Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 44/2002-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS OCTAVO Y DÉCIMO SEGUNDO EN MATERIA ADMINISTRATIVA, AMBOS DEL PRIMER CIRCUITO.

MINISTRO PONENTE: J.V.A. ALEMÁN.

SECRETARIO: E.G.R.G..

CONSIDERANDO:

TERCERO. El criterio sustentado por el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que es materia de esta contradicción de tesis, se encuentra en el considerando sexto de la sentencia pronunciada en sesión de veinticinco de febrero de dos mil dos, al resolverse el toca de revisión RA. 2039/2001, promovido por la persona moral denominada Nueva Generación, Campamento Dos de Octubre, Asociación Civil y coagraviados, donde esencialmente se sostuvo lo siguiente:

"SEXTO. Como tercer concepto de agravio expresa la recurrente diversos argumentos tendentes a desvirtuar la parte de la sentencia que estimó constitucional el Bando Informativo Número Nueve, emitido por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, con base en el cual se les negó a los solicitantes de amparo, el otorgamiento de concesiones para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros, siendo dichos argumentos del tenor sustancial siguiente: a) Que el jefe de Gobierno del Distrito Federal carece de competencia para emitir bandos informativos, ya que el artículo 122 de la Constitución General de la República no habla específicamente de este tipo de actos. Afirma la recurrente en este punto, que el J. de amparo pasa por alto que la facultad consagrada en el artículo 122 constitucional, apartado C, base segunda, fracción II, inciso b), limita la facultad reglamentaria a la expedición de reglamentos, decretos y acuerdos, sin mencionar a los bandos, por lo que no es dable asimilar la naturaleza jurídica de éstos a la de una disposición general y abstracta (es decir, reglamentaria), siendo así incompetente a su juicio el Ejecutivo Local en comentario. b) Que el Bando Informativo Número Nueve, expedido por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, carece en lo absoluto de los requisitos de fundamentación y motivación, debido a que no basta para satisfacer estos requisitos, citar en el acto de mérito y de manera genérica una ley, así sea la Suprema, sino que estima necesario que se deba invocar el numeral específico que le concede facultades para tal fin a la autoridad emisora, además de mencionar cuál ley es la que pretende reglamentar, lo que dice no aconteció. Asimismo, expresa que el pluricitado bando informativo, a su juicio, se presenta como un acto administrativo de conformidad con lo preceptuado por el artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, por lo que si éste no señala precepto que faculta a su emisor, ni alguna otra disposición legal, ello se traduce en ausencia de fundamentación del acto, pues a través de éste se está modificando una situación jurídica concreta. Como vicios de motivación del bando reclamado, expresa la quejosa, medularmente, que previo a su emisión no existió un estudio de factibilidad que determinara el balance entre la oferta y la demanda del servicio, en el que se concluyera que la demanda estaba cubierta por un periodo de tres años, siendo además que el estudio de mérito no fue publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, por lo que estima se violó en su perjuicio lo dispuesto por el artículo 30 de la Ley de Transporte del Distrito Federal. c) Finalmente, expresa la accionante constitucional que el Bando Número Nueve, tantas veces referido, está desconociendo la declaratoria de necesidades que se expide para el otorgamiento de dieciocho mil concesiones para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros individual sin itinerario fijo, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el día diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y ocho, lo que considera como violatorio del principio de irretroactividad de las normas. A juicio de los suscritos Magistrados que integran este cuerpo colegiado, los argumentos arriba reseñados devienen infundados. Para alcanzar la conclusión anunciada, es necesario determinar la naturaleza jurídica del Bando Informativo Número Nueve, emitido por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, puesto que sólo resuelta tal cuestión podrá determinarse si dicho Ejecutivo Local tiene o no facultades para su suscripción y si se hallan satisfechas las garantías de fundamentación y motivación. El bando reclamado textualmente dispone: 'Con fundamento en las facultades que me confieren la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Estatuto de Gobierno, a los habitantes del Distrito Federal hago saber: Que el total de concesiones vigentes para el servicio de transporte público individual de pasajeros, taxi, en el Distrito Federal asciende a 103,298. Que con base en el último estudio técnico de factibilidad, la demanda para el servicio de taxis se considera cubierta. Que en comparación con otras entidades de México o del mundo, el Distrito Federal ofrece una oferta mayor de taxis a sus habitantes. Que de acuerdo a las estadísticas de la Secretaría del Medio Ambiente, el total anual de emisiones contaminantes que genera la circulación de taxis en el Distrito Federal es de 117,600 toneladas, entre hidrocarburos, monóxidos de carbono, óxidos de nitrógeno, partículas y óxidos de azufre. Por lo anterior, he decidido tomar las siguientes medidas: 1. En los próximos tres años no se otorgarán más concesiones para taxis. 2. Se combatirá, conforme a la ley, la circulación de taxis irregulares con la coordinación conjunta de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, la Secretaría de Seguridad Pública, la Secretaría de Transportes y Vialidad y el Instituto del Taxi. Solicito la confianza, el respaldo y la colaboración de los habitantes del Distrito Federal y de todos los concesionarios y usuarios de taxis.'. De acuerdo con la transcripción anterior, el acto reclamado se denominó por la responsable 'bando informativo' y se dirigió a los habitantes del Distrito Federal, comunicándoles a éstos lo siguiente: 1. Que la demanda de taxis en el Distrito Federal se encuentra cubierta; y, 2. Que durante los próximos tres años siguientes a la emisión del documento en comentario, no se otorgarán más concesiones. Ahora bien, considerando que el concepto de 'bando informativo' no se halla explorado por la doctrina nacional ni por la jurisprudencia, fuerza es hacer una breve referencia a la noción de bando, tanto desde el punto de vista del lenguaje jurídico en general, como concretamente del lenguaje constitucional. Desde el primer ángulo apuntado, es decir, desde la concepción jurídica general, el término en comento es definido por el Diccionario Jurídico Espasa, desde la visión del derecho administrativo local como: 'Mandato publicado por al alcalde de obligatoria y general observancia. N.lmente se distingue de los edictos en que éstos se dictan para promover la audiencia de todos o sólo de una parte del vecindario en relación con ciertos actos o resoluciones municipales. El bando suele ser solemne en la forma de redactarse y aun en la de publicarse.'. Asimismo, la obra en comentario establece como concepto de vocablo bando lo siguiente: 'N. reglamentaria, dictada por el alcalde en el ámbito de sus atribuciones.'. Por su parte, G.C. de Torres, en su obra intitulada Diccionario Jurídico Elemental, define el concepto en estudio como: 'Además disposición o mandato publicado por orden superior. Se diferencia del edicto en que este último significa anuncio o aviso. Los bandos pueden ser gubernativos o militares. Los primeros son dictados por la autoridad gubernativa del orden civil; y los segundos por una autoridad militar y al frente de tropa, para que todos se enteren de la disposición.'. Finalmente y desde el punto de vista de la doctrina del derecho constitucional mexicano, el doctor en derecho, I.B.O. en su obra Diccionario de Derecho Constitucional, Garantías y A., define al bando de policía y buen gobierno, de la siguiente forma: 'Bando de policía y buen gobierno. Es un cuerpo normativo que contiene disposiciones generales que rigen las principales actividades publicadas dentro de una comunidad urbana, limitando en aras del bien general la conducta de los particulares que la ofenden. Su contenido preceptivo versa generalmente sobre diversos aspectos del orden público dentro de las ciudades y poblaciones para preservarlo y sancionar su alteración, facultad ésta que corresponde a la autoridad administrativa ...'. De las definiciones anteriores, se pueden advertir tres características o notas esenciales que (en esta parte, se inserta una palabra cuyo texto es ilegible pero aun con su omisión, el texto guarda secuencia, cordura y entendimiento): a) Su contenido es de carácter normativo o preceptivo. b) Es de observancia general o de efectos generales. c) R. o versa sobre actividades de orden público al interior de una comunidad determinada. Vistos estos conceptos doctrinales, es menester hacer referencia a los preceptos constitucionales que de una forma u otra se han ocupado de los conceptos de 'policía y buen gobierno' y de 'bando', que utilizan los autores de las obras antes citadas, para lo cual resulta útil tomar como punto de partida los artículos relativos del texto original de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de mil novecientos diecisiete, que son del tenor literal siguiente: 'Artículo 10. Los habitantes de los Estados Unidos Mexicanos tienen libertad de poseer armas de cualquiera clase, para su seguridad y legítima defensa, hecha excepción de las prohibidas expresamente por la ley y de las que la nación reserve para el uso exclusivo del Ejército, Armada y Guardia Nacional; pero no podrán portarlas en las poblaciones sin sujetarse a los reglamentos de policía.'. 'Artículo 21. La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la Policía Judicial, la cual estará bajo la autoridad y mando inmediato de aquél. Compete a la autoridad administrativa el castigo de las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía; el cual únicamente consistirá en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de quince días. Si el infractor fuese jornalero u obrero, no podrá ser castigado con multa mayor del importe de su jornal o sueldo en una semana.'. 'Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles y posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. No podrá librarse ninguna orden de aprehensión o detención, sino por la autoridad judicial, sin que preceda denuncia, acusación o querella de un hecho determinado que la ley castigue con pena corporal, y sin que estén apoyadas aquéllas por declaración, bajo protesta, de persona digna de fe o por otros datos que hagan probable la responsabilidad del inculpado, hecha excepción de los casos de flagrante delito en que cualquiera persona puede aprehender al delincuente y a sus cómplices poniéndolos sin demora a disposición de la autoridad inmediata. Solamente en casos urgentes, cuando no haya en el lugar ninguna autoridad judicial y tratándose de delitos que se persigan de oficio, podrá la autoridad administrativa, bajo su más estrecha responsabilidad, decretar la detención de un acusado, poniéndolo inmediatamente a disposición de la autoridad judicial. En toda orden de cateo, que sólo la autoridad judicial podrá expedir y que será escrita, se expresará el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que haya que aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que únicamente debe limitarse la diligencia, levantándose al concluirla, una acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia. La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos.'. De las disposiciones constitucionales supratranscritas, se advierte que el Constituyente de mil novecientos diecisiete ya contemplaba dentro del texto de la Ley Cimera (sic), los conceptos de los reglamentos de policía y buen gobierno o gubernativos, cuyo castigo por incumplimiento o inobservancia quedaba conferido a las autoridades del orden administrativo, quienes además quedaban autorizadas para practicar visitas domiciliarias a fin de cerciorarse de su cumplimiento. Sin embargo, es de explorado derecho que el texto de la Ley Fundamental ha sufrido a lo largo de su historia diversas reformas; sobre el tema, interesa destacar que la expresión 'reglamentos de policía' desapareció del texto del artículo 10, por efecto de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el día veintidós de octubre de mil novecientos setenta y uno, para quedar como sigue: 'Artículo 10. Los habitantes de los Estados Unidos Mexicanos tienen derecho a poseer armas en su domicilio, para su seguridad y legítima defensa, con excepción de las prohibidas por la ley federal y de las reservadas para el uso exclusivo del Ejército, Armada, Fuerza Aérea y Guardia Nacional. La ley federal determinará los casos, condiciones, requisitos y lugares en que se podrá autorizar a los habitantes la portación de armas.'. Tratándose del artículo 21, luego de sucesivas reformas, todavía se conserva la expresión de 'reglamentos gubernativos y de policía', según el texto vigente que dice: 'Artículo 21. La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual se auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato. Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas. Si el infractor fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día. Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa no excederá del equivalente a un día de su ingreso. Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, podrán ser impugnadas por vía jurisdiccional en los términos que establezca la ley. La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarán, en los términos que la ley señale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública.'. Finalmente, en el caso del artículo 16, aún subsiste la expresión de 'reglamentos sanitarios y de policía' al tenor del texto vigente que a la letra dice: 'Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. No podrá librarse orden de aprehensión sino por la autoridad judicial y sin que preceda denuncia o querella de un hecho que la ley señale como delito, sancionado cuando menos con pena privativa de libertad y existan datos que acrediten el cuerpo del delito y que hagan probable la responsabilidad del indiciado. La autoridad que ejecute una orden judicial de aprehensión, deberá poner al inculpado a disposición del J., sin dilación alguna y bajo su más estricta responsabilidad. La contravención a lo anterior será sancionada por la ley penal. En los casos de delito flagrante, cualquier persona puede detener al indiciado poniéndolo sin demora a disposición de la autoridad inmediata y ésta, con la misma prontitud, a la del Ministerio Público. Sólo en casos urgentes, cuando se trate de delito grave así calificado por la ley y ante el riesgo fundado de que el indiciado pueda sustraerse a la acción de la justicia, siempre y cuando no se pueda ocurrir ante la autoridad judicial por razón de la hora, lugar o circunstancia, el Ministerio Público podrá, bajo su responsabilidad, ordenar su detención, fundando y expresando los indicios que motiven su proceder. En casos de urgencia o flagrancia, el J. que reciba la consignación del detenido deberá inmediatamente ratificar la detención o decretar la libertad con las reservas de ley. Ningún indiciado podrá ser retenido por el Ministerio Público por más de cuarenta y ocho horas, plazo en que deberá ordenarse su libertad o ponérsele a disposición de la autoridad judicial; este plazo podrá duplicarse en aquellos casos que la ley prevea como delincuencia organizada. Todo abuso a lo anteriormente dispuesto será sancionado por la ley penal. En toda orden de cateo, que sólo la autoridad judicial podrá expedir y que será escrita, se expresará el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que hayan de aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que únicamente debe limitarse la diligencia, levantándose al concluirla, una acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia. Las comunicaciones privadas son inviolables. La ley sancionará penalmente cualquier acto que atente contra la libertad y privacía de las mismas. Exclusivamente la autoridad judicial federal, a petición de la autoridad federal que faculte la ley o del titular del Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente, podrá autorizar la intervención de cualquier comunicación privada. Para ello, la autoridad competente, por escrito, deberá fundar y motivar las causas legales de la solicitud, expresando además, el tipo de intervención, los sujetos de la misma y su duración. La autoridad judicial federal no podrá otorgar estas autorizaciones cuando se trate de materias de carácter electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni en el caso de las comunicaciones del detenido con su defensor. Las intervenciones autorizadas se ajustarán a los requisitos y límites previstos en las leyes. Los resultados de las intervenciones que no cumplan con éstos, carecerán de todo valor probatorio. La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos. La correspondencia que bajo cubierta circule por las estafetas estará libre de todo registro, y su violación será penada por la ley. En tiempo de paz ningún miembro del Ejército podrá alojarse en casa particular contra la voluntad del dueño, ni imponer prestación alguna. En tiempo de guerra los militares podrán exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los términos que establezca la ley marcial correspondiente.'. Paralelamente a este proceso reformador de losartículos 10, 16 y 21 constitucionales, en el año de mil novecientos ochenta y tres, por virtud del decreto de reformas publicado en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de esa anualidad, se reformó el artículo 115 de la Ley Fundamental, para decir en su fracción II lo siguiente: 'Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ... II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.'. Con esta reforma se incorporó al texto positivo constitucional la expresión de 'bandos de policía y buen gobierno', al lado de la relativa a 'reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general' para precisar las facultades de los Ayuntamientos. En la exposición de motivos se expresó, en lo conducente, lo siguiente: '... La descentralización exige un proceso decidido y profundo, aunque gradual, ordenado y eficaz, de la revisión de competencias constitucionales entre Federación, Estados y Municipios; proceso que deberá analizar las facultades y atribuciones actuales de las autoridades federales, y de las autoridades locales y municipales, para determinar cuáles pueden redistribuirse para un mejor equilibrio entre las tres instancias del Gobierno Constitucional. Estamos convencidos que la redistribución de competencias que habremos de emprender comenzará por entregar o devolver al Municipio todas aquellas atribuciones relacionadas con la función primordial de esta institución; el gobierno directo de la comunidad básica. El Municipio es la comunidad social que posee territorio y capacidad político-juridíca y administrativa para cumplir esta gran tarea nacional; nadie más que la comunidad organizada y activamente participativa puede asumir la conducción de un cambio cualitativo en el desarrollo económico, político y social, capaz de permitir un desarrollo integral. La centralización ha arrebatado al Municipio capacidad y recursos para desarrollar en todos sentidos su ámbito territorial y poblacional; indudablemente llegado el momento de revertir la tendencia centralizadora, actuando para el fortalecimiento de nuestro sistema federal. No requerimos de una nueva institución; tenemos la del Municipio. Como un gran reclamo nacional, surgido a través de la nueva campaña de la Revolución Mexicana en que el pueblo me confirió el mandato presidencial, y la intensa consulta popular realizada, podemos sintetizar la necesaria descentralización de la vida nacional, con la firme voluntad política de avanzar por los mejores caminos de nuestra historia, conforme a nuestra sólida tradición federalista con la conciencia clara de que dicha descentralización deberá fundamentarse en el ejercicio pleno del Municipio Libre; que los ciudadanos de cada comunidad deben tomar las decisiones que correspondan realmente a esta instancia en el marco de las leyes de la República; que deben respetarse y situarse con claridad los legítimos intereses locales, en el gran marco del interés nacional, y que sólo avanzaremos hacia la cabal descentralización de la vida nacional cuando haya logrado la descentralización política hacia la comunidad. ... La libertad municipal, conquista revolucionaria, había venido quedando rezagada en relación con las otras dos grandes conquistas de la Revolución en materia agraria y laboral, pero el proceso de cambio y la voluntad nacional requieren la actualización y ajustes necesarios a la Constitución para que el Municipio recupere y adquiera las notas políticas y económicas que deban corresponderle como primer nivel de gobierno, de manera tal que superando el centralismo que se había venido dando a este respecto, los ciudadanos se reencuentren con sus Municipios. En principio se ponderó la idea de contener en un precepto de la Constitución lo relativo a las bases mínimas de la estructura municipal, y en otro las relativas a los Estados, pero la convicción que nos aporta la tradición del Constituyente de 1917 y el peso histórico del artículo 115 sugirió la determinación que dicho artículo siga manteniendo en lo general su fórmula originaria, solamente reestructurándolo por fracciones, para que por razones de técnica legislativa, a través de unas se regulen por una parte las normas del Municipio Libre y por otras las de los Estados o entidades federativas. En el precepto se consignan aquellos principios que deban ser comunes como reglas básicas a todos los Municipios del país. En congruencia con el principio constitucional de los regímenes interiores de los Estados, se deja la regulación de las comunidades municipales a las Constituciones y leyes locales, para que en éstas se contengan las normas que correspondan a las particularidades geográficas, etnográficas, demográficas y económicas que sean propias de cada una de las entidades federativas. ... En la fracción II se reitera la personalidad jurídica de los Municipios, se confiere jerarquía constitucional al manejo de su patrimonio de conformidad con la ley, a fin de evitar interpretaciones que se han dado en la práctica institucional inclusive de orden judicial, que no corresponden a la ortodoxia jurídica de la naturaleza de los Ayuntamientos como órganos deliberantes y de decisión de las comunidades municipales, se establece con toda claridad que estarán facultados para expedir, de acuerdo con las bases que fijen las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones. Con esta medida, a la par que la anterior, se busca el robustecimiento político y jurídico de los Municipios. Uno de los problemas que con mayor frecuencia y dramatismo han confrontado las comunidades municipales, es el inherente a la prestación de los servicios públicos a sus pobladores, pues ante la ambigüedad constitucional sobre cuales de dichos servicios les corresponden y la incapacidad manifiesta de algunos Ayuntamientos para prestarlos, no pocos de ellos han sido absorbidos por los Gobiernos Locales y la Federación. Conscientes de la gran heterogeneidad de los Municipios del país y de la complejidad de sus diversas circunstancias demográficas, territoriales y económicas, hemos considerado como una necesidad capital, precisar los servicios que deba tener la incumbencia municipal, y que aun con la diversidad de las comunidades municipales en nuestro vasto territorio, puedan y deban ser comunes a todas y cada una de ellas. Así, en la fracción III, se definen como servicios públicos municipales: los de agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastro, calles, parques y jardines, seguridad pública y tránsito, estableciendo que podrán proporcionarse con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, teniendo además dicha característica de servicios públicos aquellos otros que se fijen por las Legislaturas Locales en atención a las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios así como su capacidad administrativa y financiera. En el entendido de que esta problemática no ha sido privativa de nuestra nación, acudimos a las experiencias de otras latitudes, recogiendo por sus reconocidos resultados positivos el derecho de los Municipios de una misma entidad de coordinarse y asociarse para la eficaz prestación de sus servicios públicos con la sola sujeción a las leyes de la materia. ...'. Luego de sucesivas reformas, la fracción II del artículo 115 constitucional vigente, dice así: 'Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ... II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad; b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución; d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes. Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores.'. Como se advierte de las transcripciones atinentes del artículo 115 constitucional, el Constituyente Permanente recogió el concepto de bando de policía y buen gobierno para reconocer una atribución que desde tiempo inmemorial los historiadores han entendido propia originaria de las autoridades municipales, para regular la vida interior de las comunidades y la actividad de los órganos administrativos y de gobierno de los Municipios, que se han ejercido con base en las leyes expedidas por los Congresos Estatales. Aquí conviene ilustrar las consideraciones anteriores, con la tesis sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volumen 22, Primera P., consultable a página setenta y ocho, que en su orden previene: 'POLICÍA Y BUEN GOBIERNO, BANDO DE, DEL MUNICIPIO DE CUERNAVACA, ESTADO DE MORELOS. TIENE EL CARÁCTER DE LEY. ES COMPETENTE PARA CONOCER DE LA INCONSTITUCIONALIDAD PLANTEADA RESPECTO DE SU ARTÍCULO 67 EL TRIBUNAL EN PLENO. Formar, durante los dos primeros meses de su ejercicio, el bando de policía de la municipalidad, es una de las atribuciones de los Ayuntamientos de Morelos, conforme al artículo 21 de la Ley Orgánica Municipal del Estado. Como el bando mencionado contiene disposiciones para el gobierno y la administración anterior del Municipio, abarcando los variados aspectos de la vida local, es un acto de naturaleza legislativa desde el punto de vista material, porque como todos los de esta índole, crea, modifica o extingue situaciones jurídicas generales; sin embargo, en el caso de los bandos formados por los Ayuntamientos de Morelos, el artículo 21 de la Ley Orgánica Municipal citada, dispone que los Ayuntamientos los someterán a la aprobación del Congreso, por conducto del Ejecutivo, circunstancia que lleva a considerarlos como actos de naturaleza legislativa desde el punto de vista formal, por ser una actividad que el Estado de Morelos realiza, en último término, por conducto del órgano que, de acuerdo con su régimen constitucional, forma el Poder Legislativo.'. También es de utilidad transcribir la tesis visible a página dieciséis, que a la letra reza: 'MOLINOS DE NIXTAMAL, EXPENDIOS DE MASA Y DE TORTILLAS, REGLAMENTO DE, PARA EL ESTADO DE SAN LUIS POTOSÍ. DECRETO NÚMERO 143. CONSTITUCIONALIDAD. El reglamento mencionado, legisla sobre los requisitos y condiciones que deben cumplir todos aquellos que deseen dedicarse a la explotación de molinos de nixtamal y similares en el Estado de San Luis Potosí, crea un organismo auxiliar que colabora con las presidencias municipales del Estado en el control y vigilancia de tales giros y otorga facultades a los presidentes municipales para conceder las licencias de aperturas cuando se han cumplido tales requisitos y condiciones, o para negarlas cuando no se cumplen o han dejado de cumplirse, otorgándoles facultades también para imponer sanciones por infracción a sus disposiciones. Los requisitos y condiciones que se previenen como necesarios para la concesión de la licencia, se hallan contenidas principalmente en el artículo 4o. que no legisla sobre materia de comercio, no define actos de especulación mercantil, no regula las adquisiciones, enajenaciones y demás actos que tengan por objeto el lucro comercial; no tiene por objeto ordenar los requisitos legales necesarios para la existencia de documentos y demás actos considerados como mercantiles por el Código de Comercio y demás leyes mercantiles, y tampoco pretende establecer las reglas conforme a las cuales deban estructurarse y organizarse las empresas en general, ni las de explotación de molinos de nixtamal y similares en particular. Su materia es otra: controlar y vigilar este tipo de negociaciones localmente para asegurar el orden, la seguridad y la salubridad de las poblaciones, objetivos que son propios y característicos de los reglamentos de policía y buen gobierno, sin que quepa argüir en contrario, que como mediante los citados establecimientos sujetos a ese control y vigilancia, se ejercita la libertad de comercio, el multicitado ordenamiento está legislando sobre esta materia. Pueden tener tales giros, y de hecho la tienen, una finalidad mercantil o industrial, pero no es ésta la materia de regulación del cuerpo legislativo impugnado, ya que su objetivo es, ante todo, el establecimiento y regulación de los requisitos necesarios para el otorgamiento de licencias de aperturas. Ahora bien, las atribuciones para expedir estos reglamentos de policía y buen gobierno, no son exclusivas de la Federación, pues ni el artículo 73, ni el 89, ni ningún otro precepto de la Constitución General de la República se las reserva, debiendo considerarse que los Estados tienen facultades para legislar sobre tal materia conforme a lo dispuesto por el artículo 124 del mismo M.O., según el cual, «las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados», máxime si tales actividades no se hallan enumeradas dentro de las prohibidas a los Estados por el artículo 117 constitucional.'