Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezSalvador Aguirre Anguiano,José Vicente Aguinaco Alemán,Mariano Azuela Güitrón,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Juan Díaz Romero
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo X, Diciembre de 1999, 246
Fecha de publicación01 Diciembre 1999
Fecha01 Diciembre 1999
Número de resolución2a./J. 136/99
Número de registro6181
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
EmisorSegunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 51/98. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO Y EL TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEGUNDO CIRCUITO (EN LA ACTUALIDAD PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEGUNDO CIRCUITO).


CONSIDERANDO:


CUARTO.-El Tribunal Colegiado del Segundo Circuito, ahora Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, al resolver la revisión número 284/76, el dos de abril de mil novecientos setenta y seis resolvió, en la parte que interesa lo siguiente:


"III.-Este tribunal considera innecesario el estudio de los agravios expresados por la responsable recurrente, pues cuando en las legislaciones fiscales, se establece la negativa ficta, como sucede en el caso del artículo 172 del Código Fiscal del Estado de México, la posibilidad legal que de la misma se deriva, de impugnar desde luego la resolución omitida por la responsable, aun dejando subsistente la violación del derecho de petición, consignado como garantía individual en el artículo 8o. constitucional, elimina la procedencia del juicio de amparo, en cuanto que ya no procede ningún agravio que debiera repararse a través del juicio constitucional, ya que esa resolución, fictamente negativa, no fue impugnada dentro del término legal de treinta días a que se refiere dicho precepto en relación con lo dispuesto por los artículos 42 y 169 del Código Fiscal aludido, siendo de revocarse y se revoca la sentencia recurrida, por lo que a la concesión del amparo se refiere, para sobreseer también el presente juicio de garantías, por lo que a esa concesión alude, de conformidad con la fracción XVIII del artículo 73 y 74 fracción III de la Ley de Amparo."


Este criterio se publicó en la Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, Tomo 88, S.P., página 61, inserto en la siguiente tesis:


"NEGATIVA FICTA EN MATERIA FISCAL. SU ESTABLECIMIENTO LEGAL PRODUCE IMPROCEDENCIA DE AMPARO POR VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 8o. CONSTITUCIONAL, POR FALTA DE AGRAVIOS.-Cuando en las legislaciones fiscales se establece la negativa ficta, como sucede en el caso del artículo 172 del Código Fiscal del Estado de México, la posibilidad legal que de la misma se deriva de impugnar desde luego la resolución negativa omitida por las responsables, aun dejando subsistente la violación del derecho de petición consignado como garantía individual en el artículo 8o. constitucional, elimina la procedencia del juicio de amparo, en cuanto que ya no produce ningún agravio que debiera repararse a través del juicio constitucional."


QUINTO.-El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el amparo en revisión número 30/98, promovido por el Hospital Santa Margarita, Sociedad Anónima de Capital Variable, el cinco de marzo de mil novecientos noventa y ocho, estableció lo siguiente:


"... Como ya se vio, el acto reclamado se hizo consistir en la falta de resolución al recurso de revisión interpuesto el quince de enero del año próximo pasado en contra de la resolución administrativa número PF 327-UJ-2721 (96) 05683.


"Como también ya se vio, el Juez de Distrito estimó que conforme al artículo 94 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo operó la negativa ficta por lo que se confirmó la resolución administrativa ... dictada por la delegación de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente en el Estado de Jalisco, y que tal negativa ficta debió haberse combatido a través del juicio contencioso administrativo, por lo que procedía decretar el sobreseimiento del juicio al actualizarse la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo.


"Pues bien, es incorrecta la determinación del Juez de Distrito de sobreseer el juicio por no haberse agotado el recurso ordinario o medio de defensa legal previo a la interposición del amparo, como lo sostiene la recurrente en sus agravios.


"Este colegiado estima que cuando en casos como en el presente, se reclama en amparo la violación al derecho de petición consagrado en el artículo 8o. constitucional, no es dable sobreseer el juicio con base en que el silencio de la autoridad constituyó una negativa ficta, en primer lugar porque la aludida garantía constitucional no puede quedar derogada por la creación o existencia de recursos o medios de defensa que la hagan nugatoria, pues ello equivaldría a limitarla, restringirla o disminuirla y a condicionar su vigencia a lo que dispongan leyes secundarias; en segundo lugar, porque la negativa ficta es una institución que por su naturaleza, es optativa para los particulares y la cual, por emerger sólo con el transcurso del tiempo, no puede satisfacer el derecho de petición; y en tercer lugar, porque el Juez de amparo no debe prejuzgar sobre cuál es el medio de defensa con que debe ser impugnado el silencio de la autoridad, cuando precisamente se le está pidiendo que se obligue a esa autoridad a dar una respuesta, como lo exige la Constitución General de la República.


