguna parte del escrito se exprese con claridad la causa de pedir, señalándose cuál es la lesión o agravio que el quejoso estima le causa el acto, resolución o ley impugnada y los motivos que originaron ese agravio, para que el Juez de amparo deba estudiarlo.’. Circunstancia que hace a este Tribunal Colegiado advertir que no obstante que el ahora quejoso no haya precisado en la demanda de nulidad que no se le podía sancionar por una conducta prevista en un manual de operaciones, ya que éste no cuenta con la fuerza legal de una ley o reglamento, lo cierto es que del contenido de los conceptos de anulación se establece que la resolución impugnada no se encontraba debidamente fundada y motivada, tal como se aprecia del tercer concepto que en su parte conducente dice: ‘... dicho considerando no se apega al principio de legalidad ya que: 1) no se tomaron en cuenta ni se valoró la prueba ofrecida de mi parte dentro del procedimiento administrativo; 2) no se observaron las normas procedimentales aplicables; 3) no se observaron los principios generales de derecho que establecen que «nadie responde por actos ajenos», y «a cada quien lo suyo»; 4) al imponérseme responsabilidad administrativa de la que no soy imputable, con fundamento en las fracciones I,V, XXII y XXIV del artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, y la fracción V al no tomar en consideración para emitir su resolución los elementos a que hace referencia el artículo 54 de la LFRSP (sic), pues mi conducta dentro de los hechos controvertidos no es sancionable ni por gravedad ni por omisión, según se ha demostrado hasta ahora, motivos por los cuales la autoridad demandada ha incurrido en lo que en nuestro derecho se conoce como «desvío de poder», pues me imputó una sanción para la que, si bien está facultada legalmente para ello, se funda en preceptos que son inaplicables a mi conducta dentro del caso particular, sin estar, por tal razón, debidamente fundada y motivada ...’. A su vez, no obstante los argumentos del actor, hoy quejoso, la S.F. determinó que, contrariamente a su dicho, la resolución se encontraba legalmente emitida, tomando en cuenta que existió de su parte un incumplimiento del capítulo correspondiente a la Oficina de Servicios Complementarios, punto 6.4, del Manual de Organización del Departamento Delegacional de Servicios Generales de mil novecientos noventa y cuatro, que establece la obligación de supervisar a las personas que están a su cargo para que se proporcionen los servicios de enajenación de bienes; sin embargo, la propia S.F. no advierte que ese argumento transgredió la esfera jurídica del quejoso y, por tanto, resultaba suficiente para considerar que efectivamente la resolución no se encontraba fundada en un ordenamiento jurídico con fuerza vinculatoria como lo es una ley o un reglamento general, abstracto e impersonal. Es decir, que el manual de operaciones en el cual se apoyó la autoridad demandada para sancionar al quejoso no es un ordenamiento legal en el que se pueda apoyar para aplicar una sanción dentro de un procedimiento administrativo de responsabilidad a un servidor público, toda vez que no se trata de un ordenamiento general que sea del conocimiento de cualquier personal, sino que éste tiene el carácter de documento privado que solamente rige en el interior de la institución y que es creado para el mejor funcionamiento de las actividades atribuidas a cada una de las personas que laboran en determinado centro de trabajo, sea público o privado. Tan es así, que el manual de operaciones que es equiparado a los reglamentos de trabajo, son definidos por el Diccionario Jurídico Mexicano, editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Autónoma de México, como: ‘Reglamentos de trabajo. Conjunto de condiciones de carácter técnico, administrativo o disciplinario, que norman el funcionamiento de un centro de trabajo y las cuales corresponden a la dirección, organización, seguridad, higiene o distribución de las labores, cuya observancia es obligatoria para los trabajadores. Estatuto interno que regula los procesos de productividad en sus diversas fases y operaciones en una empresa o establecimiento. En el ámbito de la administración pública, las condiciones de trabajo impuestas a los servidores del Estado para el correcto desarrollo de los trámites y actuaciones de los organismos que lo integran ...’. Como se observa, el reglamento de trabajo o manual de operaciones son documentos similares que únicamente son obligatorios, de manera interna, para el personal que integra un centro de trabajo, ya sea público o privado, puesto que en él, para el mejor funcionamiento de dicho centro, se establecen de forma más específica las actividades de cada una de las personas que en él laboran, pero que igualmente para efectos de sancionar a uno de estos integrantes no puede ser utilizado, ya que el mismo no cuenta con las características de una ley o reglamento aplicable al caso. Una vez precisado lo anterior, en el caso concreto, las facultades propias del cargo que se le atribuyeron al quejoso, si bien podían estar más ampliamente precisadas en un manual de operaciones, lo cierto es que igualmente debían estar establecidas en la ley o reglamento interior que rige al propio Instituto Mexicano del Seguro Social, ya que únicamente éstos ordenamientos legales son los que tienen generalidad y obligatoriedad, tan es así que son publicados en el Diario Oficial de la Federación, lo que no sucede con los manuales de operaciones ya que, se insiste, son normatividades internas que se crean para el mejor funcionamiento del centro de trabajo, pero que no pueden utilizarse para efectos de un procedimiento de responsabilidad de servidores públicos, puesto que no tienen esa fuerza legal con la que cuenta la ley o el reglamento aplicable a la materia en concreto. Sirve de apoyo a lo anterior, solamente en lo que interesa, la tesis de jurisprudencia J/1, sustentada por el Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, cuyo criterio comparte este Tribunal Colegiado, visible en la página seiscientos noventa y ocho del T.V., octubre de mil novecientos noventa y siete, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice: ‘SUBDIRECTOR DE SANCIONES DE LA DIRECCIÓN DE SANCIONES, DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS DE LA SECRETARÍA DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL. SU EXISTENCIA DEBE CONTENERSE EN EL REGLAMENTO INTERIOR DE LA PROPIA SECRETARÍA. El Reglamento Interior de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social es el ordenamiento legal a través del cual el Ejecutivo Federal puede crear órganos, suprimirlos, cambiar o modificar sus atribuciones; por tanto, si en tal ordenamiento legal no se contempla al subdirector de Sanciones de la Dirección de Sanciones de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, es evidente que no tiene existencia legal, ya que no puede sostenerse válidamente que en el acuerdo delegatorio de facultades, organigramas generales o en el manual general de organización, se confieran facultades a una autoridad que no se encuentra expresamente creada en dicho reglamento interior, puesto que además de la existencia de la autoridad, debe constar expresamente en el cuerpo de leyes que contempla a las unidades administrativas que integran tal secretaría de Estado y no inferirse su existencia, toda vez que expresamente el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal señala que el reglamento interior de cada una de las secretarías de Estado, que es expedido por el presidente de la República, determinará las atribuciones de las unidades administrativas; por lo que si en el citado reglamento, en el que constan las unidades administrativas que integran la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, no se encuentra contemplada la existencia del subdirector de Sanciones de la Dirección de Sanciones de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, la cual debe constar expresamente y no inferirse o hacerse derivar de disposiciones secundarias, es evidente que cualquier actuación derivada de ella es ilegal por provenir de una autoridad inexistente.’. Así como la tesis aislada II.A.54 A, sustentada por el mismo tribunal en comento y cuyo criterio comparte este órgano judicial, visible en la página quinientos cuarenta y siete del Tomo IX, febrero de mil novecientos noventa y nueve, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que establece: ‘VICEPRESIDENTE JURÍDICO DE LA COMISIÓN NACIONAL BANCARIA Y DE VALORES. SU EXISTENCIA DEBE CONTENERSE EN EL REGLAMENTO INTERIOR DE LA PROPIA COMISIÓN. El Reglamento Interior de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores es el ordenamiento legal a través del cual el Ejecutivo Federal puede crear órganos, suprimirlos, cambiar o modificar sus atribuciones; por tanto, si en tal ordenamiento legal no se contempla al vicepresidente jurídico de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, es evidente que no tiene existencia legal, ya que no puede sostenerse válidamente que en el acuerdo delegatorio de facultades, organigramas generales, o en el manual general de organización, se confieran facultades a una autoridad que no se encuentra expresamente creada en dicho reglamento interior, ya que además de la existencia de la autoridad, debe constar expresamente en el cuerpo de leyes que contempla a las unidades administrativas que integran tal Comisión Nacional Bancaria y de Valores y no inferirse su existencia, toda vez que expresamente el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal señala que el reglamento interior de cada una de las secretarías de Estado, que es expedido por el presidente de la República, determinará las atribuciones de las unidades administrativas; por lo que si en el citado reglamento, en el que constan las unidades administrativas que integran la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, no se encuentra contemplado el vicepresidente jurídico de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la cual debe constar expresamente y no inferirse o hacerse derivar de disposiciones secundarias, es evidente que cualquier actuación derivada de ella es ilegal por provenir de una autoridad inexistente.’. De todo lo relacionado se determina que al advertirse una violación evidente en la resolución impugnada a través del juicio de nulidad, que si bien no la impugnó el quejoso, actor en aquel juicio en forma correcta, pero que tomando en cuenta la figura jurídica de la ‘causa de pedir’ y de acuerdo al artículo 76 bis de la Ley de Amparo, debe ser subsanada dicha violación, se concluye que asiste razón al quejoso en el sentido de que la sanción impuesta no está fundada y motivada en un ordenamiento jurídico aplicable al caso, ya que un manual de operaciones no puede ser la base o fundamento legal en el cual se apoye la autoridad para seguir un procedimiento administrativo de responsabilidades, debido a la falta que se le imputa, que es la de no supervisar al personal a su cargo; pero que si bien está contemplada en el manual en comento, no se encuentra en ley o reglamento aplicable a la materia, que es en la que únicamente puede apoyarse la autoridad para sancionar al hoy quejoso, puesto que la propia autoridad que sanciona al actor, quejoso en este juicio, no cita ningún precepto legal que rija para la institución a la que pertenece, en el que se establezca la obligación por la cual se le sanciona. Entonces, así las cosas, lo que procede es conceder la protección federal solicitada por el quejoso. Finalmente, al resultar fundado el concepto de violación en estudio, resulta innecesario el estudio de los demás. Esto, en términos de la tesis aislada sustentada por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página setenta y dos, Volúmenes 175-180, Cuarta Parte, Séptima Época, Semanario Judicial de la Federación, que dice: ‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Si al examinar los conceptos de violación invocados en la demanda de amparo resulta fundado uno de éstos y el mismo es suficiente para otorgar al peticionario de garantías la protección y el amparo de la Justicia Federal, resulta innecesario el estudio de los demás motivos de queja.’."