. De lo hasta aquí dicho, puede decirse que distinto a como pudiera estimarse, las expresiones de 'policía y buen gobierno' y 'bando' no siempre se han empleado de manera conjunta ni tampoco con un significado único y preciso, pues mientras la primera ordinariamente se ha utilizado para designar un género de reglamento, es decir, un acto de contenido materialmente legislativo y de forma administrativa que se ocupa del orden público, la salubridad general y la seguridad general, por el segundo se ha entendido un acto de naturaleza formalmente administrativa y de efectos generales, pero de un contenido variable, que comprende tanto las materias propias del régimen de policía (salubridad, seguridad y bienestar generales), como mandatos que atañen puramente a la regulación de la actividad administrativa que trasciende a la comunidad. De lo hasta aquí relatado, se tiene que tanto la doctrina como los textos constitucionales permiten afirmar que son tres notas las que caracterizan al concepto de bando, los bandos son de observancia general, tienden a regular actividades de orden público al interior de una comunidad determinada y su contenido es de carácter preceptivo o normativo, precisamente para regular adecuadamente la actividad pública de una comunidad; en este orden de ideas, puede afirmarse que dentro del concepto de bando pueden quedar incluidas tanto disposiciones propiamente regulatorias de las actividades de los particulares, como aquellas de contenido puramente gubernativo, en cuanto atañen al funcionamiento de la administración pública de una localidad y a la realización de sus tareas y cometidos, entre los cuales quedan incluidas, por ejemplo, la prestación de servicios públicos. Tratándose específicamente del Distrito Federal, el tema de los bandos y reglamentos de policía merecen algunas precisiones. El texto original del artículo 73, fracción VI, de la Constitución de mil novecientos diecisiete, que establecía las bases de la regulación del Distrito Federal y de sus Territorios decía: 'Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... VI. Para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal y Territorios, debiendo someterse a las bases siguientes: 1o. El Distrito Federal y los Territorios se dividirán en municipalidades, que tendrán la extensión territorial y número de habitantes suficiente para poder subsistir con sus propios recursos y contribuir a los gastos comunes. 2o. Cada municipalidad estará a cargo de un Ayuntamiento de elección popular directa. 3o. El Gobierno del Distrito Federal y los de los Territorios, estarán a cargo de gobernadores que dependerán directamente del presidente de la República. El gobernador del Distrito Federal acordará con el presidente de la República y los de los Territorios, por el conducto que determine la ley. Tanto el gobernador del Distrito Federal como el de cada Territorio, serán nombrados y removidos libremente por el presidente de la República. 4o. Los Magistrados y los Jueces de primera instancia del Distrito Federal y los de los Territorios, serán nombrados por el Congreso de la Unión, que se erigirá en colegios electorales en cada caso. En las faltas temporales o absolutas de los Magistrados, se sustituirán éstos por nombramiento del Congreso de la Unión y en sus recesos, por nombramientos provisionales de la Comisión Permanente. La ley orgánica determinará la manera de suplir a los Jueces en sus faltas temporales y designará la autoridad ante la que se les exigirán las responsabilidades en que incurran, salvo lo dispuesto por esta misma Constitución respecto de responsabilidad de funcionarios. A partir del año de 1923, los Magistrados y los Jueces a que se refiere este inciso, sólo podrán ser removidos de sus cargos, si observan mala conducta y previo el juicio de responsabilidad respectivo, a menos que sean promovidos a empleo de grado superior. A partir de la misma fecha, la remuneración que dichos funcionarios perciban por sus servicios, no podrá ser disminuida durante su encargo. 5o. El Ministerio Público en el Distrito Federal y en los Territorios estará a cargo de un procurador general, que residirá en la Ciudad de México, y del número de agentes que determine laley, dependiendo dicho funcionario directamente del presidente de la República, quien lo nombrará y removerá libremente. ...'. La ausencia de regulación específica sobre la expedición de bandos y reglamentos de policía y buen gobierno que prevalecía durante el periodo en que existieron municipalidades en el Distrito Federal, dio lugar a diversas interpretaciones, cuando a partir del decreto de reformas publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de agosto de mil novecientos veintiocho, se abandonó al régimen municipal en el Distrito Federal, para quedar en los siguientes términos: 'Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... VI. Para legislar en todo lo relativo al Distrito y Territorios Federales, sometiéndose a las bases siguientes: 1o. El Gobierno del Distrito Federal estará a cargo del presidente de la República, quien lo ejercerá por conducto del órgano u órganos que determine la ley respectiva. ...'. Como consecuencia de esa reforma constitucional, la facultad para expedir leyes relativas al Distrito Federal correspondía al Congreso de la Unión y, por consecuencia, al Ejecutivo Federal en términos del artículo 89, fracción I, de la Constitución, le asistía la facultad de expedir reglamentos, como aconteció tratándose de cualquier ley expedida por el primero; sin embargo, también al presidente de la República le correspondía la titularidad del Gobierno del Distrito Federal, atribución que le implicaba una potestad específica tratándose de la regulación específica de las materias de policía y buen gobierno, y de la actividad propiamente gubernativa; atribuciones estas dos últimas, cuya titularidad, como se ha visto, ha sido reconocida tradicionalmente en favor de los Ayuntamientos. Para explicar esta sucesión en la titularidad de las potestades gubernativas y de policía, resulta de utilidad invocar en el presente asunto, la tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 217-228, Sexta P., visible a página quinientos veintinueve, que en su orden reza: 'REGLAMENTOS DE POLICÍA Y BUEN GOBIERNO PARA EL DISTRITO FEDERAL. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA TIENE FACULTADES PARA EXPEDIRLOS. REGLAMENTO DE ESTACIONAMIENTO PARA VEHÍCULOS. En términos de la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal (artículo 17) y de la Constitución General de la República (artículo 73, fracción VI, base 1a.), la potestad de expedir reglamentos de policía y buen gobierno reconocida originalmente en favor de los Municipios del país, es igualmente predicable del Distrito Federal, pues aunque en la actualidad el Gobierno del Distrito Federal descanse sobre principios esencialmente distintos de los que inspiran al Municipio Libre, es imprescindible reconocerle a aquél, como se hace con este último, un poder originario de policía. Desde tiempos inmemoriales se ha aceptado que dentro de la función gubernativa propia de la administración, queda comprendida la facultad de reglamentar el ejercicio de los derechos individuales para hacerlo compatible con el interés general y el orden público, en sus tres vertientes clásicas: moralidad, seguridad y salubridad, a las que en últimas épocas se han arreglado otros renglones como son los relativos a las actividades económicas de los particulares. No ha sucedido de distinta manera con el Distrito Federal y para comprobarlo basta acudir a sus leyes orgánicas que han estado en vigor desde el año 1928, incluyendo a las de 1941 y 1973 recientemente abrogada, de acuerdo con las cuales se instituye al departamento del mismo nombre como el titular de la protección y definición del interés general y del orden público. Esta potestad originaria de hacer coincidir el ejercicio de los derechos individuales con el orden público, misma que se traduce esencialmente en la expedición de reglamentos de policía y buen gobierno, halla su explicación en el hecho de que es precisamente la administración pública, no así el Poder Legislativo, quien se encuentra en contacto directo con la población y conoce por tanto sus necesidades y requerimientos, por lo cual es ella la que debe instrumentar los mecanismos preventivos o represivos necesarios para la consecución del orden público. Es en este sentido, que debe interpretarse lo dispuesto por el artículo 17, fracciones X y XIII, de la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal en vigor, cuando autoriza al Gobierno Local a adoptar las medidas (no sólo concretas sino también reglamentarias) para mantener el orden público; de allí que el presidente de la República -como titular originario del Gobierno Local-, sí tenga competencia para dictar reglamentos de policía y buen gobierno. Dentro de esta categoría normativa queda comprendido el Reglamento de Estacionamiento para Vehículos en el Distrito Federal, pues la materia que regula se encuentra íntima e intensamente ligada con el interés general y el orden público, por cuanto se refiere a servicios prestados al público y desarrollados en lugares públicos. Así, siendo que la prestación de este servicio y la correlativa realización de las actividades materiales inherentes a él, importan un peligro para terceros, en su seguridad personal, bienes e intereses, resulta claro que se está en presencia de una materia propia de los reglamentos de policía y buen gobierno.'. Ahora bien, la titularidad de la facultad reglamentaria genérica, la referente concretamente a la expedición de reglamentos de policía y buen gobierno y la gubernativa que originalmente correspondió al presidente de la República, sufrió una transformación en virtud de la reforma constitucional que crea la Asamblea de Representantes del Gobierno del Distrito Federal, según decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de agosto de mil novecientos ochenta y siete, para quedar como sigue: 'Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... VI. Para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, sometiéndose a las bases siguientes: 1a. El Gobierno del Distrito Federal estará a cargo del presidente de la República, quien lo ejercerá por conducto del órgano u órganos que determine la ley respectiva. 2a. La ley orgánica correspondiente establecerá los medios para la descentralización y desconcentración de la administración para mejorar la calidad de vida de los habitantes del Distrito Federal, incrementando el nivel de bienestar social, ordenando la convivencia comunitaria y el espacio urbano y propiciando el desarrollo económico, social y cultural de la entidad. 3a. Como un órgano de representación ciudadana en el Distrito Federal, se crea una asamblea integrada por 40 representantes electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y por 26 representantes electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una circunscripción plurinominal. La demarcación de los distritos se establecerá como determine la ley. Los representantes a la Asamblea del Distrito Federal serán electos cada tres años y por cada propietario se elegirá un suplente; las vacantes de los representantes serán cubiertas en los términos de la fracción IV del artículo 77 de esta Constitución. La asignación de los representantes electos según el principio de representación proporcional, se sujetará a las normas que esta Constitución y la ley correspondiente contengan. Para la organización, desarrollo, vigilancia y contencioso electoral de las elecciones de los representantes a la Asamblea del Distrito Federal, se estará a lo dispuesto por el artículo 60 de esta Constitución. Los representantes a la Asamblea del Distrito Federal deberán reunir los mismos requisitos que el artículo 55 establece para los diputados federales y les será aplicable lo dispuesto por los artículos 59, 61, 62 y 64 de esta Constitución. La Asamblea de Representantes del Distrito Federal calificará la elección de sus miembros, a través de un colegio electoral que se integrará por todos los presuntos representantes, en los términos que señale la ley, sus resoluciones serán definitivas e inatacables. Son facultades de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, las siguientes: A) Dictar bandos, ordenanzas y reglamentos de policía y buen gobierno que, sin contravenir lo dispuesto por las leyes y decretos expedidos por el Congreso de la Unión para el Distrito Federal, tengan por objeto atender las necesidades que se manifiesten entre los habitantes del propio Distrito Federal, en materia de: educación, salud y asistencia social; abasto y distribución de alimentos, mercados y rastros; establecimientos mercantiles; comercio en la vía pública; recreación, espectáculos públicos y deporte; seguridad pública; protección civil; servicios auxiliares a la administración de justicia; prevención y readaptación social; uso del suelo; regularización de la tenencia de la tierra, establecimiento de reservas territoriales y vivienda; preservación del medio ambiente y protección ecológica; explotación de minas de arena y materiales pétreos; construcciones y edificaciones; agua y drenaje; recolección, disposición y tratamiento de basura; tratamiento de aguas; racionalización y seguridad en el uso de energéticos; vialidad y tránsito; transporte urbano y estacionamientos; alumbrado público; parques y jardines; agencias funerarias, cementerios y servicios conexos; fomento económico y protección al empleo; desarrollo agropecuario; turismo y servicios de alojamiento; trabajo no asalariado y previsión social; y acción cultural; B) Proponer al presidente de la República la atención de problemas prioritarios, a efecto de que tomando en cuenta la previsión de ingresos y el gasto público, los considere en el proyecto de presupuesto de egresos del Distrito Federal, que envíe a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; C) Recibir los informes trimestrales que deberá presentar la autoridad administrativa del Distrito Federal, sobre la ejecución y cumplimiento de los presupuestos y programas aprobados, y elaborar un informe anual para analizar la congruencia entre el gasto autorizado y el realizado, por partidas y programas, que votado por el Pleno de la asamblea remitirá a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, para ser considerado durante la revisión de la cuenta pública del Distrito Federal; D) Citar a los servidores públicos que se determinen en la ley correspondiente, para que informen a la asamblea sobre el desarrollo de los servicios y la ejecución de las obras encomendadas al Gobierno del Distrito Federal; E) Convocar a consulta pública sobre cualquiera de los temas mencionados en la presente base, y determinar el contenido de la convocatoria respectiva; F) Formular las peticiones que acuerde el Pleno de la asamblea, a las autoridades administrativas competentes, para la solución de los problemas que planteen sus miembros, como resultado de su acción de gestoría ciudadana; G) Analizar los informes semestrales que deberán presentar los representantes que la integren, para que el Pleno de la asamblea tome las medidas que correspondan dentro del ámbito de sus facultades de consulta, promoción, gestoría y supervisión; H) Aprobar los nombramientos de Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, que haga el presidente de la República, en los términos de la base 5a. de la presente fracción; I) Expedir, sin intervención de ningún otro órgano, el reglamento para su gobierno interior; y, J) Iniciar ante el Congreso de la Unión, leyes o decretos en materias relativas al Distrito Federal. Las iniciativas que la Asamblea de Representantes presente ante alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, pasarán desde luego a comisión para su estudio y dictamen. Los bandos, ordenanzas y reglamentos que expida la Asamblea del Distrito Federal en ejercicio de la facultad a que se refiere el inciso A) de la presente base, se remitirán al órgano que señale la ley para su publicación inmediata. La Asamblea de Representantes se reunirá a partir del 15 de noviembre de cada año, para celebrar un primer periodo de sesiones ordinarias, que podrá prolongarse hasta el 15 de enero del año siguiente, y a partir del 16 de abril de cada año, para celebrar un segundo periodo de sesiones ordinarias, que podrá prolongarse hasta el 15 de julio del mismo año. Durante sus recesos, la asamblea celebrará sesiones extraordinarias para atender los asuntos urgentes para los cuales sea convocada, a petición de la mayoría de sus integrantes o del presidente de la República. A la apertura del segundo periodo de sesiones ordinarias de la asamblea, asistirá la autoridad designada por el presidente de la República, quien presentará un informe por escrito, en el que manifieste el estado que guarde la administración del Distrito Federal. Los representantes a la asamblea son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y el presidente de la asamblea deberá velar por el respeto al fuero constitucional de sus miembros y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar. En materia de responsabilidades, se aplicará lo dispuesto por el título cuarto de esta Constitución y su ley reglamentaria. 4a. La facultad de iniciativa para el ejercicio de las facultades de la asamblea a que se refiere el inciso A) de la base 3a., corresponde a los miembros de la propia asamblea y a los representantes de los vecinos organizados en los términos que señale la ley correspondiente. Para la mayor participación ciudadana en el Gobierno del Distrito Federal, además, se establece el derecho de iniciativa popular respecto de las materias que son competencia de la asamblea, la cual tendrá la obligación de turnar a comisiones y dictaminar, dentro del respectivo periodo de sesiones o en el inmediato siguiente, toda iniciativa que le sea formalmente presentada por un mínimo de diez mil ciudadanos debidamente identificados, en los términos que señale el Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea. La ley establecerá los medios y mecanismos de participación ciudadana que permitan la oportuna gestión y continua supervisión comunitarias de la acción del Gobierno del Distrito Federal, dirigida a satisfacer sus derechos e intereses legítimos y a mejorar la utilización y aplicación de los recursos disponibles. 5a. La función judicial se ejercerá por el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, el cual se integrará por el número de Magistrados que señale la ley orgánica correspondiente, así como por los Jueces de primera instancia y demás órganos que la propia ley determine. La independencia de los Magistrados y Jueces en el ejercicio de sus funciones deberá estar garantizada por la ley orgánica respectiva, la cual establecerá las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de quienes se sirvan a los Tribunales de Justicia del Distrito Federal. Los Magistrados integrantes del Tribunal Superior de Justicia deberán reunir los requisitos señalados por el artículo 95 de esta Constitución. Los nombramientos de los Magistrados y Jueces serán hechos preferentemente entre aquellas personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia o que lo merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica. Los nombramientos de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia serán hechos por el presidente de la República, en los términos previstos por la ley orgánica, misma que determinará el procedimiento para su designación y las responsabilidades en que incurren quienes tomen posesión del cargo o llegaren a ejercerlo, sin contar con la aprobación correspondiente; la propia ley orgánica determinará la manera de suplir las faltas temporales de los Magistrados. Estos nombramientos serán sometidos a la aprobación de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. Cada Magistrado del Tribunal Superior de Justicia, al entrar a ejercer su encargo, rendirá protesta de guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, ante el Pleno de la Asamblea del Distrito Federal. Los Magistrados durarán seis años en el ejercicio de su encargo, podrán ser reelectos, y si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos del título cuarto de esta Constitución. Los Jueces de primera instancia serán nombrados por el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. Los Magistrados y los Jueces percibirán una remuneración adecuada e irrenunciable, la cual no podrá ser disminuida durante su encargo, y estarán sujetos a lo dispuesto por el artículo 101 de esta Constitución. 6a. El Ministerio Público en el Distrito Federal estará a cargo de un procurador general de Justicia, que dependerá directamente del presidente de la República, quien lo nombrará y removerá libremente.'. Como se puede ver de la lectura anterior, la facultad que originalmente correspondía al titular del Ejecutivo Federal para expedir reglamentos de policía y buen gobierno, se otorgó ahora a favor de un órgano legislativo del Distrito Federal, como en el caso lo fue la Asamblea de Representantes (actualmente Asamblea Legislativa), con la cual, sin embargo, no se desconoció la facultad del presidente de la República para expedir reglamentos en términos del artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, en todo lo relativo a las leyes cuya expedición siguió corriendo a cargo del Congreso de la Unión, ni tampoco su potestad gubernativa que ejerció por conducto del jefe del Distrito Federal. Sobre el tema, conviene invocar la tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo IX, mayo de mil novecientos noventa y dos, visible a página trescientos noventa y ocho, que a la letra reza: 'ASAMBLEA DE REPRESENTANTES DEL DISTRITO FEDERAL. FACULTADES PARA EXPEDIR REGLAMENTOS. Nuestro orden jurídico admite la existencia de reglamentos autónomos que no dependen, para su validez, de la existencia previa de una ley a la que se encuentren vinculados, sino que tienen vida jurídica propia. Este es el caso del Reglamento para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles y Celebración de Espectáculos Públicos para el Distrito Federal, que regula el funcionamiento de los establecimientos mercantiles y la celebración de los espectáculos públicos en el Distrito Federal, porque fue emitido por la Asamblea de Representantes del Distrito Federal conforme a las facultades que, para dictar reglamentos de policía y buen gobierno en diversas materias, como las relativas a los establecimientos mercantiles y espectáculos públicos, expresamente le confiere la base 3a., inciso a), de la fracción VI del artículo 73 constitucional; esto es, se trata de un reglamento autónomo con vida jurídica propia.'. También importa transcribir la tesis de jurisprudencia número P./J. 85/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, visible a página seiscientos trece, que en su orden previene: 'ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL DISTRITO FEDERAL. EL EMPLEO DE LOS VOCABLOS EXPEDIR, LEGISLAR Y NORMAR EN EL ARTÍCULO 122, APARTADO C, FRACCIÓN V, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL SE REFIEREN A SU FACULTAD DE EXPEDIR LEYES. El Poder Revisor de la Constitución, al crear la Asamblea de Representantes del Distrito Federal en mil novecientos ochenta y siete, sólo la facultó para dictar bandos, ordenanzas y reglamentos de policía y buen gobierno pero, a partir de la reforma constitucional de mil novecientos noventa y tres le otorgó facultades legislativas, las cuales fueron ampliadas y reafirmadas por reforma de mil novecientos noventa y seis y, además, sustituyó su denominación por la de Asamblea Legislativa del Distrito Federal y confirmó que dicho órgano constituye el Poder Legislativo del Distrito Federal. Por todo lo anterior, si el artículo 122, apartado C, fracción V, de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos faculta a la citada Asamblea Legislativa para «expedir», «legislar» y «normar», debe entenderse que tales expresiones fueron empleadas como sinónimos al referirse a las materias que precisa, y por lo mismo ello implica la atribución de expedir las leyes respectivas.'. Sin embargo, la evolución histórica de la facultad reglamentaria en las vertientes ya explicadas, que inicialmente se confirió exclusivamente al presidente de la República y que se compartió con la Asamblea de Representantes del Distrito Federal (ahora Asamblea Legislativa), en los términos ya explicados, después de diversas reformas al texto constitucional, terminó por ser fragmentada debido a la atribución de ciertas facultades al jefe de Gobierno del Distrito Federal, según se puede corroborar con el contenido del artículo 122 de la Ley Cimera, que en su texto vigente dispone: 'Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local, en los términos de este artículo. Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia. ... El jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá a su cargo el Ejecutivo y la administración pública en la entidad y recaerá en una sola persona, elegida por votación universal, libre, directa y secreta. ... La distribución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades locales del Distrito Federal se sujetará a las siguientes disposiciones: ... C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases: ... Base segunda. Respecto al jefe de Gobierno del Distrito Federal: ... II. El jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá las facultades y obligaciones siguientes: a) Cumplir y ejecutar las leyes relativas al Distrito Federal que expida el Congreso de la Unión, en la esfera de competencia del órgano ejecutivo a su cargo o de sus dependencias; b) Promulgar, publicar y ejecutar las leyes que expida la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, mediante la expedición de reglamentos, decretos y acuerdos. Asimismo, podrá hacer observaciones a las leyes que la Asamblea Legislativa le envíe para su promulgación, en un plazo no mayor de diez días hábiles. Si el proyecto observado fuese confirmado por mayoría calificada de dos tercios de los diputados presentes, deberá ser promulgado por el jefe de Gobierno del Distrito Federal. ... La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades: ... g) Legislar en materia de administración pública local, su régimen interno y de procedimientos administrativos. ... i) N.r la protección civil; justicia cívica sobre faltas de policía y buen gobierno; los servicios de seguridad prestados por empresas privadas; la prevención y la readaptación social; la salud y asistencia social; y la previsión social. ... k) R.r la prestación y la concesión de los servicios públicos; legislar sobre los servicios de transporte urbano, de limpia, turismo y servicios de alojamiento, mercados, rastros y abasto, y cementerios. ...'. Del numeral anterior se advierte que en el ámbito que se examina existe una pluralidad de sujetos actuantes; aunque al Congreso de la Unión todavía le corresponda la expedición de ciertas leyes aplicables al Distrito Federal, la Asamblea Legislativa ha asumido la titularidad del Poder Legislativo Local, además de la facultad de regular las actividades propias de las materias de policía, de buen gobierno y de servicios públicos, mientras que al jefe de Gobierno se han conferido facultades para reglamentar las leyes de la asamblea y las propias del ámbito gubernativo, como encargado del poder administrador local. Así las cosas, teniendo en cuenta las consideraciones conceptuales, doctrinales, gramaticales, históricas, jurisprudenciales y constitucionales que anteceden, puede procederse al examen de los agravios del recurrente; se alcanzan las siguientes conclusiones: 1. Que con la denominación de 'bando' se designan cuerpos normativos, preceptivos y actos de muy diversa naturaleza, que sólo tienen en común ser expedidos por un órgano de naturaleza formalmente administrativa (sin que con ello, desde luego, se pueda desconocer la especial naturaleza de los Ayuntamientos, cuyos miembros son de elección popular). 2. Que el contenido de los bandos puede referirse a las materias propias del régimen de policía (bienestar, seguridad y salubridad generales), en cuyo caso su objetivo primordial es regular la actividad de los gobernados frente al bien común, o a las cuestiones propiamente gubernativas, es decir, a la actividad de la administración pública frente a los particulares. 3. Que para determinar si un bando en concreto fue expedido por autoridad competente, para hacerlo, es preciso examinar el contenido del bando a la luz del reparto de competencias constitucionales aplicable al caso; en este sentido, la controversia no puede resolverse atendiendo exclusivamente al nombre o designación del instrumento que se analiza, pues es preciso desentrañar su naturaleza jurídica. 