Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 127/2008-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SEGUNDO Y EL PRIMER TRIBUNALES COLEGIADOS, AMBOS EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL DÉCIMO SEXTO CIRCUITO.

MINISTRO PONENTE: G.D.G.P..

SECRETARIO: R.J.G.M..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII y 25, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo Plenario Número 5/2001, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de junio de dos mil uno, en virtud de que se trata de una contradicción de criterios en materia administrativa, cuya especialidad corresponde a esta Sala.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, pues fue realizada por el presidente del Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, de conformidad con el artículo 197-A, párrafo primero, de la Ley de Amparo.

TERCERO. A fin de estar en posibilidad de resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, es conveniente conocer las consideraciones sostenidas por los Tribunales Colegiados de Circuito en las ejecutorias respectivas.

I. El Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, al resolver el cuatro de julio de dos mil ocho la revisión fiscal número ********** sostuvo en la parte que interesa, lo siguiente:

"QUINTO. Son infundados los agravios primero, segundo, tercero, quinto y sexto, y fundado pero inoperante el cuarto, los cuales se analizarán en un orden diverso al señalado.

"En el segundo agravio, se controvierte la facultad de la Sala resolutora de analizar la competencia de la autoridad, en términos del penúltimo párrafo del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación.

"Es infundado el anterior motivo de inconformidad. ...

"En el primer agravio, expone la recurrente que la S.F. omitió considerar la ejecutoria emitida por este Tribunal Colegiado el cuatro de mayo de dos mil siete en el recurso de revisión fiscal ********** ya que nuevamente analizó de manera oficiosa lo relativo a la fundamentación de la competencia de la autoridad, lo cual constituye cosa juzgada.

"Es infundado el agravio. ...

"Una vez que han sido desestimados los argumentos que controvierten lo relativo al análisis oficioso de la competencia que realizó la S.F., lo conducente es estudiar los argumentos de fondo que expone la recurrente.

"La Sala determinó declarar la nulidad de la resolución recurrida (crédito fiscal) y de la impugnada (recurso de revocación que confirmó ese crédito fiscal), al estimar, por una parte: que era insuficiente la cita del segundo párrafo del artículo 57 del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado de Guanajuato, toda vez que aquél concluye con dos puntos y después contiene una lista de los Municipios en los que ejerce circunscripción territorial la Dirección Regional de Auditoría Fiscal ‘B’ de la Secretaría de Finanzas y Administración, por lo que era necesario (sic) la referencia de estos últimos; y, por otra: que era incorrecta la cita de la fracción I, incisos a), b) y d) relativos al párrafo sexto de la cláusula séptima del Convenio de Colaboración Administrativa antes mencionado, porque esa fracción e incisos corresponde (sic) al párrafo quinto, en virtud de que mediante el acuerdo de quince de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, se suprimió el párrafo cuarto.

"Las anteriores consideraciones las controvierte la recurrente en sus agravios cuarto y quinto, respectivamente, en el sentido de que entre el segundo párrafo y el listado de Municipios del artículo 57 del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado de Guanajuato, no existe desvinculación al no prever supuestos diversos, sino la precisión de cuáles son los Municipios en cuya circunscripción territorial ejerce sus atribuciones la autoridad fiscal; y que si bien, mediante el acuerdo de quince de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, se suprimió el párrafo cuarto de la cláusula séptima del Convenio de Colaboración Administrativa, lo cierto es que en dicha cláusula no existen otros incisos a), b) y d) relativos a una fracción I, por lo cual la imprecisión de que éstos corresponden al párrafo sexto cuando son al quinto, no afectó las defensas del particular ni trascendieron (sic) al sentido de la resolución en términos del artículo 237 del Código Fiscal de la Federación.

"En otro sentido, el quinto agravio es infundado, lo que repercutirá en la inoperancia del cuarto.

