Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 165/2007-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO Y EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL VIGÉSIMO PRIMER CIRCUITO.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo 5/2001, dictado por el Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de junio de dos mil uno, en virtud de que las ejecutorias de las cuales deriva la denuncia, corresponden a la materia administrativa en cuyo conocimiento está especializada esta Segunda Sala.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis debe estimarse que proviene de parte legítima.

En efecto, el artículo 21 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establece que corresponde conocer a las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, entre otros asuntos:

"Artículo 21. ... VIII. De las denuncias de contradicción entre tesis que sustenten dos o más Tribunales Colegiados de Circuito, para los efectos a que se refiere la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ..."

Por otra parte, el artículo 197-A de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales establece que podrán denunciar la contradicción de tesis sustentadas por Tribunales Colegiados de Circuito en juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o sus Magistrados, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas.

En el caso, la denuncia de contradicción la hizo el subprocurador Jurídico de la Procuraduría Federal del Consumidor, autoridad esta última en representación de la cual se interpusieron los recursos de revisión fiscal (a través del director general de lo contencioso de la referida procuraduría) que originaron los criterios en contraposición, por lo que cabe concluir que la denuncia proviene de parte legítima.

TERCERO. A fin de verificar la existencia de la contradicción denunciada, se hacen las siguientes transcripciones:

El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, en el recurso de revisión fiscal número 64/2006 resuelto el día trece de julio de dos mil seis, en la parte que interesa, sostiene:

"QUINTO. Es ineficaz el único concepto de agravio formulado por la recurrente, para revocar la sentencia recurrida. En la sentencia impugnada, la Segunda Sala Regional del Noroeste del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, sostuvo, que procedía declarar la nulidad de la resolución impugnada contenida en el oficio número 2802-V-0445/04, relativo al expediente 2802-VV-0715/04, de fecha dieciséis de diciembre de dos mil cuatro, emitido por el delegado de la Procuraduría Federal del Consumidor en Reynosa, derivada de un procedimiento de verificación a la empresa Maderera y Ferretera, sociedad anónima de capital variable, a quien se detectó ‘no exhibe de manera visible el monto total a pagar por los productos que ofrece el consumidor’, motivo por el cual se le impuso una multa en cantidad de $200,000.00 (doscientos mil pesos 00/100 M.N.). Tal pronunciamiento de la sala obedeció, en esencia, al hecho de considerar que, acorde con los artículos 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y 124 Bis de la Ley Federal de Protección al Consumidor, resultaban aplicables supletoriamente las disposiciones establecidas en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, puesto que dicho ordenamiento legal era aplicable en forma supletoria a los procedimientos y actos de autoridades realizados por la Procuraduría Federal del Consumidor. Precisado lo cual, la a quo estimó que en el caso, en términos del artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en relación con el diverso 123 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, transcurrió el plazo de treinta días para que se configurara la caducidad del procedimiento sancionador origen de la multa impugnada, contados a partir de la expiración de los quince días a que aludía el citado artículo 123 y de que disponía la procuraduría para emitir la resolución correspondiente, esto es, que al momento en que la sanción impugnada fue notificada a la actora, el procedimiento administrativo sancionador que le dio origen ya había caducado en términos del precitado artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Lo que condujo a la Sala a decretar la nulidad de la resolución impugnada, con apoyo en las tesis de rubros: ‘CADUCIDAD. OPERA CUANDO LA AUTORIDAD NO EMITE O NO NOTIFICA LA RESOLUCIÓN QUE PONE FIN AL PROCEDIMIENTO INICIADO DE OFICIO DENTRO DE LOS PLAZOS PREVIAMENTE ESTABLECIDOS EN LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.’, ‘CADUCIDAD. OPERA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO FEDERAL INICIADO DE OFICIO.’ y ‘AUTORIDADES ADUANERAS LA DETERMINACIÓN DE CONTRIBUCIONES OMITIDAS, CUOTAS COMPENSATORIAS E IMPOSICIÓN DE SANCIONES, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 152 DE LA LEY ADUANERA, NO ES UNA FACULTAD DISCRECIONAL.’. En su agravio, la autoridad disconforme sostiene, en esencia, que la juzgadora transgrede los artículos 238, fracción I y 239, fracción II del Código Fiscal de la Federación, por indebida aplicación, pues con tal criterio no sólo se causaría perjuicio grave a la institución que representa, sino al interés de la sociedad en general, al pretender aplicar una figura (caducidad) ajena a los procedimientos que realiza esa procuraduría, y decretar la caducidad de la resolución sancionadora con base en ello, ocasionaría consecuencias de índole grave, ya que no se encuentra prevista en la ley de la materia, es decir, en la Ley Federal de Protección al Consumidor. Asimismo, agrega que es insuficiente para decretar la nulidad de la resolución impugnada, el que la autoridad se excediera en el término para emitirla, pues tal vicio no afectó las defensas del quejoso al no trascender al sentido de la misma, con apoyo en la tesis de rubro: ‘VICIOS DE PROCEDIMIENTO. ES NECESARIO QUE AFECTEN LAS DEFENSAS DEL PARTICULAR Y TRASCIENDA AL SENTIDO DE LA RESOLUCIÓN PARA QUE SEA MOTIVO DE NULIDAD.’. Refiere, por otra parte, que si bien esa institución tiene la obligación de emitir sus resoluciones dentro del término ‘de 15 días siguientes de concluido el periodo de alegatos’, acorde con el artículo 123 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, también lo es que dicha norma es imperfecta, por no contener sanción o consecuencia jurídica alguna si no se emite en este lapso, con sustento en forma análoga en la tesis de título: ‘SENTENCIA. EL VENCIMIENTO DEL PLAZO QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 239 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN PARA QUE LA AUTORIDAD CUMPLA CON AQUÉLLA, NO EXTINGUE LA OBLIGACIÓN DE ÉSTA PARA HACERLO ...’; además de los criterios contenidos en las de rubros: ‘SENTENCIA DE NULIDAD FISCAL PARA EFECTOS DEL CUMPLIMIENTO FUERA DEL TÉRMINO LEGAL DE CUATRO MESES PREVISTO EN EL ARTÍCULO 239, ANTEPENÚLTIMO PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN NO OCASIONA LA ILEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN DICTADA POR LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA EN ACATAMIENTO DE ELLA.’ y ‘SANCIONES EN MATERIA DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. PLAZO PARA RESOLVER EL RECURSO DE REVOCACIÓN.’. Asimismo, considera infundada la consideración de la Sala ya que la caducidad prevista en el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, no es aplicable a los procedimientos que realiza esa procuraduría, los cuales se rigen por la Ley Federal de Protección al Consumidor y la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, en donde no se encuentra expresamente regulada la figura de la caducidad, y que la supletoriedad opera sólo tratándose de figuras previstas en la ley que se suple y que no se encuentra debidamente regulada en la misma, lo que no es el caso, sin que ello implique la introducción de nuevas figuras. Para tal efecto, considera aplicable al caso las tesis que dicen: ‘PROCURADURÍA FEDERAL DEL CONSUMIDOR NO SE RIGE POR LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO AL NO ESTAR CONTEMPLADO DENTRO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRALIZADA YA QUE SE RIGE POR SU PROPIA LEY ESPECIAL.’; ‘RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA POR CUYO CONDUCTO SE DEFINE LA SITUACIÓN LEGAL DEL SERVIDOR PÚBLICO. CUANDO ÉSTA SE EMITE FUERA DE LOS TREINTA DÍAS O SE NOTIFICA A LAS PARTES INTERESADAS CON POSTERIORIDAD A LAS 72 HORAS DE SU EMISIÓN, ELLO NO GENERA SU NULIDAD.’ y ‘SUPLETORIEDAD DE LAS LEYES PROCESALES, PRINCIPIOS QUE LAS RIGEN.’ y ‘CADUCIDAD EN LA INSTANCIA, NO OPERA EN MATERIA MERCANTIL POR NO HABER SUPLETORIEDAD.’. Pues bien, como se reseñó al inicio del presente considerando, los argumentos de la revisionista devienen ineficaces, como lo constatan las siguientes consideraciones de orden jurídico y normativo. En principio, conviene precisar el contenido normativo de los dispositivos jurídicos que regularon el sentido de la sentencia recurrida, como son los artículos 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, así como el diverso 124 Bis de la Ley Federal de Protección al Consumidor, que a la letra disponen: (se transcriben). La intelección jurídica de los preceptos legales transcritos, permite conocer que las disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal centralizada, así como a los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con el mismo. Por otra parte, se hace el acotamiento de que dicho ordenamiento no es aplicable en tratándose de materias de carácter fiscal, responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, así como al ministerio público en ejercicio de sus funciones constitucionales y por lo que hace a las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, únicamente les es aplicable el título tercero A. Por otra parte, el artículo 124 Bis de la Ley Federal de Protección al Consumidor prevé que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo es aplicable supletoriamente para la sustanciación del procedimiento por infracciones a la ley a que se refiere el presente capítulo (sanciones). Ahora bien, la interpretación armónica de los dispositivos legales antes precisados, permite establecer que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo rige, no sólo en relación con los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública federal centralizada, sino además, en tratándose de organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal, respecto a sus actos de autoridad, como en la especie lo es la Procuraduría Federal del Consumidor, que es un organismo descentralizado de servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propio, el cual desempeña funciones de autoridad administrativa. Sin que en el caso específico la aplicación supletoria de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, deba efectuarse de acuerdo con lo establecido al respecto por la doctrina, pues como es sabido, sólo es permisible acudir a ésta, en caso de ausencia de disposición legal aplicable al caso, o bien de criterio jurisprudencial al efecto establecido, extremos que no se surten en la especie en que la aplicación del citado ordenamiento legal rige en forma supletoria sobre las diversas leyes administrativas, por disposición expresa de la propia Ley Federal de Procedimiento Administrativo, con independencia de lo que tales ordenamientos suplidos dispongan al respecto. Al caso resulta de aplicación, la tesis sostenida por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, visible en la Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2003, página 1142, que se comparte por este tribunal al considerarse acertada, que dice: ‘SUPLETORIEDAD. RÉGIMEN ESTABLECIDO EN LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.’ (se transcribe). Lo que conduce a desestimar lo aseverado por la recurrente, toda vez que como del mismo artículo 1o. del propio ordenamiento legal se desprende, la única limitante para que no opere la aplicabilidad supletoria de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, es que la legislación a suplir no verse sobre materias de carácter fiscal, responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, así como del ministerio público en ejercicio de sus funciones constitucionales. Hipótesis éstas que no se surten en el caso concreto en que la emisión de la resolución impugnada derivó de la aplicación de la Ley Federal de Protección al Consumidor, cuya naturaleza difiere de la materia fiscal al no guardar relación alguna con el sistema tributario encaminado a lograr el correcto entero o recaudación de las contribuciones; tampoco versa sobre la determinación de la responsabilidad de un funcionario público, menos de justicia agraria o laboral, ni finalmente, sobre actividad alguna desempeñada por el agente del Ministerio Público en ejercicio de sus funciones constitucionales."