4. Que tratándose específicamente del Distrito Federal, ya quedó demostrado que el presidente de la República tiene la facultad de reglamentar las leyes del Congreso; que la Asamblea de Representantes (Legislativa en su denominación actual y correcta) está autorizada para legislar en materia de administración pública local, justicia cívica, faltas de policía y buen gobierno, así como prestación de servicios públicos; y que el jefe de Gobierno puede reglamentar las leyes de la Asamblea Legislativa, y expedir decretos y acuerdos como jefe de la administración pública local, en el aspecto gubernativo. Sobre estas premisas, para resolver la cuestión aquí propuesta, importa traer de nuevo a cuenta el contenido del bando aquí reclamado, que se traduce en lo siguiente: 1. Que la demanda de taxis en el Distrito Federal se encuentra cubierta; y, 2. Que durante los próximos tres años siguientes a la emisión del documento en comentario, no se otorgarán más concesiones. De todo lo expuesto, se sigue que los motivos de agravio reseñados en los incisos a) y b) de la relación formulada al inicio de este considerando son infundados, porque el jefe de Gobierno del Distrito Federal sí está autorizado para dictar un acto de efectos generales en relación con la prestación del servicio público de transporte de la titularidad de la administración que preside con base en una ley expedida por la Asamblea de Representantes, como es el artículo 67, fracción II, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, que dispone lo siguiente: 'Artículo 67. Las facultades y obligaciones del jefe de Gobierno del Distrito Federal son las siguientes: ... II.P., publicar y ejecutar las leyes y decretos que expida la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, mediante la expedición de reglamentos, decretos y acuerdos.'. Vistas las transcripciones que se realizan, resulta válido apuntar que de acuerdo con el artículo 122 constitucional, el jefe de Gobierno del Distrito Federal tiene facultades expresas para expedir, en estricto cumplimiento a las leyes que expida la Asamblea Legislativa, reglamentos, decretos y acuerdos, a través de los cuales provea a la exacta observancia de aquéllas y ejerza la potestad gubernativa que le asiste como jefe de Gobierno, atribución que naturalmente le permite expedir bandos como el reclamado, sin que para ello sea necesario que la Constitución General se refiera a los bandos por su nombre, pues de entenderlo así se seguiría un sistema de interpretación literal que no es idóneo por sí solo para la aplicación del derecho, sino que a la vista de nuestro sistema constitucional resulta suficiente de manera clara e inequívoca se establezcan dichas facultades y que éstas, por ende, no sean contrarias a la N.S.. Cobra actualidad en el caso, por igualdad de razón, la tesis que con el número P./J. 40/95, aparece publicada en la página ciento treinta y dos, Tomo II, correspondiente al mes de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, Novena Época, Tribunal Pleno, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a continuación se transcribe: 'FACULTADES EXPRESAS DE LA ASAMBLEA DE REPRESENTANTES DEL DISTRITO FEDERAL. NO ES REQUISITO INDISPENSABLE QUE SE ESTABLEZCAN LITERALMENTE EN LA CONSTITUCIÓN. El régimen de facultades expresas que prevalece en el orden constitucional mexicano, no puede llevarse al extremo de exigir que en el artículo 122 de la Carta Fundamental se establezcan con determinadas palabras sacramentales las atribuciones de la autoridad, pues ello haría prevalecer un sistema de interpretación literal que no es idóneo por sí solo para la aplicación del derecho y que desarticularía el sistema establecido por el Poder Revisor de la Constitución, al asignar facultades a la Asamblea de Representantes con la coexistencia de las atribuciones del Congreso de la Unión y del referido órgano, para legislar en lo relativo al Distrito Federal. Por el contrario, es suficiente que de manera clara e inequívoca se establezcan dichas facultades.'. En consecuencia, y en una armónica interpretación del artículo 122, apartado C, base segunda, fracción II, incisos a) y b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es dable concluir que contrario a lo argüido por los solicitantes del amparo, el jefe de Gobierno del Distrito Federal sí está facultado, en estricto cumplimiento a las leyes que expida la Asamblea Legislativa, para emitir bandos como el reclamado, es decir, disposiciones normativas o preceptivas, como innegablemente lo son los acuerdos relativos a la prestación del servicio público de transporte de pasajeros en el Distrito Federal. En el caso, la expedición del bando se traduce en el ejercicio de la potestad gubernativa y reglamentaria conferida al jefe de Gobierno, como titular de la administración pública en el Distrito Federal, en términos de la Ley de Transporte de dicha entidad, según se advierte de la transcripción siguiente: 'Artículo 2o. Para la aplicación, interpretación y efectos de la presente ley se establecen las siguientes definiciones: ... Concesión: Acto administrativo por virtud del cual la administración pública del Distrito Federal confiere a una persona física o moral la prestación del servicio público local de transporte de pasajeros o de carga, mediante la utilización de bienes del dominio público o privado del Distrito Federal y con sujeción a las disposiciones del presente ordenamiento y a las establecidas en la normatividad aplicable. ... Servicio público de transporte: Es la actividad a través de la cual la administración pública del Distrito Federal satisface las necesidades de transporte de pasajeros o carga, por sí, o a través de concesionarios, que se ofrece en forma continua, uniforme, regular, permanente e ininterrumpido a persona indeterminada o al público en general, mediante diversos medios. ...'. 'Artículo 3o. Es de utilidad pública e interés general la prestación de los servicios públicos de transporte en el Distrito Federal, cuya obligación de proporcionarlos corresponde originalmente a la administración pública del Distrito Federal, ya sea a través de empresas de participación estatal u organismos descentralizados, o bien, por conducto de personas físicas o morales a quienes mediante concesiones, permisos o autorizaciones, el Gobierno del Distrito Federal encomiende la realización de dichas actividades, en términos de ese ordenamiento y demás disposiciones jurídicas y administrativas aplicables. ...'. 'Artículo 4o. La aplicación de la presente ley compete al jefe de Gobierno a través de la Secretaría de Transporte y Vialidad; de la Secretaría de Seguridad Pública en lo que se refiere al control del tránsito y la vialidad, la preservación del orden público y la seguridad, y demás autoridades que tengan funciones relacionadas con el transporte de pasajeros y de carga en el Distrito Federal. ...'. Por otra parte, respecto del segundo argumento que vierte la otrora parte quejosa en relación con la falta de fundamentación y motivación del Bando Informativo Número 9, emitido por la autoridad citada, es factible señalar que tal argumento deviene infundado, pues atendiendo al hecho de que estamos en presencia de un acto formalmente administrativo pero de contenido normativo, para tener por satisfecha la garantía de fundamentación y motivación, únicamente se requiere que la autoridad que emite un acto de esta naturaleza esté facultada constitucionalmente para ordenar la publicación y circulación de esas determinaciones, sin que para ello sea menester que se cite en dicho acto los preceptos legales que faculten al titular del Ejecutivo, en este caso local, para realizar tal acto; tampoco es necesario que se expresen en su texto las razones que lo llevaron a concluir la determinación en él plasmada pues, se insiste, es un acto de naturaleza normativa. Son aplicables al caso, por analogía, las tesis publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Séptima y Novena Épocas, Volúmenes y Tomo 181-186, Primera P., 193-198, Primera P. y V, junio de mil novecientos noventa y siete, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultables respectivamente a fojas doscientos treinta y nueve, cien y ciento sesenta y dos, que en su orden previenen: 'FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica.'. 'FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. FORMA DE ENTENDER ESTA GARANTÍA, CON RESPECTO A LAS LEYES. Ni en la iniciativa de una ley ni en el texto de la misma, es indispensable expresar su fundamentación y motivación, como si se tratara de una resolución administrativa, ya que estos requisitos, tratándose de leyes, quedan satisfechos cuando éstas son elaboradas por los órganos constitucionalmente facultados, y cumpliéndose con los requisitos relativos a cada una de las fases del proceso legislativo que para tal efecto se señalan en la Ley Fundamental.'. 'PROMULGACIÓN DE LEYES. FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE ESTE ACTO. La Suprema Corte ha establecido jurisprudencialmente que los requisitos de fundamentación y motivación de una ley se satisfacen cuando es expedida por el Congreso constitucionalmente facultado para ello y se refiere a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (A. 1988, Primera P., página 131, jurisprudencia 68). El acto de promulgación de la ley forma parte del proceso legislativo que culmina con su vigencia y, por ende, para el cumplimiento de los requisitos de fundamentación y motivación requiere que provenga de la autoridad competente para ordenar la publicación y circulación de la ley a fin de que pueda ser obedecida (fundamentación), ya que ha cumplido con las formalidades exigidas para ello (motivación); sin que sea necesario, para la satisfacción de tales requisitos, que en el texto del acto promulgatorio se citen los preceptos legales que faculten al Poder Ejecutivo Federal o Estatal para realizar tal acto, ni las razones que lo llevaron a concluir, tanto que se cumplieron las formalidades exigidas para la expedición de la ley como que la misma no es violatoria de derechos fundamentales, ya que tal cita y razonamiento en el acto mismo de autoridad no se requiere tratándose de actos legislativos.'. No es óbice a la anterior consideración, que la parte quejosa afirme que este acto es puramente administrativo, de conformidad con el artículo 2o. de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, ya que tal aseveración resulta incorrecta. En efecto, el numeral en comentario, vigente al promoverse la demanda constitucional disponía: 'Artículo 2o. Para los efectos de la presente ley, se entenderá por: I.A. administrativo: Declaración unilateral de voluntad, externa, concreta y ejecutiva, emanada de la administración pública del Distrito Federal, en el ejercicio de las facultades que le son conferidas por los ordenamientos jurídicos, que tiene por objeto, crear, transmitir, modificar o extinguir una situación jurídica concreta, cuya finalidad es la satisfacción del interés general. ...'. Ciertamente, puede entenderse que las disposiciones contenidas en un bando informativo como el reclamado, son de estimarse como actos formalmente administrativos, pues emanan de la administración pública del Distrito Federal, a través de su Ejecutivo Local, como innegablemente son los acuerdos relativos a la prestación del servicio público de transporte de pasajeros dentro de los límites de su jurisdicción; sin embargo, ello no implica que el acto de mérito sea de aquellos a que se refiere el precepto transcrito, pues su contenido no corresponde al de los actos que resuelven una situación jurídica concreta, sino que tiene un contenido normativo y es de efectos generales, de allí que resulte inaplicable al caso concreto el numeral en cita. Tampoco es óbice a la anterior consideración, que la parte quejosa, ahora recurrente, manifieste como motivos de agravio, argumentos tendientes a controvertir la falta de motivación del bando reclamado, consistentes éstas en que previo a su emisión, no existió un estudio de factibilidad que determinara el balance entre la oferta y la demanda del servicio, en el que se concluyera que la demanda estaba cubierta por un periodo de tres años, siendo además que el estudio de mérito no fue publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, por lo que estima se violó en su perjuicio lo dispuesto por el artículo 30 de la Ley de Transporte del Distrito Federal, toda vez que dichos argumentos devienen infundados, atento lo siguiente: En primer lugar, la falta de publicación en la Gaceta Oficial del Gobierno del Distrito Federal del estudio de factibilidad antes comentado, previo a la publicación del bando informativo controvertido, no puede tenerse como falta de motivación ni de fundamentación de dicho bando gubernativo, toda vez que como quedó ampliamente explicado con antelación, para que esos requisitos constitucionales se tengan por legalmente cumplidos, sólo es menester que la autoridad emisora cuente con facultades legalmente conferidas para tal efecto, lo que en el caso sí aconteció, pues el jefe de Gobierno del Distrito Federal sí está facultado para expedir bandos informativos. Ahora bien, suponiendo sin conceder que previo a la emisión de un bando con fundamento en el cual se niegue el otorgamiento de concesiones para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros en su modalidad de taxi sin itinerario fijo, se tuviera que efectuar una declaratoria de necesidad y estudio de factibilidad respectivo, publicándose éstos en la Gaceta Oficial del Gobierno del Distrito Federal, los argumentos vertidos por la recurrente devienen infundados, pues en el caso no existe la pretendida violación o inobservancia de lo dispuesto por el artículo 30 de la Ley de Transporte del Distrito Federal, tal y como se expresa a continuación: El artículo de cuya inobservancia se duelen los impetrantes del amparo, vigente en la época en que sucedieron los hechos, resulta del tenor siguiente: 'Artículo 30. En ejercicio de las facultades conferidas en esta ley, la secretaría otorgará concesiones para la prestación de los servicios públicos de transporte de pasajeros y sitios o bases de servicio de transporte de carga. Para efectos de esta ley y sus ordenamientos reglamentarios, constituye servicio público de transporte de carga, exclusivamente el que realizan las personas físicas o morales en los sitios o bases de servicio, al amparo de la concesión y demás documentos expedidos por las autoridades competentes. Para el otorgamiento de concesiones, la secretaría deberá elaborar y publicar en la Gaceta Oficial de Gobierno del Distrito Federal, conjuntamente con la declaratoria respectiva, los estudios técnicos que justifiquen la necesidad de incrementar las concesiones existentes de acuerdo con la modalidad de que se trate. La secretaría deberá emitir y publicar en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el estudio que contenga el balance entre la oferta y la demanda del servicio materia de la concesión, previamente a la emisión de la declaratoria de necesidad. Además de los estudios que sustenten el otorgamiento de concesiones, en la declaratoria se informará el número de concesiones y vehículos autorizados hasta ese momento para prestar el servicio, en la modalidad correspondiente.'. Como se puede advertir, la disposición legal supratranscrita no puede considerarse inobservada o violada en perjuicio de los accionantes constitucionales, por la sencilla razón de que en el caso no se están otorgando concesiones para la prestación del servicio de transporte de pasajeros, sino que por el contrario, está manifestando la voluntad de la administración de no otorgar más concesiones. Aunado a lo anterior, cabe establecer que el contenido del bando tildado de inconstitucional resulta consecuente con el texto legal, toda vez que la norma arriba invocada y transcrita sólo aplica al caso de que exista una demanda de servicio público insatisfecha, para lo cual sí es necesario realizar estudios técnicos de factibilidad; sin embargo, en el bando pluricitado, se dice que la demanda de servicio público en su modalidad de taxi se encuentra satisfecha, de ahí que se sostenga la congruencia del bando reclamado con el texto legal, sobre todo si se advierte que la interpretación del precepto en examen permite aseverar que la voluntad del legislador al establecer los estudios técnicos de referencia, fue imponer a la administración la carga de probar cuando pretenda otorgar nuevas concesiones, la necesidad de hacerlo, lo cual requiere en estricto sentido la rendición de pruebas conducentes, como en el caso concreto son los estudios de factibilidad previos a la emisión de concesiones, es decir, los estudios de referencia sólo serán necesarios para otorgar títulos concesión, mas no para negarlos, toda vez que, se insiste, el texto legal parte del supuesto de satisfacción de la demanda. Finalmente, expresa la accionante constitucional que el Bando Número Nueve tantas veces referido, está desconociendo la declaratoria de necesidades que se expide para el otorgamiento de dieciocho mil concesiones para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros individual sin itinerario fijo, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el día diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y ocho, lo que considera como violatorio del principio de irretroactividad de las normas, argumentos que este cuerpo colegiado estima como infundados. En efecto, el artículo 14 constitucional establece, en la parte conducente, que: 'A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. ...'. Sobre la materia de la retroactividad existe una diversidad de teorías. La más frecuente es la de los derechos adquiridos y de las expectativas de derecho y la de las situaciones generales de derecho, situaciones concretas o situaciones abstractas. Otra forma de abordar el tema de la retroactividad de la ley, parte de los componentes propios de la norma, es decir, para poder establecer con exactitud si un ordenamiento legal es retroactivo, se tiene que atender al supuesto propio de la norma y sus consecuencias, los cuales no necesariamente han de darse de modo inmediato, pues puede ocurrir que su realización se verifique fraccionada en el tiempo. En este punto, cabe invocar la tesis de jurisprudencia número 123/2001, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aprobada en sesión privada celebrada el día veinte de septiembre de dos mil uno, que en su rubro y contenido reza: 'RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA. Conforme a la citada teoría, para determinar si una ley cumple con la garantía de irretroactividad prevista en el primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe precisarse que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose, así, los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y cumplir con éstas; sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo. Esto acontece, por lo general, cuando el supuesto y la consecuencia son actos complejos, compuestos por diversos actos parciales. De esta forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de la norma jurídica. Al respecto cabe señalar que, generalmente y en principio, pueden darse las siguientes hipótesis: 1. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad, atento que fue antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida. 2. El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva. 3. También puede suceder que la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior, que no se produjeron durante su vigencia, no dependa de la realización de los supuestos previstos en esa ley, ocurridos después de que la nueva disposición entró en vigor, sino que tal realización estaba solamente diferida en el tiempo, ya sea por el establecimiento de un plazo o término específico, o simplemente porque la realización de esas consecuencias era sucesiva o continuada; en este caso la nueva disposición tampoco deberá suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, por la razón sencilla de que éstas no están supeditadas a las modalidades señaladas en la nueva ley. 4. Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. En este caso, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos habrán de generarse bajo el imperio de la norma posterior y, consecuentemente, son las disposiciones de ésta las que deben regir su relación, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan.'. El derecho adquirido debe considerarse cuando la ley o el acto realizado introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y el bien o derecho no puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por una disposición legal en contrario; y la expectativa de derecho es una esperanza o una pretensión de que se realice una situación jurídica concreta de acuerdo con la legislación vigente en un momento dado. En el primer caso, se realiza el derecho y penetra al patrimonio; en el segundo caso, el derecho está en potencia sin realizar una situación jurídica concreta, no formando parte integrante del patrimonio. Los conceptos doctrinales anteriores han sido acogidos en las tesis de jurisprudencia visibles en las páginas ciento setenta y ocho y ochenta, Tomo V, abril de mil novecientos noventa y siete, y Volumen CXXXVI, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena y Sexta Época, cuyos rubros y textos son: 'RETROACTIVIDAD DE LAS NORMAS PROCESALES. Para que una ley se considere retroactiva se requiere que obre sobre el pasado y que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores, lo que no sucede con las normas procesales. En efecto, se entienden como normas procesales aquellas que instrumentan el procedimiento; son las que establecen las atribuciones, términos y los medios de defensa con que cuentan las partes para que con la intervención del J. competente, obtengan la sanción judicial de sus propios derechos, esos derechos nacen del procedimiento mismo, se agotan en cada etapa procesal en que se van originando y se rigen por la norma vigente que los regula; por lo tanto, si antes de que se actualice una etapa del procedimiento, el legislador modifica la tramitación de ésta, suprime un recurso, amplía un término o modifica lo relativo a la valoración de las pruebas, no puede hablarse de aplicación retroactiva de la ley, pues no se priva, con la nueva ley, de alguna facultad con la que ya se contaba, por lo que debe aplicarse esta última.'. 'RETROACTIVIDAD, TEORÍAS DE LA. Sobre la materia de irretroactividad, existen diversidad de teorías, siendo las más frecuentes, la de los derechos adquiridos y de las expectativas de derecho y la de las situaciones generales de derecho y situaciones concretas o situaciones abstractas y situaciones concretas, siendo la primera, el mandamiento de la ley, sin aplicación concreta de la misma. El derecho adquirido es definible, cuando el acto realizado introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y el hecho efectuado no puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposición legal en contrario; y la expectativa de derecho es una esperanza o una pretensión de que se realice una situación jurídica concreta, de acuerdo con la legislación vigente en un momento dado. En el primer caso, se realiza el derecho y entra al patrimonio; en el segundo, el derecho está en potencia, sin realizar una situación jurídica concreta, no formando parte integrante del patrimonio; estos conceptos han sido acogidos por la Suprema Corte, como puede verse en las páginas 226 y 227, del A., Tomo L, del Semanario Judicial de la Federación, al establecer: «Que para que una ley sea retroactiva, se requiere que obre sobre el pasado y que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores, y esta última circunstancia es esencial». «La ley es retroactiva cuando vuelve al pasado, para cambiar, modificar o suprimir los derechos individuales adquiridos». «Al celebrarse un contrato, se crea una situación jurídica concreta, que no puede destruirse por la nueva ley, si no es incurriendo en el vicio de retroactividad. Si una obligación ha nacido bajo el imperio de la ley antigua, subsistirá con los caracteres y las consecuencias que la misma ley le atribuye.».'. Asimismo, resulta aplicable la tesis visible en la página ciento novena y uno, Volumen 133, del Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, que dice: 'RETROACTIVIDAD DE LA LEY. Para que pueda decirse que se da efecto retroactivo a una ley, se necesita que se le lesionen derechos adquiridos, por lo que no puede alegar retroactividad quien en ninguna forma justifica la existencia de esos derechos.'. Ahora bien, la retroactividad de una ley consiste en que además de regir al pasado o a hechos ocurridos antes de la vigencia de la ley, que ese obrar en el pasado lesione un derecho que se obtuvo bajo la vigencia de la ley anterior, y ello tiene como finalidad la seguridad jurídica, que es una de las finalidades primordiales del derecho. En el caso concreto, la quejosa presentó su solicitud de otorgamiento de noventa concesiones para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros en su modalidad de taxi, ante el Instituto del Taxi del Distrito Federal, el día nueve de febrero de dos mil uno, como se acredita en autos con el documento en cuestión visible a fojas ochenta y seis del expediente de amparo; sin embargo, atendiendo al planteamiento de aplicación retroactiva de una disposición (caso concreto el del Bando Informativo Número Nueve del jefe de Gobierno del Distrito Federal), es menester hacer las siguientes precisiones. La retroactividad que pretende hacer valer la impetrante, deriva de que de conformidad con el bando tildado de inconstitucional, se modificaba en el pasado el contenido de la declaratoria de necesidad de fecha diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y ocho, pues aseguran que la solicitud arriba referida se presentó cuando todavía estaba vigente la citada declaratoria de necesidad; sin embargo, ello no se puede considerar como atinado a juicio de ese cuerpo colegiado, ya que es el caso de que no existe elemento de convicción alguno que permita advertir que para el día nueve de febrero de dos mil uno, continuaba rigiendo la declaratoria de necesidad previamente publicada en la Gaceta del Gobierno del Distrito Federal. Así las cosas, si la parte quejosa afirma que estaba vigente una disposición general como lo es la pluricitada declaratoria de necesidades de fecha diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y ocho, a la fecha en que promovió su solicitud de concesiones, y que con el bando tildado de inconstitucional se estaba aplicando retroactivamente tal disposición, resulta inconcuso que se debió en el caso demostrar la vigencia de la disposición normativa citada en primer término, por lo que no habiendo medio de convicción alguno que permita apreciarlo así, resulta pues que no asiste razón a la impetrante de garantías. No pasa inadvertido para este Tribunal Colegiado, que si bien es cierto los accionantes de amparo pudieran no tener a su disposición medio probatorio alguno para demostrar la vigencia de la declaratoria de necesidades a la fecha de solicitud de concesiones, como afirman en sus agravios, no menos cierto es que sí estaban en posibilidad de requerirlas, toda vez que si del texto del bando controvertido se advierte que la negativa a otorgar concesiones deriva de '... el último estudio técnico de factibilidad, la demanda para el servicio de taxis se considera cubierta.', resulta pues que los promoventes del juicio constitucional estaban en aptitud legal de solicitar al J. de amparo, se obtuvieran de las autoridades respectivas las documentales idóneas para acreditar su dicho, por lo que al no haberlo hecho así, se tiene que en el caso no existe prueba a través de la cual se desvirtúe la no vigencia de la declaratoria de necesidades de fecha diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y ocho, a la fecha en que promovió su solicitud de concesiones. Por otra parte, aun en el supuesto de que estuviera rigiendo, si con la emisión de la declaratoria de necesidades de fecha diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y ocho, los ahora quejosos obtuvieron una expectativa de derecho, que como se reitera, es una esperanza o una pretensión de que se realice una situación jurídica determinada, ello de ningún modo implica la generación o adquisición de un derecho o facultad a prestar el servicio público de pasajeros en el Distrito Federal como lo pretende hacer ver, ni mucho menos el que tales quejosos sean considerados como inmediatos al turno del otorgamiento de concesiones para tal servicio, sin que sea óbice a lo anterior el hecho de que los promoventes manifiesten que han prestado, aun y de manera irregular, el servicio público de transporte de pasajeros, puesto que dicha prestación se ha dado sin la autorización debida de autoridad administrativa competente para tal efecto, lo cual, como se reitera, por ningún motivo se genera o se adquiere el derecho para continuar prestando el servicio de transporte público que dicen realizar. Cabe precisar que el derecho para obtener una concesión para prestar el servicio público de transporte de pasajeros en el Distrito Federal, no ha sido suprimido con la emisión del Bando Informativo Número 9, sino como lo precisa en el propio texto del bando que ahora se combate, únicamente se ha acordado la suspensión temporal del otorgamiento de nuevas concesiones para el servicio citado, ello con la finalidad de: '... 2. Se combatirá, conforme a la ley, la circulación de taxis irregulares con la coordinación conjunta de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, la Secretaría de Seguridad Pública, la Secretaría de Transportes y Vialidad y el Instituto del Taxi.'. En consecuencia, la emisión del Bando Informativo Número 9, emitido por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, no viola la garantía de retroactividad prevista en el artículo 14 constitucional, en virtud de que regula situaciones que se generan a partir de su vigencia, como lo es la abstención por parte del Gobierno del Distrito Federal para otorgar nuevas concesiones para la prestación del servicio público de pasajeros del Distrito Federal."