De lo antes considerado en el juicio de amparo directo DA. 606/2001-12113, se originó la tesis aislada visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2002, Novena Época, página 1151 cuyos rubro y texto son del tenor siguiente:


"MANUAL DE OPERACIÓN. NO ES UN ORDENAMIENTO LEGALMENTE APLICABLE PARA SANCIONAR A UN SERVIDOR PÚBLICO, EN TÉRMINOS DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. Las facultades, atribuciones, obligaciones o competencia de cualquier autoridad administrativa, debe estar siempre contenida en un ordenamiento legal de carácter general y de orden público, lo que significa que dichas disposiciones no pueden estar contenidas en los manuales de operación de cualquier órgano del Estado, es decir, que no pueden ser la base jurídica en la cual se apoye la autoridad administrativa no sólo para fundar su competencia o atribuciones, sino también para sancionar a un servidor público, ya que no se trata de un ordenamiento de carácter público, sino que contiene disposiciones internas cuya eficacia jurídica se circunscribe al mejor desempeño en las actividades propias de los servidores públicos que conforman a la dependencia de que se trate; es decir, que dichos ordenamientos son de aplicación interna, que carecen de fuerza vinculatoria como son los ordenamientos de carácter general, por lo que no pueden ser apoyo a las autoridades del gobierno para fundar su competencia o atribuciones, así como para sancionar a un servidor público, toda vez que los actos u omisiones que se le atribuyen deben estar previstas en un ordenamiento legal de carácter general y público, y no en los citados manuales."


Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, cuyo criterio se denuncia como contrario al sostenido por el tribunal mencionado anteriormente, al resolver la revisión fiscal RF. 11/99, promovida por el contralor interno de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, consideró, en lo conducente, lo siguiente:


"SEXTO. Los agravios que expresa el revisionista son en parte inoperantes y por otra fundados, de conformidad con los siguientes razonamientos jurídicos: ... Ahora bien, por cuanto hace a los agravios segundo y tercero, en razón a que son sustancialmente semejantes y que se refieren a que no le asiste la razón a la S.F. al afirmar que la resolución combatida se fundó esencialmente en el manual de ejecución, estimando ello incorrecto en atención a que para acreditar la responsabilidad en que incurrió H.V.L., no sólo tomó en consideración la inobservancia del manual de ejecución, sino también que con su conducta omisa dejó de dar cumplimiento a lo previsto en diversos artículos del Código Fiscal de la Federación, a saber los preceptos 141, segundo párrafo, 151, fracciones I y II, y 154, en relación con lo dispuesto en las fracciones I, XXII y XXIV del artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Tales argumentos a consideración de este órgano revisor resultan sustancialmente fundados pues, en efecto, la Sala responsable resolvió que se configuró la negativa ficta, que el actor probó su acción y que en consecuencia se declaró la nulidad de la resolución negativa ficta recaída al recurso de revocación intentado mediante escrito presentado el seis de marzo de mil novecientos noventa y seis, y en consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación se declaró la nulidad de las resoluciones de fechas dieciocho de diciembre de mil novecientos noventa y cinco y once de septiembre de mil novecientos noventa y seis, dictadas en el expediente QD. 526/95 emitidas por la Subdirección de Responsabilidades y Sanciones de la Unidad de Contraloría Interna de la Oficialía Mayor de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, al considerar que como parte de la fundamentación de la resolución sancionadora consideró al manual de ejecución para tener por demostradas las irregularidades imputadas al actor y con ello arribar a la conclusión de que en el caso se configuraban las hipótesis antes citadas del artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, situación que a consideración de la Sala resultaba violatoria del principio de legalidad por indebida fundamentación de la resolución impugnada. Argumentando que como elemento esencial de la fundamentación y motivación del procedimiento sancionador se requiere que se acredite que el servidor público incumple lo ordenado por disposiciones jurídicas tales como leyes o reglamentos y que de ese carácter adolece el llamado manual de ejecución. Al respecto este Tribunal Colegiado estima que no le asiste la razón a la Sala responsable en atención a que del análisis de la resolución del dieciocho de diciembre de mil novecientos noventa y cinco e incluso la de fecha once de septiembre de mil novecientos noventa y seis, no se advierte que en la especie se trate de una indebida o incorrecta fundamentación, en el entendido que ésta afirmación es sólo en su aspecto formal, habida cuenta que la Sala responsable no se pronunció en torno al fondo del asunto respecto de este punto. Aunado a que los lineamientos contenidos en el llamado manual de ejecución revisten carácter obligatorio y general para aquéllos servidores públicos que tengan entre sus funciones las inherentes al cumplimiento de dichos lineamientos referidos en dicho manual, por ello es que necesariamente debe tomarse en cuenta éste, pues establece la forma en que debe darse cumplimiento a las disposiciones normativas relativas del código tributario federal, porque si bien no es ley o reglamento, no deja de tener el carácter de obligatoriedad. Ahora bien, lo cierto es que la Unidad de Contraloría Interna de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público le atribuye al quejoso omisiones que a consideración de esta autoridad, infringen los artículos 142, párrafo segundo, 151, fracciones I y II, y 154 del Código Fiscal de la Federación, independientemente de que se hayan cometido o no las infracciones atribuidas al quejoso, pues ese aspecto no se dilucidó en la sentencia recurrida y por tanto este tribunal tampoco podría adentrarse a ello. A mayor abundamiento es importante destacar que sin calificar su legalidad, y de acuerdo a lo que expone la autoridad demandada, al imputarle al quejoso el que haya infringido los citados dispositivos normativos antes invocados del Código Fiscal en cita, se advierte que ello constituye el fundamento específico en el que basó su resolución la autoridad sancionadora, lo cual debe someterse a estudio por la Sala responsable. Ahora bien, este Tribunal Colegiado considera que le asiste la razón al revisionista en el sentido de que la S.F. debió proceder al estudio no sólo de la parte final del segundo agravio expuesto por la actora en su demanda inicial, así como el quinto de su ampliación de demanda, ya que debió haber hecho el análisis total de dicho agravio tanto respecto de los argumentos vertidos por H.V.L., así como los manifestados por la demandada, pues en efecto, y contrariamente a lo que aduce la Sala responsable, la autoridad demandada a efecto de acreditar la responsabilidad administrativa en la que había incurrido el actor H.V.L., no sólo tomó en cuenta que éste no observó los lineamientos contenidos en el manual de ejecución del área administrativa que él dirigía, sino que de acuerdo a su conducta omisa infringió diversos dispositivos del Código Fiscal de la Federación, por lo que es de estimarse que el fundamento primordial es el contenido en el código tributario de la Federación y accesoriamente en lo dispuesto por el manual de ejecución referido, lo cual es correcto atento que contrario a lo que afirma la Sala responsable en cuanto a que estima que se trata de una indebida fundamentación, por haber tomado en consideración como parte de la fundamentación al manual de ejecución, ya que éste constituye un catálogo de normas o reglas de carácter obligatorio para los servidores públicos que de acuerdo a sus funciones tengan que acatar, como ya se dejó asentado, sin tener posibilidad alguna de no acatarlos u observarlos bajo el pretexto de que no se tratan de leyes emanadas por el Congreso de la Unión o de reglamentos expedidos por el titular del Ejecutivo Federal, puesto que aunque el citado manual de ejecución no vincula ni trasciende a los terceros particulares, esto no es óbice para que dicho manual de ejecución tenga carácter obligatorio y su cumplimiento sea inexcusable. Por otra parte y a efecto de robustecer este razonamiento, en el sentido de que si bien el manual de ejecución no es una ley ni un reglamento no por ello deja de tener la calidad de obligatoriedad y de ser de observancia general para todos aquéllos servidores públicos a quien van dirigidos dichos lineamientos, es importante destacar que el artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece como una facultad conferida al titular de cada secretaría de Estado y departamento administrativo, la de expedir los manuales de organización de procedimientos (como es el caso) y de servicios al público necesarios para su funcionamiento ‘los que deberán contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, así como sobre los sistemas de comunicación y coordinación y los principales procedimientos administrativos que se establezcan. Los manuales y demás instrumentos de apoyo interno, deberán mantenerse permanentemente actualizados.’. De donde se advierte que tales manuales tienen como finalidad la de optimizar el funcionamiento de las unidades administrativas, estableciendo los procedimientos a seguir para una eficaz prestación del servicio público, lo que desde luego implica obligatoriedad para aquéllos servidores públicos que de acuerdo a sus funciones deban acatarlo. Más aún, tal como lo refiere el revisionista, no hizo referencia a que el manual de ejecución fuera una disposición jurídica y que dada su inobservancia se configuraba la hipótesis prevista en la fracción XXII del artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, sino que el citado manual de ejecución es un ordenamiento interno para la operación del área, constituyendo un acto administrativo tendiente a complementar la ley a quienes se impone la obligación de acatarlo, el cual no puede considerarse como un ordenamiento de aplicación en el ámbito externo, antes bien, reglamenta detalladamente cada uno de los pasos a seguir para el debido cumplimiento del procedimiento administrativo de ejecución, lo cual es correcto a consideración de éste Tribunal Colegiado, pues tal como se ha dejado asentado el referido manual de ejecución es un ordenamiento que contiene normas de aplicación interna, de carácter obligatorio y general, las cuales no se dejan al libre arbitrio del servidor público obligado a acatarlas. En estas condiciones es que el revisionista está en lo correcto al señalar que el manual de ejecución no requería tener carácter de norma jurídica para que fuese obligatoria o no su aplicación, ya que dicho ordenamiento regula el funcionamiento interno del área y, por ende, la obligatoriedad de aplicarlo, aunado a que H.V.L. en ningún momento señaló el desconocimiento del mismo y más aún manifestó que no discutía el carácter obligatorio del manual sino que no podía fundamentarse la resolución sancionadora en el mismo. Por lo anterior es que este Tribunal Colegiado considera que lo procedente es declarar fundado, en éste aspecto, el recurso de revisión fiscal interpuesto por el contralor interno de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y revocar la resolución combatida del tres de septiembre de mil novecientos noventa y ocho y en su lugar se pronuncie otra en la que dejando intocado el aspecto relativo a la negativa ficta antes abordado, proceda al análisis de la totalidad de los agravios que expone el actor en su demanda de nulidad y ampliación de la misma, y resuelva con libertad de jurisdicción lo que conforme a derecho proceda."


De lo antes considerado se originó la tesis aislada número II.1o.A.76 A, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, octubre de 2000, página 1309, cuyos rubro y texto son del tenor siguiente:


"MANUALES DE PROCEDIMIENTOS. SU ACATAMIENTO ES OBLIGATORIO PARA LOS SERVIDORES PÚBLICOS A QUIENES VAN DIRIGIDOS. Los manuales de procedimientos tienen como finalidad optimizar el funcionamiento de las unidades administrativas de una dependencia, estableciendo los procedimientos a seguir para una eficaz prestación del servicio público, lo que desde luego implica obligatoriedad para aquellos servidores públicos que, de acuerdo a sus funciones, deben acatarlos. Ello es así, porque si bien no tienen la calidad de leyes o reglamentos, no dejan de ser obligatorios, cuenta habida de que constituyen un catálogo de normas o reglas obligatorias para los servidores públicos, los que no tienen posibilidad alguna de no acatarlas bajo el pretexto de que no se trata de leyes emanadas del Congreso de la Unión o de reglamentos expedidos por el titular del Poder Ejecutivo, pues aun cuando no vinculan ni trascienden a terceros particulares, esto no es óbice para que su cumplimiento sea inexcusable, por contener normas de aplicación interna, de carácter obligatorio y general, cuya observancia no se deja al libre arbitrio del servidor público a quien van dirigidos."


CUARTO. Como cuestión previa cabe determinar si la presente contradicción de tesis reúne o no los requisitos para su existencia, conforme lo dispone la jurisprudencia número P./J. 26/2001, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 76, que dice:


"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) Que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) Que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."


También lo previsto en los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, que se interpretan en la jurisprudencia antes transcrita, sirve como marco de referencia para dilucidar si en el presente caso existe o no la contradicción de tesis denunciada. Dichos numerales dicen:


"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103, se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:


"...


"XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, a fin de que el Pleno o la Sala respectiva, según corresponda, decidan la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia.


"Cuando las S. de la Suprema Corte de Justicia sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo materia de su competencia, cualquiera de esas S., el procurador general de la República o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, que funcionando en Pleno decidierá cuál tesis debe prevalecer.


"La resolución que pronuncien las S. o el Pleno de la Suprema Corte en los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, sólo tendrá el efecto de fijar la jurisprudencia y no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios en que hubiese ocurrido la contradicción, y


"Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que los integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieren sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer. El procurador general de la República, por sí o por conducto del agente que al efecto designe, podrá, si lo estima pertinente, exponer su parecer dentro del plazo de treinta días.


"La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias contradictorias.


"La Suprema Corte deberá dictar la resolución dentro del término de tres meses y ordenar su publicación y remisión en los términos previstos por el artículo 195."


Como se ve, los preceptos constitucional y reglamentario, así como el criterio jurisprudencial antes transcrito, refieren a la figura jurídica de la contradicción de tesis como mecanismo para integrar jurisprudencia. Ese mecanismo se activa cuando existen dos o más criterios discrepantes, divergentes u opuestos en torno a la interpretación de una misma norma jurídica o punto concreto de derecho y que por seguridad jurídica deben uniformarse a través de la resolución que proponga la jurisprudencia que debe prevalecer y, dada su generalidad, pueda aplicarse para resolver otros asuntos de idéntica o similar naturaleza.


En la jurisprudencia aludida se precisan los requisitos de existencia que conjuntamente debe reunir la contradicción de tesis, como son: a) que en las ejecutorias materia de contradicción se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten criterios discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, argumentaciones o razonamientos que sustentan las sentencias respectivas; y, c) que los criterios discrepantes provengan del examen de los mismos elementos.


Para determinar si se cumple con los requisitos de la jurisprudencia citada y así establecer la existencia de la contradicción de tesis que se denuncia, es necesario realizar una síntesis de las consideraciones que sustentaron los Tribunales Colegiados contendientes en las ejecutorias respectivas.


El Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el juicio de amparo directo DA. 180/2003-2349, determinó conceder el amparo, considerando los siguientes elementos.


1. Por escrito del que correspondió conocer a la Séptima Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, S.H.D.A. demandó la nulidad de la resolución dictada en el expediente administrativo número RA. 012/01 de fecha once de junio de dos mil dos, emitida por el titular del área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control de Aeropuertos y Servicios Auxiliares de la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, arguyendo, entre otras cuestiones, que al no existir ley o reglamento publicado en el Diario Oficial de la Federación que exija el cumplimiento de determinada conducta a un servidor público, no se podrá imponer esa carga mediante un manual de organización, cuya función es únicamente de difusión y apoyo administrativo interno, sin revertir la obligatoriedad de una norma publicada en el órgano oficial referido, puesto que no tiene la fuerza legal suficiente para constreñirlo a su cumplimiento.


2. Por resolución de dicha Séptima Sala se reconoció la validez de la resolución impugnada, considerando esencialmente:


(a) Que no es necesario que la conducta esté prevista en la ley de la entidad o en su reglamento interior, pues deben tomarse en cuenta las pruebas que demuestren o no si dentro de las funciones correspondientes al cargo desempeñado están las que dan lugar a la responsabilidad.


(b) Que si la falta de la parte actora derivó de no cumplir con las tareas establecidas por el Manual de Organización de Aeropuertos y Servicios Auxiliares, incurrió en responsabilidad administrativa, pues así se acredita al examinar las funciones implantadas en ese manual.


(c) Que el manual de organización contiene los lineamientos que determinan de manera enunciativa y no limitativa las funciones de los trabajadores, cuya finalidad es optimizar el funcionamiento de las unidades administrativas de una dependencia, estableciendo los procedimientos a seguir para una eficaz prestación del servicio público, lo que implica su observancia, de conformidad con lo establecido en los artículos 113 de la Constitución Federal en relación con el 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.


3. Contra dicha resolución la parte actora promovió juicio de amparo directo, del que por razón de turno correspondió al Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que con fecha veintisiete de junio de dos mil tres resolvió conceder el amparo, considerando, esencialmente:


(a) Que el artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal dispone: ‘El titular de cada secretaría de Estado y departamento administrativo expedirá los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público necesarios para su funcionamiento, los que deberán contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, así como sobre los sistemas de comunicación y coordinación y los principales procedimientos administrativos que se establezcan. Los manuales y demás instrumentos de apoyo administrativo interno, deberán mantenerse permanentemente actualizados. Los manuales de organización general deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación. En cada una de las dependencias y entidades de la administración pública federal, se mantendrán al corriente los escalafones de los trabajadores y se establecerán los sistemas de estímulos y recompensas que determine la ley y las condiciones generales de trabajo respectivas.’.


(b) Que de las copias certificadas exhibidas del manual respectivo, se observa que no se precisa la autoridad que lo expide y si fue o no publicado en el Diario Oficial de la Federación.


(c) Que el manual constituye un conjunto de reglas de naturaleza interna cuya finalidad es la de dar a conocer las funciones de las unidades administrativas que conforman a la dependencia pública descentralizada Aeropuertos y Servicios Auxiliares y que, por ende, no tiene el carácter de una ley o reglamento.


(d) Que el manual de organización en el cual se apoyó la autoridad demandada para sancionar al quejoso, no constituye un ordenamiento legal en el que se pueda sustentar la aplicación de una sanción dentro de un procedimiento administrativo de responsabilidad a un servidor público, puesto que no se traduce en un catálogo de naturaleza general que sea del conocimiento de cualquier persona, sino que éste tiene el carácter de un documento que sólo rige hacia el interior de la institución y que es creado para el adecuado funcionamiento de las actividades atribuidas a cada una de las personas que laboran en determinado centro de trabajo, sea público o privado, pero que para efectos de sancionar a uno de estos integrantes no es posible, jurídicamente, que sirva de apoyo para fincar una responsabilidad administrativa, ya que el manual de mérito no cuenta con las características o atributos propios de una ley o reglamento.


(e) Que las facultades inherentes del cargo que se le atribuyeron al quejoso, si bien podrían estar más ampliamente precisadas en un manual de organización, igualmente debían estar establecidas en la ley o reglamento interior que rige al organismo en el que prestaba sus servicios, puesto que únicamente estos ordenamientos legales son los que tienen generalidad y obligatoriedad, al ser publicados en el Diario Oficial de la Federación, lo que no se observa haya acontecido con el citado manual, por lo que aquél no puede servir de sustento para efectos de un procedimiento de responsabilidad de los servidores públicos al no gozar de la fuerza legal con la que cuenta la ley o el reglamento.


(f) Que los actos u omisiones que se atribuyan para sancionar a un servidor público deben estar previstos en un ordenamiento legal de carácter general y público y no en un manual de organización como el de la especie, pues este instrumento carece de toda fuerza legal al no tener naturaleza normativa, sin que dicha información pueda equipararse al carácter normativo que tienen los reglamentos interiores de tales instituciones ni un valor regulador jurídico, máxime que ni la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que prevé su existencia en su artículo 19, ni otra ley o dispositivo reglamentario le dan carácter normativo alguno.


El mismo Tribunal Colegiado, al resolver el juicio de amparo directo DA. 606/2001-12113, determinó conceder el amparo, considerando los siguientes elementos.