Por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito resolvió el quince de febrero de dos mil siete, el recurso de revisión fiscal número 187/2006, bajo las consideraciones esenciales siguientes:

"SÉPTIMO. En los agravios, aduce la autoridad recurrente que la sentencia recurrida le causa agravios, ya que viola en su perjuicio los artículos 238, fracción IV y 239, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, por la aplicación equivocada del artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, argumentando en síntesis: Que la Sala responsable hace una apreciación equivocada del artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, pues esa autoridad no niega que dicha Ley Federal sea aplicable supletoriamente a la de Protección al Consumidor, lo que se niega es que pretenda introducir la figura de la caducidad a los procedimientos que sustancia la Procuraduría Federal del Consumidor, exportando una figura que no está prevista en la ley de la materia, pues atendiendo a las reglas de supletoriedad, únicamente procede su aplicación cuando la ley a suplir tenga una reglamentación deficiente, o bien, una ausencia de disposiciones respecto de la figura jurídica que ella misma prevea. Que la figura de la caducidad no es aplicable a ninguno de los procedimientos que sustancia la Procuraduría Federal del Consumidor, porque dicha figura jurídica nunca ha estado prevista en la Ley Federal de Protección al Consumidor, puesto que el legislador no dispuso que a los procedimientos administrativos ahí previstos, se aplicará tal figura, porque esa institución tiene como imperativo dar cumplimiento a la ley de la materia, que es de orden público e interés social, cuyo objetivo es vigilar, tutelar y conducir las relaciones existentes entre consumidores y proveedores. Que es infundado que se configurara la citada figura jurídica, por el hecho de que la resolución administrativa se haya emitido o notificado fuera del plazo previsto y que por esa cusa (sic) operara la caducidad establecida en el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que sólo es supletoria, y no es aplicable a los procedimientos que sustancia la Procuraduría Federal del Consumidor, los cuales se rigen de conformidad con lo dispuesto por la Ley Federal de Protección al Consumidor, y en cuestión de verificación de Normas Oficiales Mexicanas, por la Ley Federal sobre Metrología y Normalización. Que no debe perderse de vista que las reglas de la supletoriedad disponen que únicamente se aplicará la ley que suple, cuando la de la materia regule la figura jurídica de que se trate de manera deficiente, sin que sea válido exportar o introducir nuevas figuras o supuestos a los procedimientos regulados por una ley especial, situación que de operar sería ir en contravención de la ley de la materia, así como de las reglas de la supletoriedad, además otros requisitos para que aplique la supletoriedad de una ley respecto de otra, son que el ordenamiento que se pretenda suplir lo admita expresamente y se señale el cuerpo o estatuto jurídico supletorio, que la ley objeto de la supletoriedad prevea la figura o institución de que se trate, también que las normas existentes en el cuerpo jurídico sean insuficientes para su aplicación concreta, por la carencia de regulación necesaria y que las disposiciones que vaya a llenar o suplir no contraríen las bases del sistema legal de la institución suplida. Que la caducidad no es una figura prevista en la Ley Federal de Protección al Consumidor que rige a la materia siendo que la Sala responsable aplica el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el cual prevé como consecuencia legal la caducidad del procedimiento, por no emitir la resolución correspondiente en el plazo de treinta días después de la expiración del plazo de dictarla, cosa que no sucede en el presente caso, pues el artículo 123 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, no prevé esa consecuencia legal, de no emitirse en el plazo de quince días la resolución correspondiente. Que la parte actora en el juicio de origen, nunca trató de desvirtuar las irregularidades, sino en la mayoría de los casos impugna las formalidades de los procedimientos, tampoco solicitó durante la sustanciación del procedimiento, por escrito, la caducidad, como está previsto y era su obligación, una vez que hubieran transcurrido los treinta días a partir de la expiración del plazo para dictar resolución, por lo cual, si la Sala responsable consideró que aplicaba, en el procedimiento impugnado el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, también debió considerar lo previsto por el artículo 79 de la misma ley, lo que hace que exista un (sic) indebida o ausencia de fundamentación y motivación. Que si bien tiene obligación de emitir en forma expedita sus resoluciones, su incumplimiento no origina consecuencia jurídica alguna, pues aunque el artículo 123 de la ley de la materia señala que deberá emitir resolución dentro de los quince días siguientes de concluido el periodo de alegatos, la autoridad se encuentra obligada a emitir su resolución aun fuera de ese lapso y el hecho de que la notificación de la resolución sancionatoria se haya emitido fuera del término establecido por la ley, se debió a la excesiva carga de trabajo que la autoridad tiene y que representa un impedimento de carácter material y no un acto de negligencia o descuido. Son sustancialmente fundados los anteriores motivos de agravio. En relación con la facultad de la Procuraduría Federal del Consumidor para verificar y vigilar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en su propia ley y, en el ámbito de su competencia las de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, de las normas oficiales mexicanas y demás disposiciones aplicables, concretamente, de la norma oficial mexicana relativa a productos preenvasados, contenido neto, tolerancias, métodos de verificación y de sistema general de unidades de medida, así como para imponer sanciones por el incumplimiento de dichas disposiciones legales; los artículos 1o., 3o., 13, 14, 20, 24, fracción XIV y XXII, 96, párrafo segundo, 123, 124 BIS, 125, 127 y 128 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, 1o., 2o., fracción II, inciso a), 3o., fracción XI, 40, 52, 53, 88, 91, 92, 94, fracción II y último párrafo, 95, 97, 98, 99, 112, 112-A, fracción II, incisos d) y e), 114, 115 y 116, de la Ley Federal de Metrología y Normalización, establecen textualmente: De la Ley Federal de Protección al Consumidor: ‘Artículos 1o., 3o., 13, 14, 20, 24, 96, 123, 124 Bis, 125, 127, 128.’ (se transcriben). De la Ley Federal sobre Metrología y Normalización: ‘Artículos 1o., 2o., 3o., 40, 52, 53, 88, 91, 92, 94, 95, 97, 98, 99, 112, 112-A, 114, 115, 116.’ (se transcriben). Una correcta y armónica interpretación de los preceptos legales transcritos, permite colegir que de conformidad con el artículo 1o. de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización corresponde al Ejecutivo, por conducto de las dependencias de la administración pública federal, la aplicación y vigilancia de dicho ordenamiento, de manera que al ser la Procuraduría Federal del Consumidor, en términos del artículo 20 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, un órgano descentralizado de servicio social, con personalidad jurídica y patrimonio propios que actúa por mandato de la ley a nombre del Estado, de acuerdo con el orden público y en beneficio del interés social, que está encargado de promover y proteger los derechos e intereses del consumidor y procurar la equidad y seguridad jurídica en las relaciones entre proveedores y consumidores, situación que la coloca dentro de la administración pública federal; le corresponde la aplicación y vigilancia de dicha ley. Ahora, de acuerdo con el artículo 3o. de la Ley Federal de Protección al Consumidor, a falta de competencia específica de determinada dependencia de la administración pública federal, corresponde a la Secretaría de Economía expedir las normas oficiales mexicanas previstas en la ley y a la Procuraduría Federal del Consumidor vigilar que se cumpla con lo que se disponga y sancionar su incumplimiento; por tanto, entre las atribuciones de la mencionada Procuraduría está la de imponer sanciones por no acatar la norma oficial mexicana relativa a productos preenvasados, contenido neto, tolerancias y métodos de verificación, así como de sistema general de unidades de medida, que se emite como instrumento idóneo para la prosecución de los objetivos establecidos en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, ya que de acuerdo con las funciones que tiene legalmente encomendadas, se establece una relación de supra a subordinación con los particulares, al regular sus relaciones derivadas del consumo y contar con facultades, incluso, para sancionarlos en las hipótesis establecidas por la propia ley. Con objeto de aplicar y hacer cumplir las disposiciones de la Ley Federal de Protección al Consumidor y de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, la Procuraduría Federal del Consumidor, practicará la vigilancia y verificación necesarias en los lugares donde se administren, almacenen, transporten, distribuyan o expendan productos o mercancías o en los que se presten servicios, incluyendo aquéllos en tránsito, así como para verificar que todos los productos, procesos, métodos, instalaciones, servicios o actividades cumplan con las normas oficiales mexicanas; esto significa que, cuando se trate de la vigilancia y verificación que no tenga relación con las normas oficiales mexicanas, la procuraduría actuará, de oficio, conforme a lo dispuesto en su propia ley y en los términos del procedimiento previsto por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; sin embargo, tratándose de la verificación del cumplimiento de normas oficiales mexicanas, la Procuraduría actuará, también de oficio, pero conforme a lo dispuesto en su propia ley y de conformidad con la Ley Federal sobre Metrología y Normalización. Así pues, para determinar el incumplimiento de la Ley Federal de Protección al Consumidor y de las normas oficiales mexicanas y, en su caso, para la imposición de las sanciones a que se refiere la Ley Federal sobre Metrología y Normalización; la Procuraduría Federal del Consumidor se sujetará al procedimiento establecido en el artículo 123 de la ley citada en primer término, conforme al cual iniciado el procedimiento contra de un proveedor, por la comercialización de bienes o productos que no cumplan con las normas oficiales mexicanas, notificará al presunto infractor de los hechos motivo del procedimiento y le otorgará un término de diez días hábiles para que rinda pruebas y manifieste por escrito lo que a su derecho convenga, debiendo notificar también al fabricante, productor o importador de tales bienes o productos el inicio del procedimiento; admitirá las pruebas que estime pertinentes y procederá a su desahogo, asimismo, podrá solicitar del presunto infractor o de terceros las demás pruebas que estime necesarias; concluido el desahogo de las pruebas, notificará al presunto infractor para que presente sus alegatos dentro de los dos días hábiles siguientes; una vez concluido el procedimiento, la procuraduría determinará las sanciones que procedan, lo que deberá resolver dentro de los quince días hábiles siguientes a la conclusión del plazo de alegatos. En suma, corresponde a la Procuraduría Federal del Consumidor, como un organismo descentralizado de servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tiene funciones de autoridad administrativa encargada de promover y proteger los derechos e intereses del consumidor y procurar la equidad y seguridad jurídica en las relaciones entre proveedores y consumidores, vigilar se cumpla con lo dispuesto en la Ley Federal de Protección al Consumidor, la Ley sobre Metrología y Normalización y en las normas oficiales mexicanas, así como sancionar su incumplimiento; de ahí que, para determinar su incumplimiento, y, en su caso, para la imposición de las sanciones correspondientes, la citada procuraduría tiene el deber de regir su actuación conforme a los lineamientos establecidos en la propia Ley Federal de Protección al Consumidor, por lo que se refiere al procedimiento de verificación y vigilancia por ser la norma especial que regula el actuar de dicho organismo y la forma en que debe sustanciarse el procedimiento de verificación respectivo, y por cuanto a la imposición de las sanciones se ajustará a las normas establecidas la Ley Federal sobre Metrología y Normalización. Lo anterior es así, porque ello se deriva de lo dispuesto en la parte última del artículo 96 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, conforme al cual: ‘Para la verificación y vigilancia a que se refiere el párrafo anterior, la Procuraduría actuará de oficio conforme a lo dispuesto en esta ley y en los términos del procedimiento previsto por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, y tratándose de la verificación del cumplimiento de normas oficiales mexicanas, de conformidad con la Ley Federal sobre Metrología y Normalización’, de ahí que, teniendo en cuenta el principio de especialidad normativa, el cual opera cuando una norma especial contiene una materia de la norma general y, además, una nota o elemento específico, de manera que de llegarse a presentar aparentemente un concurso de normas, la especial deroga a la norma general; en ese sentido, en la Ley Federal de Protección al Consumidor, se regula el procedimiento que ha de seguirse tratándose de la verificación del cumplimiento de normas oficiales mexicanas e imposición de las sanciones que procedan. No obstante, también la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, en sus artículos 1o., 2o., fracción II, inciso a), 3o., fracción XI, 40, 52, 53, 88, 91, 92, 94, fracción II y último párrafo, 95, 97, 98, 99, 112, 112-A, fracción II, incisos d) y e), 114, 115 y 116, con relación a la naturaleza jurídica, características y aplicación de las normas oficiales mexicanas, a las actas de verificación del cumplimiento de dichas normas y, en su caso, para la imposición de sanciones para su incumplimiento, establece lo siguiente: La aplicación y vigilancia de dicha ley corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de las dependencias de la administración pública federal que tengan competencia en las materias reguladas en ese ordenamiento. En materia de normalización, certificación, acreditamiento y verificación, la referida ley tiene por objeto, entre otros, fomentar la transparencia y eficiencia en la elaboración y observancia de normas oficiales mexicanas, las cuales consisten en la regulación técnica de observancia obligatoria expedida por las dependencias competentes, conforme a las finalidades establecidas en el artículo 40, que establece reglas, especificaciones, atributos, directrices, características o prescripciones aplicables a un producto, proceso, instalación, sistema, actividad, servicio o método de producción u operación, así como aquellas relativas a terminología, simbología, embalaje, marcado o etiquetado y las que se refieran a su cumplimiento o aplicación. Todos los productos, procesos, métodos, instalaciones, servicios o actividades deberán cumplir con las normas oficiales mexicanas. Las personas físicas o morales tendrán la obligación de proporcionar a las autoridades competentes los documentos, informes y datos que les requieran por escrito, así como las muestras de productos que se les soliciten cuando sea necesario para los fines de la presente ley y demás disposiciones derivadas de ella. Las dependencias competentes podrán realizar visitas de verificación con el objeto de vigilar el cumplimiento de esta ley y demás disposiciones aplicables, independientemente de los procedimientos para la evaluación de la conformidad que hubieren establecido, para lo cual el personal autorizado por las dependencias podrá recabar los documentos o la evidencia necesaria para ello. De cada visita de verificación efectuada por el personal de las dependencias competentes o unidades de verificación, se expedirá un acta detallada, sea cual fuere el resultado, la que será firmada por el representante de las dependencias o unidades, en su caso por el del laboratorio en que se hubiere realizado, y el fabricante o prestador de servicio si hubiere intervenido; la