CUARTO. El criterio sustentado por el Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, materia de esta contradicción de tesis, se encuentra en el considerando sexto de la sentencia pronunciada en sesión de diecisiete de enero de dos mil dos al resolverse el toca de revisión RA. 2039/2001, promovido por la persona moral denominada Unión de Taxistas Grupo 4 Asociación Civil y otros, donde esencialmente se sostuvo lo siguiente:

"SEXTO. En el primero de sus agravios aduce la recurrente que le causa perjuicio la sentencia que impugna en tanto que en su considerando tercero se sobresee en el juicio por lo que se refiere a los actos reclamados del jefe de Gobierno del Distrito Federal, del secretario de Seguridad Pública, del procurador general de Justicia del Distrito Federal, del secretario de Transporte y Vialidad y de la directora general Jurídica y de Estudios Legislativos del Gobierno del Distrito Federal, consistentes en la aplicación y ejecución de los artículos 99, 100, 101 y 103 de la Ley de Transporte del Distrito Federal y del Bando Informativo Número 9, sobre el combate a la circulación de taxis irregulares y la negativa de concesiones, al estimarlos como actos futuros e inciertos y no inminentes. En el aspecto señalado, el agravio en cuestión deviene inoperante, en virtud de que no guarda relación con el contenido del considerando que pretende combatir. En efecto, en el considerando de mérito, tal como puede apreciarse en la transcripción que antecede, el J. de Distrito a quo determina sobreseer en el juicio de garantías por lo que se refiere a las autoridades y los actos previamente referidos, en virtud de la negativa vertida por aquéllas respecto de la existencia de estos últimos, negativa que no fue desvirtuada por la parte quejosa en el mencionado juicio, mientras que ésta pretende combatir el indicado considerando mediante la supuesta demostración de que los actos reclamados no tienen el carácter de futuros, inciertos y no inminentes. Para ser materia de análisis, el agravio planteado tendría que versar sobre las pruebasque en su caso estimase la recurrente haber aportado al juicio de garantías para desvirtuar la negativa formulada por las responsables; al no ser así, se reitera que el agravio deviene inoperante. Sirve de apoyo a la anterior determinación el criterio contenido en la tesis jurisprudencial del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que con el número 28 aparece en el A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-2000, Tomo VI, Materia Común, página 24, de rubro y texto: 'AGRAVIOS EN LA REVISIÓN. DEBEN ESTAR EN RELACIÓN DIRECTA CON LOS FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA. Los agravios deben estar en relación directa e inmediata con los fundamentos contenidos en la sentencia que se recurre, y forzosamente deben contener, no sólo la cita de las disposiciones legales que se estimen infringidas y su concepto, sino también la concordancia entre aquéllas, éste y las consideraciones que fundamenten esa propia sentencia, pues de adoptar lo contrario, resultaría la introducción de nuevas cuestiones en la revisión, que no constituyen su materia, toda vez que ésta se limita al estudio integral del fallo que se combate, con vista de los motivos de inconformidad que plantean los recurrentes.'. Conviene señalar que no existe en el caso elemento alguno que pudiese conducir a este órgano colegiado a suplir la deficiencia de la queja conforme al artículo 76 bis de la Ley de A.. También es conveniente precisar que a lo antes razonado no obsta lo manifestado por la recurrente en la última parte del referido agravio, donde expresa que el J. a quo debió tomar en consideración que el oficio número ITDF/DG/0243/2001, emitido por el director general del Instituto del Taxi del Distrito Federal, actualiza la ejecución inminente y en forma directa de los ordenamientos impugnados en contra de los quejosos, en virtud de que la documental mencionada no desvirtúa la negativa antes indicada. En efecto, el oficio que se refiere en el párrafo que precede, el cual obra en original a fojas ciento once a ciento doce de los autos del juicio de garantías de origen, documental a la que se confiere valor probatorio pleno de conformidad con lo previsto en los artículos 93, fracción II, 129, 130 y 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles, aplicable supletoriamente según lo dispuesto en el artículo 2o. de la Ley de A., en lo que interesa al caso dice lo siguiente: 'No es posible otorgar tales concesiones, en virtud de que es del dominio público el bando emitido por el jefe de Gobierno del Distrito Federal de fecha 15 de diciembre de 2000, documento en el que se dejó (sic) debidamente establecido que durante tres años no habrá, ni se otorgara (sic) concesión alguna, en atención a que existen con exageración concesiones de este servicio, y que lo que se pretende con esta negativa es la regularización de los programas ya existentes para el mejor servicio. Si bien los agremiados enumerados en el padrón que se anexó (sic) al antecedente que se contesta y que formularon solicitud, han venido otorgando el servicio público con tolerancia de administraciones anteriores y en tanto se resolvía sobre la procedencia de las solicitudes, al devenir improcedentes, deberán abstenerse de continuar brindándolo a partir de la fecha de recepción de la presente, por lo que deberá comunicarlo a los citados solicitantes que pertenecen a su organización y se enumeran en las listas que se anexan al presente oficio, para que surta efectos legales, pues en caso contrario, serán acreedores a las sanciones tipificadas en la Ley de Transporte del Distrito Federal vigente.'. Como puede advertirse, independientemente del valor probatorio pleno que a la documental citada debe reconocerse, la misma no resulta apta para desvirtuar la negativa de las autoridades previamente señaladas en relación con la existencia de los actos de ellas reclamados, por lo que en este aspecto el agravio en estudio deviene infundado. En el segundo de sus agravios argumenta la recurrente que le causa perjuicio lo razonado por el J. de Distrito, en el considerando sexto de la sentencia impugnada, que lo condujo a sobreseer en el juicio de garantías de origen, en relación con los artículos 99, 100, 101 y 103 de la Ley de Transporte del Distrito Federal, por estimar que se trata de disposiciones heteroaplicativas y que en el caso no se acreditó la existencia de actos de aplicación en agravio de los quejosos. Aduce que el oficio número ITDF/DG/0243/2001, emitido con fecha dieciséis de abril de dos mil uno, por el director general del Instituto del Taxi del Distrito Federal, y que los quejosos señalan como primer acto de aplicación en perjuicio de los dispositivos legales referidos, no es un apercibimiento genérico sino que está dirigido a personas determinadas que solicitaron el otorgamiento de concesiones y continuaron prestando el servicio público de taxi en tanto se resolvía sobre su procedencia; que en él se reconoce que los solicitantes se encontraban prestando el servicio referido y se les ordena dejar de prestarlo, con lo que se les ubica, dicen, en las hipótesis previstas en la Ley de Transporte del Distrito Federal; agregan que conforme a los antecedentes del caso, existe un derecho adquirido por parte de los quejosos de continuar prestando el servicio mencionado, por lo que la prohibición de hacerlo afecta su esfera jurídica, lo que configura el interés jurídico que no les reconoce el J. de Distrito. Para valorar la anterior argumentación es preciso remitirnos, en primer lugar, a los preceptos impugnados de la Ley de Transporte del Distrito Federal, los cuales esta-blecen lo siguiente: 'Artículo 99. Independientemente de las sanciones previstas en los numerales que anteceden, las unidades de transporte público, mercantil y privado de pasajeros o de carga, serán impedidas de circular y remitidas a los depósitos de guarda y custodia de vehículos infraccionados, por las siguientes causas: I. No contar con la concesión o permiso para realizar el servicio público o privado de transporte, según corresponda; II. Por falta de una o ambas placas, excepto que cuenten con el comprobante vigente de reposición o con el acta levantada ante el agente del Ministerio Público, cuya fecha no sea mayor a cinco días de antelación; III. No haber acreditado la revista vehicular en el término fijado por la secretaría, o no portar la póliza de seguro vigente; IV. Prestar el servicio público fuera de la ruta autorizada en su caso, o hacer base en lugar no autorizado; V.A. las tarifas vigentes, carecer de taxímetro, no usarlo o traerlo en mal estado; VI. Cuando el conductor no porte licencia o no sea la que corresponda al tipo de vehículo; VII. Alterar en cualquier forma el diseño, estructura y construcción original de las unidades afectas al servicio, sin autorización expresa y por escrito de la secretaría; y VIII. En caso de que el conductor se encuentre bajo los efectos de bebidas alcohólicas, enervantes o cualquier otra sustancia tóxica.'. 'Artículo 100. Comete el delito de transportación pública ilegal de pasajeros o de carga, el que sin contar con la concesión o permiso expedidos por la secretaría para tales efectos, preste el servicio público de transporte de pasajeros o de carga en el Distrito Federal. Su comisión, se sancionará con pena privativa de libertad de tres meses a dos años y con multa de 480 a 500 días de salario mínimo vigente.'. 'Artículo 101. Se impondrá de dos a cuatro años de prisión y de 500 a 700 días de salario mínimo general diario vigente: I. A quien sin estar legalmente autorizado realice servicios de gestoría ante la secretaría; y II. Al que dirija, organice, incite, induzca, compela o patrocine a otro u otros, a prestar el servicio público de transporte de pasajeros o de carga, sin contar con la concesión o permiso correspondiente.'. 'Artículo 103. La secretaría se podrá constituir en coadyuvante del Ministerio Público, a fin de estar en condiciones de velar que la prestación del servicio público de transporte de pasajeros o de carga, se realice en los términos contenidos en esta ley y demás disposiciones reglamentarias conducentes, para que la población vea satisfechas sus necesidades y requerimientos en esta materia. El o los responsables de cualquiera de los delitos contemplados en este capítulo, no tendrán derecho a solicitar y obtener concesión o permiso alguno para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros o de carga. Al efecto, se hará de conocimiento del Registro Público de Transporte, el nombre y demás datos personales de quien haya cometido alguno de los delitos en comento, a fin de que se proceda al registro correspondiente.'. En segundo término, debemos tener presente el contenido del artículo 73, fracción VI, de la Ley de A., que dice lo siguiente: 'Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente: ... VI. Contra leyes, tratados y reglamentos que, por su sola vigencia, no causen perjuicio al quejoso, sino que se necesite un acto posterior de aplicación para que se origine tal perjuicio.'. De conformidad con lo que previene el último de los preceptos citados, es requisito indispensable para que resulte procedente el juicio de garantías, que respecto de los preceptos impugnados de la Ley de Transporte del Distrito Federal, exista un primer acto de aplicación que lesione la esfera jurídica de la parte quejosa y en caso de no existir tal acto aplicativo, el juicio deviene improcedente. Ahora bien, atendiendo a la transcripción precedente del oficio ITDF/DG/0243/2001, en el que se hace consistir el primer acto de aplicación que dicen los quejosos han sufrido respecto de los preceptos que combaten, es evidente que en el mismo no se contiene dicha aplicación. En efecto, si bien es cierto que en el oficio de mérito se advierte a los quejosos que en caso de continuar prestando el servicio público de taxi sin contar con el permiso o la concesión correspondiente, se harán acreedores a las sanciones establecidas en la Ley de Transporte del Distrito Federal, dicha advertencia no es suficiente por sí misma para estimar aplicados los dispositivos impugnados, puesto que el interés jurídico en casos como el descrito no lo otorga la inminencia de la aplicación de la norma legal, sino la concreción del acto aplicativo. Así lo ha definido la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante la tesis jurisprudencial que con el número 341 aparece en el A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-2000, Tomo I, Materia Constitucional, página 396, de rubro y texto: 'LEYES HETEROAPLICATIVAS. SI SE RECLAMAN POR ACTOS INMINENTES Y NO POR ACTOS CONCRETOS YA REALIZADOS, ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO. Para que la acción constitucional sea procedente en contra de leyes heteroaplicativas, o sea, en relación con las que se impugnan por haber existido un acto concreto de aplicación en perjuicio del quejoso, es necesario que se demuestre la existencia misma de dicho acto de aplicación, relacionado con la fecha de presentación de la demanda y, por ende, no basta la inminencia de la aplicación de la ley para que el amparo sea procedente, ya que la referida inminencia no actualiza o concreta el perjuicio en la esfera jurídica del gobernado de manera real y actual, lo cual constituye requisito indispensable de procedencia del juicio de garantías, sino que sólo genera la presunción de que tal aplicación ha de realizarse, sin conocerse circunstancias de tiempo, modo y lugar de ejecución, lo que impide constatar la existencia misma del perjuicio.'. Igualmente, en la diversa tesis jurisprudencial que con el número 340 aparece en la página 395, del mismo A. y tomo citados, de rubro y texto siguientes: 'LEYES HETEROAPLICATIVAS. SI SE IMPUGNAN POR SU PRETENDIDA APLICACIÓN Y NO POR SU APLICACIÓN CONCRETA, EL JUICIO DE AMPARO RESULTA IMPROCEDENTE. Si se reclama la expedición, promulgación y publicación de una ley porque con base en ella se pretende cobrar a la quejosa determinados derechos, aun cuando los actos de las autoridades se hayan tenido por presuntivamente ciertos, si no se señala el acto de aplicación, sino simplemente se expresa que las ejecutoras tratan de aplicar la ley, como no se impugna propiamente el mencionado cuerpo legal por su aplicación concreta al caso especial de la quejosa, sino por su pretendida aplicación, sin que ésta se haya demostrado, debe sobreseerse en el juicio.'. Consecuentemente, debe concluirse que el agravio en estudio deviene infundado porque ningún perjuicio le causa a la recurrente el sobreseimiento decretado por el J. a quo en los términos previamente referidos. En su tercer agravio aduce la recurrente que le causa perjuicio la sentencia que impugna porque en ella se realiza una errónea interpretación de lo previsto en el artículo 122, apartado C, base segunda, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal, en tanto que el jefe de Gobierno del Distrito Federal carece de facultades para emitir bandos, especialmente si se pretende que éstos tengan el carácter de disposiciones generales, abstractas, imperativas e impersonales. Agrega que la jurisprudencia en que se sustenta la sentencia impugnada resulta inaplicable al caso, por referirse a facultades formal y materialmente legislativas, siendo que en el caso se trataría del ejercicio de una facultad formalmente administrativa y materialmente legislativa que carece de sustento constitucional y legal. Aduce también que el precepto constitucional citado, lo mismo que el artículo 67 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, facultan al jefe de Gobierno del Distrito Federal para emitir reglamentos, decretos y acuerdos, pero no bandos, por lo que el funcionario citado carece de competencia para emitir el bando impugnado. Para valorar la argumentación que antecede, debemos remitirnos, en primer término, al contenido de los artículos 122 constitucional y 67 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, que establecen las facultades que corresponden al jefe de Gobierno del Distrito Federal, para determinar si entre ellas se encuentra, explícita o implícitamente prevista, la relativa a la emisión de bandos y, consecuentemente, si tiene competencia para el efecto o si, como asevera la recurrente, carece de ella. Los dispositivos mencionados, en lo conducente al caso dicen, respectivamente, lo siguiente: 'Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local, en los términos de este artículo. Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia. ... El jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá a su cargo el Ejecutivo y la administración pública en la entidad y recaerá en una sola persona, elegida por votación universal, libre, directa y secreta. ... La distribución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades locales del Distrito Federal se sujetará a las siguientes disposiciones: C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases: ... Base primera. ... V. La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades: ... k) R.r la prestación y la concesión de los servicios públicos; legislar sobre los servicios de transporte urbano, de limpia, turismo y servicios de alojamiento, mercados, rastros y abasto, y cementerios ... Base segunda. Respecto al jefe de Gobierno del Distrito Federal: ... II. El jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá las facultades y obligaciones siguientes: ... b) Promulgar, publicar y ejecutar las leyes que expida la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, mediante la expedición de reglamentos, decretos y acuerdos. Asimismo, podrá hacer observaciones a las leyes que la Asamblea Legislativa le envíe para su promulgación, en un plazo no mayor de diez días hábiles. Si el proyecto observado fuese confirmado por mayoría calificada de dos tercios de los diputados presentes, deberá ser promulgado por el jefe de Gobierno del Distrito Federal. ...'. 'Artículo 67. Las facultades y obligaciones del jefe de Gobierno del Distrito Federal son las siguientes: I. Iniciar leyes y decretos ante la Asamblea Legislativa; II.P., publicar y ejecutar las leyes y decretos que expida la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, mediante la expedición de reglamentos, decretos y acuerdos; III. Cumplir y ejecutar las leyes relativas que expida el Congreso de la Unión en la esfera y competencia del órgano ejecutivo a su cargo o de sus dependencias; IV. Formular proyectos de reglamentos sobre leyes del Congreso de la Unión relativas al Distrito Federal y vinculadas con las materias de su competencia, y someterlos a la consideración del presidente de la República; V.N. y remover libremente a los titulares de las unidades, órganos y dependencias de la administración pública del Distrito Federal, cuyo nombramiento o remoción no estén determinadas de otro modo en este estatuto; VI. Nombrar y remover al presidente de la Junta de Asistencia Privada del Distrito Federal, de acuerdo con lo que disponga la ley; VII. Nombrar y remover al procurador general de Justicia del Distrito Federal en los términos de este estatuto; VIII. Proponer Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y designar los del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal y someter dichas propuestas y designaciones, según sea el caso, para su ratificación a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; IX. Proponer al presidente de la República el nombramiento y en su caso la remoción del presidente de la Junta Local de Conciliación y Arbitraje; X.O. patentes de notario conforme a las disposiciones aplicables; XI. Solicitar a la Comisión de Gobierno de la Asamblea Legislativa convoque a sesiones extraordinarias; XII. Presentar a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal a más tardar el día treinta de noviembre, la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos para el año inmediato siguiente, o hasta el día veinte de diciembre, cuando inicie su encargo en dicho mes. El secretario encargado de las finanzas del Distrito Federal comparecerá ante la Asamblea Legislativa para explicar la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos del Distrito Federal para el año siguiente; XIII. Enviar a la Comisión de Gobierno de la Asamblea Legislativa la cuenta pública del año anterior; XIV. Someter a la consideración del presidente de la República la propuesta de los montos de endeudamiento necesarios para el financiamiento del presupuesto de egresos del Distrito Federal en los términos que disponga la Ley General de Deuda Pública; XV. Informar al presidente de la República sobre el ejercicio de los recursos correspondientes a los montos de endeudamiento del Gobierno del Distrito Federal y de las entidades de su sector público e igualmente a la Asamblea Legislativa al rendir la cuenta pública; XVI. Formular el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal; XVII. Presentar por escrito a la Asamblea Legislativa, a la apertura de su primer periodo ordinario de sesiones, el informe anual sobre el estado que guarde la administración pública del Distrito Federal; XVIII. Remitir a la Asamblea Legislativa dentro de los cuarenta y cinco días posteriores a la fecha del corte del periodo respectivo, los informes trimestrales sobre la ejecución y cumplimiento de los presupuestos y programas aprobados para la revisión de la cuenta pública del Distrito Federal; XIX. Ejercer actos de dominio sobre el patrimonio del Distrito Federal, de acuerdo con lo dispuesto en este estatuto y las leyes correspondientes; XX. Ejercer las funciones de dirección de los serviciosde seguridad pública, entre las que se encuentran las siguientes: a) Establecimiento de las políticas generales de seguridad pública para el Distrito Federal; b) El nombramiento y remoción libre de los servidores públicos de jerarquía inferior a las del servidor público que tenga a su cargo el mando directo de la fuerza pública del Distrito Federal; c) La determinación de la división del Distrito Federal en áreas geográficas de atención y el nombramiento y remoción libre de los servidores públicos responsables de las mismas; d) La creación de establecimientos de formación policial; y e) Las demás que determinen las leyes. Las bases de integración de los servicios de seguridad pública en la organización de la administración pública, se establecerán de acuerdo con las leyes que en la materia expidan el Congreso de la Unión y la Asamblea Legislativa, en el ámbito de sus respectivas competencias. Se normará el desempeño de los servicios de seguridad pública tomando en cuenta sus caracteres específicos en tanto cuerpos armados de naturaleza civil, garantes de los derechos, de la integridad física y patrimonial de la población. Sin perjuicio de lo establecido en las leyes que prevengan responsabilidades de los servidores públicos, las leyes respectivas contendrán un código que establezca los derechos y obligaciones específicos del servicio y los procedimientos para aplicar las medidas disciplinarias necesarias a efecto de mantener el orden y la integridad del mismo, conforme a los principios de honestidad, eficacia y legalidad en su prestación. Los servicios privados de seguridad son auxiliares de la función de seguridad pública. Sus integrantes coadyuvarán con las autoridades y las instituciones de seguridad pública en situaciones de urgencia, desastre o cuando así lo solicite la autoridad competente, de acuerdo a los requisitos y condiciones que establezca la autorización respectiva; XXI. Administrar los establecimientos de arresto, prisión preventiva y de readaptación social de carácter local, así como ejecutar las sentencias penales por delitos del fuero común; XXII. Facilitar al Tribunal Superior de Justicia y a la Asamblea Legislativa los auxilios necesarios para el ejercicio expedito de sus funciones; XXIII. Informar a la Asamblea Legislativa por escrito, por conducto del secretario del ramo, sobre los asuntos de la administración, cuando la misma asamblea lo solicite; XXIV. Administrar la hacienda pública del Distrito Federal con apego a las disposiciones de este estatuto, leyes y reglamentos de la materia; XXV. Celebrar convenios de coordinación con la Federación, Estados y Municipios, y de concertación con los sectores social y privado; XXVI. Dirigir la planeación y ordenamiento del desarrollo urbano del Distrito Federal, en los términos de las leyes; XXVII. Celebrar convenios o acuerdos de coordinación, en los términos de los artículos 11 y 12 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y de Protección al Ambiente, con el objeto que asuma las siguientes funciones: a) El manejo y vigilancia de las áreas naturales protegidas de competencia federal; b) El control de los residuos peligrosos considerados de baja peligrosidad conforme a las disposiciones de la ley general de la materia; c) La prevención y control de la contaminación de la atmósfera proveniente de fuentes fijas y móviles de jurisdicción federal; y d) Las demás previstas en el artículo 11 de la ley general de la materia; XXVIII. Declarar la expropiación, ocupación temporal, total o parcial, o la simple limitación de los derechos de dominio, conforme a las leyes del Congreso de la Unión; XXIX. Proporcionar a los Poderes Federales los apoyos que se le requieran para el ejercicio expedito de sus funciones. Asimismo, prestar los apoyos y servicios para la realización de festividades cívicas, conmemoración de fechas, actos oficiales, ceremonias especiales, desfiles, y en general de aquellos que se realicen con motivo de acontecimientos relevantes; XXX. Convocar a plebiscito en los términos de este estatuto y demás disposiciones aplicables; y XXXI. Las demás que le confieren la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este estatuto y otros ordenamientos.'