"Tiene aplicación la tesis de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 49, Tomo I, Tercera Parte, Sexta Época del Semanario Judicial de la Federación que dice: ‘PETICIÓN, DERECHO DE.’ (se transcribe).


"... Como ya se destacó, en el presente caso el acto reclamado se hace consistir en la falta de resolución de un recurso de revisión interpuesto en contra de una resolución administrativa. En los conceptos de violación se alega, medularmente, violación al derecho de petición consagrado por el artículo 8o. constitucional, como también ya se vio.


"La autoridad manifiesta que es cierto el acto reclamado y luego manifiesta que se actualiza la causa de improcedencia que invocó el Juez de Distrito y que este tribunal ya determinó que no se actualiza en el presente caso.


"En consecuencia, es obvio que al no haber resuelto la autoridad responsable el recurso de revisión interpuesto por el quejoso desde el quince de enero del año próximo pasado, transgredió en su perjuicio el artículo 8o. constitucional y tal actitud obliga a conceder el amparo y la protección de la Justicia Federal para el efecto de que la misma responsable dicte de inmediato la resolución que en derecho proceda y la notifique al quejoso.


"Este colegiado no desatiende que la autoridad responsable en su informe justificado argumenta que no hay transgresión a la garantía prevista en el artículo 8o. constitucional, que porque el recurso de revisión fue admitido por auto de veintinueve de enero del año próximo pasado con lo que se dio inicio a la sustanciación del recurso y se atendió la solicitud del amparista de dar trámite a su escrito.


"Sin embargo, tal argumento de la responsable es infundado porque es obvio que la admisión del recurso no basta para que se satisfaga lo previsto por el artículo 8o. constitucional pues ello sería desvirtuar el principio que rige esa garantía y que es precisamente el evitar la incertidumbre que puede ocasionar a los gobernados el silencio y la inactividad de las autoridades.


"Sobre este último aspecto, se comparte por las razones que la informan, la jurisprudencia 711 del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que el quejoso refiere en sus conceptos de violación y que aparece publicada en la página 525 del tomo y A. antes señalados, que dice: ‘PETICIÓN, DERECHO DE. RECURSOS ADMINISTRATIVOS.-Cuando se eleva a la autoridad una petición que implica el ejercicio de un recurso administrativo, no basta la admisión del mismo para que se satisfaga en esencia lo previsto por el artículo 8o. constitucional, ya que es a todas luces erróneo pretender que el derecho de petición en relación con el citado recurso se tenga por satisfecho con un solo acuerdo admisorio del mismo, o bien, por el hecho de que el peticionario tenga conocimiento de que se encuentra en trámite, toda vez que aceptar lo anterior sería desvirtuar el elevado principio que rige a esta garantía y que es precisamente el evitar la incertidumbre que puede ocasionar para los gobernados el silencio y la inactividad burocrática.’."


Este mismo Tribunal Colegiado, al resolver el amparo en revisión 98/98, promovido por Hulera Automotriz, Sociedad Anónima, el día siete de mayo de mil novecientos noventa y ocho, señaló en la parte relativa, lo siguiente:


"Por último, el recurrente aduce en los agravios señalados como primera y tercera ‘fuente de agravio’, en síntesis, que la Juez no examinó oficiosamente las causales de improcedencia. La primera consistente en que, sostiene, la quejosa debió haber agotado previamente a la interposición del juicio de garantías, el medio ordinario de defensa, que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 11, fracción XIII, de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, es el juicio contencioso administrativo. Que en tratándose del recurso de revisión regulado por el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la competencia es del Tribunal Fiscal, dado que en el caso concreto, lo que se reclama en el amparo es la falta de resolución a dicho recurso; que la propia ley de procedimiento administrativo establece en su artículo 94 un remedio legal ante el silencio de la autoridad, que es la negativa ficta, la cual indica al promovente del recurso que la respuesta de la autoridad debe entenderse negada, o sea, que se está confirmando la resolución que impugnó mediante el recurso de revisión. Que el artículo 8o. de la Constitución tiene una esencia diferente, ya que ante una solicitud o petición del gobernado debe recaer una respuesta o acuerdo de la autoridad ante la que se hace, y la única vía legal ante el silencio de la autoridad lo es el juicio de garantías; que en cambio en la negativa ficta la ley le da al particular el sentido de la respuesta que implica el silencio de la autoridad; que al pasar por inadvertido lo anterior, la Juez desatendió lo establecido en la fracción XVIII en relación con la fracción XV, ambos del artículo 73 de la Ley de Amparo; que no se debe confundir el derecho de petición con la negativa ficta, cuyos fundamentos legales son el artículo 8o. constitucional y el artículo 94 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, respectivamente. Que en el caso, no puede arrancarse una respuesta a la autoridad cuando ésta se ha producido por un mecanismo que la misma ley establece. Que al haber operado la negativa ficta la a quo debió haber sobreseído conforme a lo dispuesto por el artículo 74, fracción III, en relación con la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, ya que la quejosa no agotó el principio de definitividad. En apoyo a sus argumentos citó la tesis bajo la voz: ‘NEGATIVA FICTA A UNA SOLICITUD EN MATERIA FISCAL. TÉRMINO PARA QUE SE PRODUZCA, EFECTOS.’. Asimismo arguye que se actualizó la causal de improcedencia prevista por la fracción V del artículo 73 de la Ley de Amparo, en razón de que al haberse configurado la negativa ficta, la falta de resolución al recurso de revisión del quejoso no le causó agravio personal y directo, ya que la figura legal en comento eliminó el agravio que pudo causarle dicha omisión, en apoyo cita la tesis: ‘NEGATIVA FICTA EN MATERIA FISCAL. SU ESTABLECIMIENTO LEGAL PRODUCE IMPROCEDENCIA DE AMPARO POR VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 8o. CONSTITUCIONAL POR FALTA DE AGRAVIOS.’.


"Pues bien, partiendo del hecho de que la autoridad fue omisa en rendir su informe justificado y por ello operó la certeza de los actos reclamados, consistentes en ‘... la falta de admisión y resolución al recurso de revisión interpuesto en los términos establecidos en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo ...’, resulta correcta la concesión del amparo. Sin que sea obstáculo para ello, lo manifestado por el recurrente sobre que el derecho de petición y la negativa ficta son dos figuras distintas, pues es evidente que el quejoso enfocó su reclamación en forma fundamental al derecho de petición. Y si bien en el caso, como lo sostiene la recurrente, el silencio de la autoridad administrativa puede combatirse por medio de la negativa ficta, también lo es que el interesado puede combatirlo en dos formas: a) mediante la promoción del juicio de amparo, cuya sentencia en todo caso sólo obligará a la autoridad a que conteste la petición y dé a conocer la contestación, o concluya el procedimiento respectivo y notifique al interesado la resolución que le dé fin; b) mediante la impugnación de la llamada negativa ficta, pero ésta debe hacerse en caso de que esté prevista en la ley o leyes correspondientes, ante los tribunales de lo contencioso administrativo mas no a través del juicio de amparo; empero, esto último cuando se enfoque en este sentido la reclamación. Este criterio se corrobora con lo establecido por el artículo 94 de la ley de procedimiento administrativo, que dice (se transcribe), es decir, es optativo para el interesado impugnar la presunta negativa ficta.


"Sobre el particular este tribunal comparte las siguientes tesis:


"‘PETICIÓN Y NEGATIVA FICTA. PROCEDENCIA DEL AMPARO.-Si la parte quejosa reclama en amparo la violación al derecho de petición consagrado en el artículo 8o. constitucional, resulta una manifiesta denegación de justicia sobreseerle el juicio con base en que el silencio de la autoridad fiscal constituyó una negativa ficta que debió combatirse ante el Tribunal Fiscal. En primer lugar, porque la garantía constitucional no queda derogada, ni podría ser así, por la creación o existencia de recursos y medios de defensa que la hagan nugatoria. En segundo lugar, porque la negativa ficta es una institución cuyo uso es optativo para los causantes, quienes pueden esperar la respuesta, si lo desean, o exigirla mediante el derecho que les otorga el artículo 8o. mencionado. Y, en tercer lugar, porque el Juez de amparo no debe prejuzgar sobre cuál es el medio de defensa con que debe ser impugnada la respuesta ficta que se dé a una petición, cuando lo que se está pidiendo es que se obligue a las autoridades a dar una respuesta, como lo exige la Constitución Federal. Luego en estos casos la aplicación de la causal de improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo, es contraria a la propia ley y al texto del artículo 8o. constitucional.’. Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. Séptima Época. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo: CXXXIII-CXXXVIII, S.P., página 239.