1. Por escrito del que correspondió conocer a la Novena Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, R.V.G. demandó la nulidad de la resolución dictada en el expediente administrativo número 00186/088/95/AI/9033/95 de fecha treinta y uno de enero de dos mil, emitida por el titular de la Unidad de Contraloría Interna en el Instituto Mexicano del Seguro Social, arguyendo, entre otras cuestiones, falta de fundamento y motivación.


2. Por resolución de dicha Séptima Sala se reconoció la validez de la resolución impugnada.


3. Contra dicha resolución la parte actora promovió juicio de amparo directo, del que por razón de turno correspondió al Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito que, con fecha treinta y uno de enero de dos mil dos, resolvió conceder el amparo, considerando esencialmente:


(a) Que el manual de operaciones en el cual se apoyó la autoridad demandada para sancionar al quejoso no es un ordenamiento legal en el que se pueda apoyar para aplicar una sanción dentro de un procedimiento administrativo de responsabilidad a un servidor público, toda vez que no se trata de un ordenamiento general que sea del conocimiento de cualquier personal, sino que éste tiene el carácter de documento privado, que solamente rige en el interior de la institución y que es creado para el mejor funcionamiento de las actividades atribuidas a cada una de las personas que laboran en determinado centro de trabajo, sea público o privado.


(b) Que el manual de operaciones es equiparado a los reglamentos de trabajo que únicamente son obligatorios, de manera interna, para el personal que integra un centro de trabajo, ya sea público o privado, puesto que en él, para el mejor funcionamiento de dicho centro, se establecen de forma más específica las actividades de cada una de las personas que en él laboran, pero que igualmente para efectos de sancionar a uno de estos integrantes no puede ser utilizado, ya que el mismo no cuenta con las características de una ley o reglamento aplicable al caso.


(c) Que las facultades propias del cargo que se le atribuyeron al quejoso, si bien podían estar más ampliamente precisadas en un manual de operaciones, lo cierto es que igualmente debían estar establecidas en la ley o reglamento interior que rige al propio Instituto Mexicano del Seguro Social, ya que únicamente éstos ordenamientos legales son los que tienen generalidad y obligatoriedad, tan es así, que son publicados en el Diario Oficial de la Federación, lo que no sucede con los manuales de operaciones, ya que son normatividades internas que se crean para el mejor funcionamiento del centro de trabajo, pero que no pueden utilizarse para efectos de un procedimiento de responsabilidad de servidores públicos, puesto que no tienen esa fuerza legal con la que cuenta la ley o el reglamento aplicable a la materia en concreto.


Por otra parte, los antecedentes de la revisión fiscal 11/99, del que conoció el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, son los siguientes:


1. Por escrito del que correspondió conocer a la Primera Sala Regional Hidalgo México del Tribunal Fiscal de la Federación (actualmente Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa) H.V.L. demandó la negativa ficta al recurso de revocación, misma que resultó procedente y, en consecuencia, se declaró la nulidad de las resoluciones dictadas el dieciocho de diciembre de mil novecientos noventa y cinco y once de septiembre de mil novecientos noventa y seis, en el expediente administrativo número QD. 526/95 emitidas por la Subdirección de Responsabilidades y Sanciones de la Unidad de Contraloría Interna de la Oficialía Mayor de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, considerando esencialmente que:


(a) Resultaba violatoria del principio de legalidad por indebida fundamentación de la resolución impugnada, argumentando que como elemento esencial de la fundamentación y motivación del procedimiento sancionador se requiere que se acredite que el servidor público incumpla lo ordenado por disposiciones jurídicas tales como leyes o reglamentos y que de ese carácter adolece el llamado manual de ejecución.


2. Contra dicha resolución la autoridad demandada promovió recurso de revisión fiscal, que fue resuelto por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, con fecha catorce de octubre de mil novecientos noventa y nueve, que resolvió revocar la resolución impugnada, considerando, esencialmente:


(a) Que no se advierte que en la especie se trate de una indebida o incorrecta fundamentación, en el entendido que ésta afirmación es sólo en su aspecto formal, habida cuenta que la Sala responsable no se pronunció en torno al fondo del asunto respecto de este punto.


(b) Que los lineamientos contenidos en el llamado manual de ejecución reviste carácter obligatorio y general para aquellos servidores públicos que tengan entre sus funciones las inherentes al cumplimiento de dichos lineamientos referidos en dicho manual, por ello es que necesariamente debe tomarse en cuenta éste, pues establece la forma en que debe darse cumplimiento a las disposiciones normativas relativas del código tributario federal, porque si bien no es ley o reglamento, no deja de tener el carácter de obligatoriedad.


(c) Que es de observancia general para todos aquellos servidores públicos a quienes van dirigidos dichos lineamientos, ya que el artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece como una facultad conferida al titular de cada secretaría de Estado y departamento administrativo, la de expedir los manuales de organización de procedimientos (como es el caso) y de servicios al público necesarios para su funcionamiento.


(d) Que tales manuales tienen como finalidad la de optimizar el funcionamiento de las unidades administrativas, estableciendo los procedimientos a seguir para una eficaz prestación del servicio público, lo que desde luego implica obligatoriedad para aquellos servidores públicos que de acuerdo a sus funciones deban acatarlo.


Como puede advertirse, sí existe la contradicción de tesis denunciada en el problema jurídico que examinaron ambos Tribunales Colegiados, ya que en los casos sometidos a su consideración, el servidor público fue sancionado por haber incurrido en responsabilidad administrativa con base en los manuales de organización o de procedimientos y sobre ello, el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito consideró que en el caso dichos manuales no tienen fuerza obligatoria por no ser un ordenamiento legal de carácter general y de orden público y por ello no pueden ser apoyo de las autoridades del gobierno para sancionar a un servidor público; en tanto que el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito estimó que los manuales de procedimientos tienen como finalidad optimizar el funcionamiento de las unidades administrativas de una dependencia, estableciendo los procedimientos a seguir para una eficaz prestación del servicio público, lo que desde luego implica obligatoriedad para aquellos servidores públicos que, de acuerdo a sus funciones, deben acatarlos, pues aun cuando no vinculan ni trascienden a terceros particulares, esto no es óbice para que su cumplimiento sea inexcusable, por contener normas de aplicación interna, de carácter obligatorio y general, cuya observancia no se deja al libre arbitrio del servidor público a quien van dirigidos.


Por tanto, el punto jurídico materia de la presente contradicción de tesis consiste en determinar si los manuales de organización o de procedimientos de un órgano del Estado pueden ser o no obligatorios para los servidores públicos a quienes van dirigidos y en esa virtud, si deben servir de apoyo para determinar la responsabilidad administrativa para dichos servidores y establecer las sanciones correspondientes.


QUINTO. Este órgano colegiado considera que respecto del problema jurídico planteado, debe prevalecer con carácter jurisprudencial el criterio que a continuación se desarrolla.


Cabe aclarar que el presente estudio se realizará a partir de las disposiciones correspondientes, vigentes en los años de mil novecientos noventa y cinco a mil novecientos noventa y ocho, en virtud de que las conductas atribuidas a los servidores públicos que fueron analizadas en la ejecutorias materia de la presente contradicción de criterios, se realizaron en el periodo aludido, según se ve de los antecedentes que las conforman.


Lo anterior es así porque si bien en la actualidad se encuentra vigente la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, publicada en el Diario Oficial de la Federación de trece de marzo de dos mil dos, los artículos transitorios del decreto de quince de diciembre de dos mil uno disponen, en lo conducente:


"Artículo primero. La presente ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación."


"...