. Como podemos observar, ninguno de los preceptos previamente transcritos otorga competencia al jefe de Gobierno del Distrito Federal para emitir bandos; los ordenamientos que conforme a tales dispositivos está facultado a emitir son reglamentos, decretos y acuerdos, que tendrán la finalidad de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes emitidas por los órganos competentes respectivos. Por otra parte, podemos advertir que es facultad expresamente conferida a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal la relativa a la regulación de los servicios públicos. A mayor abundamiento, hemos de considerar lo que al respecto establece la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, en los artículos que enseguida se transcriben: 'Artículo 5o. El jefe de Gobierno será el titular de la administración pública del Distrito Federal. A él corresponden originalmente todas las facultades establecidas en los ordenamientos jurídicos relativos al Distrito Federal, y podrá delegarlas a los servidores públicos subalternos mediante acuerdos que se publicarán en la Gaceta Oficial del Distrito Federal para su entrada en vigor y, en su caso, en el Diario Oficial de la Federación para su mayor difusión, excepto aquellas que por disposición jurídica no sean delegables. El jefe de Gobierno contará con unidades de asesoría, de apoyo técnico, jurídico, de coordinación y de planeación del desarrollo que determine, de acuerdo con el presupuesto asignado a la administración pública del Distrito Federal. Asimismo, se encuentra facultado para crear, mediante reglamento, decreto o acuerdo, los órganos desconcentrados, institutos, consejos, comisiones, comités y demás órganos de apoyo al desarrollo de las actividades de la administración pública del Distrito Federal.'. 'Artículo 14. El jefe de Gobierno promulgará, publicará y ejecutará las leyes y decretos que expida la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. Asimismo cumplirá y ejecutará las leyes y decretos relativos al Distrito Federal que expida el Congreso de la Unión. El jefe de Gobierno podrá elaborar proyectos de reglamentos sobre leyes que expida el Congreso de la Unión relativas al Distrito Federal y vinculadas con las materias de su competencia, y los someterá a la consideración del presidente de la República. Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el jefe de Gobierno deberán, para su validez y observancia, ser refrendados por el secretario que corresponda, según la materia de que se trate, y cuando se refieran a materias de dos o más secretarías, deberán refrendarse por los titulares de las mismas que conozcan de esas materias conforme a las leyes.'. Tampoco el ordenamiento previamente citado establece entre las facultades conferidas al jefe de Gobierno del Distrito Federal, la relativa a la expedición de bandos. Consecuentemente, debe concluirse que resulta fundado el agravio en estudio, en tanto que tal como plantea en él la recurrente, el jefe de Gobierno del Distrito Federal carece de facultades para emitir bandos, ya que la normatividad constitucional y legal correspondiente le faculta para emitir reglamentos, decretos y acuerdos, mas no bandos. Debe precisarse que no obsta a lo antes razonado, el planteamiento vertido por el J. a quo en la sentencia impugnada, relativo a que al emitir el bando reclamado por los quejosos, el jefe de Gobierno del Distrito Federal ejerció su facultad reglamentaria, y que materialmente bando y reglamento tienen la misma categoría jurídica, por lo que debe entenderse que en ese sentido el funcionario indicado sí cuenta con la facultad mencionada. En efecto, en pleno respeto a las garantías de legalidad, seguridad y certeza jurídica que nos rigen, debe estimarse aplicable al caso el principio de derecho que establece que la autoridad no puede hacer más que aquello que expresamente le está permitido, lo que implica que en el caso a estudio, no puede válidamente sostenerse que por guardar cierta similitud el bando con el reglamento deba estimarse que el titular del Ejecutivo Local, al emitir un bando, ejerce su facultad reglamentaria y, consecuentemente, cuenta con la competencia legal para hacerlo; estimarlo así nos conduciría en última instancia a considerar permisible que el Ejecutivo Local o el Federal pudieran emitir actos formalmente administrativos pero materialmente legislativos a través de los cuales establecieran regulaciones que excediesen a aquello para lo cual están constitucional y legalmente facultados. La diferencia entre una y otra normatividad es sustancial y determina el que definitivamente no sea sostenible atribuir al titular del Ejecutivo del Distrito Federal la facultad de emitir bandos, ni que sea permisible, por otra parte, que en ejercicio de su facultad reglamentaria expida ordenamientos con diversas denominaciones que impidan al gobernado su correcta identificación y el conocimiento de su consecuente naturaleza, efectos y alcances jurídicos. Además, no es jurídicamente sostenible que el titular del Ejecutivo pueda emitir un ordenamiento jurídico con la denominación de bando, basándose en la consideración de que materialmente éste tendrá efectos similares a los de un reglamento, ya que el bando tiene una naturaleza jurídica específica y, de acuerdo con ella, solamente puede emanar de una autoridad administrativa perfectamente definida constitucional y legalmente, amén de que emana de un proceso de creación bien delimitado y completamente diverso al que corresponde al reglamento emitido por el titular del Poder Ejecutivo, ya sea éste Federal o Local. La anterior aseveración encuentra sustento en los razonamientos que enseguida se exponen. Desde el punto de vista normativo, la facultad reglamentaria en el ámbito ejecutivo federal se encuentra sustentada en el artículo 89, fracción I, constitucional, que establece lo siguiente: 'Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente, son las siguientes: I.P. y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.'. La naturaleza jurídica de la facultad en cuestión ha sido definida por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos contenidos en la tesis jurisprudencial que con el número 94 aparece en el A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-2000, Tomo III, Materia Administrativa, página 105, de rubro y texto: 'REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. FACULTAD DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA EXPEDIRLOS. SU NATURALEZA. El artículo 89, fracción I, de nuestra Carta Magna, confiere al presidente de la República tres facultades: a) La de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión; b) La de ejecutar dichas leyes; y c) La de proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, o sea la facultad reglamentaria. Esta última facultad es la que determina que el Ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y abstractas que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y complementando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos jurídicos expedidos por el Congreso de la Unión. El reglamento es un acto formalmente administrativo y materialmente legislativo; participa de los atributos de la ley, aunque sólo en cuanto ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal, general y abstracta. Dos características separan la ley del reglamento en sentido estricto: este último emana del Ejecutivo, a quien incumbe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, y es una norma subalterna que tiene su medida y justificación en la ley. Pero aun en lo que aparece común en los dos ordenamientos, que es su carácter general y abstracto, separándose por la finalidad que en el área del reglamento se imprime a dicha característica, ya que el reglamento determina de modo general y abstracto los medios que deberán emplearse para aplicar la ley a los casos concretos.'. Los principios que rigen el ejercicio de tal facultad se encuentran plasmados a su vez en la diversa tesis jurisprudencial emitida por la misma Segunda S. de nuestro Máximo Tribunal, que con el número 213 aparece en el A. citado, Tomo I, Materia Constitucional, página 256, de rubro y texto: 'FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. PRINCIPIOS QUE LA RIGEN. Según ha sostenido este Alto Tribunal en numerosos precedentes, el artículo 89, fracción I, constitucional, faculta al presidente de la República para expedir normas reglamentarias de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, y aunque desde el punto de vista material ambas normas son similares, aquéllas se distinguen de éstas básicamente, en que provienen de un órgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, sino que está instituido para acatarla en cuanto dimana del Legislativo, de donde, por definición, son normas subordinadas, de lo cual se sigue que la facultad reglamentaria se halla regida por dos principios: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El principio de reserva de ley, que desde su aparición como reacción al poder ilimitado del monarca hasta su formulación en las Constituciones modernas, ha encontrado su justificación en la necesidad de preservar los bienes jurídicos de mayor valía de los gobernados (tradicionalmente libertad personal y propiedad), prohíbe al reglamento abordar materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso, como son las relativas a la definición de los tipos penales, las causas de expropiación y la determinación de los elementos de los tributos, mientras que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida.'. En el caso del Distrito Federal, la facultad reglamentaria se encuentra atribuida tanto al presidente de la República como al jefe de Gobierno, en términos del artículo 122, apartado B, fracción IV y apartado C, base segunda, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal, precepto que dice lo siguiente: 'Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local, en los términos de este artículo. Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia. ... El jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá a su cargo el Ejecutivo y la administración pública en la entidad y recaerá en una sola persona, elegida por votación universal, libre, directa y secreta. ... La distribución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades locales del Distrito Federal se sujetará a las siguientes disposiciones: B. Corresponde al presidente de los Estados Unidos Mexicanos: ... IV.P. en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes que expida el Congreso de la Unión respecto del Distrito Federal; y C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases: Base segun-da. Respecto al jefe de Gobierno del Distrito Federal: ... II. El jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá las facultades y obligaciones siguientes: ... b) Promulgar, publicar y ejecutar las leyes que expida la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, mediante la expedición de reglamentos, decretos y acuerdos. Asimismo, podrá hacer observaciones a las leyes que la Asamblea Legislativa le envíe para su promulgación, en un plazo no mayor de diez días hábiles. Si el proyecto observado fuese confirmado por mayoría calificada de dos tercios de los diputados presentes, deberá ser promulgado por el jefe de Gobierno del Distrito Federal.'. La facultad reglamentaria tanto del Ejecutivo Federal como del Ejecutivo Local en relación con el Distrito Federal, se regula secundariamente en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, en los términos que enseguida se transcriben: 'Artículo 32. Corresponde al presidente de los Estados Unidos Mexicanos: ... V.P. en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes y decretos relativos al Gobierno del Distrito Federal que sean expedidos por el Congreso de la Unión. ...' y 'Artículo 67. Las facultades y obligaciones del jefe de Gobierno del Distrito Federal son las siguientes: ... II.P., publicar y ejecutar las leyes y decretos que expida la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, mediante la expedición de reglamentos, decretos y acuerdos. ... IV. Formular proyectos de reglamentos sobre leyes del Congreso de la Unión relativas al Distrito Federal y vinculadas con las materias de su competencia, y someterlos a la consideración del presidente de la República. ...'. Las limitaciones que deben observarse en el ejercicio de la facultad en cuestión, tanto a nivel federal como local, se encuentran expresamente definidas en la tesis jurisprudencial de la misma Segunda S. de nuestro Máximo Tribunal, que con el número 214 aparece en la página 257 del A. y tomo previamente citados, de rubro y texto: 'FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES. Es criterio unánime, tanto de la doctrina como de la jurisprudencia, que la facultad reglamentaria conferida en nuestro sistema constitucional al presidente de la República y a los gobernadores de los Estados, en sus respectivos ámbitos competenciales, consiste, exclusivamente, dado el principio de la división de poderes imperante en la expedición de disposiciones generales, abstractas e impersonales que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y completando en detalle sus normas, pero sin que, a título de su ejercicio, pueda excederse el alcance de sus mandatos o contrariar o alterar sus disposiciones, por ser precisamente la ley su medida y justificación.'. Es ilustrativo al respecto, el criterio contenido en la tesis jurisprudencial del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que con el número 448 aparece en el A. citado, Tomo III, Materia Administrativa, página 495, y que este tribunal hace suya, con el rubro y texto siguientes: 'REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. SUS LÍMITES. Mediante el ejercicio de la facultad reglamentaria, el titular del Ejecutivo Federal puede, para mejor proveer en la esfera administrativa el cumplimiento de las leyes, dictar ordenamientos que faciliten a los destinatarios la observancia de las mismas, a través de disposiciones generales, imperativas y abstractas que detallen sus hipótesis y supuestos normativos de aplicación. Sin embargo, tal facultad (que no sólo se deduce de la fracción I del artículo 89 constitucional, sino que a la vez se confirma expresamente con el contenido de la fracción VIII, inciso a), del artículo 107 de la propia Carta Suprema), por útil y necesaria que sea, debe realizarse única y exclusivamente dentro de la esfera de atribuciones propia del Poder Ejecutivo, esto es, la norma reglamentaria actúa por facultades explícitas o implícitas que se precisan en la ley, siendo únicamente esa zona donde pueden y deben expedirse reglamentos que provean a la exacta observancia de aquélla y que, por ello, compartan además su obligatoriedad. De ahí que, siendo competencia exclusiva de la ley la determinación de qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta, al reglamento de ejecución competerá, por consecuencia, el cómo de esos mismos supuestos. Por tal virtud, si el reglamento sólo encuentra operatividad en el renglón del cómo, sus disposiciones sólo podrán referirse a las otras preguntas (qué,quién, dónde y cuándo), siempre que éstas ya estén contestadas por la ley, es decir, el reglamento desenvuelve su obligatoriedad a partir de un principio definido por la ley y, por tanto, no puede ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos distintos ni, mucho menos, contradecirla; luego entonces, la facultad reglamentaria no puede ser utilizada como instrumento para llenar lagunas de la ley, ni para reformarla o, tampoco, para remediar el olvido o la omisión. Por tal motivo, si el reglamento debe contraerse a indicar los medios para cumplir la ley, no estará entonces permitido que a través de dicha facultad, una disposición de tal naturaleza otorgue mayores alcances o imponga diversas limitantes que la propia norma que busca reglamentar, por ejemplo, creando y obligando a los particulares a agotar un recurso administrativo, cuando la ley que reglamenta nada previene a ese respecto.'. En el aspecto doctrinal, haciendo referencia al reglamento administrativo en materia federal, M.A.R.(. de Derecho Administrativo, P. General, E.P., tercera edición actualizada, México, 2001, pp. 522-523) formula algunas precisiones interesantes para el caso en estudio, en los términos que enseguida se indican: '... En México no hay una distinción entre poder para legislar y poder reglamentario, como la establecida por la Constitución francesa de 4 de octubre de 1958, ya que esta última, en sus artículos 37, 38 y 39, establece las competencias legislativa y reglamentaria. En México, no hay una lista de materias específicas que sean reserva de la ley, como en Francia, puesto que los principios consignados en la propia Constitución mexicana, sólo pueden ser desarrollados a través de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, mediante el procedimiento señalado y el presidente no puede, en sus reglamentos, desarrollar bases de la Constitución, puesto que en México, el reglamento administrativo está supeditado a la ley ordinaria expedida por el Congreso. ... 4. Otro principio que rige en esta materia es el de que no puede haber reglamento sin ley, aunque esta última, sí puede existir, aunque no se la reglamente. ... El reglamento implica el ejercicio de la función legislativa desde un punto de vista material y es reconocida por la doctrina y la jurisprudencia como potestad reglamentaria. El proceso de elaboración del reglamento, como ya se indicó, es más expedito que el de la ley y, por tanto, más rápidamente adecuable a los problemas económicos, sociales y de toda índole que se susciten en un momento determinado de la vida pública de un Estado; y, por otra parte, dado que emana de un órgano que se encuentra en contacto más directo con la realidad, éste puede comisionar a los técnicos que aplican la ley, en la práctica, para que elaboren los reglamentos y prever en ellos, las necesidades existentes. La proximidad del Poder Ejecutivo con la realidad social, al aplicar la ley, hace que los reglamentos operen como instrumentos idóneos para llevar a efecto su contenido.'. Por su parte, M.G.O., en el Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas (E.P., UNAM, décimo quinta edición, México, 2001, Volumen P-Z, pp. 2751-2752) aporta un concepto que, en lo conducente, al caso que nos ocupa dice lo siguiente: 'I. ... Es una norma de carácter general, abstracta e impersonal, expedida por el titular del Poder Ejecutivo, con la finalidad de lograr la aplicación de una ley previa. ... La facultad reglamentaria es, en consecuencia, una función materialmente legislativa, aunque formalmente administrativa. No obstante, se trata de una facultad propia del Ejecutivo y no derivada del Legislativo (SJF, 5a. Época, Tomo LXXXIV, p. 3895). Todo reglamento es una norma que complementa y amplía el contenido de una ley, por lo que jerárquicamente aquél está subordinado a ésta y corre la misma suerte; de tal manera que si una ley es reformada, derogada o abrogada, el reglamento se verá afectado con las mismas consecuencias, a pesar de que no se hubiese reformado, derogado o abrogado expresamente por otro reglamento, ya que éste no goza de la autoridad formal de una ley (artículo 172, inciso f), de la Constitución), (sic) que sí requiere que toda modificación sea expresa, satisfaciendo el mismo procedimiento que se haya observado para su creación. En consecuencia, las diferencias existentes entre la ley y el reglamento consisten en su procedimiento de creación y en su jerarquía. Los reglamentos son exclusivamente promulgados por los titulares del Poder Ejecutivo y son de menor jerarquía que las leyes a las cuales no deben contravenir ni desbordar. Los reglamentos son actos facultados al Poder Ejecutivo por razones lógicas, ya que la atribución genérica de crear leyes conlleva el reconocimiento de permitirle cómo ejecutarlas. Las leyes por su propia naturaleza no pueden prever todos los supuestos posibles, por lo que su grado de generalidad y abstracción debe ser amplio y omnicomprensivo; los reglamentos, en contraste tienden a detallar los supuestos previstos en la ley para que la individualización y aplicación del orden jurídico sea clara y efectiva. II. La naturaleza del reglamento ha sido objeto de discusión por la doctrina, precisamente por la doble función que lo caracteriza. Por el órgano que lo promulga, el reglamento es un acto administrativo en tanto que tiende a ejecutar la ley, así como que no se trata de un acto promulgado por asambleas representativas, sino por un funcionario electo, quien a su vez recoge sólo las impresiones de una estructura burocrática. La estrecha relación existente entre el presidente de la República y la administración pública centralizada se consagra en la institución del refrendo establecida en el artículo 92 de la Constitución. Por otra parte, atendiendo al contenido material del reglamento, la jurisprudencia ha definido su naturaleza como participativa de la función legislativa en tanto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas generales (A. al SJF 1917-1965, Segunda S., tesis 224). De esta manera, el reglamento confirma la acepción del principio de que la división de poderes (separación de instituciones que comparten el poder público) no consiste en una separación estricta de funciones. ...'. Por su parte, M.S.M. (Tratado de Derecho Administrativo, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Tomo I, Teoría General, pp. 250-253) expone lo siguiente: 'Desde el punto de vista «cuantitativo», el reglamento es la fuente más importante del derecho administrativo. Implica una manifestación de voluntad de órganos administrativos, creadora de status generales, impersonales y objetivos. No existen reglamentos para regir un caso concreto; solamente la ley formal puede dictar disposiciones para un caso particular. ... Jurídicamente, el «reglamento» goza de las prerrogativas de la «ley». De ahí, por ejemplo, que, dentro de un juicio, la existencia del reglamento no esté sujeta a prueba. En los tribunales, los reglamentos tienen, en principio, la misma fuerza y valor que las leyes, debiendo ser aplicados e interpretados por los Jueces de la misma manera que éstas. Pero, al igual que la ley, la obligatoriedad del reglamento depende de que las etapas de su formación se hayan cumplido satisfactoriamente: promulgación y publicación; las respectivas reglas aplicables a la ley, lo son igualmente al reglamento. ...'. Respecto del proceso de creación de los reglamentos, E.A.N. (Tratado de Derecho Constitucional, Oxford University Press, Biblioteca de Derecho Constitucional, Volumen 3, pp. 1087-1088) señala lo siguiente: 'A los reglamentos les son aplicables, en términos generales, los principios de la técnica legislativa, por lo que para su elaboración debe estarse a lo que en las obras especializadas, y en ésta, se opina al respecto. No obstante la afirmación anterior, dadas sus especiales características, en su elaboración son aplicables los principios particulares siguientes: No existe en un sentido propio algo que pudiera denominarse facultad de iniciar reglamentos. La autoridad competente puede ordenar la elaboración de un anteproyecto. Una vez que ha sido estudiado y aprobado, se procede a su publicación. Tampoco existe un proceso reglamentario; si bien todo cuerpo legislativo cuenta con ciertos principios que regulan el ejercicio de su facultad de emitir leyes, que se engloban en el término genérico de proceso legislativo, dado que la gestión reglamentaria es una facultad que se atribuye ordinariamente a una persona o a un cuerpo colegiado, sin contraparte que los neutralice, como sucede con las Cámaras que integran el Congreso de la Unión, no hay normatividad que regule el proceso a seguir. Todo queda a la discreción del titular: él es quien determina el proceso a seguir y los tiempos a observar. Por tratarse de un acto que se realiza y perfecciona en virtud de la actuación de un solo poder o cuerpo, no existe la posibilidad de que el acto sea objetado o vetado. Quien materialmente elabora un proyecto de reglamento lo hace en acatamiento de las directrices recibidas y constriñéndose a lo prescrito en la ley objeto de reglamentación; su desempeño y obra dependerán sólo de la voluntad de quien lo comisionó. Un reglamento debe estar referido a una ley determinada; no es factible que se pretenda, mediante un acto de esa naturaleza, reglamentar dos o más leyes; esto no es posible aun cuando se trate de cuerpos normativos estrechamente relacionados entre sí, ya por su materia o por el tiempo. Actuar de otra manera haría confusa su aplicación y dificultaría su eventual impugnación. El único que aprueba un proyecto de reglamento es el titular de la función reglamentaria; ciertamente deben ser refrendados, para los efectos de que sean obedecidos, acatados, pero el acto en sí es válido con la simple firma del presidente de la República, el gobernador, la autoridad ejecutiva o el órgano competente. Para evitar confusiones en el reglamento debe seguirse la sistemática, el orden de la ley; los libros, títulos y capítulos deben ser los mismos del cuerpo reglamentado y en la misma secuencia. Dispensará de la obligación de hacerlo el hecho de que ciertos títulos o capítulos no ameriten ser reglamentados, pero esto no excusa la obligación de observar el plan general que se desprende de la ley. El secretario o jefe del departamento al que le corresponde el asunto debe refrendar el reglamento. En todo caso, el decreto que emita la autoridad ejecutiva en virtud del cual se ordene su publicación, debe ser refrendado por el secretario responsable de la edición del periódico o la gaceta oficial.'. Ahora bien, por lo que se refiere al bando, la Constitución Federal lo establece como normatividad que puede ser emitida en el ámbito municipal por los Ayuntamientos, según prescribe su artículo 115, fracción II, segundo párrafo, en los siguientes términos: 'Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ... II. ... Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.'