falta de participación del fabricante o prestador del servicio en las pruebas o su negativa a firmar el acta, no afectará su validez. Para los efectos de esa ley, se entiende por visita de verificación, entre otras; la que se efectúe con objeto de comprobar el cumplimiento de las normas oficiales mexicanas y cuando exista concurrencia de competencia, la verificación la realizarán las dependencias competentes de acuerdo a las bases de coordinación que se celebren. Las visitas de verificación que lleven a cabo las dependencias competentes, se practicarán en días y horas hábiles y únicamente por personal autorizado, previa identificación vigente y exhibición del oficio de comisión respectivo; la autoridad podrá autorizar se practiquen también en días y horas inhábiles a fin de evitar la comisión de infracciones, en cuyo caso el oficio de comisión expresará tal autorización. De toda visita de verificación se levantará acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por la persona con quien se hubiere entendido la diligencia o por quien la practique si aquella se hubiese negado a proponerlos; de toda acta se dejará copia a la persona con quien se entendió la diligencia, aunque se hubiere negado a firmar, lo que no afectará la validez de la diligencia ni del documento de que se trate. En las actas se hará constar; nombre, denominación o razón social del establecimiento; hora, día, mes y año en que inicie y en que concluya la diligencia; calle, número, población o colonia, municipio o delegación, código postal y entidad federativa en que se encuentre ubicado el lugar en que se practique la visita; número y fecha del oficio de comisión que la motivó; nombre y cargo de la persona con quien se entendió la diligencia; nombre y domicilio de las personas que fungieron como testigos, datos relativos a la actuación; declaración del visitado, si quisiera hacerla; y, nombre y firma de quienes intervinieron en la diligencia, incluyendo los de quien la llevó a cabo. Los visitados a quienes se haya levantado acta de verificación, podrán formular observaciones en el acto de la diligencia y ofrecer pruebas en relación con los hechos contenidos en ella o, por escrito, hacer uso de tal derecho dentro del término de 5 días hábiles siguientes a la fecha en que se haya levantado. Sin perjuicio de las sanciones establecidas en otros ordenamientos legales, se sancionará con multa de quinientas a ocho mil veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal al momento de cometerse la infracción, entre otras conductas y omisiones, cuando se contravengan disposiciones contenidas en las normas oficiales mexicanas. Las sanciones serán impuestas con base en las actas levantadas, en los resultados de las comprobaciones o verificaciones, en los datos que ostenten los productos, sus etiquetas, envases, o empaques en la omisión de los que deberían ostentar, en base a los documentos emitidos por las personas a que se refiere el artículo 84 o con base en cualquier otro elemento o circunstancia de la que se infiera en forma fehaciente infracción a esta ley o demás disposiciones derivadas de ella, como son las normas oficiales mexicanas. En todo caso, las resoluciones en materia de sanciones deberán ser fundadas y motivadas, tomando en consideración, para la determinación de las sanciones el carácter intencional o no de la acción u omisión constitutiva de la infracción; la gravedad de la infracción implique en relación con el comercio de productos o la prestación de servicios, así como el perjuicio ocasionado a los consumidores; y las condiciones económicas del infractor. Cuando en una misma acta se hagan constar diversas infracciones, las multas se determinarán separadamente y, por la suma resultante de todas ellas, se expedirá la resolución respectiva; también cuando en una misma acta se comprendan dos o más infractores, a cada uno de ellos se impondrá la sanción que preceda, en este caso, si algún infractor no intervino en la diligencia, se le dará vista del acta por el término de diez días hábiles, transcurrido el cual, si no desvirtúa la infracción, se le impondrá la sanción correspondiente; y, cuando el motivo de una infracción sea el uso de varios instrumentos para medir, la multa se computará en relación con cada uno de ellos y si hay varias prevenciones infringidas también se determinarán por separado. Por tanto, debe estimarse que, en el caso concreto, la Ley Federal sobre Metrología y Normalización constituye una norma general frente a la normatividad especial (Ley Federal de Protección al Consumidor) que regula la actuación de la Procuraduría Federal del Consumidor, como un organismo descentralizado de servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tiene funciones de autoridad administrativa encargada de promover y proteger los derechos e intereses del consumidor y procurar la equidad y seguridad jurídica en las relaciones entre proveedores y consumidores, así como vigilar que se cumpla con lo dispuesto en su propia ley, en la Ley Federal de Metrología y Normalización, en las normas oficiales mexicanas, y demás disposiciones aplicables, y establece el procedimiento específico para verificar el cumplimiento de las ya mencionadas normas oficiales mexicanas y, en su caso, para sancionar su incumplimiento. De ahí que, por razones de especialidad de la norma, tratándose concretamente del procedimiento específico para verificar el cumplimiento de las referidas normas oficiales y, en su caso, para sancionar su incumplimiento; no es aplicable la regla genérica de supletoriedad prevista en el artículo 124 Bis de la Ley Federal de Protección al Consumidor que establece: ‘Para la sustanciación del procedimiento por infracciones a la ley a que se refiere el presente capítulo, se aplicará supletoriamente lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo’; sino la regla específica prevista en el numeral 96, párrafo segundo, del mismo ordenamiento, conforme al cual ‘Para la verificación y vigilancia a que se refiere el párrafo anterior, la procuraduría actuará de oficio conforme a lo dispuesto en esta ley y en los términos del procedimiento previsto por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, y tratándose de la verificación del cumplimiento de normas oficiales mexicanas, de conformidad con la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.’. Esto significa que, por disposición expresa de la regla especial prevista en el artículo 96, párrafo segundo, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, tratándose de la verificación del cumplimiento de normas oficiales mexicanas y, en su caso, para la imposición de sanciones por su incumplimiento, la Procuraduría Federal del Consumidor, actuará de oficio, conforme a lo dispuesto en su propia ley y de conformidad con la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, no así en los términos del procedimiento previsto por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; toda vez que, si bien es cierto que este último ordenamiento sí resulta legalmente aplicable supletoriamente al procedimiento de vigilancia y verificación necesarias en los lugares donde se administre, almacenen, transporten, distribuyen o expendan productos o mercancías o en los que se presten servicios, incluyendo aquéllos en tránsito, practicadas con el objeto de aplicar y hacer cumplir las disposiciones de esa ley, y de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, cuando no corresponda a otra dependencia, en los términos previstos por el artículo 124 Bis de la Ley Federal de Protección al Consumidor. Lo cierto es que, según se vio con antelación, tratándose del procedimiento específico de verificación del cumplimiento de normas oficiales mexicanas y, en su caso, la imposición de sanciones por su incumplimiento, la normatividad aplicable es la Ley Federal de Protección al Consumidor y de conformidad con la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, que en sus artículos 1o., 2o., fracción II, inciso a), 3o., fracción XI, 40, 52, 53, 88, 91, 92, 94, fracción II y último párrafo, 95, 97, 98, 99, 112, 112-A, fracción II, incisos d) y e), 114, 115 y 116, regula la naturaleza jurídica, aplicación y características de las normas oficiales mexicanas, así como lo relativo a las visitas de verificación con el objeto de vigilar el cumplimiento de dichas normas y los requisitos legales para su validez; además, de que prevé las sanciones por el incumplimiento a lo dispuesto en las referidas normas y las bases para imponerlas, al establecer que sin perjuicio de las sanciones establecidas en otros ordenamientos legales, se sancionará con multa de quinientas a ocho mil veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal al momento de cometerse la infracción, entre otras conductas u omisiones cuando se contravengan disposiciones contenidas en las normas oficiales mexicanas, las cuales serán impuestas con base en las actas de verificación respectivas y tomando en cuenta los elementos que la propia Ley Federal sobre Metrología y Normalización, establece para la determinación de la sanción. Apoya lo considerado, la jurisprudencia número 2a./J. 38/2004, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 441, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2004, que dice: ‘PROCURADURÍA FEDERAL DEL CONSUMIDOR. ESTÁ FACULTADA PARA IMPONER LAS SANCIONES PREVISTAS EN LA LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN, POR INCUMPLIMIENTO A LA NORMA OFICIAL MEXICANA QUE REGLAMENTA LOS PRODUCTOS PREENVASADOS, CONTENIDO NETO, TOLERANCIAS Y MÉTODOS DE VERIFICACIÓN.’ (se transcribe). Lo hasta aquí expuesto, permite concluir que, contrario a lo considerado en la sentencia sujeta a revisión, y como bien lo aduce la autoridad recurrente, tratándose de la imposición de sanciones derivadas de las infracciones a las normas oficiales mexicanas, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, específicamente, en su artículo 60 el cual prevé que cuando se trata de procedimientos iniciados de oficio, se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de parte interesada o de oficio, en un plazo de treinta días contados a partir de la expiración del plazo para dictar resolución; no tiene aplicación supletoria al procedimiento de verificación del cumplimiento de dichas normas, concretamente, de la norma oficial mexicana relativa a productos preenvasados, contenido neto, tolerancias y métodos de verificación, así como de sistema general de unidades de medida, con base en el cual habrá de imponerse la sanción correspondiente. Ello, porque dicha supletoriedad sólo opera cuando exista el derecho o la institución de que se trata en la ley a suplir, y carezca de reglamentación, sea inadecuada o no sea clara; lo que no sucede en el presente asunto, porque además de que la ley que rige a la materia, no prevé la figura jurídica de la caducidad, sí existe reglamentación específica tanto en la legislación especial (Ley Federal de Protección al Consumidor) que regula la actuación de la Procuraduría Federal del Consumidor, como un organismo que tiene funciones de autoridad administrativa que, entre otras funciones, es la encargada de vigilar que se cumpla con lo dispuesto en su propia ley, en la Ley Federal de Metrología y Normalización y en las normas oficiales mexicanas, y establece el procedimiento específico para verificar el cumplimiento de las referidas normas y, en su caso, para sancionar su incumplimiento. Así como en la ley sustantiva (Ley Federal sobre Metrología y Normalización), que regula la naturaleza jurídica, aplicación y características de las normas oficiales mexicanas, así como lo relativo a las visitas de verificación efectuadas con el objeto de vigilar el cumplimiento de las referidas normas y los requisitos legales para su validez, además de que prevé las sanciones por el incumplimiento a lo dispuesto en las normas oficiales mexicanas y las bases para imponerlas; aunado a lo anterior, según se vio en párrafos precedentes, el artículo 96, segundo párrafo, de la primera de dichas leyes, no autoriza a la Procuraduría Federal del Consumidor para actuar en los términos del procedimiento previsto por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, sino que por el contrario, le impone la obligación expresa, tratándose del caso específico de la verificación del cumplimiento de normas oficiales mexicanas, de actuar conforme a la propia Ley Federal de Protección al Consumidor y de conformidad con la Ley Federal sobre Metrología y Normalización. Luego, de la interpretación conjunta, relacionada y sistemática de los numerales 96, segundo párrafo y 123 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, 91, 92, 94, 95, 97, 98, 99, 112, 112-A, 114 y 115, se concluye que el hecho de que la autoridad administrativa (Procuraduría Federal del Consumidor) no emita la resolución en que determine las sanciones que procedan por infracciones a las disposiciones relativas de la Ley Federal de Protección al Consumidor y a la Ley Federal de Metrología y Normalización, en materia de normas oficiales mexicanas, dentro del término de quince días hábiles, siguientes a la conclusión del plazo de dos días para presentar alegatos, establecido en el artículo 123 de la primera ley en cita; no es motivo para considerar que las sanciones por las infracciones detectadas en el acta de verificación relativa, se extingan por caducidad del procedimiento a través del cual la procuraduría ejerció sus facultades de vigilancia y verificación, pues de haber sido esa la intención del legislador así lo hubiera establecido expresamente en el citado precepto legal, lo que no se hizo. Esto es, así, pues no debe perderse de vista que una cosa es la extinción de las sanciones mismas (prescripción), y otra distinta la extinción de la facultad de la autoridad administrativa para imponer ejerce (sic) sus facultades de verificación y vigilancia e imponer las sanciones previstas por la Ley Federal de Metrología y Normalización, por incumplimiento de las normas oficiales mexicanas (caducidad), pues aunque ambos supuestos constituyen un medio de extinción de las obligaciones, el segundo de ellos se encuentra referido únicamente a la facultad de la autoridad para actuar, pues ya ejercitadas las facultades legales y determinada la sanción (multa), esta última se rige por las reglas relativas a la prescripción; de ahí que, el plazo de quince días hábiles previsto en el artículo 123 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, para dictar la resolución correspondiente, no constituye una ‘disposición aplicable’ que límite temporalmente el ejercicio de la facultad que debe desarrollarse para tal fin, ya que en todo caso, el límite temporal dentro del cual la autoridad debe ejercer la respectiva atribución, es aquél que el legislador haya fijado expresamente en las leyes que rigen a tal acto. Apoya lo considerado, por los principios jurídicos que la informan, la jurisprudencia número 2a./J. 85/2006, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 396, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, julio de 2006, que dice: ‘RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LA FACULTAD SANCIONADORA DE LA AUTORIDAD COMPETENTE NO CADUCA UNA VEZ TRANSCURRIDO EL PLAZO DE 45 DÍAS HÁBILES QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 21 FRACCIÓN III, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA O EL DE AMPLIACIÓN QUE SEÑALA EL PROPIO PRECEPTO.’ (se transcribe). Igualmente, tiene aplicación, por los principios jurídicos que la informan, la jurisprudencia emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 52, del Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Tomo (sic) 72, Tercera Parte, que establece: ‘PRESCRIPCIÓN Y EXTINCIÓN DE FACULTADES DE LAS AUTORIDADES FISCALES. CÓDIGO FISCAL DE 1938 Y CÓDIGO FISCAL VIGENTE.’ (se transcribe). En las condiciones apuntadas, al resultar fundados los agravios que expresa la autoridad recurrente, lo procedente es revocar la sentencia recurrida, para que la Sala del conocimiento emita otra en la que atendiendo a los lineamientos establecidos en la presente ejecutoria, resuelva la controversia deducida del noveno concepto de impugnación vertido por la parte actora en su demanda de nulidad, como en derecho corresponda y, en su caso, con plenitud de jurisdicción, realice el estudio de los restantes conceptos de impugnación de dicha demanda."