"Artículo sexto. Los procedimientos seguidos a servidores públicos federales que se encuentren en trámite o pendientes de resolución a la fecha de entrada en vigor de esta ley, así como las resoluciones de fondo materia de los mismos, deberán sustanciarse y concluirse de conformidad con las disposiciones vigentes al momento en que se iniciaron tales procedimientos.


"Las disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos vigentes hasta la entrada en vigor de la presente ley seguirán aplicándose por los hechos realizados durante su vigencia."


A fin de resolver el punto jurídico cuestionado, deberá tomarse en cuenta el marco constitucional que regula la responsabilidad de los servidores públicos, por lo que, en lo que a responsabilidad administrativa corresponde, se ve que los artículos 108, 109, 113 y 114 de la Ley Suprema, señalan lo siguiente:


"Artículo 108. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la administración pública federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto Federal Electoral, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.


"El presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común.


"Los gobernadores de los Estados, los diputados a las Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.


"Las Constituciones de los Estados de la República precisarán, en los mismos términos del primer párrafo de este artículo y para los efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios."


"Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:


"...


"III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.


"Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.


"Las leyes determinarán los casos y las circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por sí o por interpósita persona, aumenten sustancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. Las leyes penales sancionarán con el decomiso y con la privación de la propiedad de dichos bienes, además de las otras penas que correspondan.


"Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo."


"Artículo 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados."


"Artículo 114. El procedimiento de juicio político sólo podrá iniciarse durante el periodo en el que el servidor público desempeñe su cargo y dentro de un año después. Las sanciones correspondientes se aplicarán en un periodo no mayor de un año a partir de iniciado el procedimiento.


"La responsabilidad por delitos cometidos durante el tiempo del encargo por cualquier servidor público, será exigible de acuerdo con los plazos de prescripción consignados en la ley penal, que nunca serán inferiores a tres años. Los plazos de prescripción se interrumpen en tanto el servidor público desempeña alguno de los encargos a que hace referencia el artículo 111.


"La ley señalará los casos de prescripción de la responsabilidad administrativa tomando en cuenta la naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones a que hace referencia la fracción III del artículo 109. Cuando dichos actos u omisiones fuesen graves los plazos de prescripción no serán inferiores a tres años."


De los preceptos constitucionales transcritos deriva la responsabilidad administrativa para los que falten a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en la función pública, sancionándose la conducta que incurra en la falta respectiva.


La sanción administrativa tiene su origen en la falta en que incurre el servidor público en el desempeño de su función, cuando el acto u omisión que realiza tiene efectos en el ámbito interno de la administración pública sin que necesariamente afecte la esfera jurídica de los particulares. En el caso de que la acción o la omisión del servidor público afecte la esfera jurídica de los particulares, la sanción administrativa será concomitante con la responsabilidad civil o penal. El Constituyente de mil novecientos ochenta y dos al dotar a la administración pública de una potestad doméstica, adoptó el sistema que deriva de la función de autotutela que le permite supervisar que los actos de los servidores públicos se desarrollen con legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, que se reflejen en el buen desempeño de su cargo o comisión.


La reforma constitucional de mil novecientos ochenta y dos, estableció nuevas bases para determinar la responsabilidad del servicio público, la naturaleza de esas responsabilidades y de las sanciones administrativas y procedimientos para aplicarlas, estableciendo que el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, establezcan las sanciones aplicables por los actos y omisiones en que incurran en responsabilidad exigible, política, penal y administrativamente, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas.


En virtud de lo anterior, la responsabilidad administrativa que se encuentra contemplada en la fracción III del artículo 109 de la Constitución Federal, debe aparecer regulada, a su vez, en concordancia con el diverso artículo 113 de la propia Constitución, en las leyes sobre responsabilidad administrativa que deben expedir el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, considerada, en el caso que se resuelve, en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, la cual determina, por mandato constitucional, las obligaciones de dichos servidores públicos con el propósito de salvaguardar los principios establecidos, así como las sanciones aplicables por actos u omisiones en que incurran y los procedimientos y autoridades para aplicarlas.


Para regular las obligaciones referidas, el Congreso de la Unión, al expedir la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, dispuso, en lo conducente:


"Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto reglamentar el título cuarto constitucional en materia de:


"I. Los sujetos de responsabilidad en el servicio público;


"II. Las obligaciones en el servicio público;


"III. Las responsabilidades y sanciones administrativas en el servicio público, así como las que se deban resolver mediante juicio político;


"IV. Las autoridades competentes y los procedimientos para aplicar dichas sanciones;


"V. Las autoridades competentes y los procedimientos para declarar la procedencia del procesamiento penal de los servidores públicos que gozan de fuero y,


"VI. El registro patrimonial de los servidores públicos."


"Artículo 2o. Son sujetos de esta ley, los servidores públicos mencionados en el párrafo primero y tercero del artículo 108 Constitucional y todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos económicos federales."


"Artículo 46. Incurren en responsabilidad administrativa los servidores públicos a que se refiere el artículo 2o. de esta ley."


(Reformado primer párrafo, D.O.F. 21 de julio de 1992)

"Artículo 47. Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones, para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben ser observadas en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, y cuyo incumplimiento dará lugar al procedimiento y a las sanciones que correspondan, sin perjuicio de sus derechos laborales, así como de las normas específicas que al respecto rijan en el servicio de las fuerzas armadas:


"I. Cumplir con la máxima diligencia el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o deficiencia de dicho servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisión;


"II. Formular y ejecutar legalmente, en su caso, los planes, programas y presupuestos correspondientes a su competencia, y cumplir las leyes y otras normas que determinen el manejo de recursos económicos públicos;


"III. Utilizar los recursos que tengan asignados para el desempeño de su empleo, cargo o comisión, las facultades que le sean atribuidas o la información reservada a que tenga acceso por su función exclusivamente para los fines a que están afectos;


"IV. Custodiar y cuidar la documentación e información que por razón de su empleo, cargo o comisión, conserve bajo su cuidado o a la cual tenga acceso, impidiendo o evitando el uso, la sustracción, destrucción, ocultamiento o inutilización indebidas de aquéllas;


".O. buena conducta en su empleo, cargo o comisión, tratando con respeto, diligencia, imparcialidad y rectitud a las personas con las que tenga relación con motivo de éste.


"VI. Observar en la dirección de sus inferiores jerárquicos las debidas reglas del trato y abstenerse de incurrir en agravio, desviación o abuso de autoridad;


"VII. Observar respeto y subordinación legítimas con respecto a sus superiores jerárquicos inmediatos o mediatos, cumpliendo las disposiciones que éstos dicten en el ejercicio de sus atribuciones;


(Reformada, D.O.F. 21 de julio de 1992)

"VIII. Comunicar por escrito al titular de la dependencia o entidad en la que presten sus servicios, las dudas fundadas que le suscite la procedencia de las órdenes que reciba;


"IX. Abstenerse de ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisión después de concluido el periodo para el cual se le designó o de haber cesado, por cualquier otra causa, en el ejercicio de sus funciones;


"X. Abstenerse de disponer o autorizar a un subordinado a no asistir sin causa justificada a sus labores por más de quince días continuos o treinta discontinuos en un año, así como de otorgar indebidamente licencias, permisos o comisiones con goce parcial o total de sueldo y otras percepciones, cuando las necesidades del servicio público no lo exijan;


"XI. Abstenerse de desempeñar algún otro empleo, cargo o comisión oficial o particular que la ley le prohíba.


"XII. Abstenerse de autorizar la selección, contratación, nombramiento o designación de quien se encuentre inhabilitado por resolución firme de la autoridad competente para ocupar un empleo, cargo o comisión en el servicio público.