. En la exposición de motivos de ocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, presentada por el Ejecutivo Federal ante la Cámara de Senadores con la propuesta de reformar el artículo previamente citado, en lo relativo a su fracción II se manifestó lo siguiente: '... En la fracción II se reitera la personalidad jurídica de los Municipios, se confiere jerarquía constitucional al manejo de su patrimonio de conformidad con la ley, a fin de evitar interpretaciones que se han dado en la práctica institucional inclusive de orden judicial, que no corresponden a la ortodoxia jurídica de la naturaleza de los Ayuntamientos como órganos deliberantes y de decisión de las comunidades municipales, se establece con toda claridad que estarán facultados para expedir, de acuerdo con las bases que fijen las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones. Con esta medida, a la par que la anterior, busca el robustecimientos político y jurídico de los Municipios. Uno de los problemas que con mayor frecuencia y dramatismo han confrontado las comunidades municipales, es el inherente a la prestación de los servicios públicos a sus pobladores, pues ante la ambigüedad constitucional sobre cuáles de dichos servicios les corresponden y la incapacidad manifiesta de algunos Ayuntamientos para prestarlos, no pocos de ellos han sido absorbidos por los Gobiernos Locales y la Federación. Conscientes de la gran heterogeneidad de los Municipios del país y de la complejidad de sus diversas circunstancias demográficas, territoriales y económicas, hemos considerado como una necesidad capital, precisar los servicios que deba tener la incumbencia municipal, y que aun con la diversidad de las comunidades municipales en nuestro vasto territorio, puedan y deban ser comunes a todas y cada una de ellas. ...'. Como puede observarse, la figura normativa del bando se asentó en nuestro régimen constitucional específicamente para el ámbito municipal, con naturaleza, connotaciones y finalidades específicas, que si bien en algunos casos pueden ser consideradas como materialmente similares o idénticas a las que corresponden al reglamento, son de naturaleza, alcances y objetivos específicos. Al respecto, H.F.Z. y S.V.C. (Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, E.P., México, 1999, pp. 979-980 y 996), haciendo referencia a la autonomía jurídica del Municipio, señalan lo siguiente: 'Vinculada estrechamente con el Gobierno Municipal esta fracción II del artículo 115 que regula la autonomía jurídica de los Municipios, concepto que demanda una definición clara y precisa en sus alcances. En el párrafo primero de la referida fracción se declara que «los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y regularán (sic) su patrimonio conforme a la ley». Hay un ligero cambio de verbo en este párrafo, el antiguo «serán» se cambia por un «estarán», alteración que quizá tenga que ver con el cambio de postura que en genética municipal adoptó la iniciativa del Ejecutivo respecto de las doctrinas legal y jusnaturalista, pues muestra en la exposición de motivos una mayor inclinación por esta última al concebir al Municipio como «una sociedad natural domiciliada», que se delineó desde la propia organización local indígena. De mayor importancia es el párrafo segundo de la mencionada fracción que describe en concisa y acertada fórmula, la autonomía jurídica de los Ayuntamientos, señalándoles facultades para expedir «bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos y circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones». Esta adición tiene la ventaja inmediata de reafirmar la potestad jurídica que desde siempre el Municipio ha tenido y que sólo algunos teóricos trasnochados ponían en entredicho, pero sus repercusiones hacia el futuro pueden ser más trascendentes, si se inicia un movimiento que reactive el derecho municipal tan olvidado y obsoleto que se encuentra en vigor en los Ayuntamientos del país, baste sólo recordar a este respecto que no pocos de ellos se rigen todavía por bandos de policía y buen gobierno de la época porfiriana. En este sentido, a los Ayuntamientos del país les corresponde una gran tarea jurídica, que actualice y ponga a punto los distintos reglamentos y normas que los rigen, expidiéndose en aquellos Municipios que por sus dimensiones lo ameriten un código municipal que reúna las numerosas disposiciones que para regular las actividades comunales existen. ... Un aspecto muy importante de la justicia administrativa municipal es la sanción de las faltas administrativas establecidas en los llamados bandos, en realidad reglamentos, de policía y buen gobierno, que según el último párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional, es una facultad de carácter legislativo que se atribuye a nuestros Municipios en forma directa, según las bases normativas que deben expedir las Legislaturas de los Estados. Además de los citados bandos, los propios Municipios pueden emitir reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.'. Refiriendo el derecho español, A.F.L., en la Enciclopedia Jurídica Básica (Editorial Civitas, Enciclopedias Jurídicas Civitas, Madrid, 1995, Volumen I, pp. 763-765), sostiene respecto del bando lo siguiente: 'Se denomina bando tanto a aquellos avisos u órdenes de ciertas autoridades civiles (alcaldes) o, excepcionalmente, militares, de los que se da cuenta a la población afectada, como al acto de solemnidad de publicar tales disposiciones. Disposiciones cuyo mayor problema dogmático reside en su posible valor normativo, extremo que hoy, salvo circunstancias de necesidad, ha de negarse. ... II. En cuanto a los bandos de los alcaldes, constituye una figura de honda raigambre en nuestro derecho local. a) La competencia para dictar bandos es exclusiva de los alcaldes ... que no puede, además, delegarse ... Ninguna otra autoridad de las entidades locales (presidente de diputación, mancomunidad, comarca) tiene reconocida la potestad de dictar bandos. b) La publicación de los bandos dictados por el alcalde, a diferencia de los reglamentos y ordenanzas, no se exige que se haga en el boletín oficial de la provincia. Los bandos de los que debe quedar constancia en el libro de resoluciones de la alcaldía, se publican por medio de su exposición en los tablones de edictos existentes en la casa consistorial y en otros lugares de costumbre, y además, si se considera necesario, mediante su difusión a través de los medios de comunicación, así como de viva voz, por el pregonero, en los pueblos donde es factible esa posibilidad. c) Muy discutida ha sido la naturaleza jurídica de los bandos del alcalde, y en definitiva, si éste es titular de potestad reglamentaria, que se manifestaría en la facultad de dictar bandos. ... La doctrina tradicional ha defendido mayoritariamente el carácter reglamentario de estas disposiciones de los alcaldes. El fundamento normativo de esta tesis puede situarse tanto en la consideración del alcalde como delegado gubernativo, condición de la que se harían derivar ciertas potestades propias separadas y distintas de las que corresponden como órgano municipal (éste sería el título que ha justificado hasta recientes fechas, por ejemplo, la potestad delegada de los alcaldes para ordenar el tráfico dentro de los núcleos urbanos) ... Hoy, con arreglo al derecho vigente, hay que negar el carácter reglamentario de los bandos del alcalde. La creación de derecho en el ámbito municipal es una atribución reservada en exclusiva al Pleno del Ayuntamiento ... que la ejercita mediante la aprobación de ordenanzas y reglamentos locales, siguiendo un procedimiento formalizado ... especialmente previsto para esa finalidad de creación normativa, que está ausente en la producción de los bandos. Por otra parte, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local ya no atribuye al alcalde la condición de delegado del gobierno en el Municipio. La competencia de los alcaldes para dictar bandos puede tener la finalidadde recordar el cumplimiento de ciertas obligaciones establecidas en el derecho vigente, o la de aplicar las ordenanzas municipales en la forma prevista por ellas, pero nunca la de crear derecho. Para explicar la naturaleza jurídica de algunos bandos, que pueden tener la finalidad de recordar el cumplimiento de ciertas obligaciones establecidas en el derecho vigente, o la de aplicar las ordenanzas municipales en la forma prevista por ellas, pero nunca la de crear derecho. Para explicar la naturaleza jurídica de algunos bandos, que pueden tener un contenido muy próximo al de un reglamento, basta considerarlos como actos administrativos generales. Sólo en situaciones excepcionales (en cuyo caso puede el alcalde «adoptar personalmente y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o infortunios públicos o graves riesgos de los mismos las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediata al Pleno») podrían tener los bandos del alcalde naturaleza normativa, lo que nos sitúa en el supuesto de los reglamentos de necesidad, circunstancia que excepciona las reglas normales de la competencia y de la jerarquía normativa. ...'. E.A.N., en el Volumen 2, páginas 838 a 841 de la obra referida con anterioridad, expone lo siguiente: 'A los cuerpos normativos que emanaban de los Ayuntamientos, para distinguirlos de las leyes que provenían de las Cortes, se les denominó ordenanzas u ordenanzas municipales; se trataba y se trata de resoluciones administrativas completas y sistemáticas que adoptan y emiten órganos colegiados, en la órbita de su competencia, que tienen carácter imperativo, regulan la convivencia de los habitantes de un Municipio y en el nivel poblaciones establecen el marco complementario indispensable que define las relaciones entre gobernados y gobernantes. Ante la carencia de órganos informativos regulares, durante mucho tiempo se dieron a conocer a los interesados a grito vivo, dándoles lectura en lugares estratégicos y concurridos de las poblaciones, mediante bandos solemnes y ordinarios; con el transcurso de los años y la repetición de los actos, el nombre del instrumento, del medio, se utilizó como sinónimo de la materia, de la esencia. Por eso en la actualidad a esos complejos normativos se les denomina bandos o bandos de policía y buen gobierno. Fue costumbre, también, fijar su texto en los estrados de la casa municipal, de los juzgadores, demás edificios públicos y templos, en ellos estaba a la vista de los habitantes. Se trató de otra forma de hacer pública una ordenanza; esto fue común y usual. Los bandos de policía y buen gobierno en emisión, alcances materiales y aplicaciones están sujetos a ciertos principios que, en general, no se consignan en las Constituciones Locales ni en las leyes emanadas del órgano legislativo; estos principios son los siguientes: Se trata de un complejo normativo, que aunque aplicable en una circunscripción territorial limitada, tiene la característica de ser general, abstracto y no es particular ni concreto. No obstante emanar de una autoridad que actúa sólo en forma transitoria, en la práctica los bandos de gobierno tienen la característica de ser permanentes y estables. Al igual que la ley, simplemente por economía de esfuerzos, siguen en vigor en forma indeterminada mientras no sean derogados expresa o tácitamente por una autoridad competente, que puede ser un Ayuntamiento posterior o Legislatura del Estado respectivo que mediante una ley contradiga o esté en contraposición a éstos; el principio anterior es válido a pesar de que en algunos Estados se circunscriba su vigencia a la duración del mandato de un Ayuntamiento; los bandos emitidos por el saliente seguirán en vigor; una vía para solucionar posibles impugnaciones sería que el Ayuntamiento entrante, como un acto inicial, declare válidos y vigentes los bandos, reglamentos y disposiciones de observancia general, en tanto no se emitan nuevas disposiciones que los sustituyan. No es un problema teórico, en Guerrero existe una norma que dispone lo siguiente: «Artículo 37. Los Ayuntamientos ... tendrán, además, los siguientes derechos y obligaciones: ... X. Expedir el bando de policía y buen gobierno que deberá regir durante el ejercicio del Ayuntamiento.» (Ley Orgánica Municipal). La ley, como se sabe, es el resultado de una serie de actos encadenados entre sí, sucesivos y complementarios que se denomina proceso legislativo; los bandos, por su parte, son también el producto de un proceso, que pudiera denominarse proceso municipal, se integra por una iniciativa o propuesta, el estudio, discusión, aprobación y publicación. No emana de un solo individuo; es el producto de un consenso al que llegan los integrantes del Ayuntamiento. Deriva de un acuerdo en un sentido gramatical amplio, es decir, de una coincidencia de varias voluntades en las materias que lo integran. Entre los bandos de policía y buen gobierno y los acuerdos restantes, órdenes y resoluciones de un Ayuntamiento, no existe una relación de jerarquía; nada hay que haga suponer que aquéllos sean superiores y éstos inferiores; tienen idéntico valor. Con las precisiones del caso, es aplicable el principio de que la ley posterior deroga a la anterior. Pueden ser modificados o derogados por el propio Ayuntamiento que los emitió o por los que le sigan en el mandato. No se trata de documentos rígidos que sólo se modifiquen porque recurren a procedimientos extraordinarios y engorrosos. En el cuadro de jerarquía de leyes, por parte de la Constitución, como N.S., pasando por las leyes federales, Constituciones de los Estados y leyes de éstos, los bandos ocupan el último lugar en el escalafón. Son inferiores a los actos emanados del Congreso de la Unión y de las Legislaturas de los Estados, cuando actúan en ejercicio de las facultades que les corresponden. Por disposición constitucional los Ayuntamientos, en ejercicio de la facultad reguladora de la vida de sus comunidades, pueden expedir tanto los aludidos bandos de policía como reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general; es una función que sólo ellos pueden desempeñar; no existe la posibilidad de que, ante su inactividad o silencio, lo haga la Legislatura del Estado y, mucho menos, otro Ayuntamiento. Los Ayuntamientos, en ejercicio de su facultad reguladora, deben respetar ciertos imperativos: los bandos no pueden estar en oposición a la Constitución General, ni a las de los Estados, así como tampoco a las leyes federales y locales. Los bandos, en todo caso, deberán estar de acuerdo con las bases normativas que emitan las Legislaturas de los Estados; por lo general no existe vía para que, de no ser así, se pueda declarar su ilegalidad. Es evidente que se trata de una materia de índole jurídica cuya resolución debía estar confiada a los tribunales del Estado, concretamente al Superior de Justicia. Existe como una vía irregular recurrir a la figura de la desaparición de Ayuntamientos. Los bandos son instrumentos locales complementarios de la actividad legislativa que corresponde al Congreso del Estado. Se circunscribe a regular la vida de una comunidad en las materias relacionadas con ésta y que no hayan sido normadas por la legislatura. De alguna forma cubren los vacíos legales que sobre el tema de convivencia comunitaria se observa en el sistema jurídico de un Estado; por eso se les califica de complementarios. En los bandos de policía no pueden establecerse delitos, penas ni autoridades que conozcan de ellos y apliquen éstas. Por disposición constitucional, los delitos y las penas deben estar determinadas en las leyes, y los encargados de aplicarlas son los Jueces y tribunales. Pueden prever infracciones y sanciones, que no deben exceder de los máximos establecidos en el artículo 21 constitucional. Los bandos de policía no requieren, para entrar en vigor, su publicación en una gaceta, periódico o diario oficial del Ayuntamiento; es suficiente con que de una u otra forma estén el alcance del público, ya sea por haber sido fijados en los lugares públicos o porque se les haya dado lectura en esos lugares. En esto sigue siendo aplicable la práctica que en forma constante se ha observado desde la Colonia. Las materias que regulan los bandos son tan conocidas, elementales y sencillas, que aun cuando no fueran reguladas formalmente, serían observadas por la población. Los bandos emanan de los Ayuntamientos aun en los casos en que hubieren sido aprobados por los votos mínimos necesarios para considerarlos válidos; su autoría y responsabilidad recae en el Cabildo en su totalidad, sin importar los votos en contra. En un Municipio, puede haber uno o varios bandos de policía; no se agota la facultad del Ayuntamiento con la emisión de uno o dos de ellos. Debido a que emanan de una autoridad administrativa, como es un Ayuntamiento, gozan de esa misma característica desde el punto de vista formal; pero anteriormente son actos legislativos. Existe la posibilidad legal de que los Ayuntamientos emitan otro tipo de documentos igualmente obligatorios; en Guanajuato, por ejemplo, se definen y regulan los siguientes: «Artículo 76. Los Ayuntamientos expedirán, dentro de sus respectivas jurisdicciones, su reglamento interior, los bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, de acuerdo con las bases que establece este título.». «Artículo 77. El reglamento interior es el conjunto de normas que estructuran la organización y funcionamiento de cada Ayuntamiento.». «Artículo 78. Los bandos de policía son las normas expedidas por el Ayuntamiento para garantizar el orden y la seguridad públicas.». «Artículo 79. Los bandos del buen gobierno son las normas expedidas por el Ayuntamiento para garantizar el buen funcionamiento y adecuada prestación de los servicios públicos municipales.». «Artículo 80. Son reglamentos, el conjunto de normas dictadas por el Ayuntamiento para proveer, dentro de la esfera de su competencia, a la ejecución o aplicación de las leyes y disposiciones en materia municipal.». «Artículo 81. Son circulares las disposiciones de carácter general y orden interno que contengan criterios, principios técnicos o prácticos para el mejor manejo de la administración pública municipal.». «Artículo 82. Son disposiciones administrativas de observancia general, las normas que no teniendo las características de los bandos, reglamentos y circulares, sean dictadas en razón de una urgente necesidad y que afecten en los particulares.». «Artículo 83. La expedición de bandos y reglamentos es de competencia exclusiva de los Ayuntamientos. Se entiende delegada por los Ayuntamientos al presidente municipal, la facultad de expedir las circulares y disposiciones administrativas de observancia general. El presidente municipal dará cuenta al Ayuntamiento, en la sesión inmediata posterior, del uso que haya hecho de esta facultad a fin de que éste ratifique o revoque la circular o disposición expedida.». «Artículo 84. El reglamento interior, los bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, para ser obligatorios, deberán ser publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.».'. De la reseña que antecede, se advierte que si bien es cierto que pueden existir similitudes importantes entre el reglamento emitido por el titular del Ejecutivo y el bando, también lo es que existe en nuestro sistema jurídico una clara delimitación en cuanto a la materia regulable por cada uno de ellos, así como la autoridad competente para emitirlos, los alcances y los efectos jurídicos que se les pueden atribuir, por lo que, se reitera, es jurídicamente inaceptable que el titular del Poder Ejecutivo, ya sea Local o Federal, pretendiendo ejercer su facultad reglamentaria emita bandos, aun cuando el contenido de éstos sea similar al de un reglamento y similar sea también en cuanto al resultado práctico derivado de su aplicación, porque ello atenta directamente contra los principios de legalidad, seguridad y certeza jurídica que nos rigen. Al respecto es ilustrativo, en lo conducente, el criterio contenido en la tesis jurisprudencial de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que con el número 168 aparece en el A. previamente citado, Tomo I, Materia Constitucional, página 205, de rubro y texto: 'DECRETOS EXPEDIDOS POR EL EJECUTIVO FEDERAL O LOCAL. RECURSO DE REVISIÓN CONTRA LAS SENTENCIAS DE AMPARO EN QUE SE IMPUGNAN. SON COMPETENTES LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO CUANDO NO REGLAMENTAN UNA LEY. El artículo 21 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicada en el Diario Oficial el veintiséis de mayo de mil novecientos noventa y cinco, establece la competencia de las S.s de la Suprema Corte de Justicia para conocer del recurso de revisión interpuesto contra sentencias pronunciadas en la audiencia constitucional por los Jueces de Distrito, cuando subsista en el recurso el problema de constitucionalidad, si en la demanda de amparo se hubiese impugnado un reglamento federal expedido por el presidente de la República de acuerdo con la fracción I del artículo 89 de la Constitución, o un reglamento expedido por el gobernador de un Estado. Ahora bien, aun cuando en este precepto legal se alude expresamente a reglamentos, debe entenderse que esta referencia se hace no en un aspecto formal, sino material, es decir, a aquellos ordenamientos que, independientemente de la forma en que se les denomine, sean expedidos por el presidente de la República en uso de la facultad reglamentaria que le confiere el artículo 89, fracción I, constitucional, a fin de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes; por consiguiente, si un decreto administrativo es expedido por el presidente de la República en uso de tal facultad reglamentaria, debe considerarse que las S.s de la Suprema Corte son competentes para conocer de la revisión en que se cuestiona su constitucionalidad. Sin embargo, debe tomarse en consideración que la facultad del jefe del Ejecutivo Federal o Local para proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, comprende no sólo la atribución de expedir reglamentos, sino también decretos, acuerdos y otros actos que sean necesarios para el mismo propósito y que no deben confundirse con reglamentos, ya que no tienen por objeto desarrollar y detallar, mediante reglas generales, las normas contenidas en la ley para hacer posible y práctica su aplicación, que es la característica propia de los reglamentos. Por tanto, del solo hecho de que en el proemio de los decretos relativos se haya citado que los mismos se expiden en uso de la facultad que a los titulares del Poder Ejecutivo Federal o Estatal otorgan las disposiciones constitucionales para proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, no puede derivarse necesariamente la competencia de las S.s de la Suprema Corte para conocer del recurso de revisión, pues los artículos 107, fracción VIII, inciso a), constitucional y 87, fracción I, inciso a), de la Ley de A., son claros al señalar que debe tratarse de reglamentos expedidos por el presidente de la República y reglamentos de leyes locales expedidos por los gobernadores de los Estados, de donde se infiere que si no se controvierte la constitucionalidad de un reglamento, sino de decretos que son expedidos por el jefe del Ejecutivo, y si además, en la demanda no se hace planteamiento alguno de invasión de esferas, ni en la sentencia se establece la interpretación directa de un precepto de la Carta Magna, ni se trata de un amparo en revisión que por su interés y trascendencia amerite que se ejercite la facultad de atracción, corresponderá a un Tribunal Colegiado de Circuito el conocimiento del recurso, conforme a lo dispuesto por la fracción II del artículo 85 de la Ley de A..'. Dentro del contexto referido, resulta jurídicamente inaceptable que el titular del Poder Ejecutivo del Distrito Federal pueda emitir un ordenamiento jurídico con características de generalidad, abstracción y obligatoriedad, darle la denominación de bando o cualquiera otra que considere pertinente, y pretender que tenga la naturaleza, alcances y efectos jurídicos de un reglamento; una situación de tal tipo, se reitera, atentaría contra las garantías constitucionales de legalidad, certeza y seguridad jurídicas, porque independientemente de que el indicado ordenamiento tuviese como objetivo satisfacer una necesidad social determinada, habría sido emitido por una autoridad que no está expresamente facultada para ello y, en todo caso, si ésta estima que debe regularse una materia determinada y que tal regulación puede emanar de la facultad reglamentaria que constitucional y legalmente se le ha conferido, no tiene porqué emitirla con denominación diversa a la de reglamento porque al hacerlo así, además de que está ejerciendo una facultad que ni constitucional ni legalmente le está conferida y de que emite un ordenamiento sin observar el procedimiento debido para su creación, necesariamente desvirtúa la naturaleza del propio ordenamiento y crea confusión, incertidumbre e inseguridad jurídica; adicionalmente, se dejarían de observar los principios y limitaciones que rigen el ejercicio de la facultad reglamentaria, tal como queda asentado en las tesis jurisprudenciales que previamente se han citado. En el caso del Distrito Federal no existe, ni en la Constitución Federal ni en el Estatuto de Gobierno que lo rige, atribución alguna para que el titular del Ejecutivo Local emita bandos; consecuentemente, tampoco se prevé que el mismo estatuto o algún otro ordenamiento legal regule el ejercicio de tal facultad, tal como sucede en el caso de los Municipios, respecto de los cuales señala el párrafo segundo del artículo 115, fracción II, constitucional, que las Legislaturas Estatales regularán mediante las leyes correspondientes el ejercicio de la indicada facultad. Al resultar fundado el agravio en estudio, procede modificar la resolución impugnada y conceder a los quejosos el amparo y protección de la Justicia Federal en relación con el bando cuya constitucionalidad cuestionan, haciendo extensiva dicha protección respecto del acto de aplicación que también impugnan en el juicio de garantías de origen. Lo antes señalado hace innecesario el estudio de los restantes agravios, ya que su análisis en nada podría variar el sentido de la presente resolución. Al respecto, es analógicamente aplicable el criterio que este tribunal comparte, contenido en la tesis jurisprudencial del Primer Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que con el número 460 aparece en el A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-2000, Tomo VI, Materia Común, página 397, de rubro y texto: 'AGRAVIOS EN LA REVISIÓN. CUANDO SU ESTUDIO ES INNECESARIO. Si el examen de uno de los agravios, trae como consecuencia revocar la sentencia dictada por el J. de Distrito, es inútil ocuparse de los demás que haga valer la recurrente.'."