"En lo que respecta a la cita de la cláusula séptima del Convenio de Colaboración Administrativa celebrado entre el Gobierno Federal y el Gobierno del Estado de Guanajuato, cabe destacar, como lo estimó la S.F. y lo reconoce la autoridad recurrente, que por acuerdo de quince de noviembre de mil novecientos noventa y nueve se suprimió el párrafo cuarto de la cláusula séptima, de manera que el inicial párrafo sexto pasó a ser el quinto.

"El contenido original de la cláusula en comento, es el siguiente: (se transcribe).

"La correcta técnica legislativa implica que tanto las leyes como los reglamentos, acuerdos o decretos, para su mejor comprensión deben contener párrafos fácilmente identificables, fracción o fracciones, incisos o subincisos, debido a que hace más fácil su lectura y manejo, así como la ubicación de los supuestos o hipótesis en ella (sic) contemplados.

"Por consiguiente, si el nuevo quinto párrafo es el que se divide en fracciones e incisos, en los cuales por cierto se menciona la atribución de la autoridad local para determinar los impuestos omitidos, sus accesorios e imponer sanciones, en la resolución recurrida existió imprecisión en la cita del precepto que otorga facultades a dicha autoridad para tales efectos con transgresión a la garantía de debida fundamentación que establece el artículo 16 de la Constitución Federal, habida cuenta que el sexto párrafo de la cláusula séptima referida por la autoridad fiscal en el acto de molestia no contiene fracciones o incisos, ni contiene la transmisión de alguna atribución a las autoridades del Gobierno del Estado, relacionadas con la determinación de los impuestos omitidos, sus accesorios y la imposición de sanciones, sino solamente proporcionar (sic) mensualmente diversa información a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de ahí la afectación al particular en la referida garantía.

"Además, si la Sala advirtió la existencia del vicio formal en la resolución recurrida, consistente en la cita incorrecta de los preceptos que le otorgan facultades a la autoridad fiscal, esa sola circunstancia es suficiente para estimar que se afectaron las defensas del particular con trascendencia al resultado de la resolución, sin necesidad de que la Sala o el propio particular aportaran pruebas diversas a las que existen en autos, razón por la cual carece de sustento jurídico el argumento relativo a que en el juicio no se demostró dicha afectación.

"Ante esa perspectiva, resulta fundado pero inoperante el cuarto agravio.

"El contenido del artículo 57 del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado de Guanajuato, en vigor en la fecha de emisión del crédito fiscal, en lo que interesa, señala: (se transcribe).

"Luego, si se toma en consideración que la garantía de fundamentación que establece el artículo 16 constitucional a favor del gobernado, es que todo acto de autoridad que constituya un acto de molestia debe citar los preceptos legales, sustantivos y adjetivos en que apoye su determinación, a fin de que esté en posibilidad el gobernado de conocer con precisión los motivos y razones legales que se tomaron en cuenta para emitir el acto de autoridad; resulta que en el caso se encuentra satisfecho dicho requisito de fundamentación, en el aspecto que se analiza, al invocarse el párrafo segundo del artículo 57 del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado de Guanajuato, ya que la lista de los Municipios enumerados posterior a la conclusión del mismo no puede desvincularse de ese párrafo al concluir con dos puntos, y además el artículo 57 referido sólo indica las facultades del director regional de Auditoría Fiscal ‘B’, autoridad emisora de la resolución recurrida, esto es, no contiene señalamiento de diversas autoridades ni es el caso de (sic) contenga párrafos no identificables para determinar que constituye una norma compleja que requiere de mayor precisión en su cita.

"Por tanto, la cita del párrafo segundo del artículo 57 en estudio no requiere de mayor precisión, puesto que la lista de Municipios es parte de ese párrafo y dicho precepto sólo contiene las facultades de la autoridad emisora del crédito fiscal.

"No obstante lo fundado del anterior agravio, éste resulta inoperante, toda vez que al sustentarse la nulidad decretada por la Sala en la indebida fundamentación de la cláusula séptima y en la deficiente fundamentación del artículo 57 antes mencionados, y determinarse jurídicamente correcta la apreciación de la Sala sobre la cita de dicha cláusula, entonces perdura la causa de la ilegalidad que llevó a decretar la nulidad, de manera que a nada práctico conduciría modificar la resolución recurrida en esta revisión de acuerdo con lo expuesto en relación con el cuarto agravio, ya que de cualquier manera la Sala decretaría en los mismos términos la nulidad con base en la indebida cita de la cláusula séptima (como se apreciará en el estudio del siguiente agravio), por lo cual resulta inoperante el agravio. ..."