CUARTO. Para determinar cuándo existe contradicción de tesis, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, entre otros criterios, los que se identifican con los siguientes rubros:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA."(1)

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. REQUISITOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA DENUNCIA."(2)

Precisado lo anterior, a fin de verificar si existe la contradicción denunciada, deben tenerse presentes los antecedentes de los asuntos que la informan, así como la conclusión a la que cada Tribunal Colegiado arribó.

A) Del asunto del cual conoció el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, identificado como revisión fiscal número 64/2006, se observa que el referido órgano jurisdiccional determinó que conforme al artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo ésta rige respecto de los actos, procedimientos y resoluciones tanto de la administración pública federal centralizada como de la paraestatal sobre los actos de autoridad de los organismos descentralizados, dentro de los cuales se ubica la Procuraduría Federal del Consumidor con funciones de autoridad administrativa cuya actividad no está expresamente excluida en el referido precepto, que el artículo 124 Bis de la Ley Federal de Protección al Consumidor señala que la ley adjetiva de referencia es aplicable supletoriamente a esta última en cuanto al procedimiento por infracciones llevado a cabo por la citada procuraduría, y que la aplicación supletoria rige sobre las diversas leyes administrativas con independencia de lo que éstas dispongan al respecto; entonces, la figura de la caducidad prevista en el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo es aplicable supletoriamente al procedimiento sancionador previsto en la Ley Federal de Protección al Consumidor, por lo que si la Procuraduría Federal del Consumidor no emite su resolución dentro del plazo de treinta días naturales contados a partir del día siguiente en que venció el diverso plazo de quince días que señala el artículo 123 de la ley de la materia, se produce la caducidad del procedimiento respectivo.