QUINTO. Existe contradicción de tesis.

De la detenida y reflexiva lectura de la sentencia dictada en el toca RA. 2039/2001, se desprende que el criterio sustentado por el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, esencialmente consiste en lo siguiente:

• El Bando Informativo Número 9 sobre el combate a la circulación de taxis irregulares y la negativa de concesiones, publicado por el jefe de Gobierno en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, el quince de diciembre de dos mil, a través del cual se informa al público en general y a todos los interesados que por un periodo de tres años, no se otorgarán concesiones para taxis y que se combatirá la circulación de automóviles de alquiler del servicio público que no cubren requisitos de ley, jurídicamente no es un "bando" a pesar de que así se le haya denominado. En realidad, se trata de un acto administrativo de caráctergeneral emitido por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, en ejercicio de su facultad reglamentaria, con el cual pretende hacer cumplir la Ley de Transporte del Distrito Federal expedida por la Asamblea Legislativa.

• La conclusión anterior, se hizo a partir de un desarrollo lógico apoyado en los siguientes elementos jurídicos normativos:

a) Opiniones doctrinales respecto a la definición del concepto "bando de policía y buen gobierno" de los autores G.C. de Torres (Diccionario Jurídico Elemental), I.B.O. (Diccionario de Derecho Constitucional, Garantías y A.);

b) Interpretación histórica de los artículos 10, 16 y 21 constitucionales, considerando su texto original de mil novecientos diecisiete;

c) Interpretación histórica fundada en las exposiciones de motivos de los artículos 115, fracción II, 73, fracción VI y 122 constitucionales vigentes;

d) Artículos 67, fracción I, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, 2o., 3o., 4o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal y 2o. de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal; y,

e) J. y tesis aisladas del Alto Tribunal de la República cuyos rubros son los siguientes: "POLICÍA Y BUEN GOBIERNO, BANDO DE, DEL MUNICIPIO DE CUERNAVACA, ESTADO DE MORELOS. TIENE EL CARÁCTER DE LEY. ES COMPETENTE PARA CONOCER DE LA INCONSTITUCIONALIDAD PLANTEADA RESPECTO DE SU ARTÍCULO 67 EL TRIBUNAL EN PLENO.", "MOLINOS DE NIXTAMAL, EXPENDIOS DE MASA Y DE TORTILLAS, REGLAMENTO DE, PARA EL ESTADO DE SAN LUIS POTOSÍ. DECRETO NÚMERO 143. CONSTITUCIONALIDAD.", "REGLAMENTOS DE POLICÍA Y BUEN GOBIERNO PARA EL DISTRITO FEDERAL. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA TIENE FACULTADES PARA EXPEDIRLOS. REGLAMENTO DE ESTACIONAMIENTO PARA VEHÍCULOS.", "ASAMBLEA DE REPRESENTANTES DEL DISTRITO FEDERAL. FACULTADES PARA EXPEDIR REGLAMENTOS.", "ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL DISTRITO FEDERAL. EL EMPLEO DE LOS VOCABLOS EXPEDIR, LEGISLAR Y NORMAR EN EL ARTÍCULO 122, APARTADO C, FRACCIÓN V, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL SE REFIEREN A SU FACULTAD DE EXPEDIR LEYES." y "FACULTADES EXPRESAS DE LA ASAMBLEA DE REPRESENTANTES DEL DISTRITO FEDERAL. NO ES REQUISITO INDISPENSABLE QUE SE ESTABLEZCAN LITERALMENTE EN LA CONSTITUCIÓN.".

•A partir de los elementos anteriores, el Tribunal Colegiado adelantó que para estar en posibilidad de precisar si el jefe de Gobierno del Distrito Federal tiene facultades para expedir el llamado Bando 9, era necesario analizar primeramente la naturaleza jurídica de esta disposición de carácter general.

• En su estudio, el tribunal preliminarmente definió los elementos y características de los bandos y precisó que en el Distrito Federal, la facultad de expedirlos en el pasado correspondió al presidente de la República, después se transfirió esta facultad a la Asamblea de Representantes y actualmente corresponde a la Asamblea Legislativa.

• A partir de ello, como el llamado Bando 9 no ajustó sus caracteres a los del concepto jurídico de "bando de policía y buen gobierno" definido por el tribunal en términos que atribuyó como propios, pues en su concepto existía una indefinición sobre el punto, y como tampoco la emisión del acto en relación con la distribución de competencias era compatible con la propia en los casos de expedición de bandos de policía y buen gobierno, entonces el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa concluyó que tal acto general no podía ser un bando.

• Como consecuencia, el tribunal procedió a ubicar a dicho Bando 9 en alguna forma de acto administrativo, y por sus características lo clasificó genéricamente como un acto reglamentario derivado de la aplicación de la Ley de Transporte del Distrito Federal, para establecer que el jefe de Gobierno en este caso sí contaba con facultades para su emisión, agregándose a mayor abundamiento que no deparaba agravio alguno o vicio de fundamentación y/o motivación del acto normativo el hecho de que a tal disposición, se le hubiera mal llamado "bando" o que careciera de fundamentos legales pues finalmente, a juicio de este órgano jurisdiccional, el citado Bando 9 al ser un acto administrativo de carácter general ostenta una naturaleza jurídica que -en concepto de tal Tribunal Colegiado- se equipara a la naturaleza propia de una ley, y en materia de normas generales, la garantía de seguridad jurídica que obliga a las autoridades a fundamentar y motivar sus actos, consagrada en el artículo 16 constitucional, queda satisfecha tan sólo con que la autoridad legislativa emisora de la norma cuente con atribuciones constitucionales para ello, y concluye el tribunal que como el jefe de Gobierno tiene esas facultades constitucionales, entonces el acto administrativo general estudiado no contenía los "vicios de fundamentación y motivación del acto legislativo" (sic).

• La conclusión global de todo lo anterior, consistió en que el jefe de Gobierno del Distrito Federal tiene facultades (reglamentarias y subsidiarias, no propias y autónomas) para expedir un acto administrativo de carácter general como el llamado Bando 9, mediante el cual informa que por un periodo de tres años no se otorgarán concesiones para taxis, y que se combatirá la circulación de aquellos que no cubran requisitos de ley; y que como ostenta tales facultades, entonces su acto no puede contener vicios de fundamentación y motivación por tratarse de una "ley" (en concepto de este tribunal) a pesar de que exista una imprecisión en la denominación que se le dio al acto y de que inexistan en su texto fundamentos jurídicos.

Por otra parte, de la reflexiva lectura de la ejecutoria pronunciada en el toca RA. 494/2001-RA. 9872/2001, se desprende que el criterio del Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, esencialmente consiste en lo siguiente:

• Este tribunal partió de la base de que el Bando Informativo Número 9 sobre el combate a la circulación de taxis irregulares y la negativa de concesiones, publicado por el jefe de Gobierno en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el quince de diciembre de dos mil, es en realidad un bando de policía y buen gobierno, sin efectuar mayor consideración, análisis o valoración al respecto.

• Sobre tales bases, a partir de la interpretación sistemática de los artículos 122 de la Constitución Federal, 67 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, 5o. y 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, este órgano jurisdiccional concluyó, primeramente, que el jefe de Gobierno del Distrito Federal no tiene facultades explícitas ni implícitas para expedir bandos de policía y buen gobierno (sólo puede ejercitar su facultad reglamentaria mediante reglamentos, decretos y acuerdos), y además, concluyó enseguida, todo lo relativo a la regulación de los servicios públicos es atribución exclusiva de la Asamblea Legislativa. Por tanto, el jefe de Gobierno carece de facultades para expedir el mencionado Bando 9, lo que convierte a este acto en inconstitucional.

• Adicionalmente y en respuesta a un punto específico de agravio cuyo análisis fue inducido por la parte recurrente, el tribunal agregó que resultaba irrelevante analizar la validez jurídica del Bando 9 a la luz de la facultad reglamentaria del jefe de Gobierno del Distrito Federal, o bien, a partir de la evaluación de la idéntica jerarquía normativa existente entre bandos y reglamentos, pues lo que no les está expresamente conferido a las autoridades, les está prohibido, y sobre tal premisa el jefe de Gobierno carece de facultades expresas en la ley para emitir bandos sin que sea posible analizar mayor argumento en contrario, además de que en el caso, es imposible jurídicamente equiparar un bando y un reglamento en virtud de que -en concepto de este tribunal- ambas normas tienen procesos de creación diferentes y ello les da distintas características que tornarían ilógica una equiparación.

• Asimismo, dicho Tribunal Colegiado considera que el ejercicio de la facultad reglamentaria se constriñe a lo definido por el Alto Tribunal en las jurisprudencias de rubros: "FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES." y "REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. SUS LÍMITES.", complementadas con las opiniones doctrinales de los autores M.A.R., M.G.O., el argentino M.M. y E.A.N.. De tal suerte que como en la jurisprudencia y en las opiniones doctrinales no existe mención de que el jefe de Gobierno del Distrito Federal en su carácter de titular del Ejecutivo pueda expedir bandos en ejercicio de la facultad reglamentaria, entonces debe negarse tal posibilidad.

• Por último, tal órgano jurisdiccional estimó que los bandos son normas que sólo pueden expedirse a nivel municipal, conforme al artículo 115, fracción II, de la Constitución y su exposición de motivos (este punto fue apoyado con la transcripción de las opiniones doctrinales de los autores: H.F.Z., S.V.C., el español A.F.L. y E.A.N.), situación que, a juicio de ese tribunal, remarca la imposibilidad de que el jefe de Gobierno se encuentre facultado para expedir bandos.

Con lo anterior queda acreditada la existencia de la contradicción denunciada pues a pesar de que ambos Tribunales Colegiados analizaron un mismo problema jurídico, compuesto incluso por los mismos elementos lógico-estructurales y normativos, y hasta valoraron un mismo acto reclamado, finalmente los dos órganos jurisdiccionales concluyeron con posturas opuestas, a grado tal que uno afirmó lo que el otro negó y viceversa.

En efecto, la problemática común evaluada en ambos casos se centró en precisar si el jefe de Gobierno del Distrito Federal cuenta con facultades para expedir el Bando Informativo Número 9 sobre el combate a la circulación de taxis irregulares y la negativa de concesiones, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el quince de diciembre de dos mil.

Así, la contradicción de criterios se presenta al momento que mientras un Tribunal Colegiado, el Octavo en Materia Administrativa del Primer Circuito, concluye que el jefe de Gobierno se encuentra facultado para expedir tal normatividad mal denominada Bando 9 y, por ende, declara su validez jurídica; el otro, Décimo Segundo de las mismas materia y circuito, se pronuncia por la inexistencia de tales facultades y por la inconstitucionalidad del mismo acto de carácter general.

A propósito de todo lo anterior, son aplicables las siguientes jurisprudencias del Tribunal Pleno, cuya observancia es obligatoria para esta S. en términos del artículo 192 de la Ley de A.:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIII, abril de 2001

"Tesis: P./J. 26/2001

"Página: 76

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de A., cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la S. que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIII, abril de 2001

"Tesis: P./J. 27/2001

"Página: 77

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA QUE PROCEDA LA DENUNCIA BASTA QUE EN LAS SENTENCIAS SE SUSTENTEN CRITERIOS DISCREPANTES. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 197 y 197-A de la Ley de A. establecen el procedimiento para dirimir las contradicciones de tesis que sustenten los Tribunales Colegiados de Circuito o las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El vocablo 'tesis' que se emplea en dichos dispositivos debe entenderse en un sentido amplio, o sea, como la expresión de un criterio que se sustenta en relación con un tema determinado por los órganos jurisdiccionales en su quehacer legal de resolver los asuntos que se someten a su consideración, sin que sea necesario que esté expuesta de manera formal, mediante una redacción especial, en la que se distinga un rubro, un texto, los datos de identificación del asunto en donde se sostuvo y, menos aún, que constituya jurisprudencia obligatoria en los términos previstos por los artículos 192 y 193 de la Ley de A., porque ni la Ley Fundamental ni la ordinaria establecen esos requisitos. Por tanto, para denunciar una contradicción de tesis, basta con que se hayan sustentado criterios discrepantes sobre la misma cuestión por S. de la Suprema Corte o Tribunales Colegiados de Circuito, en resoluciones dictadas en asuntos de su competencia."

Con lo antes expuesto, debe precisarse que la materia de esta contradicción de tesis queda constreñida a determinar si el jefe de Gobierno del Distrito Federal está facultado o no, para expedir un acto administrativo de carácter general, mediante el cual informe a la colectividad que por un periodo de tres años no se otorgarán concesiones para taxis y que se combatirá la circulación de automóviles de transporte público que no cubran los requisitos de ley, como ocurrió específicamente con el Bando Informativo Número 9 sobre el combate a la circulación de taxis irregulares y la negativa de concesiones, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el quince de diciembre de dos mil.

No pasa inadvertido para esta Segunda S., la circunstancia de que el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en sus consideraciones particulares, efectuó un pronunciamiento a propósito de la fundamentación y motivación de los actos legislativos, el cual aplicó al caso para reconocer la validez del Bando 9 y la no contravención del artículo 16 constitucional, respecto de dicho acto general a pesar de que existió una incorrecta denominación de éste y una carencia de fundamentos legales aplicables.

Ese tema, por sus características se encuentra inmerso en el estudio y solución de la problemática de fondo derivada del análisis constitucional de validez del llamado Bando 9.

Sin embargo, y por razones que más adelante serán obvias, dicho tema quedará excluido de la materia de la presente contradicción de tesis, toda vez que sobre el punto el Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa no formuló consideración, razonamiento o interpretación alguna en contrario donde se niegue lo que el otro tribunal afirme o viceversa.

Lo anterior debe ponderarse de este modo, máxime si se tiene presente que al resolver los procedimientos de contradicción de tesis, el Alto Tribunal no persigue el objetivo de emitir pronunciamientos con respecto a qué consideraciones de cuáles tribunales relacionados son correctas y cuáles no, como si se tratara de la confrontación de posturas jurídicas, de un debate académico o de la solución de un recurso instaurado por mecanismos de justicia oficiosa o rogada, sino simplemente debe precisarse, con autoridad e imperio, cuál será el criterio que deba regir con carácter jurisprudencial respecto de un tema donde existen posturas judiciales encontradas entre Tribunales Colegiados de Circuito, sin afectar las situaciones jurídicas concretas de los juicios ya resueltos de donde deriva la materia de la contradicción, y respecto de los cuales incluso existe cosa juzgada.

Esto es así, porque la teleología de los procedimientos de contradicción de tesis busca lograr el establecimiento de un estado de certidumbre que otorgue seguridad jurídica en materia jurisdiccional con respecto a la aplicación de un criterio jurídico idóneo para resolver un caso concreto, tal como implícitamente se desprende de la razonada lectura del artículo 197-A de la Ley de A..

Precisada la existencia de la contradicción y hechas las aclaraciones de los párrafos próximos anteriores, se procede a efectuar el análisis jurídico de fondo en la presente contradicción de criterios.

SEXTO. Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio que sustentará esta Segunda S. en la presente sentencia, el cual se sustenta en los siguientes términos:

El nombre o denominación que se da a los actos y hechos es insuficiente para calificarlos jurídicamente, pues puede ocurrir que tales denominaciones se impongan de manera impropia desde el punto de vista jurídico. Por tanto, es la naturaleza y la esencia del acto o hecho y no su denominación, tal vez errónea, lo que debe considerarse para efectos de su calificación jurídica.

Tal vez la denominación inexacta de un acto de autoridad pueda acarrear la generación de un estado de incertidumbre a quien afecta tal acto, incluso con posible violación a la garantía de seguridad jurídica tutelada por el artículo 16 constitucional; sin embargo, no es el caso de efectuar mayor pronunciamiento al respecto, toda vez que tal tópico no integra la materia de esta contradicción de tesis.

Ahora bien, regresando a los aspectos que deben apreciarse para establecer la calidad de derecho de las cosas, y sobre la base de que la calificación jurídica se sienta en la naturaleza y esencia de los actos y hechos, esta Segunda S. estima que el Bando Informativo Número 9 sobre el combate a la circulación de taxis irregulares y la negativa de concesiones, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el quince de diciembre de dos mil y expedido por el jefe de Gobierno, a pesar de su denominación y publicación en medios oficiales, en realidad no es un "bando", sino un mero "acuerdo administrativo de carácter general" emitido con base en la facultad reglamentaria propia del titular de la administración pública del Distrito Federal, que deriva principalmente de los artículos 122, base segunda, fracción II, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 67, fracción II, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. Y por otro lado, se estima conveniente adelantar que los "bandos" generalmente son normatividad cuya emisión, por mandato constitucional, compete a los Municipios, por lo que el jefe de Gobierno del Distrito Federal carece de atribuciones para expedirlos.

En efecto, para llegar a tales conclusiones, se estima conveniente hacer referencia general a lo que es un "bando".

Para ello, conviene tener presente el contenido de los artículos 21, 115, fracción II y 122, base primera, fracción V, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aclarando que, para obviar inserciones textuales innecesarias, la reproducción de los artículos constitucionales en comentario se hará sólo en las partes conducentes:

"Artículo 21. ... Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas. Si el infractor fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día. Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa no excederá del equivalente a un día de su ingreso."

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo,popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ... II. ... Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal."

"Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local, en los términos de este artículo. Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa ... La Asamblea Legislativa del Distrito Federal se integrará con ... El jefe de Gobierno ... tendrá a su cargo ... El Tribunal Superior de Justicia ... La distribución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades locales del Distrito Federal se sujetará a las siguientes disposiciones: ... Base primera. Respecto a la Asamblea Legislativa: ... V. La Asamblea Legislativa, en los términos del estatuto de gobierno, tendrá las siguientes facultades: ... i) N.r la protección civil; justicia cívica sobre faltas de policía y buen gobierno."

De las anteriores transcripciones se destaca lo siguiente:

1. Desde un punto de vista amplio del lenguaje, el vocablo "bando" tiene diversas acepciones. Bien puede estar referido a un agrupamiento de personas con fines políticos o ideológicos que se enfrenta a otro sector de naturaleza similar, o un anuncio público que contiene advertencias, regularmente de naturaleza administrativa o castrense, y de interés general que versan sobre la sanción que se impondrá por la autoridad emisora en caso de desobediencia a una pauta de conducta específica.

2. Desde un punto de vista jurídico y constitucional, debe destacarse que aun cuando la Constitución Federal no define lo que es un "bando", sí describe sus características y las acota, motivo por el cual vale afirmar que el concepto normativo constitucional en comentario, es de naturaleza descriptiva.

3. Los anteriores elementos nos conducen a la conclusión general de que el vocablo "bando" se encuentra relacionado con las reglas administrativas de "policía y buen gobierno" expedidas por los Ayuntamientos municipales en forma de reglamentos y de acuerdo con las directrices que se precisen por las Legislaturas de los Estados en las leyes en materia municipal.

4. Asimismo, se destaca que para efectos constitucionales, la expresión "reglamentos gubernativos y de policía" y "bandos de policía y buen gobierno", referidos, respectivamente, en los artículos 21 y 115, fracción II, en realidad son sinónimos, esta conclusión se desprende de una interpretación sistemática y razonada entre uno y otro preceptos.

5. Por otra parte, el concepto "policía y buen gobierno" que aparece junto con el de "bandos" tampoco se encuentra definido en la máxima N.F. del país; sin embargo, y amén de ello, el artículo 21 va describiendo también algunas características de esta materia especial que es el objeto de esta clase de normas generales. Ello ocurre cuando la disposición constitucional señala que compete a la autoridad administrativa (municipal conforme al numeral 115, fracción II) la imposición de sanciones por las infracciones que se cometan contra los reglamentos gubernativos y de policía, las cuales consisten en arresto hasta por treinta y seis horas o multa (conmutables en caso de impago por el arresto anterior) que no podrán exceder de un día de salario. Estas menciones permiten advertir que la esencia del concepto "policía y buen gobierno" asociado a los bandos o reglamentos gubernativos, se integra por una serie de normas de carácter punitivo pertenecientes a la esfera administrativa, pero de naturaleza análoga a las de derecho penal inclusive, tan es así que una infracción o falta administrativa se actualiza por la materialización típica de conductas activas u omisivas de ilicitud reprochable y sancionable, pero de características menos intensas o graves que las propias en los delitos, y la Constitución Federal señala el castigo a estas conductas típicas administrativas con multas o arrestos en los términos prescritos.

6. Para armonizar el alcance conceptual descrito en el punto que antecede y teniendo presente que la idea de lo que es "policía y el buen gobierno" ostenta una naturaleza severamente relacionada a una tradición jurídica cuya significación y contenido puede perderse, sustituirse u olvidarse por otras concepciones equivalentes más modernas que resultan inadecuadas para este caso particular, esta Segunda S. estima conveniente tener presente la definición doctrinal tradicionalista del concepto "policía" que realiza el tratadista español don J.E. en su obra denominada "Diccionario Razonado de Legislación y Jurisprudencia" (Madrid, mil ochocientos setenta y tres), la cual se hace en los siguientes términos: "Policía. De la palabra griega polis que significa ciudad, se deriva politia, que significa el arreglo, gobierno y buen orden de una ciudad o República. Policía pues, se toma comúnmente por el arte o ciencia de procurar a todos los habitantes de un pueblo una vida cómoda y tranquila, como también por la jurisdicción que tiene derecho de ejercer el magistrado de policía para lograr aquel fin. Son objetos de la policía, la disciplina de las costumbres, la salud pública, la reforma de los abusos que pueden cometerse en el comercio, los víveres, la seguridad y tranquilidad general, la limpieza de las calles, la solidez y hermosura de los edificios, la observancia de los estatutos, leyes, bandos u ordenanzas municipales, la represión de los juegos, del uso de las armas, de la ociosidad u holgazanería y de todas aquellas acciones que aunque poco o nada criminales por sí mismas pueden tener malas resultas u ocasionar crímenes o males a los ciudadanos, la vigilancia sobre la ejecución de las leyes de caza y pesca, el cuidado de los caminos, calles, plazas y paseos, los teatros, espectáculos y demás diversiones públicas, y en fin todo lo que concierne a la seguridad y bienestar de los moradores. La policía está a cargo de los corregidores, alcaldes y jefes políticos." (página 1356, Tomo II de la obra citada, reeditada en facsímil por Editorial Cárdenas Editor y Distribuidor, México 1991, primera reimpresión).