II. El Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, al resolver el seis de mayo de dos mil ocho la revisión fiscal número ********** sostuvo, en la parte que interesa, lo siguiente:

"QUINTO. De los anteriores agravios, el primero es fundado y suficiente para revocar la sentencia combatida, razón por la que se marginará el estudio del segundo.

"En los argumentos expresados en el agravio primero, se alegó, en esencia, que no existe el estado de indefensión del contribuyente, que advirtió la S.F., toda vez que si bien la autoridad demandada citó en la resolución impugnada el párrafo sexto de la cláusula séptima del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal celebrado entre el Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de Guanajuato, y no el quinto; lo relevante es que la fracción e incisos que indica la S.F., se encuentran contenidos en la cláusula séptima del aludido convenio, por lo que no existe la indebida fundamentación de la competencia de la autoridad fiscal, no obstante que se haya citado el párrafo sexto de esa cláusula, pues fue suficiente la cita de la fracción e inciso o incisos correspondientes, para que el acto administrativo estuviera fundado de manera correcta.

"Empero, la autoridad recurrente no tiene en consideración que la cláusula séptima del citado convenio celebrado el veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y seis, mismo que fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de noviembre posterior, fue modificada mediante decreto publicado en el propio órgano de difusión el siete de enero de dos mil, pues en ese acto se cambió la redacción del primero y del segundo párrafo, se suprimió el cuarto y la fracción III, de la misma cláusula fue reformada, pues se agregaron dos incisos, como se advierte en la tabla en la que aparece el contenido de la citada cláusula séptima como originalmente fue aprobada y su redacción según el mencionado decreto de modificación, que enseguida se inserta para mejor ilustración:

Ver tabla

"Por esa razón, en atención a que en la primera página del oficio ********** (foja 24 del expediente fiscal), en el que se determinó el crédito fiscal impugnado, la autoridad que lo emitió citó la cláusula séptima en los siguientes términos: ‘séptima, primer párrafo y sexto párrafo, fracción I, incisos a), b) y d)’, ciertamente identificó de manera incorrecta el párrafo que antecede a las fracciones e incisos que fijan la competencia material que tiene para determinar impuestos omitidos, su actualización y sus accesorios, imponer las multas que correspondan por infracciones al Código Fiscal de la Federación y demás disposiciones fiscales federales, así como notificar esas resoluciones, de acuerdo con las atribuciones delegadas por la Federación al Estado de Guanajuato con motivo del convenio, pues el sexto párrafo al que se hace referencia en el acto administrativo indica: ‘El Estado informará periódicamente a la secretaría, de acuerdo con los lineamientos que al efecto señale la propia secretaría, la situación en que se encuentren los juicios en que haya intervenido y de las resoluciones que recaigan sobre los mismos’ y es en el quinto párrafo, fracción I, incisos a), b) y d) de la indicada cláusula séptima, donde se precisan las facultades referidas (determinar impuestos omitidos, su actualización y sus accesorios, imponer las multas que correspondan por infracciones al Código Fiscal de la Federación y demás disposiciones fiscales federales, así como notificar esas resoluciones).

"Sin embargo, el error de citar como fundamento de la competencia material de la autoridad administrativa el párrafo sexto y no el quinto de la citada cláusula séptima, no tiene como consecuencia una deficiente fundamentación, porque, como se aduce en los agravios, no propicia confusión en el gobernado, ni lo deja en estado de indefensión.