B) Por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito al fallar la revisión fiscal número 187/2006, determinó que conforme al principio de especialidad normativa, la Ley Federal sobre Metrología y Normalización constituye una norma general frente a la Ley Federal de Protección al Consumidor como norma especial que regula la actuación de la Procuraduría Federal del Consumidor, de ahí que tratándose del procedimiento para vigilar y verificar el acatamiento a las normas oficiales mexicanas y para sancionar su incumplimiento, no es aplicable la regla de supletoriedad prevista en el artículo 124 Bis de la Ley Federal de Protección al Consumidor, que prevé la aplicación supletoria de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, sino la establecida en el numeral 96, párrafo segundo, de la señalada ley de protección al consumidor, conforme al cual para ejercer las facultades de verificación y vigilancia la Procuraduría actuará de oficio según lo dispuesto en esa ley y en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, que regula las visitas de verificación en la materia y las sanciones por su inobservancia; por lo tanto, considera que el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo que prevé la caducidad de los procedimientos iniciados de oficio, en un plazo de treinta días contados a partir de la expiración del plazo para dictar resolución (quince días), no tiene aplicación supletoria al referido procedimiento verificador y sancionador en materia de normas oficiales mexicanas, máxime que la Ley Federal de Protección al Consumidor no prevé la figura jurídica a suplir y sí existe reglamentación específica tanto en esa Ley como en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

En mérito de lo anterior, es inconcuso que los Tribunales Colegiados en comento, al resolver los asuntos que participan en la presente contradicción, examinaron cuestiones jurídicas esencialmente iguales y adoptaron posiciones o criterios jurídicos discrepantes, dándose dicha diferencia de criterios en las consideraciones de las sentencias respectivas en las que se examinaron los mismos elementos, lo cual permite concluir que en la especie sí existe la oposición de criterios denunciada.

No escapa a la consideración anterior, la circunstancia de que el criterio sustentado por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito haya derivado inicialmente del análisis de un procedimiento genérico de verificación y vigilancia conforme a las facultades que le otorga la Ley Federal de Protección al Consumidor, y al cual resulta aplicable supletoriamente la Ley Federal de Procedimiento Administrativo conforme al artículo 124 Bis de la Ley Federal de Protección al Consumidor; mientras que en su sentencia el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito se haya basado en un procedimiento de verificación y vigilancia respecto de normas oficiales mexicanas, el cual está sujeto tanto por lo dispuesto en la Ley señalada en primer lugar como particularmente en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

Sin embargo, ello no conduciría a estimar inexistente la presente contradicción, pues ante todo debe atenderse al tema toral sobre el que los tribunales contendientes alcanzaron conclusiones contrarias, que es el plazo al que está sujeta la Procuraduría Federal del Consumidor para, una vez que ha llevado a cabo el procedimiento de verificación y vigilancia, ya sea genérico o sobre normas oficiales mexicanas, emitir su resolución como fase conclusiva del procedimiento sancionador establecido en el artículo 123 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, por cuya inobservancia de la autoridad administrativa -como se desprende de los antecedentes de los asuntos en ambos casos- derivó una declaración de nulidad de las resoluciones administrativas al estimar que de acuerdo al artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, aplicado supletoriamente a la Ley Federal de Protección al Consumidor, habían caducado las facultades de dicha Procuraduría para continuar con su procedimiento sancionador iniciado de oficio, y que a la postre motivó que uno de los Tribunales Colegiados sostuviera que es procedente la aplicación supletoria de la caducidad, en tanto que el otro órgano jurisdiccional concluyó precisamente lo contrario.

Sentado lo anterior, debe destacarse que el punto concreto de contradicción que corresponde dilucidar a esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consiste en determinar si, como lo sostiene el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, la figura de la caducidad prevista en el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo es aplicable supletoriamente al procedimiento de imposición de sanciones previsto en la Ley Federal de Protección al Consumidor, y por tanto, si la Procuraduría Federal del Consumidor no emite su resolución dentro de los treinta días hábiles contados a partir del día siguiente en que venció el plazo de quince días que señala el artículo 123 de esa legislación, se produce la caducidad del procedimiento; o, si por el contrario, como lo asevera el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito, es inaplicable supletoriamente la figura de la caducidad a que se refiere el artículo 60 de la ley de referencia, puesto que tal figura no está contemplada expresamente en la ley a suplir, además de que sí existe reglamentación específica tanto en la Ley Federal de Protección al Consumidor como en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

QUINTO. Conforme a las consideraciones que a continuación se exponen, debe prevalecer el criterio que sostiene esta Segunda Sala, de acuerdo a los razonamientos que se expondrán a continuación.

En primer lugar, como se estableció en el considerando precedente, el punto jurídico controvertido materia de la presente contradicción de criterios, versa fundamentalmente sobre si es aplicable supletoriamente o no el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo al procedimiento sancionador iniciado de oficio por la Procuraduría Federal del Consumidor, conforme al cual si la referida autoridad administrativa no dicta su resolución dentro del plazo de treinta días contados a partir de que fenezca el término de quince días que señala la Ley Federal de Protección al Consumidor para ese fin, se produce la caducidad de dicho procedimiento.

Para estar en aptitud de dirimir el punto jurídico materia de la contradicción, se estima pertinente realizar lo siguiente:

1) Analizar brevemente el origen, naturaleza jurídica y algunas atribuciones de la Procuraduría Federal del Consumidor.

2) Destacar las características esenciales del procedimiento de verificación y vigilancia conforme a la Ley Federal de Protección al Consumidor.

3) Mencionar las notas fundamentales del procedimiento de verificación y vigilancia conforme a la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

4) Describir el procedimiento sancionador a cargo de la Procuraduría Federal del Consumidor.

5) Reseñar el ámbito de aplicación de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, especialmente en relación con su aplicabilidad supletoria a las legislaciones administrativas.

6) Mencionar un panorama general (naturaleza, forma de aplicación y efectos) de la caducidad en el procedimiento administrativo federal.

7) Señalar en forma breve la naturaleza y requisitos de aplicabilidad de la supletoriedad de leyes.

8) Con base en lo anterior, determinar si es aplicable o no supletoriamente la figura de la caducidad al procedimiento sancionador a cargo de la Procuraduría Federal del Consumidor.

En cuanto al primer aspecto, debe decirse que la Procuraduría Federal del Consumidor fue creada a través de la Ley Federal de Protección al Consumidor, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de diciembre de mil novecientos setenta y cinco, en cuyo capítulo octavo estableció su naturaleza jurídica, facultades y atribuciones, destacando en su artículo 57(3) que se trata de un organismo descentralizado con funciones de autoridad, creada para promover y proteger los derechos e intereses de la población consumidora; asimismo, en el numeral 59 de esa ley, se le confirieron diversas facultades, además de que se nombró a cargo de la misma a un titular denominado procurador federal del consumidor, cuyas atribuciones se establecieron en el diverso artículo 60 del mismo ordenamiento.

Actualmente, la naturaleza de la Procuraduría Federal del Consumidor está regulada en el artículo 20(4) de la Ley Federal de Protección al Consumidor, del cual deriva que la naturaleza jurídica de la Procuraduría Federal del Consumidor, es la de un organismo descentralizado con funciones de autoridad administrativa encargada de promover y proteger los derechos e intereses del consumidor y procurar la equidad y seguridad jurídica en las relaciones entre proveedores y consumidores, cuyo funcionamiento se rige por lo dispuesto en la propia Ley Federal de Protección al Consumidor, sus reglamentos y su estatuto.

Por su parte, el legislador fijó las atribuciones de la referida autoridad administrativa en el artículo 24(5) de la ley de referencia, entre las que destaca la relativa a promover y proteger los derechos del consumidor; procurar y representar los intereses de los consumidores mediante el ejercicio de las acciones, recursos, trámites o gestiones que procedan; vigilar y verificar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en esa ley y, en el ámbito de su competencia, las de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, así como de las normas oficiales mexicanas y demás disposiciones aplicables, y en su caso determinar los criterios para la verificación de su cumplimiento; verificar que las pesas, medidas y los instrumentos de medición que se utilicen en transacciones comerciales, industriales o de servicios sean adecuados y, en su caso, realizar el ajuste de los instrumentos de medición en términos de lo dispuesto en la ley de la materia; así como la de aplicar las sanciones y demás medidas establecidas en esta ley, en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización y demás ordenamientos aplicables.

Respecto del procedimiento que lleva a cabo la Procuraduría Federal del Consumidor, establecido en el capítulo XII denominado "De la vigilancia y verificación", de la Ley Federal de Protección al Consumidor, específicamente los artículos 96 y 98, se extraen las características esenciales siguientes:

• Que para la aplicación y cumplimiento de las disposiciones de la Ley Federal de Protección al Consumidor y de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización cuando le competa, el legislador federal le confirió a la Procuraduría Federal del Consumidor la facultad de llevar a cabo un procedimiento administrativo de vigilancia y verificación respecto de productos, mercancías y prestación de servicios, cuya atribución debe ejercerla de oficio, especificando que en ese tipo de procedimiento deberá actuar conforme a su ley rectora y a lo estatuido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, como ley adjetiva, así como con base en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización en el caso de la verificación sobre normas oficiales mexicanas (artículo 96).

• Que se prevé como uno de los derechos esenciales de los consumidores, el que cualquier persona pueda denunciar ante la procuraduría las violaciones a las disposiciones de esa ley, la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, normas oficiales mexicanas y demás disposiciones aplicables; puntualizando los elementos que debe contener la denuncia y las formas de presentación (artículo 96).

• Qué debe entenderse por visita de verificación y las actividades que deberán llevarse a cabo al practicar la misma, entre las que destaca la genérica de llevar a cabo las acciones tendientes a verificar el cumplimiento de la ley (artículo 98).

Por su parte, el procedimiento de verificación y vigilancia de normas oficiales mexicanas, está ubicado en el título quinto "De la verificación", capítulo único "Verificación y vigilancia", de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, en los artículos 88 al 99, entre los que conviene enfatizar las notas fundamentales que se relacionan enseguida:

• Que tanto las personas físicas como las personas morales están obligadas a proporcionar a las autoridades competentes los documentos, informes y datos que les requieran por escrito, así como las muestras de productos que les soliciten cuando sea necesario para los fines de esa ley y demás disposiciones derivadas de ella (artículo 88).

• Que las dependencias competentes (entre las que se encuentra la Procuraduría Federal del Consumidor, conforme al artículo 96, párrafo segundo de la Ley Federal de Protección al Consumidor) podrán realizar visitas de verificación con el objeto de vigilar el cumplimiento de esa ley y demás disposiciones aplicables, para lo cual el personal autorizado podrá recabar los documentos o la evidencia necesaria para ello, así como las muestras conforme a lo dispuesto en el artículo 101 (artículo 91).

• Que de cada visita de verificación se expedirá un acta detallada, sea cual fuere el resultado (artículo 92).

• Qué se entiende por visita de verificación para los efectos de esta ley (destacando la que se efectúe con objeto de comprobar el cumplimiento de las normas oficiales mexicanas), pudiendo efectuarla mediante muestreo y pruebas de laboratorio (artículo 94).

• Que las visitas de verificación deberán practicarse en días y horas hábiles y únicamente por personal autorizado, previa identificación vigente y exhibición del oficio de comisión respectivo, o en días y horas inhábiles, previa autorización de la autoridad a fin de evitar la comisión de infracciones (artículo 95).