Con los anteriores elementos, puede establecerse la conclusión general de que el "bando" es una normatividad u ordenamiento de carácter general, regularmente asociado a cuestiones administrativas de "policía y buen gobierno" que se identifica con los reglamentos expedidos por los Ayuntamientos de los Municipios, cuya sustancia versa exclusivamente sobre el establecimiento de conductas típicas de los gobernados que serán consideradas faltas o infracciones administrativas por alterar la paz y el orden público, o por poner en riesgo la seguridad colectiva, y serán castigadas mediante multas que no excederán de un día de salario o de los ingresos tratándose de trabajadores asalariados, obreros o jornaleros y no asalariados, respectivamente, o por arresto hasta por treinta y seis horas, en el entendido que la finalidad perseguida por estas normas consiste en preservar el orden, la seguridad y tranquilidad públicos; de donde se desprende, a su vez, que el jefe de Gobierno carece de atribuciones para la expedición de los mencionados bandos.

Lo antes aseverado obedece a que conforme a lo dispuesto en el artículo 122, apartado C, base segunda, fracción II, inciso b), de la Constitución General de la República y 67, fracción II, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, al jefe de Gobierno del Distrito Federal le corresponde proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes que expida la Asamblea Legislativa mediante la emisión de reglamentos, decretos y acuerdos, sin que dentro de sus atribuciones aparezca la de emitir bandos; sin embargo, la circunstancia de que se denomine "bando" a uno de los actos que emita por sí sola, no produce su inconstitucionalidad, pues con ello no se ejerce la potestad reservada constitucionalmente a un diverso órgano del Estado ni se desvirtúa la naturaleza y efectos jurídicos de lo dispuesto en él.

Por todo ello, la calidad jurídica de un "bando" debe ponderarse con atención a la esencia jurídica del acto, al marco constitucional y legal que rige la materia en la que inciden, y a la trascendencia que tienen los actos en la esfera jurídica de los derechos de los gobernados, sin intención a su incorrecta denominación.

Hechas las anteriores precisiones generales, a continuación se procede a determinar si el llamado Bando Informativo Número 9 sobre el combate a la circulación de taxis irregulares y la negativa de concesiones es en realidad tal o no. Para concluir en ello, es necesaria su inserción textual:

"Con fundamento en las facultades que me confieren la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Estatuto de Gobierno, a los habitantes del Distrito Federal hago saber: Que el total de concesiones vigentes para el servicio de transporte público individual de pasajeros, taxi, en el Distrito Federal asciende a 103,298. Que con base en el último estudio técnico de factibilidad, la demanda para el servicio de taxis se considera cubierta. Que en comparación con otras entidades de México o del mundo, el Distrito Federal ofrece una oferta mayor de taxis a sus habitantes. Que de acuerdo a las estadísticas de la Secretaría del Medio Ambiente, el total anual de emisiones contaminantes que genera la circulación de taxis en el Distrito Federal es de 117,600 toneladas, entre hidrocarburos, monóxidos de carbono, óxidos de nitrógeno, partículas óxidos de azufre. Por lo anterior, he decidido tomar las siguientes medidas: 1. En los próximos tres años no se otorgarán más concesiones para taxis. 2. Se combatirá, conforme a la ley, la circulación de taxis irregulares con la coordinación conjunta de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, la Secretaría de Seguridad Pública, la Secretaría de Transportes y Vialidad y el Instituto del Taxi. Solicito la confianza, el respaldo y la colaboración de los habitantes del Distrito Federal y de todos los concesionarios y usuarios de taxis."

De la reproducción efectuada se desprende que el jefe de Gobierno del Distrito Federal, mediante un acto administrativo de carácter general (que carece de cita de preceptos legales que le sirvan de fundamento y al cual impropiamente denominó "bando"), se limitó a informar a la población que por encontrarse cubierta la demanda de taxis en el Distrito Federal y con el objeto de reducir las emisiones de gases contaminantes, se suspenderían por tres años los otorgamientos de concesiones a particulares para prestar esta clase de servicios de autotransporte y, asimismo, informó que el Gobierno del Distrito Federal combatirá la circulación de taxis irregulares en coordinación conjunta con las entidades centralizadas y el organismo descentralizado que ahí se indican.

Como puede apreciarse, el acto de referencia no es un bando desde el punto de vista formal o material.

En efecto, no se está ante un bando porque no se trata de un catálogo de conductas similares a las penales, pero menos intensas, sancionables mediante multa o arresto y que militen en el sentido de preservar el orden, la seguridad y la tranquilidad públicas mediante un sistema administrativo de punición.

Lo cierto es que las características del acto administrativo que se analiza permiten advertir que se trata de un "acuerdo administrativo de carácter general" emitido por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, en ejercicio de su facultad reglamentaria.

Para llegar a la anterior conclusión, es necesario insertar en esta sentencia el contenido de los artículos 122, base segunda, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal; 67, fracción II, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, así como los numerales 1o., 5o. y 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Artículo 122. ...

"Base segunda. Respecto al jefe de Gobierno del Distrito Federal:

"...

"II. El jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá las facultades y obligaciones siguientes:

"...

"b) Promulgar, publicar y ejecutar las leyes que expida la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, mediante la expedición de reglamentos, decretos y acuerdos. Asimismo, podrá hacer observaciones a las leyes que la Asamblea Legislativa le envíe para su promulgación, en un plazo no mayor de diez días hábiles. Si el proyecto observado fuese confirmado por mayoría calificada de dos tercios de los diputados presentes, deberá ser promulgado por el jefe de Gobierno del Distrito Federal."

Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

"Artículo 67. Las facultades y obligaciones del jefe de Gobierno del Distrito Federal son las siguientes:

"...

"II.P., publicar y ejecutar las leyes y decretos que expida la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, mediante la expedición de reglamentos, decretos y acuerdos."

Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal.

"Artículo 1o. Las disposiciones contenidas en la presente ley son de orden e interés público y tienen por objeto establecer la organización de la administración pública del Distrito Federal, distribuir los negocios del orden administrativo, y asignar las facultades para el despacho de los mismos a cargo del jefe de Gobierno, de los órganos centrales, desconcentrados y paraestatales, conforme a las bases establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el Estatuto de Gobierno."

"Artículo 5o. El jefe de Gobierno será el titular de la administración pública del Distrito Federal. A él corresponden originalmente todas las facultades establecidas en los ordenamientos jurídicos relativos al Distrito Federal, y podrá delegarlas a los servidores públicos subalternos mediante acuerdos que se publicarán en la Gaceta Oficial del Distrito Federal para su entrada en vigor y, en su caso, en el Diario Oficial de la Federación para su mayor difusión, excepto aquellas que por disposición jurídica no sean delegables.

"El jefe de Gobierno contará con unidades de asesoría, de apoyo técnico, jurídico, de coordinación y de planeación del desarrollo que determine, de acuerdo con el presupuesto asignado a la administración pública del Distrito Federal. Asimismo, se encuentra facultado para crear, mediante reglamento, decreto o acuerdo, los órganos desconcentrados, institutos, consejos, comisiones, comités y demás órganos de apoyo al desarrollo de las actividades de la administración pública del Distrito Federal."

"Artículo 14. El jefe de Gobierno promulgará, publicará y ejecutará las leyes y decretos que expida la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. Asimismo cumplirá y ejecutará las leyes y decretos relativos al Distrito Federal que expida el Congreso de la Unión.

"El jefe de Gobierno podrá elaborar proyectos de reglamentos sobre leyes que expida el Congreso de la Unión relativas al Distrito Federal y vinculadas con las materias de su competencia, y los someterá a la consideración del presidente de la República.

"Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el jefe de Gobierno deberán, para su validez y observancia, ser refrendados por el secretario que corresponda, según la materia de que se trate, y cuando se refieran a materias de dos o más secretarías, deberán refrendarse por los titulares de las mismas que conozcan de esas materias conforme a las leyes."

De los anteriores artículos se desprende que el jefe de Gobierno del Distrito Federal se encuentra facultado y obligado a hacer cumplir las leyes que se expidan por la Asamblea Legislativa, dentro de su esfera administrativa, para lo cual se encuentra facultado para emitir instrumentos administrativos como los reglamentos, decretos y acuerdos.

En el caso, es evidente que el acto llamado Bando Nueve es formal y materialmente un acuerdo administrativo, toda vez que no posee las características de un reglamento o de un decreto.

Además, en el acuerdo en cuestión se ejercita por el jefe de Gobierno la facultad reglamentaria, porque al informar a la población en general la suspensión de otorgamientos de concesiones para taxi por tres años y persecución e infracción de los taxis que circulen irregularmente, implícitamente se está proveyendo en la esfera administrativa a la exacta observancia de leyes expedidas por la Asamblea Legislativa, y particularmente se pretenden hacer cumplir los artículos 1o., 3o., 4o., 7o., fracciones II, IX, XIII, XVI, XXII, XXV y 30 de la Ley de Transporte del Distrito Federal, así como los numerales 75, 76 y 77, párrafos primero y segundo, de la Ley del Régimen Patrimonial y del Servicio Público del Distrito Federal aplicable supletoriamente a la de transporte antes mencionada. El texto de dichos artículos es el siguiente:

Ley de Transporte del Distrito Federal.

"Artículo 1o. La presente ley es de orden público e interés general y tiene por objeto regular la prestación de los servicios de transporte de pasajeros y de carga en el Distrito Federal en todas modalidades, así como el equipamiento auxiliar de transporte, sea cualquiera el tipo de vehículos y sus sistemas de propulsión, a fin de que de manera regular, permanente, continua, uniforme e ininterrumpida se satisfagan las necesidades de la población; así como regular el uso de vialidades con motivo del tránsito de vehículos; las garantías de los peatones y los usuarios del transporte.

"Es responsabilidad de la administración pública del Distrito Federal asegurar, controlar, promover y vigilar que los servicios de transporte de pasajeros y de carga en dicha entidad, se efectúen con apego a la normatividad aplicable en la materia."

"Artículo 4o. La aplicación de la presente ley compete al jefe de Gobierno a través de la Secretaría de Transportes y Vialidad; de la Secretaría de Seguridad Pública en lo que se refiere al control del tránsito y la vialidad, la preservación del orden público y la seguridad, y demás autoridades que tengan funciones relacionadas con el transporte de pasajeros y de carga en el Distrito Federal.

"En todo lo no previsto por esta ley, serán aplicables de forma supletoria la Ley de Régimen Patrimonial y del Servicio Público del Distrito Federal, la Ley Ambiental del Distrito Federal, la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, el Código Penal, Código Civil, el Código de Procedimientos Penales para el Distrito Federal y el Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal.

"Podrán ser órganos auxiliares de consulta de la administración pública del Distrito Federal en todo lo relativo a la aplicación de la presente ley, el Consejo Asesor de Transporte y Vialidad del Distrito Federal, las instituciones de educación superior y demás institutos, asociaciones u organizaciones especializadas en transporte. Las comisiones metropolitanas, que se establezcan de conformidad con las disposiciones jurídicas y administrativas aplicables, podrán ser consultadas por la administración pública del Distrito Federal.

"El Consejo Asesor de Transporte y Vialidad estará integrado por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, que será su presidente, el secretario de Transportes y Vialidad, que seráel secretario general y un Pleno de consejeros conformado en los términos de su instrumento de creación."

"Artículo 7o. Para el cumplimiento de la presente ley y los ordenamientos que de ella emanen, la secretaría tendrá, además de las disposiciones contenidas en otras leyes, las siguientes facultades:

"…

"II. Realizar todas aquellas acciones tendientes a que los servicios públicos de transporte de pasajeros y de carga, además de llevarse a cabo con eficiencia y eficacia, garanticen la seguridad de los usuarios, peatones y los derechos de los permisionarios y concesionarios;

"…

"IX.O. las concesiones, permisos, licencias y autorizaciones relacionadas con los servicios de transporte de pasajeros y de carga, previstas en esta ley y en las demás disposiciones jurídicas y administrativas aplicables, con estricta sujeción a las disposiciones, procedimientos y políticas establecidas por el Gobierno del Distrito Federal.

"…

"XIII. Llevar a cabo los estudios que sustenten la necesidad de otorgar nuevas concesiones para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros, así como para autorizar el establecimiento de nuevos sistemas y rutas de transporte en el Distrito Federal, y las modificaciones de los actualmente existentes; tomando como base los objetivos, metas y previsiones establecidas en el Programa Integral de Transporte del Distrito Federal, la del Consejo Asesor de Transporte y en su caso, de las comisiones metropolitanas correspondientes;

"...

"XVI. Calificar las infracciones e imponer las sanciones correspondientes por violaciones a la presente ley y sus reglamentos, en lo que se refiere a la prestación de los servicios público, mercantil y privado de transporte de pasajeros y carga, excepto en materia de tránsito y vialidad;

"…

"XXII. Promover en coordinación con las autoridades federales los mecanismos necesarios para regular, asignar rutas, reubicar terminales y en su caso, ampliar o restringir el tránsito en el Distrito Federal del transporte de pasajeros y de carga del servicio público federal, tomando en cuenta el impacto ambiental y el uso del suelo;

"…

"XXV. Realizar la inspección, verificación y vigilancia de los servicios de transporte de pasajeros y carga en el Distrito Federal, imponer las sanciones establecidas en la normatividad de la materia y sustanciar y resolver los procedimientos administrativos para la prórroga, revocación, caducidad, cancelación y rescisión de los permisos y concesiones, cuando proceda conforme a la ley y disposiciones reglamentarias."

"Artículo 30. En ejercicio de las facultades conferidas en esta ley, la secretaría otorgará concesiones para la prestación de los servicios públicos de transporte de pasajeros y sitios o bases de servicio de transporte de carga.

"Para efectos de esta ley y sus ordenamientos reglamentarios, constituye servicio público de transporte de carga, exclusivamente el que realizan las personas físicas o morales en los sitios o bases de servicio, al amparo de la concesión y demás documentos expedidos por las autoridades competentes.

"Para el otorgamiento de concesiones, la secretaría deberá elaborar y publicar en la Gaceta Oficial de Gobierno del Distrito Federal, conjuntamente con la declaratoria respectiva, los estudios técnicos que justifiquen la necesidad de incrementar las concesiones existentes de acuerdo con la modalidad de que se trate. La secretaría deberá emitir y publicar en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el estudio que contenga el balance entre la oferta y la demanda del servicio materia de la concesión, previamente a la emisión de la declaratoria de necesidad.

"Además de los estudios que sustenten el otorgamiento de concesiones, en la declaratoria se informará el número de concesiones y vehículos autorizados hasta ese momento para prestar el servicio, en la modalidad correspondiente."

Ley del Régimen Patrimonial y Servicio Público del Distrito Federal.

"Artículo 75. A la administración corresponde la prestación de los servicios públicos, la rectoría sobre los bienes del dominio público y la definición de la participación de los particulares mediante concesión temporal que se otorgue al efecto."

"Artículo 76. Se entiende por concesión, para los efectos de esta ley, el acto administrativo en virtud del cual la administración confiere a una persona física o moral el uso, aprovechamiento o explotación de bienes de dominio público del Distrito Federal, o, en su caso, la prestación de un servicio público, con sujeción a las disposiciones de esta u otras leyes, así como conforme a la declaratoria de necesidad y al título de concesión respectivo.

"La presente ley se aplicará de manera supletoria a los diversos ordenamientos jurídicos que regulen la prestación de los diversos servicios públicos en el Distrito Federal."

"Artículo 77. Las concesiones sobre bienes de dominio público del Distrito Federal o las concesiones para la prestación de un servicio público en el Distrito Federal, serán otorgados por el jefe de Gobierno del Distrito Federal. Para efectos del presente ordenamiento, el jefe de Gobierno del Distrito Federal será denominado como autoridad concedente y las dependencias de la administración pública del Distrito Federal que apoyen el ejercicio de las facultades de dicha autoridad en el ámbito de sus respectivas competencias, serán denominadas como dependencias auxiliares, teniendo estas últimas a su cargo, el proceso de otorgamiento de una concesión, regulación, supervisión y vigilancia de la misma.

"El jefe de Gobierno del Distrito Federal expedirá la declaratoria de necesidad correspondiente previamente al otorgamiento de una concesión, en tal supuesto deberá publicarse una convocatoria de licitación pública en la Gaceta Oficial del Distrito Federal y en dos periódicos de los de mayor circulación en el Distrito Federal."

De los artículos transcritos deriva, en lo conducente, que toda concesión en el Distrito Federal se entiende otorgada por el jefe de Gobierno, particularmente en materia de concesiones de taxi, siendo formalmente la Secretaría de Transportes y Vialidad quien las expide en nombre del primeramente mencionado, en su carácter de auxiliar y subalterna de éste; tales concesiones sólo se expedirán cuando, después de practicar diversos estudios de factibilidad, se advierta que son necesarias y procedentes en la inteligencia de que la expedición se hará por un número limitado. Las concesiones de servicio público, por su naturaleza de actos propios del Estado que se transmiten a particulares para que en nombre de éste se ejecuten por ellos, son actos administrativos discrecionales cuyo otorgamiento o negativa a esto, se encuentra sujeto a la preexistencia de una necesidad del servicio que se evalúa directamente por el Estado, y si tal exigencia no concurre, inexistirá derecho al otorgamiento para los particulares o solicitantes. Las negativas en los términos apuntados, importan una acción tendente a garantizar la seguridad jurídica de los derechos de los solicitantes e incluso de los que ya son concesionarios, y revelan la existencia de acciones eficientes y eficaces en este sentido, actuando además con estricta sujeción a las disposiciones jurídicas y administrativas aplicables, e incluso a las políticas que en la materia privan y se hacen del conocimiento general en el Distrito Federal a partir de los estudios de necesidad que al efecto se realicen, en los cuales incluso puede hacerse (como se hizo) una evaluación en relación con el impacto ambiental que debe ser protegido por las autoridades del Distrito Federal, encabezadas por el mencionado jefe de Gobierno, y en coordinación con las autoridades federales.

Por otra parte, informar a la colectividad que se perseguirán las infracciones que surjan por la circulación de taxis en situación irregular, no es más que advertir sobre lo que la ley de transporte ya dice en varios de los artículos antes transcritos.

Todo lo anterior lleva a la conclusión de que el jefe de Gobierno del Distrito Federal, aun cuando carece de atribuciones para expedir "bandos", sí tiene facultades para emitir acuerdos administrativos reglamentarios tendentes a hacer cumplir las leyes de la Asamblea Legislativa, y que el mal llamado Bando 9 es en realidad un acuerdo reglamentario emitido para hacer cumplir, principalmente, la Ley de Transporte del Distrito Federal.

Como último punto, resulta conveniente destacar y reiterar que la materia de la presente contradicción de tesis está constreñida, exclusivamente, a dilucidar si el jefe de Gobierno del Distrito Federal tiene facultades para expedir el que ahora se sabe es un acuerdo administrativo de carácter general mal denominado Bando Informativo Número 9 sobre el combate a la circulación de taxis irregulares y la negativa de concesiones, que se publicó en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el quince de diciembre de dos mil, y lo que importa únicamente es analizar si esta autoridad es competente para emitir tal acto, como se exige por la porción normativa del artículo 16 constitucional, párrafo primero, relativa a la emisión de los actos de autoridad por la que esté legalmente facultada. No guarda relación con la materia de esta sentencia, la posible afectación de dicho acto a la garantía de seguridad jurídica prevista por el artículo 16 constitucional pero en la diversa parte, relativa a la fundamentación o motivación del acto (que en este caso es de observancia general), ni la posible incertidumbre que puede generar la incorrecta denominación que se le ha dado.

Por todo lo anterior, deben regir con carácter jurisprudencial, las sinopsis de esta sentencia que a continuación se indican:

BANDOS. EL JEFE DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL CARECE DE ATRIBUCIONES PARA EMITIRLOS, SIN QUE SU INCORRECTA DENOMINACIÓN TRASCIENDA A SU VERDADERA NATURALEZA JURÍDICA.-Conforme a lo dispuesto en el artículo 122, apartado C, base segunda, fracción II, inciso b), de la Constitución General de la República y 67, fracción II, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, al jefe de Gobierno del Distrito Federal le corresponde proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes que expida la Asamblea Legislativa mediante la emisión de reglamentos, decretos y acuerdos, sin que dentro de sus atribuciones aparezca la de emitir bandos; sin embargo, la circunstancia de que denomine "bando" a uno de los actos que emita, por sí sola, no produce su inconstitucionalidad, pues con ello no se ejerce la potestad reservada constitucionalmente a un diverso órgano del Estado ni se desvirtúa la naturaleza y efectos jurídicos de lo dispuesto en él, por lo que la constitucionalidad de los llamados bandos, emitidos por la indicada autoridad, debe juzgarse atendiendo a su esencia, al marco constitucional y legal que rige la materia en la que inciden y a los términos en que trascienden a la esfera jurídica de los gobernados, sin atender a su incorrecta denominación.

"BANDO" INFORMATIVO. EL NÚMERO 9 SOBRE EL COMBATE A LA CIRCULACIÓN DE TAXIS IRREGULARES Y LA NEGATIVA DE CONCESIONES, CONSTITUYE UN ACUERDO GENERAL ADMINISTRATIVO EMITIDO POR EL JEFE DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL EN EJERCICIO DE LAS ATRIBUCIONES QUE LE CONFIEREN LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, EL ESTATUTO DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL Y LA LEY DE TRANSPORTE DE LA PROPIA ENTIDAD.-En el referido acto el jefe de Gobierno del Distrito Federal dispuso que: "1. En los próximos tres años no se otorgarán más concesiones para taxis.-2. Se combatirá, conforme a la ley, la circulación de taxis irregulares con la coordinación conjunta de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, la Secretaría de Seguridad Pública, la Secretaría de Transportes y Vialidad y el Instituto del Taxi."; conforme a lo anterior debe estimarse que tal acto no constituye un bando sino que, en términos de lo previsto en los artículos 122, apartado C, base segunda, fracción II, inciso b), de la Constitución General de la República y 67, fracción II, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, es un acuerdo general administrativo mediante el cual se proveyó en la esfera administrativa a la exacta observancia de la Ley de Transporte del Distrito Federal expedida por la Asamblea Legislativa de la propia entidad, específicamente, de lo dispuesto en sus artículos 1o., 3o., 4o., 7o., fracciones II, IX, XIII, XVI, XXII, XXV y 30, sin que la incorrecta denominación de dicho acuerdo trascienda a su constitucionalidad, pues con ello no se ejerce la potestad reservada constitucionalmente a un diverso órgano del Estado ni se desvirtúa la naturaleza y efectos jurídicos de lo dispuesto en él.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Existe contradicción de tesis.

SEGUNDO.-Deben prevalecer, con carácter de jurisprudencia, los criterios que sustenta esta Segunda S. y que aparecen en el último considerando de esta sentencia.

N.; remítase testimonio de esta ejecutoria a los Tribunales Colegiados de Circuito que intervinieron y a la Coordinación General de Compilación y Sistematización de Tesis de este Alto Tribunal para los efectos de los artículos 192, 195, fracciones II y III y 197-B de la Ley de A.; cúmplase y, en su oportunidad, archívese.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: J.D.R., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente y ponente J.V.A.A.. Ausente el señor M.M.A.G. por licencia concedida por el Pleno.

Nota: Los rubros a que se alude al inicio de esta ejecutoria corresponden a las tesis 2a./J. 105/2002 y 2a./J. 104/2002, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., octubre de 2002, páginas 199 y 200, respectivamente.