"En efecto, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la contradicción de tesis 114/2005-SS, que originó la tesis de jurisprudencia 2a./J. 115/2005, destacó que una norma será compleja cuando sin contener fracciones, incisos o subincisos o numerales, prevea que una atribución puede ser ejercida por diversas autoridades, como ocurre en el caso de la distribución de la competencia por territorio, o bien, que una o varias autoridades puedan ejecutar una diversidad de atribuciones contenidas en un ordenamiento general, supuestos en los cuales, para tener por cumplir la garantía de fundamentación prevista en el artículo 16 constitucional, resulta necesaria la transcripción exacta de la hipótesis que se actualiza.

"Como se advierte del contenido de la cláusula séptima transcrita, ciertamente contiene diversas reglas relacionadas con las facultades que la Federación delegó a esta entidad federativa con motivo del aludido Convenio de Colaboración, relativas a los impuestos federales sobre los que versan y sus excepciones, las atribuciones particulares que se ceden en materia de determinación de contribuciones, recaudación y las autorizaciones que se pueden conceder, así como las obligaciones que adquieren ambos niveles de gobierno.

"A pesar de la diversidad de tópicos que regula esta cláusula, no puede estimarse que se trate de una norma compleja, pues los gobiernos actuantes procuraron la utilización de fracciones e incisos para identificar de manera particular cada supuesto específico que contiene la norma.

"Se advierte que con independencia de que los párrafos de la cláusula séptima que se analiza, no están numerados y, por ende, se puede incurrir en error al momento de citarlos, pues incluso ello está supeditado al criterio particular de la autoridad que invoca la norma, en cuanto a que estime que las propias fracciones o incisos también constituyen un párrafo por estar separadas mediante el signo de punto y seguido, lo cierto es que la utilización de fracciones e incisos para identificar de manera particular las facultades delegadas reduce este riesgo de imprecisión, en la medida en que sólo basta invocarlas para que el particular pueda constatar que en la cláusula existe una fracción o inciso como la que fue invocada y con ello esté en aptitud de conocer su contenido.

"Así, como en el caso concreto la autoridad administrativa citó la fracción I, incisos a), b) y d), de la indicada cláusula séptima, ello basta para que el gobernado tenga conocimiento de la norma, al citarse la fracción y los incisos que facultan a la autoridad para determinar a su cargo impuestos omitidos, su actualización y sus accesorios, imponer las multas que correspondan por infracciones al Código Fiscal de la Federación y demás disposiciones fiscales federales, así como notificar esas resoluciones, pues con independencia del párrafo que se mencione en dicha cláusula sólo existe una fracción I y esto facilita que al acudir a ella el particular advierta que en está también existen los incisos a), b) y d) en los que se alude precisamente a esas facultades (determinar impuestos omitidos, su actualización y sus accesorios, imponer las multas que correspondan por infracciones al Código Fiscal de la Federación y demás disposiciones fiscales federales, así como notificar esas resoluciones).

"Por tanto, son fundados los argumentos que al respecto esgrime la autoridad recurrente.

"Consecuentemente, procede revocar la sentencia recurrida para que la S.F. emita otra en la que, absteniéndose de reiterar las consideraciones que resultaron ilegales, resuelva lo conducente conforme a derecho corresponda.

"Por lo anteriormente analizado, es innecesario el estudio del agravio segundo en el que la autoridad recurrente expone que la indebida fundamentación de la competencia de la autoridad demandada constituye un vicio de procedimiento que actualiza la causal de ilegalidad prevista en el artículo 51, fracción III, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, lo que implica que debe declararse la nulidad de la resolución impugnada en términos de lo dispuesto en el diverso numeral 52, fracción III, del ordenamiento en cita, esto es, para efectos; así como que la S.F. dejó de aplicar la tesis de jurisprudencia de rubro: ‘NULIDAD EN EL JUICIO FISCAL. SI SE CONTROVIERTE UNA RESOLUCIÓN QUE NACE DEL EJERCICIO DE LAS FACULTADES DISCRECIONALES DE LA AUTORIDAD ALEGANDO DEFICIENTE FUNDAMENTACIÓN DE SU COMPETENCIA TERRITORIAL, DEBE DECRETARSE EN TÉRMINOS DEL SUPUESTO EXCEPCIONAL PREVISTO EN EL ARTÍCULO 239, FRACCIÓN III, ÚLTIMA PARTE Y ÚLTIMO PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2005).’; toda vez que, por las consideraciones expuestas, el sentido de la resolución de la S.F. y, en su caso, el tipo de nulidad que deba declararse, dependerá del nuevo estudio que lleve a cabo en cumplimiento a esta ejecutoria."