"‘PETICIÓN, DERECHO DE, Y NEGATIVA FICTA. OPCIÓN PARA LOS PARTICULARES.-El particular que no obtiene una contestación congruente a una instancia ante las autoridades fiscales, tiene opción de reclamar en la vía de amparo la violación al artículo 8o. constitucional o transcurrido el término que señala actualmente el artículo 92 del Código Fiscal, demandar de la autoridad fiscal la nulidad de la resolución negativa que se configura, para que el Tribunal Fiscal de la Federación resuelva sobre su pretensión, dando la oportunidad a aquella autoridad de sostener la validez de la negativa que se ha configurado.’. Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. Séptima Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo: 59, S.P., página 40.


"Asimismo, tiene aplicación el criterio sustentado por la anterior integración de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que dice: ‘PETICIÓN, DERECHO DE.-La autoridad responsable estuvo obligada a proveer, mediante acuerdo escrito, la petición de la quejosa; sin que sea obstáculo para ello el hecho que aquélla invoca en sus agravios de que, por el decurso de noventa días, su abstención debió entenderse como una negativa ficta, la que pudo ser combatida previamente al amparo, mediante el juicio fiscal de nulidad; porque dados los términos en que está concebido el artículo 8o. de la Constitución Federal, es claro que dicha quejosa no tuvo por qué aguardar a que se configurara esa resolución ficta, ya que por no ser ésta un acuerdo escrito, así como por emerger sólo con el transcurso de un largo lapso, evidentemente no es el acuerdo que puede satisfacer el derecho de petición.’. Sexta Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo: I, Tercera Parte, página 49.


"Por las anteriores razones, no se comparte la tesis que invoca en sus agravios el recurrente, bajo la voz: ‘NEGATIVA FICTA EN MATERIA FISCAL. SU ESTABLECIMIENTO LEGAL PRODUCE IMPROCEDENCIA DE AMPARO POR VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 8o. CONSTITUCIONAL, POR FALTA DE AGRAVIOS.’.


"En esas condiciones, tampoco se surte la causal que invoca la recurrente relativa a que no se afectó el interés jurídico del quejoso, por la falta de resolución a su recurso de revisión, pues como ya se vio, el criterio de este tribunal es en el sentido de que el quejoso puede optar por el juicio de amparo o por la nulidad de la negativa ficta.


"Similar criterio sostuvo este tribunal al resolver por unanimidad de votos la revisión principal 30/98, en sesión celebrada el cinco de marzo del año en curso, del cual se formuló la tesis bajo el rubro y con el texto siguiente (se transcribe enseguida)."


Las anteriores ejecutorias dieron origen a la siguiente tesis, publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., mayo de 1998, página 1045:


"-Cuando se reclama en amparo la violación al derecho de petición consagrado en el artículo 8o. constitucional, no es dable sobreseer en el juicio con base en que el silencio de la autoridad constituyó una negativa ficta, en primer lugar, porque la aludida garantía constitucional no puede quedar derogada por la creación o existencia de recursos o medios de defensa que la hagan nugatoria, pues ello equivaldría a limitarla, restringirla o disminuirla y a condicionar su vigencia a lo que dispongan las leyes secundarias; en segundo lugar, porque la negativa ficta es una institución que, por su naturaleza, es optativa para los particulares, la cual, por emerger sólo por el transcurso del tiempo, no puede satisfacer el derecho de petición; y, por último, porque el Juez de amparo no puede prejuzgar sobre cuál es el medio de defensa con que debe ser impugnado el silencio de la autoridad, cuando precisamente se le está pidiendo que obligue a esa autoridad a dar una respuesta, como lo exige la N.F.."