• Que los sujetos a la verificación tendrán la obligación de permitir el acceso y proporcionar las facilidades necesarias a las personas autorizadas por las dependencias competentes para practicar la verificación (artículo 96).

• Que de toda visita de verificación se levantará acta circunstanciada, en presencia de dos testigos, debiendo entregar copia de la misma a la persona con quien se entendió la diligencia, sin que la negativa a firmar su recibo afecte la validez de la diligencia ni del acta (artículo 97).

• Lo aspectos elementales que deben hacerse constar en las actas de la visita (artículo 98).

• Que los visitados podrán formular observaciones en el acto de la diligencia y ofrecer pruebas, o por escrito dentro del plazo de 5 días hábiles siguientes a la fecha en que se haya levantado (artículo 99).

Precisados los aspectos relevantes respecto de los procedimientos de vigilancia y verificación previstos en la Ley Federal de Protección al Consumidor y en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, importa analizar ahora el procedimiento sancionador que la Procuraduría Federal del Consumidor practica con base en el resultado que arrojen tales diligencias si detecta violaciones a las referidas leyes; cuyos dispositivos legales se ubican en la sección cuarta "Procedimientos por infracciones a la ley", del capítulo XIII "Procedimientos", de la Ley Federal de Protección al Consumidor, conforme a lo que se copia a continuación:

"Capítulo XIII

"Procedimientos

"...

"Sección cuarta

"Procedimientos por infracciones a la ley

"Artículo 123. Para determinar el incumplimiento de esta ley y en su caso para la imposición de las sanciones a que se refiere la misma, la procuraduría notificará al presunto infractor de los hechos motivo del procedimiento y le otorgará un término de diez días hábiles para que rinda pruebas y manifieste por escrito lo que a su derecho convenga. En caso de no rendirlas, la procuraduría resolverá conforme a los elementos de convicción de que disponga.

"Cuando la procuraduría detecte violaciones a normas oficiales mexicanas e inicie el procedimiento a que se refiere este precepto en contra de un proveedor por la comercialización de bienes o productos que no cumplan con dichas normas, notificará también al fabricante, productor o importador de tales bienes o productos el inicio del procedimiento previsto en este artículo. La procuraduría determinará las sanciones que procedan una vez concluidos los procedimientos en cuestión.

"La procuraduría admitirá las pruebas que estime pertinentes y procederá a su desahogo. Asimismo podrá solicitar del presunto infractor o de terceros las demás pruebas que estime necesarias.

"Concluido el desahogo de las pruebas, la Procuraduría notificará al presunto infractor para que presente sus alegatos dentro de los dos días hábiles siguientes.

"La Procuraduría resolverá dentro de los quince días hábiles siguientes. ..."

"Artículo 124 BIS. Para la sustanciación del procedimiento por infracciones a la ley a que se refiere el presente capítulo, se aplicará supletoriamente lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo."

Del texto normativo transcrito se advierte que para determinar el incumplimiento de la Ley Federal de Protección al Consumidor y en su caso para la imposición de las sanciones respectivas, la procuraduría actuará de la siguiente forma:

• Notificará al presunto infractor de los hechos motivo del procedimiento, otorgándole un plazo de diez días hábiles para que rinda pruebas y manifieste por escrito lo que a su derecho convenga y en caso de no rendirlas, la procuraduría resolverá conforme a los elementos de convicción de que disponga.

• Así también, cuando la procuraduría detecte violaciones a normas oficiales mexicanas e inicie el procedimiento respectivo en contra de un proveedor por la comercialización de bienes o productos que no cumplan con dichas normas, notificará también al fabricante, productor o importador de tales bienes o productos el inicio del procedimiento previsto en este artículo y determinará las sanciones que procedan una vez concluido el mismo.

• Admitirá las pruebas que estime pertinentes y procederá a su desahogo, pudiendo solicitar del presunto infractor o de terceros las demás que estime necesarias.

• Concluida la etapa de desahogo, notificará al presunto infractor para que presente sus alegatos dentro de los dos días hábiles siguientes.

• Por último, resolverá dentro de los quince días hábiles siguientes; es decir, que la ley fija un plazo máximo para emitir la resolución respectiva, aunque no establece en el propio artículo 123, ni en algún otro, la consecuencia del incumplimiento a ese deber.

Asimismo, cobra relevancia la disposición expresa relativa a que para la sustanciación del procedimiento por infracciones a la ley antes descrita, deberá aplicarse supletoriamente lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

En otro aspecto, se considera pertinente abordar el ámbito de aplicación de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, conforme a lo dispuesto en el título primero "Del ámbito de aplicación y principios generales", capítulo único, especialmente sus artículos 1o. y 2o., de los que resaltan los siguientes aspectos:

• Artículo 1o.

- Que las disposiciones que la integran son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública federal centralizada, así como a los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad.

- Que están excluidas de su aplicación las materias de carácter fiscal (tratándose de las contribuciones y los accesorios que deriven directamente de aquéllas), responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, así como respecto del Ministerio Público en ejercicio de sus funciones constitucionales; mientras que sobre las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, únicamente les será aplicable el título tercero A.

• Artículo 2o.

- Que la ley se aplicará supletoriamente a las diversas leyes administrativas y el Código Federal de Procedimientos Civiles se aplicará, a su vez, supletoriamente a esta ley.

Sentado lo anterior, resulta necesario ahora mencionar un panorama general sobre la naturaleza, forma de aplicación y efectos de la figura jurídica de la caducidad dentro del procedimiento administrativo federal, regulada en el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, cuyo texto literal expresa:

"Artículo. 60. En los procedimientos iniciados a instancia del interesado, cuando se produzca su paralización por causas imputables al mismo, la administración pública federal le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo. Expirado dicho plazo sin que el interesado requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la administración pública federal acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederá el recurso previsto en la presente ley.

"La caducidad no producirá por sí misma la prescripción de las acciones del particular, de la administración pública federal, pero los procedimientos caducados no interrumpen ni suspenden el plazo de prescripción.

"Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio se entenderán caducados, y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de parte interesada o de oficio, en el plazo de 30 días contados a partir de la expiración del plazo para dictar resolución."

Para el análisis de este artículo, se estima pertinente traer a colación los argumentos expresados en la contradicción de tesis 154/2002-SS, fallada por esta Segunda Sala el treinta de mayo de dos mil tres, en los que al estudiar el tema de la caducidad a la luz de la norma citada, se estableció básicamente lo que sigue:

a. Que esta forma de caducidad sólo opera tratándose de procedimientos oficiosos, es decir, en aquellos actos de autoridad administrativa donde la actuación de la entidad no requiere de la instancia o impulso por parte del administrado interesado para llegar a una decisión definitiva.

b. Que para su operancia no es necesaria la instancia o impulso del interesado, pues ésta se decreta de oficio o a petición de parte por disposición expresa de la norma y porque la administración pública federal, por el interés público en juego, se encuentra obligada a desplegar por sí misma toda la actividad que sea necesaria para definir y brindar certeza jurídica con respecto a una situación determinada que involucra a los gobernados.

c. Que la caducidad se consuma siempre que expire el plazo que, en su caso, marque la ley para el dictado de la resolución oficiosa, más el transcurso de treinta días naturales contados a partir de la fecha de la expiración mencionada.

d. Que una interpretación teleológica de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo hace patente que este ordenamiento federal persigue lograr que las declaratorias que correspondan ser efectuadas por las autoridades administrativas se hagan, por regla general, de manera oficiosa al lado de la cual se reconoce la posibilidad de que exista petición de parte interesada como alternativa para lograr la definición del derecho en un caso determinado, lo que de inicio corresponde a la administración pública, ya que la caducidad se decreta por principio de oficiosidad.

e. Que conforme al principio de fijación de términos que pretende preestablecer los lapsos y términos tendentes a evitar la incertidumbre o inseguridad jurídica que pudiera surgir derivada del transcurso del tiempo y en agravio de los administrados, lo que por otra parte, conduce a estimar que ante la claridad en el aspecto de fijación de términos y el transcurso del plazo para la caducidad se decae la facultad de la autoridad que no ejercitó en tiempo su atribución afectatoria de la esfera jurídica del administrado de modo que el inejercicio de esta atribución provoca la definición del derecho y el rompimiento del estado de incertidumbre e inseguridad jurídica mediante la desaparición de la potestad administrativa de reemisión del acto de autoridad anulado.

f. Que la circunstancia de que la inmediata definición del derecho por parte de las entidades integrantes de la administración pública federal con respecto a una situación determinada que involucre a los administrados, no puede ni debe quedar supeditada en su aspecto de temporalidad al capricho de la autoridad ocasionándose así serias afectaciones a los gobernados que se relacionen con la situación jurídica de que se trate; por el contrario, las autoridades administrativas se encuentran obligadas de manera permanente y constante a evitar situaciones inciertas que dañen jurídicamente a los principios de seguridad jurídica, al interés público y a la esfera de los gobernados.

Asimismo, cobra relevancia lo sostenido por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el amparo en revisión 1256/2006, fallado el seis de septiembre de dos mil seis, en el cual al pronunciarse respecto de la constitucionalidad del artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, y examinar la caducidad y la prescripción reguladas por ese ordenamiento, arribó a las siguientes conclusiones:

1. Que la figura jurídica de la caducidad tiene su fundamento en razones de seguridad jurídica, como evitar la incertidumbre que supone un procedimiento en marcha, distinguiéndose así de la figura de la prescripción.

2. Que la caducidad trasciende al procedimiento administrativo, es decir, afecta a los actos procesales, por ser la nulificación de la instancia por la inactividad procesal pero sin lesionar las pretensiones de fondo de las partes; por ende, la caducidad sólo tiene efectos para el procedimiento, produciendo en la instancia la ineficacia de todos los actos procesales.

3. Que por su parte, la prescripción se refiere a las acciones del particular o de la administración pública federal, incidiendo en la pérdida de facultades de la autoridad para poder resolver las cuestiones relacionadas con el fondo del asunto, tomando en cuenta que la finalidad de dicha institución es la consolidación de las situaciones jurídicas por el transcurso del tiempo.

4. Que la declaración de caducidad se produce cuando se paraliza el procedimiento por causas imputables al interesado por el plazo que fije la ley, o en los procedimientos incoados de oficio.

5. Que los efectos que produce la caducidad son:

Primero. El archivo de las actuaciones.