CUARTO. Existe la contradicción de tesis denunciada, pues se surten en el caso los requisitos que dispone la jurisprudencia P./J. 26/2001, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, Novena Época, página 76, que dice en su rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.", en relación con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, a saber:

a) Que en las ejecutorias materia de la contradicción se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten criterios discrepantes;

b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, argumentaciones o razonamientos jurídicos que sustentan las sentencias respectivas; y

c) Que los criterios discrepantes provengan del examen de los mismos elementos.

Lo anterior es así, por lo siguiente:

En primer lugar, se advierte de las ejecutorias respectivas, que ambos Tribunales Colegiados de Circuito se pronunciaron en relación con el mismo problema jurídico, derivado de la interpretación y aplicación de la cláusula séptima del Convenio de Colaboración Administrativa celebrado entre el Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de Guanajuato, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis y modificado mediante decreto publicado el siete de enero de dos mil en el Diario Oficial de la Federación.

Además, el punto en particular deriva de que las autoridades hacendarias fundaron su actuación, entre otras disposiciones, en dicha cláusula séptima que, con motivo de la modificación sufrida en la fecha indicada, afectó el orden de sus párrafos y parte de su contenido, ya que, entre otros cambios, se suprimió el cuarto de sus párrafos.

Ahora, en los dos asuntos del conocimiento de los órganos colegiados -derivados de juicios de nulidad en los que se declaró la nulidad de las resoluciones impugnadas por indebida fundamentación de la competencia territorial de la autoridad demandada- los actos administrativos se apoyaron de la forma siguiente:

• Cláusula séptima, párrafo sexto, fracción I, incisos a), b) y d) (revisión fiscal **********);

• Cláusula séptima, párrafo sexto, fracción I, incisos a), b) y d) (revisión fiscal **********).

Sucede, que respecto del mismo tema, a saber "la debida o indebida fundamentación de la competencia territorial de las autoridades hacendarias", los cuerpos colegiados asumieron diferentes conclusiones.

En efecto, el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, al resolver el cuatro de julio de dos mil ocho la revisión fiscal número ********** medularmente señaló, en cuanto concierne a la cita de la cláusula séptima, que:

"... por acuerdo de quince de noviembre de mil novecientos noventa y nueve se suprimió el párrafo cuarto de la cláusula séptima, de manera que el inicial párrafo sexto pasó a ser el quinto.

"...

"Por consiguiente, si el nuevo quinto párrafo es el que se divide en fracciones e incisos, en los cuales por cierto se menciona la atribución de la autoridad local para determinar los impuestos omitidos, sus accesorios e imponer sanciones, en la resolución recurrida existió imprecisión en la cita del precepto que otorga facultades a dicha autoridad para tales efectos con transgresión a la garantía de debida fundamentación que establece el artículo 16 de la Constitución Federal, habida cuenta que el sexto párrafo de la cláusula séptima referida por la autoridad fiscal en el acto de molestia no contiene fracciones o incisos, ni contiene la transmisión de alguna atribución a las autoridades del Gobierno del Estado, relacionadas con la determinación de los impuestos omitidos, sus accesorios y la imposición de sanciones, sino solamente proporcionar (sic) mensualmente diversa información a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de ahí la afectación al particular en la referida garantía.

"La cita incorrecta de los preceptos que le otorgan facultades a la autoridad fiscal es suficiente para estimar que se afectaron las defensas del particular con trascendencia al resultado de la resolución. ..."

En síntesis, el referido tribunal sostuvo que la imprecisión en la cita del párrafo en cuestión (sexto por quinto), significó una transgresión al artículo 16 constitucional, pues afectó las defensas del particular.

El Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, en cambio, al resolver el seis de mayo de dos mil ocho la revisión fiscal número ********** señaló que si bien la autoridad que emitió el oficio impugnado identificó de manera incorrecta el párrafo (sexto por quinto) "el error de citar como fundamento de la competencia material de la autoridad administrativa el párrafo sexto y no el quinto de la citada cláusula séptima, no tiene como consecuencia una deficiente fundamentación, porque, como se aduce en los agravios, no propició confusión en el gobernado, ni lo deja en estado de indefensión".

Como claramente se aprecia, un Tribunal Colegiado sostuvo lo que el otro negó, lo que autoriza concluir, en este aspecto, que existe la contradicción de tesis denunciada.

Debe ahora establecerse el criterio que debe prevalecer, para lo cual debe recordarse, ante todo, que el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos previene, entre otras garantías, la llamada de "legalidad", que consiste, como este Alto Tribunal lo ha venido sosteniendo históricamente, en lo siguiente:

"Octava Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

"Número: 77, mayo de 1994

"Tesis: P./J. 10/94

"Página: 12

"Genealogía: Apéndice 1917-1995, Tomo IV, Primera Parte, Materia Común, tesis 165, página 111

"COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD. Haciendo una interpretación armónica de las garantías individuales de legalidad y seguridad jurídica que consagran los artículos 14 y 16 constitucionales, se advierte que los actos de molestia y privación deben, entre otros requisitos, ser emitidos por autoridad competente y cumplir las formalidades esenciales que les den eficacia jurídica, lo que significa que todo acto de autoridad necesariamente debe emitirse por quien para ello esté facultado expresándose, como parte de las formalidades esenciales, el carácter con que se suscribe y el dispositivo, acuerdo o decreto que otorgue tal legitimación. De lo contrario, se dejaría al afectado en estado de indefensión, ya que al no conocer el apoyo que faculte a la autoridad para emitir el acto, ni el carácter con que lo emita, es evidente que no se le otorga la oportunidad de examinar si su actuación se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo, y es conforme o no a la Constitución o a la ley; para que, en su caso, esté en aptitud de alegar, además de la ilegalidad del acto, la del apoyo en que se funde la autoridad para emitirlo, pues bien puede acontecer que su actuación no se adecue exactamente a la norma, acuerdo o decreto que invoque, o que éstos se hallen en contradicción con la ley fundamental o la secundaria."

Tal criterio jurisprudencial señala que, a la luz de los artículos 14 y 16 constitucionales, los actos administrativos deben ser emitidos por autoridad competente que cumpla las formalidades esenciales que les den eficacia jurídica, lo cual significa que todo acto de autoridad debe emitirse por quien para ello esté facultado expresándose, al efecto, el carácter con que se suscribe y el dispositivo, acuerdo o decreto que otorgue tal legitimación; lo contrario dejará al gobernado en estado de indefensión.

En diversa jurisprudencia 2a./J. 115/2005, esta Segunda Sala sostuvo: "COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE." (Novena Época, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXII, septiembre de tomo: página 310).

En tal tesis se hizo referencia a la jurisprudencia P./J. 10/94 del Tribunal Pleno, reiterando que la garantía de fundamentación consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lleva implícita la idea de exactitud y precisión en la cita de las normas legales que facultan a la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia de que se trate, al atender al valor jurídicamente protegido por la exigencia constitucional, que es la posibilidad de otorgar certeza y seguridad jurídica al particular frente a los actos de las autoridades que afecten o lesionen su interés jurídico y, por tanto, asegurar la prerrogativa de su defensa ante un acto que no cumpla con los requisitos legales necesarios.

Así, en el caso estudiado en la contradicción de tesis ********** se llegó a la determinación de que para cumplir con la garantía de fundamentación establecida en el artículo 16 de la Constitución Federal, es necesario que la autoridad precise exhaustivamente su competencia por razón de materia, grado o territorio, con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le otorgue la atribución ejercida, citando en su caso el apartado, fracción, inciso o subinciso; sin embargo, en caso de que el ordenamiento legal no los contenga, si se trata de una norma compleja, habrá de transcribirse la parte correspondiente, con la única finalidad de especificar con claridad, certeza y precisión las facultades que le corresponden.