SEXTO.-Existe la contradicción de tesis denunciada, en virtud de que uno de los Tribunales Colegiados de Circuito sostiene que la posibilidad de impugnar la omisión de la autoridad a dictar un acuerdo sobre una petición o solicitud que le fue formulada, por la vía de la negativa ficta, elimina la procedencia del juicio de amparo; y el otro argumenta que sí se puede impugnar a través del juicio de garantías una omisión de esa naturaleza con base en el artículo 8o. constitucional, aun cuando hubiese operado la negativa ficta, ya que esta figura jurídica no puede impedir, restringir ni condicionar la garantía de petición prevista en la norma constitucional citada.


En los términos anteriores queda establecida la presente contradicción, que debe dilucidar esta S. con el fin de restablecer la seguridad jurídica al respecto.


SÉPTIMO.-Para determinar cuál es el criterio que adoptará esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es preciso señalar el contenido y naturaleza de las resoluciones transcritas.


Por lo que hace a la resolución del anterior Tribunal Colegiado del Segundo Circuito (ahora Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito), emitida al resolver la revisión 284/76, el acto reclamado fue la falta de contestación a una solicitud para aplicar determinados impuestos, con base en el artículo 172 del Código Fiscal del Estado de México, vigente en 1975; el Juez de Distrito concedió el amparo y ese Tribunal Colegiado revocó la sentencia y sobreseyó en el juicio de amparo, porque la resolución de negativa ficta no se impugnó en tiempo cuando había la posibilidad legal de hacerlo, aun dejando subsistente la violación al derecho de petición, motivo por el cual declaró la improcedencia del amparo, que derivó en el sobreseimiento en el juicio.


Esta consideración la basó en lo dispuesto en los siguientes numerales del Código Fiscal del Estado de México, vigentes en el momento de reclamar el acto materia del juicio de amparo:


"Artículo 42. Los particulares tendrán derecho a gestionar y a obtener la devolución de cantidades pagadas indebidamente o en cantidad mayor de la debida.


"Se exceptúan los casos en que por resolución, liquidación o en cualquiera otra forma las autoridades administrativas determinen la existencia de un crédito fiscal, lo fijen en cantidad líquida o den las bases para su liquidación, en los cuales los interesados no tendrán acción de devolución, sino únicamente tendrán acción para impugnar estas decisiones en los términos del artículo 169 de este código."


"Artículo 169. El Tribunal Fiscal del Estado conocerá de los juicios que se inicien:


"I. Contra las resoluciones y liquidaciones definitivas de la Dirección General de Hacienda, de sus dependencias o de cualquier organismo fiscal que sin ulterior recurso administrativo, determine la existencia de un crédito fiscal, lo fijen en cantidad líquida o den las bases para su liquidación. ..."


"Artículo 172. El silencio de las autoridades fiscales se considerará como resolución negativa cuando no den respuesta a la instancia de un particular en el término que la ley fije, o a falta de término señalado, en treinta días."


Como se ve, en el asunto resuelto por el Tribunal Colegiado del Segundo Circuito, la negativa ficta operó debido a la falta de respuesta expresa y escrita a la petición de la quejosa, que conforme a la legislación vigente en esa época, debió impugnarse en la vía administrativa, por lo que el Tribunal Colegiado consideró que el quejoso debió haber agotado previamente esa instancia, de manera que el juicio de amparo hecho valer resultó improcedente.


Ahora bien, de la resolución emitida por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, en la revisión 30/98, cabe decir que el acto reclamado fue la falta de resolución de un recurso de revisión; que el artículo 94 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, establece la presunción de que, en tales supuestos, el silencio equivale a una resolución confirmatoria de la determinación recurrida administrativamente; que el Juez de Distrito determinó sobreseer en el juicio de amparo pues no se combatió esa resolución confirmativa ficta a través del juicio contencioso administrativo; y en la revisión el Tribunal Colegiado determinó revocar la sentencia recurrida y conceder el amparo a la quejosa tomando en cuenta que se había reclamado la violación al derecho de petición, de modo que al no resolver el recurso mencionado, la autoridad transgredió el artículo 8o. constitucional al crear una incertidumbre para los gobernados por el silencio e inactividad realizados.