Al respecto, el artículo 57, fracción IV, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo ubica a la caducidad como una de las formas de poner fin a dicho procedimiento.(6)

No obstante, puede incoarse un nuevo procedimiento sobre el mismo objeto, en el que pueden hacerse valer los actos del procedimiento caducado, ya que de lo contrario, se pugnaría con los principios de economía, celeridad y eficacia contemplados en el artículo 13(7) del ordenamiento legal de referencia.

Consecuentemente, la caducidad no afecta el acto en sí mismo considerado, sino que afecta un derecho de tipo procesal, por lo que su declaración no impide que vuelvan a plantearse las mismas u otras pretensiones fundadas en aquel acto, articuladas en el procedimiento caducado.

De esta manera, la caducidad únicamente tiene efectos para el procedimiento, pero no para las facultades sancionadoras, por lo que no repercute en el acto administrativo.

Segundo. La determinación de la caducidad es irrelevante en orden a la prescripción.

En efecto, conforme al artículo 60, párrafo segundo, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, existe una independencia entre las figuras jurídicas de la caducidad y la prescripción, por lo que la caducidad no determina la prescripción, sino que cuando no hubiere transcurrido el plazo para que queden extinguidos los derechos que sirvieron de base a la petición deducida en el procedimiento caducado, su titular podrá incoar en cualquier momento un nuevo procedimiento para hacer efectivo el derecho de referencia; mientras que, en el caso de que no hubiere transcurrido el plazo de la prescripción, la administración podrá incoar de oficio nuevamente el procedimiento.

Así, la prescripción es una forma de extinción de la responsabilidad que los interesados podrán hacer valer por vía de excepción y la autoridad deberá decretarla de oficio.

En ese tenor, el procedimiento caducado no produce el efecto de interrumpir o suspender los plazos de prescripción, de manera que la misma se computará como si tal procedimiento no se hubiere efectuado nunca.

Ahora bien, para estar en aptitud de proveer la solución a la problemática jurídica materia de la presente contradicción de criterios, se analizará como última cuestión previa, la figura de la supletoriedad de leyes y los requisitos para que opere.

Respecto del referido tema, resultan de gran utilidad los razonamientos plasmados en la contradicción de tesis número 43/2004-SS, fallada por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de veintiocho de mayo de dos mil cuatro, a través de los cuales definió la naturaleza, alcances y efectos jurídicos de la figura jurídica en comento, subrayando que su procedencia está sujeta a satisfacer los siguientes requisitos:

1. Que la ley a suplir contemple la institución respecto de la que se pretenda la aplicación supletoria.

2. Que la institución comprendida en la ley a suplir no tenga la reglamentación requerida, o bien, que conteniéndola, ésta sea deficiente.

Asimismo, se ha hecho especial énfasis en la circunstancia de que sólo es válido acudir a la figura jurídica de la supletoriedad cuando existe un vacío legislativo en la ley, y no ante el silencio del legislador, respecto de situaciones que no tuvo la intención de establecer en la ley que permite dicha supletoriedad; es decir, se estima fundamental que la ley a suplirse prevea la existencia de la figura que se pretende aplicar, respecto del ordenamiento suplido, pues de otra manera, se estaría intentando colmar el silencio del legislador, lo que se traduce en sustituirse a su voluntad.

De esta manera, se concluyó que la aplicación supletoria de las normas legales sólo es válida cuando la institución de que se trate se encuentra contenida en la ley originaria, sin que dicha ley la regule con la amplitud, exhaustividad y profundidad necesarias, esto es, que encontrándose prevista la institución, no se estructure en detalle.

No obstante, la regla señalada en primer lugar no es irrestricta, pues debe recordarse también lo establecido por este órgano jurisdiccional en la contradicción de tesis número 81/2003-SS (fallada en sesión de veintinueve de octubre de dos mil tres), en la que a propósito de la supletoriedad de leyes, señala lo siguiente:

"El criterio anterior ha sido superado por este Alto Tribunal en el sentido de que no es absolutamente necesario para que sea válida la aplicación supletoria de la ley, que la institución esté contemplada en la ley a suplir, como deriva de la tesis cuyos rubro, texto y datos de identificación a continuación se precisan: ‘ACLARACIÓN DE SENTENCIAS DE AMPARO. SÓLO PROCEDE OFICIOSAMENTE Y RESPECTO DE EJECUTORIAS.’ (se transcribe). ... 6) De la tesis transcrita deriva que en la aplicación supletoria de la ley no resulta indispensable que el ordenamiento que permite dicha supletoriedad regule la institución a suplir, con tal de que ésta sea necesaria para lograr la eficacia de las disposiciones contenidas en la ley que se suple, como sucede en el caso de la aclaración de una sentencia de amparo, en la que tal suplencia se realiza con base en que: a) La aclaración de sentencia es una institución que no está contemplada en la Ley de Amparo, la cual tiene por objeto hacer comprensibles los conceptos ambiguos, rectificar los contradictorios y explicar los oscuros, así como subsanar omisiones y, en general, corregir errores o defectos que se cometieran al dictar un fallo. b) La aclaración de sentencia es aplicable en materia de amparo, a pesar de su falta de regulación expresa, en virtud de que el artículo 17 constitucional consagra el derecho de los gobernados a que se les administre justicia de manera pronta, completa e imparcial; además de que al existir discrepancia entre la sentencia, entendida como acto jurídico y la sentencia como documento, es necesario modificar este último para adecuarlo a aquélla."

Como se observa, esta Segunda Sala del Máximo Tribunal del país ha sustentado el criterio de que para la aplicación supletoria de la ley no resulta indispensable que el ordenamiento que permite la supletoriedad regule la institución a suplir, con tal de que ésta sea necesaria para lograr la eficacia de las disposiciones contenidas en la ley que se suple, siendo sólo válido acudir a esta figura jurídica cuando existe una laguna o vacío legislativo, y no ante el silencio del legislador respecto de situaciones que no tuvo la intención de establecer en la ley que permite dicha supletoriedad, debiendo agregarse que opera tal suplencia siempre y cuando no se esté en contradicción con el conjunto de normas legales cuyas lagunas se pretende cubrir. Criterio que también quedó plasmado en la tesis 2a. LXXII/95, cuyos rubro y texto se copian enseguida:

"AMPARO. SUPLETORIEDAD DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES. La aplicación supletoria del Código Federal de Procedimientos Civiles que en materia de amparo establece el numeral 2o. de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales procede no sólo respecto de instituciones comprendidas en la Ley de Amparo que no tengan reglamentación o que, conteniéndola, sea insuficiente, sino también en relación a instituciones que no estén previstas en ella cuando las mismas sean indispensables al juzgador para solucionar el conflicto que se le plantee y siempre que no esté en contradicción con el conjunto de normas legales cuyas lagunas deban llenar, sino que sea congruente con los principios del proceso de amparo".(8)

Una vez establecido el marco normativo, conceptual y jurisdiccional de los aspectos relacionados con la temática planteada, corresponde en este momento verter los argumentos que sustenten el criterio de este órgano jurisdiccional; sin embargo, previamente a ello, es importante insistir en que la determinación sobre la aplicabilidad supletoria de la caducidad versará en cuanto al procedimiento sancionador llevado a cabo por la Procuraduría Federal del Consumidor conforme al precepto señalado en el párrafo anterior, el cual si bien es cierto deriva de los procedimientos de verificación y vigilancia que aquélla practica, no debe confundirse con la regulación de cada uno de tales procedimientos administrativos (como se advierte de los argumentos expuestos por el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito).

Esto es así, puesto que aun cuando uno de ellos se efectúa con fundamento en la Ley Federal de Protección al Consumidor (artículos 96 a 98 TER), mientras que el relativo a normas oficiales mexicanas tiene sustento en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización (artículos 88 a 99); sin embargo, es insoslayable que en realidad la temática jurídica tiene su origen y solución, en la actuación de la autoridad administrativa al momento de determinar el incumplimiento a las disposiciones previstas en una u otra legislación y en su caso, la imposición de sanciones a los infractores, pues el texto del artículo 123 de la Ley Federal de Protección al Consumidor (reproducido y descrito anteriormente), hace referencia tanto al procedimiento por el incumplimiento a las disposiciones de la ley que lo contiene, como al que se inicie por la violación a las normas oficiales mexicanas.

En ese sentido, no corresponde a la materia de este estudio la normatividad aplicable a la actividad vigiladora y verificadora de la Procuraduría Federal del Consumidor en cuanto al tipo de normas que protege (el cual está expresamente establecido en el párrafo segundo del artículo 96 de la Ley Federal de Protección al Consumidor(9)), sino al procedimiento que practique al sancionar su inobservancia.

Sentado lo anterior, resulta imperativo traer nuevamente a colación la disposición expresa del artículo 124 Bis de la Ley Federal de Protección al Consumidor, así como lo previsto en los artículos 1o. y 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que en cuanto al primero señala que para la sustanciación del procedimiento por infracciones a que se refiere la propia ley, se aplicará supletoriamente lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; y por su parte, los siguientes numerales expresan que las disposiciones que integran esa ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones tanto de la administración pública federal centralizada, como a los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad, precisando las materias que están excluidas de su aplicación, y que además dicha ley se aplicará supletoriamente a las diversas leyes administrativas.

La relación concatenada de lo establecido en ambas legislaciones revela, al menos en forma preliminar, que si la Ley Federal de Protección al Consumidor hace remisión expresa a la Ley Federal del Procedimiento Administrativo en cuanto a que, tratándose del procedimiento por infracciones, ésta se aplicará supletoriamente a aquélla; que la Procuraduría Federal del Consumidor es un organismo descentralizado con funciones de autoridad administrativa; y, que la Ley Federal de Protección al Consumidor regula cuestiones propias de la materia administrativa. Entonces, se concluye que indefectiblemente debe acudirse supletoriamente a las disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo respecto de lo que no esté suficientemente regulado en la Ley Federal de Protección al Consumidor.

Ahora bien, como se describió en líneas anteriores, el procedimiento por infracciones e imposición de sanciones está regulado en el artículo 123 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, el cual describe sólo los elementos esenciales que debe cumplir la Procuraduría Federal del Consumidor, a saber:

1. La notificación al presunto infractor de los hechos motivo del procedimiento.

2. En el caso de violaciones a normas oficiales mexicanas, además del proveedor que comercialice bienes o productos que no cumplan con dichas normas, notificará también al fabricante, productor o importador de tales bienes o productos.

3. La concesión de un plazo de diez días hábiles para ofrecer pruebas, manifestando por escrito lo que a su derecho convenga.