Dicho criterio, empero, se matizó por este mismo órgano colegiado al resolver la contradicción de tesis ********** el veintisiete de junio de dos mil siete, que motivó se estableciera la siguiente jurisprudencia que conviene transcribir:

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXVI, agosto de 2007

"Tesis: 2a./J. 134/2007

"Página: 503

"CONVENIOS DE COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA FISCAL FEDERAL, CELEBRADOS ENTRE EL GOBIERNO FEDERAL POR CONDUCTO DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y LOS GOBIERNOS DE LOS ESTADOS DE GUANAJUATO Y OAXACA. SU CLÁUSULA CUARTA NO DEFINE LA COMPETENCIA NI CONSTITUYE UNA NORMA COMPLEJA Y, POR TANTO, LAS AUTORIDADES FISCALES NO ESTÁN OBLIGADAS A PRECISAR EN EL ACTO DE MOLESTIA EN CUÁL DE SUS PÁRRAFOS FINCAN SU COMPETENCIA, POR LO QUE BASTA SU INVOCACIÓN GENÉRICA. Si bien es cierto que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 115/2005 sostuvo que las autoridades fiscales deben citar con exactitud y precisión el apartado, párrafo, inciso o subinciso del precepto legal que las faculta para emitir el acto de molestia de que se trate, con el objeto de salvaguardar la garantía de fundamentación contenida en el artículo 16 de la Constitución Federal, cuya finalidad es brindar certeza y seguridad jurídica al gobernado frente a la actuación de los órganos del Estado, también lo es que tal obligación se actualiza respecto de normas que poseen una estructura formal así diversificada o cuando su contenido es de naturaleza compleja. Ahora bien, la cláusula cuarta de los Convenios de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, celebrados entre el Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y los Gobiernos de los Estados de Guanajuato y Oaxaca únicamente establece las autoridades estatales competentes para ejercer las funciones a que se refiere el Convenio relativo, sin incluir algún elemento que permita definir la competencia de esas autoridades por razón de materia, grado o territorio, ni incluye anotaciones tendientes a establecer las facultades precisas que corresponden a las autoridades administrativas ahí señaladas; es decir, no prevé aspectos independientes unos de otros que delimiten su propia aplicación, pues únicamente precisa los entes administrativos que válidamente pueden ejercer las atribuciones contenidas en el propio Convenio, sin establecer una pluralidad de competencias que se diversifiquen entre sí; luego, para cumplir con la garantía de debida fundamentación de su competencia, las autoridades administrativas, al emitir el acto de molestia respectivo, no están obligadas a observar lo ordenado en la jurisprudencia citada y, por tanto, basta con que apoyen su competencia en la invocación genérica de la cláusula cuarta del Convenio respectivo, sin necesidad de precisar alguno de sus párrafos."

Cierto es que en tal jurisprudencia el tema a discusión era la fundamentación de la competencia de las autoridades administrativas en la cláusula cuarta del convenio mencionado, que se estimó por esta Segunda Sala como genérica, motivo por el que no era necesario precisar alguno de sus párrafos. Sin embargo, esta última, como los diversos criterios enunciados y otros más que pueden consultarse en la Red Jurídica de este Alto Tribunal, permiten conjuntar los siguientes temas en torno de la garantía de fundamentación y motivación de los actos de autoridad, consagrada por el artículo 16 constitucional, a saber:

a) De acuerdo con tal precepto fundamental, todo acto de autoridad debe estar adecuada y suficientemente fundado y motivado, entendiendo por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y, por lo segundo, señalarse con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario que exista adecuación entre ambos elementos.

b) Tales exigencias constitucionales tienen como finalidad que se hagan saber al afectado los fundamentos y motivos del acto de autoridad, para que esté en aptitud de defenderse como estime pertinente.