"XIII. Excusarse de intervenir en cualquier forma en la atención, tramitación o resolución de asuntos en los que tenga interés personal, familiar o de negocios, incluyendo aquéllos de los que pueda resultar algún beneficio para él, su cónyuge o parientes consanguíneos hasta el cuarto grado, por afinidad o civiles, o para terceros con los que tenga relaciones profesionales, laborales o de negocios, o para socios o sociedades de las que el servidor público o las personas antes referidas formen o hayan formado parte.


"XIV. Informar por escrito al jefe inmediato y en su caso, al superior jerárquico, sobre la atención, trámite o resolución de los asuntos a que hace referencia la fracción anterior y que sean de su conocimiento; y observar sus instrucciones por escrito sobre su atención, tramitación y resolución, cuando el servidor público no pueda abstenerse de intervenir en ellos;


"XV. Abstenerse, durante el ejercicio de sus funciones de solicitar, aceptar o recibir, por sí o por interpósita persona, dinero, objetos mediante enajenación a su favor en precio notoriamente inferior al que el bien de que se trate y que tenga en el mercado ordinario, o cualquier donación, empleo, cargo o comisión para sí, o para las personas a que se refiere la fracción XIII, y que procedan de cualquier persona física o moral cuyas actividades profesionales, comerciales o industriales se encuentren directamente vinculadas, reguladas o supervisadas por el servidor público de que se trate en el desempeño de su empleo, cargo o comisión y que implique intereses en conflicto. Esta prevención es aplicable hasta un año después de que se haya retirado del empleo, cargo o comisión;


"XVI. Desempeñar su empleo, cargo o comisión sin obtener o pretender obtener beneficios adicionales a las contraprestaciones comprobables que el Estado le otorga por el desempeño de su función, sean para él o para las personas a las que se refiere la fracción XIII;


"XVII. Abstenerse de intervenir o participar indebidamente en la selección, nombramiento, designación, contratación, promoción, suspensión, remoción, cese o sanción de cualquier servidor público, cuando tenga interés personal, familiar o de negocios en el caso, o pueda derivar alguna ventaja o beneficio para él o para las personas a las que se refiere la fracción XIII;


(Reformada, D.O.F. 21 de julio de 1992)

"XVIII. Presentar con oportunidad y veracidad, las declaraciones de situación patrimonial, en los términos establecidos por esta ley;


"XIX. Atender con diligencia las instrucciones, requerimientos y resoluciones que reciba de la Secretaría de la Contraloría, conforme a la competencia de ésta;


(Reformada, D.O.F. 21 de julio de 1992)

"XX. Supervisar que los servidores públicos sujetos a su dirección, cumplan con las disposiciones de este artículo; y denunciar por escrito, ante el superior jerárquico o la contraloría interna, los actos u omisiones que en ejercicio de sus funciones llegare a advertir respecto de cualquier servidor público que pueda ser causa de responsabilidad administrativa en los términos de esta ley, y de las normas que al efecto se expidan;


(Adicionada, D.O.F. 11 de enero de 1991)

"XXI. Proporcionar en forma oportuna y veraz, toda la información y datos solicitados por la institución a la que legalmente le competa la vigilancia y defensa de los derechos humanos, a efecto de que aquélla pueda cumplir con las facultades y atribuciones que le correspondan.


"XXII. Abstenerse de cualquier acto u omisión que implique incumplimiento de cualquier disposición jurídica relacionada con el servicio público; y


(Adicionada, D.O.F. 21 de julio de 1992)

"XXIII. Abstenerse, en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas, de celebrar o autorizar la celebración de pedidos o contratos relacionados con adquisiciones, arrendamientos y enajenación de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra pública, con quien desempeñe un empleo, cargo o comisión en el servicio público, o bien con las sociedades de las que dichas personas formen parte, sin la autorización previa y específica de la secretaría a propuesta razonada, conforme a las disposiciones legales aplicables, del titular de la dependencia o entidad de que se trate. Por ningún motivo podrá celebrarse pedido o contrato alguno con quien se encuentre inhabilitado para desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público, y


"XXIV. Las demás que le impongan las leyes y reglamentos.


"Cuando el planteamiento que formule el servidor público a su superior jerárquico deba ser comunicado a la Secretaría de la Contraloría General, el superior procederá a hacerlo sin demora, bajo su estricta responsabilidad, poniendo el trámite en conocimiento del subalterno interesado. Si el superior jerárquico omite la comunicación a la Secretaría de la Contraloría General, el subalterno podrá practicarla directamente informando a su superior acerca de este acto."


"Artículo 57. Todo servidor público deberá denunciar por escrito a la contraloría interna de su dependencia o entidad los hechos que, a su juicio, sean causa de responsabilidad administrativa imputables a servidores públicos sujetos a su dirección.


"La contraloría interna de la dependencia o entidad determinará si existe o no responsabilidad administrativa por el incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos, y aplicará las sanciones disciplinarias correspondientes.


"El superior jerárquico de la dependencia o entidad respectiva enviará a la secretaría copia de las denuncias cuando se trate de infracciones graves o cuando, en su concepto, y habida cuenta de la naturaleza de los hechos denunciados, la secretaría deba, directamente, conocer el caso o participar en las investigaciones."


De la transcripción anterior se advierte que la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos tiene por objeto reglamentar el título cuarto constitucional en materia, entre otras, de los sujetos de responsabilidad en el servicio público y de las obligaciones en el servicio público, por lo que al remitir al artículo 108 constitucional, debe estimarse que son sujetos de la ley los servidores públicos, definidos éstos como "toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la administración pública federal", entre otros.


Igualmente, deriva que las obligaciones de los servidores públicos tienen como finalidad salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben ser observadas en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, y son las mencionadas específicamente en esta ley, entre las cuales se encuentran, abstenerse de cualquier acto u omisión que implique incumplimiento de cualquier disposición jurídica relacionada con el servicio público y las demás que le impongan las leyes y reglamentos, según se advierte de las fracciones XXII y XXIV del artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.


Ahora bien, atendiendo al marco constitucional y legal referido así como al punto jurídico de contradicción que consiste en determinar si los manuales de organización o de procedimientos de un órgano del Estado, deben ser o no obligatorios para los servidores públicos a quienes van dirigidos y servir de apoyo para determinar la causa de responsabilidad administrativa en que incurran, debe considerarse fundamentalmente la relación que aquéllos deben guardar con las disposiciones legales a que se refieren específicamente las citadas fracciones XXII y XXIV del artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en tanto las mismas hacen la remisión correspondiente, consistentes básicamente en dos presupuestos:


1. Que se trate de cualquier acto u omisión que implique el incumplimiento de cualquier disposición jurídica relacionada con el servicio público; y


2. Que se impongan en las leyes o reglamentos.


En consecuencia, a fin de determinar la naturaleza y, por ende, si son o no obligatorias las normas contenidas en los manuales de organización o de procedimientos que impongan obligaciones a los servidores públicos, debe analizarse si las mismas cumplen los presupuestos citados.


Los manuales de organización y de procedimientos encuentran su origen legal en el artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que dispone lo siguiente:


"Artículo 19. El titular de cada secretaría de Estado y departamento administrativo expedirá los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público necesarios para su funcionamiento, los que deberán contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, así como sobre los sistemas de comunicación y coordinación y los principales procedimientos administrativos que se establezcan. Los manuales y demás instrumentos de apoyo administrativo interno, deberán mantenerse permanentemente actualizados. Los manuales de organización general deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación. En cada una de las dependencias y entidades de la administración pública federal, se mantendrán al corriente los escalafones de los trabajadores y se establecerán los sistemas de estímulos y recompensas que determine la ley y las condiciones generales de trabajo respectivas."