4. La admisión y desahogo de pruebas, pudiendo recabar de oficio otros medios de convicción.

5. La presentación de alegatos.

6. La emisión de la resolución (dentro de un plazo de quince días).

De las notas destacadas, se advierten diversas fases desde la notificación del inicio del procedimiento hasta la emisión del fallo administrativo; no obstante, ni el precepto examinado ni algún otro precepto de la ley provee o establece cuál será la consecuencia de no dictar la resolución sancionadora dentro del plazo de quince días contados a partir de la presentación de los alegatos.

Lo anterior, revela una manifiesta indefinición de la ley que regula el procedimiento sancionador, lo que en la práctica provoca que quede a la decisión unilateral de la Procuraduría Federal del Consumidor al momento en que dictará la resolución respectiva, todo ello en perjuicio de la persona física o moral a la que se le practica un procedimiento que puede culminar con la imposición de sanciones de diversa índole.

En ese sentido, es patente que la situación descrita crea incertidumbre jurídica a los gobernados, pues la inactividad de la autoridad administrativa respecto de su decisión al procedimiento iniciado de oficio puede prolongarse por mucho tiempo sin que aquéllos estén en posibilidad de conocer el acto que les puede afectar para, en su caso, combatirlo a través de los medios de defensa que estime pertinentes.

Por su parte, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece en su artículo 60 que tratándose de procedimientos iniciados de oficio serán declarados caducados y se procederá al archivo del expediente, a solicitud de parte interesada o de oficio, en el plazo de 30 días contados a partir de la expiración del plazo para dictar resolución.(10)

Tal determinación legal tiene como finalidad, como se aludió antes, brindar certeza jurídica respecto de una situación determinada que involucra a los gobernados, provocando la cesación de la facultad de la autoridad que no ejercitó en tiempo su atribución afectatoria de la esfera jurídica del administrado, de modo que el inejercicio de esta atribución produce la definición del derecho y el rompimiento del estado de inseguridad jurídica.

Ese contexto normativo y teleológico es apto para aportar la solución a la problemática examinada respecto del procedimiento sancionador iniciado de oficio por la Procuraduría Federal del Consumidor, pues se dan las condiciones primarias para que la figura jurídica de la caducidad contenida en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo pueda ser aplicada a aquél, ya que ambas establecen previsiones recíprocas en cuanto a la aplicación supletoria de una ley respecto de la otra.

Concatenado con lo anterior, es pertinente destacar la circunstancia de que la Ley Federal de Protección al Consumidor, como ya se anticipó, no establece expresa ni implícitamente la figura jurídica de la caducidad de sus procedimientos, lo que en principio sería un obstáculo para considerar la aplicación supletoria del artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo conforme a los requisitos que ordinariamente se han señalado respecto de la supletoriedad de leyes.

No obstante, como también se expresó en la parte introductoria del presente estudio, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que para la aplicación supletoria de la ley no resulta indispensable que el ordenamiento que permite la supletoriedad regule la institución a suplir (como sucede ahora), con tal de que ésta sea necesaria para lograr la eficacia de las disposiciones contenidas en la ley que se suple y cuando no se esté en contradicción con el conjunto de normas legales cuyas lagunas se pretende cubrir.

Del criterio de referencia, se advierte que tal excepción a las reglas clásicas de la supletoriedad permiten cierta flexibilidad en su aplicación, pero no injustificadamente, sino con la finalidad de que la norma a suplir sea congruente e integral en su contexto y de que la norma supletoria sea compatible con aquélla.

Por otro lado, es importante señalar que la aplicación supletoria de la caducidad en el procedimiento sancionador que realiza la Procuraduría Federal del Consumidor, es independiente de la figura de la prescripción y del plazo relativo a que se refiere el artículo 14 de la Ley Federal de Protección al Consumidor;(11) esto es así, pues la caducidad no afecta el acto en sí mismo considerado, sino que afecta un derecho de tipo procesal, por lo que cuando no hubiere transcurrido el plazo para que queden extinguidos los derechos que sirvieron de base a la petición deducida en el procedimiento caducado, la autoridad administrativa federal podrá incoar de oficio nuevamente el procedimiento.

Así, el procedimiento caducado no produce el efecto de interrumpir o suspender los plazos de prescripción,(12) de manera que la misma se computará como si tal procedimiento no se hubiere efectuado nunca.

Eso significa, que aunque haya caducado el procedimiento sancionador iniciado de oficio por la Procuraduría Federal del Consumidor, ésta podrá iniciarlo nuevamente sobre los mismos hechos (con base en el procedimiento de verificación y vigilancia de origen, ya sea respecto de las normas previstas en la Ley Federal de Protección al Consumidor o de las normas oficiales mexicanas regidas por la Ley Federal sobre Metrología y Normalización), siempre y cuando no haya prescrito la acción de la autoridad administrativa conforme a la cual inició el procedimiento respectivo; es decir, que la caducidad únicamente tiene efectos para el procedimiento, pero no para las facultades sancionadoras, por lo que no repercute en el acto administrativo.

En ese sentido, no se advierte conflicto o choque entre el conjunto de normas de la ley a suplir en relación con la ley supletoria, sino por el contrario es claro que sirve para complementar un aspecto relevante del proceso administrativo sancionador a cargo de la Procuraduría Federal del Consumidor que, además, resulta acorde con el principio de economía procesal y la pronta administración de justicia.

C. de lo anterior, se llega a la convicción de que es aplicable supletoriamente el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, al procedimiento por infracciones a la ley e imposición de sanciones, regulado en la Ley Federal de Protección al Consumidor, conforme al cual deberá decretarse la caducidad del referido procedimiento, a solicitud de parte interesada o de oficio, dentro de los treinta días contados a partir de que venza el plazo para que la Procuraduría Federal del Consumidor emita su resolución (quince días hábiles siguientes a la presentación de los alegatos por el infractor).

Así, atento a lo explicado en este considerando, debe prevalecer el criterio adoptado por esta Segunda Sala, el que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 195 de la Ley de Amparo, debe regir con carácter jurisprudencial, en los siguientes términos:

De los artículos 124 Bis de la Ley Federal de Protección al Consumidor, así como 1o. y 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se advierte que es aplicable supletoriamente lo dispuesto en esa legislación adjetiva al procedimiento por infracciones a la ley e imposición de sanciones llevado a cabo por la Procuraduría Federal del Consumidor; consecuentemente, el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo puede aplicarse válidamente al referido procedimiento sancionador, y la consecuencia será que la autoridad deberá decretar su caducidad, a solicitud de parte interesada o de oficio, dentro de los 30 días contados a partir del vencimiento del plazo para que la Procuraduría Federal del Consumidor emita su resolución (15 días hábiles siguientes a la presentación de los alegatos por el infractor).

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO. Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO. Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio de esta Segunda Sala, que se menciona en la parte final del último considerando de esta sentencia.

N., remítase la tesis jurisprudencial referida en el punto resolutivo segundo de esta ejecutoria al Pleno y a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y a los Tribunales Colegiados que no intervinieron en la contradicción, así como al Semanario Judicial de la Federación; envíese copia de esta ejecutoria a los Tribunales Colegiados de los que derivó la contradicción, y en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros, G.D.G.P., S.S.A.A., J.F.F.G.S. y P. en funciones M.A.G.. La señora M.M.B.L.R., estuvo ausente previo aviso dado a la presidencia. Fue ponente el M.J.F.F.G.S..

_________________

1. Jurisprudencia P./J. 26/2001, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 76, del Tomo XIII, abril de 2001, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época.

2. Los datos de localización de esta tesis son los siguientes: Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, junio de 2000, tesis 1a./J. 5/2000, página 49.

3. "Artículo 57. Se crea la Procuraduría Federal del Consumidor como organismo descentralizado de servicio social, con funciones de autoridad, con personalidad jurídica y patrimonio propio, para promover y proteger los derechos e intereses de la población consumidora."

4. "Artículo 20. La Procuraduría Federal del Consumidor es un organismo descentralizado de servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propio. Tiene funciones de autoridad administrativa y está encargada de promover y proteger los derechos e intereses del consumidor y procurar la equidad y seguridad jurídica en las relaciones entre proveedores y consumidores. Su funcionamiento se regirá por lo dispuesto en esta ley, los reglamentos de ésta y su estatuto."

5. "Artículo 24. La Procuraduría tiene las siguientes atribuciones:

"I. Promover y proteger los derechos del consumidor, así como aplicar las medidas necesarias para propiciar la equidad y seguridad jurídica en las relaciones entre proveedores y consumidores;

"II. Procurar y representar los intereses de los consumidores, mediante el ejercicio de las acciones, recursos, trámites o gestiones que procedan;

"...

"XIV. Vigilar y verificar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en esta ley y, en el ámbito de su competencia, las de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, así como de las normas oficiales mexicanas y demás disposiciones aplicables, y en su caso determinar los criterios para la verificación de su cumplimiento;

"XIV Bis. Verificar que las pesas, medidas y los instrumentos de medición que se utilicen en transacciones comerciales, industriales o de servicios sean adecuados y, en su caso, realizar el ajuste de los instrumentos de medición en términos de lo dispuesto en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización;

"...

"XIX. Aplicar las sanciones y demás medidas establecidas en esta ley, en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización y demás ordenamientos aplicables; ..."

6. "Artículo 57. Ponen fin al procedimiento administrativo: ... IV. La declaración de caducidad; ..."

7. "Artículo 13. La actuación administrativa en el procedimiento se desarrollará con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, legalidad, publicidad y buena fe."

8. Visible en la página 279, del Tomo II, agosto de 1995, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época.

9. "Artículo 96. ... Para la verificación y vigilancia a que se refiere el párrafo anterior, la procuraduría actuará de oficio conforme a lo dispuesto en esta ley y en los términos del procedimiento previsto por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, y tratándose de la verificación del cumplimiento de normas oficiales mexicanas, de conformidad con la Ley Federal sobre Metrología y Normalización."

10. "Artículo. 60. ... Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio se entenderán caducados, y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de parte interesada o de oficio, en el plazo de 30 días contados a partir de la expiración del plazo para dictar resolución."

11. "Artículo 14. El plazo de prescripción de los derechos y obligaciones establecidos en la presente ley será de un año, salvo otros términos previstos por esta ley."

12. "Artículo 60. ... La caducidad no producirá por sí misma la prescripción de las acciones del particular, de la Administración Pública Federal, pero los procedimientos caducados no interrumpen ni suspenden el plazo de prescripción."