En la revisión 98/98, resuelta por ese mismo órgano colegiado, donde la recurrente fue la autoridad responsable, el acto reclamado en el amparo por el particular, fue la falta de admisión y en consecuencia la falta de resolución del recurso en sede administrativa. El Juez de Distrito amparó y este Tribunal Colegiado confirmó la sentencia recurrida en atención a que el quejoso enfocó su reclamación, en forma fundamental, a la violación al derecho de petición vía amparo, ya que la impugnación en vía administrativa que podía haber promovido en contra de la confirmativa presunta era optativa.


Las consideraciones de estas resoluciones se sustentan en los siguientes dispositivos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo:


"Artículo 83. Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer recurso de revisión o intentar las vías judiciales correspondientes."


"Artículo 94. El recurrente podrá esperar la resolución expresa o impugnar en cualquier tiempo la presunta confirmación del acto impugnado."


Es decir, la confirmativa presunta de la resolución, que para el gobernado se traduce en negativa ficta a su pretensión, operó al no dictarse una resolución dentro de un recurso administrativo, dando la opción el artículo 94 de la ley transcrita de esperar resolución expresa o impugnar en cualquier tiempo el resultado del silencio de la autoridad, por lo que si se reclamó violación al derecho de petición era procedente el amparo.


Para llegar a esta conclusión, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito se basó en el criterio sustentado por esta S. al resolver el amparo en revisión 372/57, el ocho de julio de mil novecientos cincuenta y siete, y que quedó plasmado en la Sexta Época del Semanario Judicial de la Federación, Tomo I, Tercera Parte, página 49, que reza:


"PETICIÓN, DERECHO DE.-La autoridad responsable estuvo obligada a proveer, mediante acuerdo escrito, la petición de la quejosa; sin que sea obstáculo para ello el hecho que aquélla invoca en sus agravios de que, por el decurso de noventa días, su abstención debió entenderse como una negativa ficta, la que pudo ser combatida previamente al amparo, mediante el juicio fiscal de nulidad; porque dados los términos en que está concebido el artículo 8o. de la Constitución Federal, es claro que dicha quejosa no tuvo por qué aguardar a que se configurara esa resolución ficta, ya que por no ser ésta un acuerdo escrito, así como por emerger sólo con el transcurso de un largo lapso, evidentemente no es el acuerdo que puede satisfacer el derecho de petición."


Atento a lo anterior, esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que la resolución a la presente contradicción de tesis debe tener como base precisamente el criterio de la anterior Segunda S. transcrito en el párrafo precedente, que la actual integración comparte y reitera, de conformidad con las razones que enseguida se explican.


En primer lugar, es preciso determinar la naturaleza jurídica de la garantía prevista en el artículo 8o. constitucional. Sobre el particular, esta S. al resolver la contradicción de tesis 18/98, el veinte de agosto de mil novecientos noventa y nueve, estableció:


"La administración pública es el conjunto de órganos que auxilian al Ejecutivo en el cumplimiento de sus atribuciones, que entre otras, comprende la administración de los recursos públicos para satisfacer los intereses generales. En el desarrollo de su actividad, la administración pública establece diversas relaciones con otros órganos del Estado, por ejemplo con el Legislativo, al presentar un proyecto de presupuesto de egresos para determinar la suma de dinero que debe destinarse a cada uno de los sectores de la sociedad o, bien, con el Judicial, si los actos que realiza son sometidos a la jurisdicción de éste. Además, la actividad administrativa del Estado lo lleva a relacionarse con los gobernados, con quienes surge una serie de derechos y obligaciones recíprocos, que debe protegerse por el orden jurídico con la finalidad de salvaguardar la seguridad jurídica.


"Uno de los medios por los cuales se garantiza que las relaciones entre la administración pública y los gobernados se conduzcan dentro del marco de legalidad lo constituye el ‘derecho de petición’, consagrado por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 8o., y que consiste en el derecho fundamental de toda persona a obtener respuesta a las peticiones que formule por escrito, en forma pacífica y respetuosa, a las autoridades públicas.


"En efecto, el precepto antes mencionado establece:


"‘8o. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República.


"‘A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario.’