Ahora bien, los reglamentos constituyen un conjunto de normas de carácter general expedidas por el presidente de la República para dar cumplimiento a las leyes; los decretos administrativos formalizan la expresión jurídica de la voluntad del órgano ejecutivo en ejercicio de sus funciones, sobre casos concretos de los negocios públicos; las órdenes constituyen mandamientos del superior que deben ser obedecidas, ejecutadas y cumplidas por los inferiores jerárquicos; y el acuerdo administrativo, por su parte, constituye una decisión del titular del Poder Ejecutivo Federal dirigida a los órganos subordinados cuyos efectos se producen dentro de la propia estructura interna, que no atañen a los particulares o a otros sujetos de derecho que no tengan carácter de funcionarios o trabajadores al servicio del Estado.


A diferencia de los actos gubernativos anteriores, los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público, emitidos por un secretario de Estado, o por la Junta de Gobierno o un director general en las empresas paraestatales, constituyen cuerpos normativos que contienen la información sobre las funciones y estructura orgánica de las unidades administrativas que integran cada dependencia, los niveles jerárquicos, los sistemas de comunicación y coordinación, los grados de autoridad y responsabilidad y la descripción de los puestos de los altos niveles de mando, es decir, determinan el funcionamiento específico de cada una de las entidades, en virtud de los cuales éstas puedan cumplir sus objetivos y finalidades según sus necesidades propias.


Desde esa perspectiva, dichos manuales participan de una naturaleza similar a la de las reglas generales administrativas pues igualmente abarcan aspectos técnicos y operativos en materias específicas y su existencia obedece al acelerado crecimiento de la administración pública. Su fundamento legal también deriva de una cláusula habilitante, conforme a la cual el legislador ha dotado a las mencionadas autoridades de la atribución para emitir las disposiciones necesarias para el exacto cumplimiento de su función administrativa, de manera que en su ámbito de aplicación son actos administrativos internos que se expiden, dirigen y surten efectos sin afectar a los particulares sino a los órganos subordinados, cuyos efectos se producen dentro de la estructura interna que atañen a los funcionarios y servidores públicos.


Ahora bien, atendiendo a la especial índole de las disposiciones que emiten las autoridades administrativas para el correcto desarrollo de la función pública, las que constituyen auténticas reglas generales administrativas encaminadas a lograr la exacta observancia de la ley, naturaleza que comparten los manuales que se vienen analizando, debe tomarse en cuenta que estas disposiciones, al ser expedidas con base en una habilitación legal o, en su caso, reglamentaria, se encuentran por debajo de las leyes del Congreso de la Unión así como de los reglamentos del presidente de la República, por lo que están sujetas al principio de primacía de la ley y al diverso de primacía reglamentaria y, por ende, no pueden derogar, limitar o excluir lo previsto en las disposiciones de observancia general contenidas en actos formalmente legislativos o formalmente reglamentarios.


En tal virtud, la validez de los manuales administrativos emitidos por una autoridad administrativa federal, está condicionada a que lo dispuesto en ellos acate fielmente lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos e incluso en las leyes del Congreso de la Unión y los reglamentos del presidente de la República, que incidan en la materia que es objeto de regulación de aquellas disposiciones, y la relación que deban guardar, en este caso, con la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.


En ese contexto, volviendo al punto materia de contradicción por dilucidar, por principio se estima conveniente precisar que de los datos que aparecen de la revisión fiscal 11/99, promovida por el Contralor Interno en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se desprende que la responsabilidad administrativa fincada en contra del servidor público derivó de la inobservancia del manual de ejecución de dicha secretaría de Estado; y de los diversos juicios de amparo 180/2003-2349 y 606/2001-12113 aparece que la responsabilidad administrativa de los servidores públicos en cada uno de los juicios derivó, respectivamente, del incumplimiento del Manual de Organización de Aeropuertos y Servicios Auxiliares y del Manual de Organización del Departamento Delegacional de Servicios Generales del Instituto Mexicano del Seguro Social.


Como ya quedó precisado, los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público, no son leyes ni reglamentos, por lo que la condición marcada con el número dos no se cumple, es decir, no satisfacen el requisito previsto en la fracción XXIV del artículo 47 de la indicada ley de responsabilidades.


No obstante lo anterior, los referidos manuales contienen disposiciones jurídicas relacionadas con el servicio público e implican la determinación de obligaciones para los servidores públicos a quienes van dirigidas, en la medida en que la acción u omisión prevista en el caso concreto se vea claramente precisada como conducta de determinado servidor público, pues únicamente de esta manera podrá establecerse que se cumple el diverso requisito previsto en la fracción XXII del referido artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.


Lo anterior implica que la precisión de los manuales determinará en gran medida su obligatoriedad respecto de cada uno de los servidores públicos en la entidad administrativa de que se trate, pues al tener entre otros objetivos el de determinar la organización interna de la dependencia, ello puede llevar a que establezcan con detalle y claridad las funciones y, en consecuencia, las obligaciones de los servidores públicos con independencia de su nivel jerárquico.


En consecuencia, aun cuando los manuales administrativos no tienen la calidad de leyes o reglamentos dado que, en términos de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal deben contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia y tienen como finalidad optimizar el funcionamiento de las unidades administrativas de la misma, constituyen ordenamientos legales que son obligatorios y sirven de base para determinar una causa de responsabilidad administrativa, en la medida en que la acción u omisión prevista en el caso concreto se vea claramente precisada como conducta de determinado servidor público, pues sólo así podrán servir de base para determinar la responsabilidad administrativa de un servidor público, habida cuenta que la mencionada Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos dispone que las obligaciones para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben ser observadas en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, y cuyo incumplimiento dará lugar al procedimiento y a las sanciones que correspondan, son precisamente las señaladas en el propio artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.


De conformidad con lo manifestado, este órgano colegiado considera que debe prevalecer con carácter jurisprudencial el criterio establecido en este fallo y determina, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 195 de la Ley de Amparo, que dicho criterio queda redactado con los siguientes rubro y texto:


El artículo 47, fracción XXII, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, prevé que éstos tienen, entre otras obligaciones, la de abstenerse de cualquier acto u omisión que implique incumplimiento de cualquier disposición jurídica relacionada con el servicio público, por lo que aun cuando los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público no tienen la calidad de leyes o reglamentos, en virtud de que en términos de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal deben contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia a fin de optimizar el funcionamiento de sus unidades administrativas, constituyen normas obligatorias y sirven de base para determinar una causa de responsabilidad administrativa, siempre y cuando la acción u omisión prevista en el caso concreto esté claramente precisada como conducta de determinado servidor público. Lo anterior es así, ya que la mencionada ley federal establece que las obligaciones de los servidores públicos para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, y cuyo incumplimiento da lugar al procedimiento y a las sanciones que correspondan, son las señaladas en el referido artículo 47.


Por lo expuesto y fundado se resuelve:


PRIMERO.-Sí existe contradicción de tesis entre los criterios sustentados por el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito.


SEGUNDO.-Se declara que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia el criterio establecido por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, contenido en la tesis que ha quedado redactada en la parte final del último considerando de la presente resolución.


N.; remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y la tesis jurisprudencial que se establece en esta resolución a la Coordinación General de Compilación y Sistematización de Tesis, así como de la parte considerativa correspondiente para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y hágase del conocimiento del Pleno y de la Primera Sala de esta Suprema Corte y de los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en acatamiento a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.D.R.. Fue ponente el señor M.G.D.G.P..




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