"En ese artículo constitucional se establece como garantía individual el llamado ‘derecho de petición’, que consiste en que todo gobernado pueda dirigirse a las autoridades con la certeza de que recibirá una respuesta por escrito a la solicitud que formula. En realidad, el derecho de petición no se limita únicamente a la facultad de pedir algo a la autoridad, ya que el derecho público subjetivo que consagra aquel precepto, bien lo podríamos denominar derecho de respuesta o más precisamente ‘derecho de recibir respuesta’, pues la Constitución otorga la facultad de exigir jurídicamente que la autoridad responda a la petición que se le hace. En términos generales, el derecho de petición se refiere al requerimiento que hace el gobernado para que la autoridad, de modo congruente, atienda y dé contestación por escrito a la solicitud del peticionario.


"La riqueza del derecho de petición se manifiesta al constatar que sus diversas modalidades dan origen a las más variadas formas de relación institucional entre gobernantes y gobernados, y al crear las fórmulas para garantizar a los segundos la respuesta eficiente y expedita de parte de las autoridades del Estado a la formulación de sus requerimientos. El derecho de petición es el sustento de gran parte de las relaciones jurídicas entre gobernantes y gobernados; constituye el mecanismo por el cual los particulares realizan toda clase de trámites frente a las autoridades y ponen en movimiento a los órganos del Estado, sean estos judiciales, administrativos, e incluso, en algunos casos, legislativos. ..."


Ahora bien, tanto la negativa ficta, como la afirmativa ficta, se enclavan en el ámbito de las relaciones administrativas que surgen entre los gobernados y algunos órganos de la administración pública; en esencia, por disposición del ordenamiento legal, consisten en que al silencio administrativo, es decir, a la conducta omisa en que incurre una autoridad administrativa cuando no contesta una petición que le formulan los administrados, se le atribuye una resolución en cierto sentido que permite su impugnación en los términos legales conducentes; en la mencionada ejecutoria emitida por la Segunda S. al resolver la contradicción 18/98, se explica:


"El silencio de la administración pública implica, como su propio nombre lo indica, la actitud omisa que guarda una autoridad administrativa ante una solicitud o petición que le hizo un particular. ‘En ocasiones, ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o afirmativo.’ (G. de Enterría, E. y Tomás-Ramón F., Curso de Derecho Administrativo, tomo I, Ed. Civitas, Madrid, 1996).


"Como se vio anteriormente, las solicitudes o instancias que los gobernados dirigen a los órganos de la administración pública deben contestarse puntualmente por sus titulares; sin embargo, puede suceder lo contrario, es decir, que no se responda de manera oportuna a la petición del particular, lo cual, además de constituir una transgresión al artículo 8o. constitucional, podría provocar que se estancaran las relaciones sociales, por ejemplo, por la falta de una licencia de construcción, sanitaria o de funcionamiento de un establecimiento mercantil, que impediría que cada uno de los interesados, en cada caso, no pudiera desarrollar la actividad que desea.


"La afirmativa ficta, como resultado del silencio administrativo, constituye un medio eficaz para que todos los particulares obtengan respuesta a las peticiones que formulen a la administración pública y, sobre todo, que la obtengan dentro del plazo establecido en los ordenamientos legales aplicables; lo anterior en virtud de que a través de aquélla se configura de manera presunta la existencia de un acto administrativo de contenido favorable para el particular que presentó la solicitud no contestada."


El silencio de la autoridad a que se hace referencia, puede tener un aspecto negativo, cuando a la omisión de la autoridad las leyes le atribuyen la consecuencia de que ese silencio provoca que se presuma que la autoridad resolvió en forma desfavorable la solicitud escrita del peticionario.


Sin embargo, la abstención con que se conduce la autoridad respectiva de ninguna manera impide que el gobernado pueda exigir, mediante la acción constitucional del juicio de amparo, que se dé una respuesta expresa a sus peticiones, invocando la violación a la garantía que establece el artículo 8o. constitucional, ya que la figura de la negativa no puede derogar, condicionar, ni restringir la eficacia de una garantía constitucional, ni mucho menos prejuzgar sobre el medio de defensa que interponga el gobernado a fin de combatirla.


El criterio que aquí se asume recoge los que en este mismo sentido esta S. ha sostenido en distintas ejecutorias que han quedado asentadas en las siguientes tesis:


La publicada en la Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXVI, página 836, que dice:


"AUTORIDADES FISCALES, DEBEN DAR RESPUESTA A LAS INSTANCIAS QUE LES FORMULEN LOS PARTICULARES.-La situación que crea el silencio de las autoridades fiscales, cuando no den respuesta a la instancia de un particular y que debe tenerse como una resolución negativa, conforme al artículo 162 del Código Fiscal de la Federación, no puede ir más allá ni, consiguientemente, lesionar el derecho de petición que consagra el artículo 8o. de la Constitución Federal, por ser la Ley Suprema de toda la Unión, conforme al artículo 133 de la misma, y, por tanto de observancia ineludible, a pesar de las disposiciones en contrario de las leyes particulares."


Y la que se encuentra en la Sexta Época del Semanario Judicial de la Federación, Tomo XIII, Tercera Parte, página 65, que establece:


"PETICIÓN, DERECHO DE (AUTORIDADES FISCALES).-El artículo 162 del Código Fiscal de la Federación dispone que el silencio de las autoridades fiscales se considerará como resolución negativa cuando no den respuesta a la instancia de un particular en el término que la ley fije, o, a falta de término estipulado, noventa días. La disposición anterior sólo establece un derecho respecto de los particulares de considerar que se les ha negado su petición, pero esto de ninguna manera quiere decir que estén obligados a considerarlo siempre en esa forma, máxime que lo dispuesto en el referido artículo 162 del Código Fiscal de la Federación, no puede liberar a las autoridades fiscales de la obligación que les impone el artículo 8o. constitucional, esto es, que a una petición pacífica y respetuosa hecha por escrito, debe de recaerle acuerdo de la autoridad correspondiente, quien está obligada a hacerlo del conocimiento del peticionario en breve término. De otra manera, las autoridades fiscales se verían liberadas de cumplir con el citado mandato constitucional, lo cual resulta notoriamente antijurídico, en virtud de que nuestra Constitución Política es la Ley Suprema en el país."


Siguiendo la misma línea sobre la que esta S. ha orientado su criterio al tratar el tema examinado, la actual integración considera que el criterio que debe establecerse como jurisprudencia es el que a continuación se redacta, el cual coincide esencialmente con el sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, con rubro y texto siguientes:


-Cuando se reclama en amparo la violación al derecho de petición consagrado en el artículo 8o. constitucional, no es procedente sobreseer en el juicio con base en que el silencio de la autoridad constituyó una negativa ficta, por las razones siguientes: 1) porque la aludida garantía constitucional no puede quedar suspendida por la creación o existencia de figuras jurídicas (como la negativa ficta) que la hagan nugatoria, pues ello equivaldría a limitarla, restringirla o disminuirla y a condicionar su vigencia a lo que dispongan las leyes secundarias; 2) porque la negativa ficta es una institución que, por sus características peculiares, es optativa para los particulares, la cual, por surgir debido al transcurso del tiempo, sin respuesta específica y por escrito de la autoridad a la que se planteó la solicitud, no puede satisfacer el objeto primordial que se persigue con la garantía que tutela el artículo 8o. constitucional; y 3) porque el Juez de amparo no puede prejuzgar sobre cuál es el medio de defensa con que debe ser impugnado el silencio de la autoridad, cuando precisamente se le está pidiendo que obligue a esa autoridad a dar una respuesta, como lo exige el artículo constitucional invocado. Lo anterior, sin perjuicio de que cuando el particular optó por impugnar la resolución ficta, ya no puede, válidamente, exigir contestación expresa, pues en tal supuesto clausuró su derecho de petición.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis planteada.


SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda S., coincidente con el emitido por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, que deberá quedar redactado conforme a la jurisprudencia inserta en la parte final del último considerando de esta ejecutoria.


N.; remítase la tesis jurisprudencial aprobada al Pleno y a la Primera S. de esta Suprema Corte de Justicia, así como a los Tribunales Colegiados de Circuito que no intervinieron en la contradicción y a la Coordinación General de Compilación y Sistematización de Tesis, a fin de que se proceda a su correspondiente publicación en el Semanario Judicial de la Federación. E. también copia de esta ejecutoria a los Tribunales Colegiados de Circuito que intervinieron en la contradicción de tesis y, en su oportunidad, archívese el asunto como concluido.


Así, lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: J.D.R., M.A.G., G.I.O.M., J.V.A.A. y presidente S.S.A.A.. Fue ponente el primero de los señores Ministros antes mencionados.


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