c) La fundamentación del acto de autoridad, en particular, exige su emisión por quien esté facultado para ello, expresándose como parte de las formalidades, el carácter con que suscribe y el dispositivo, acuerdo o decreto que otorgue su legitimación.

d) La fundamentación consagrada en el artículo 16 constitucional lleva implícita la idea de exactitud y precisión en la cita de las normas legales que facultan a la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia, a fin de dar certeza y seguridad jurídica al particular y asegurar su defensa ante un acto que no cumpla con tales condiciones.

e) Para cumplir con la garantía de fundamentación, el acto de autoridad debe precisar exhaustivamente su competencia por razón de materia, grado o territorio, con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le otorgue la atribución ejercida, citando al efecto el apartado, fracción, inciso o subinciso. Si se trata de una norma compleja, deberá transcribirse la parte correspondiente, con la única finalidad de especificar con claridad, certeza y precisión las facultades que corresponden a la autoridad.

f) La obligación antes indicada se actualiza respecto de normas que poseen una estructura formal diversificada o cuando su contenido es complejo; empero, si la norma no incluye diversos elementos competenciales, ni prevé aspectos independientes unos de otros que delimiten su aplicación, ni establece pluralidad de competencias, bastará citar de forma genérica la cláusula o norma respectiva a fin de acatar la garantía de debida fundamentación de la competencia de las autoridades administrativas.

Esta es la teoría jurisdiccional constitucional que ha ido construyendo esta Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de la garantía de la debida fundamentación y motivación de la competencia de los actos de autoridades administrativas. Como se aprecia, a partir de cada caso, se han establecido ejes que rigen el juicio de este Alto Tribunal en relación con dicho valor fundamental.

Es importante tal exposición para dilucidar el problema jurídico de esta contradicción, que parte de las siguientes preguntas:

¿La cita errónea del orden que corresponde a un párrafo de la norma reformada significa una "indebida fundamentación de la competencia del acto de autoridad"?

¿La cita errónea del orden que corresponde a un párrafo de la norma reformada afecta el derecho del particular a defenderse del acto de autoridad?

Para responder, ha de recordarse que los actos de autoridad, en los casos específicos, se apoyaron en la cláusula séptima, fracción I, párrafo sexto, incisos a), b) y d), del Convenio de Colaboración Administrativa celebrado entre el Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de Guanajuato, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis y modificado mediante decreto publicado el siete de enero de dos mil en el Diario Oficial de la Federación.

Por otra parte, se advierte que la referida cláusula es una norma compleja, pues -como se apreciará más adelante- está conformada por diferentes aspectos en la distribución de competencias, lo cual motivó que las autoridades citaran el párrafo sexto y los incisos correspondientes, lo que estuvo acorde al criterio de esta Segunda Sala relativo a la garantía de fundamentación tratándose de normas complejas.

El problema radicó en la mención del párrafo "sexto", pues con motivo de la modificación de la cláusula séptima en la fecha indicada, el párrafo cuarto se suprimió, corriéndose el orden de los subsecuentes, de tal modo que el quinto pasó a ser cuarto y el sexto ahora es "quinto", con todo el contenido de incisos que tenía el anterior sexto (contenido que no sufrió modificación alguna).

Ello se advierte mejor del siguiente cuadro comparativo, como lo destacó el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito en su ejecutoria, que conviene reproducir nuevamente:

Ver cuadro comparativo

La comparación de ambos textos pone de relieve que, en lo que atañe concretamente a la cláusula séptima, se suprimió el párrafo cuarto, que produjo un cambio en el orden de los siguientes párrafos; el que era quinto pasó a ser cuarto, el sexto ahora es quinto, con todo su contenido de cuatro incisos; lo único que se modificó es el lugar u orden del párrafo.

Entendido lo anterior, cabe ahora señalar que la garantía de legalidad o debida fundamentación de la competencia de la autoridad administrativa que ocasiona el acto de molestia puede examinarse desde dos enfoques, uno el de actuación de la autoridad y, otro, el del particular, que se traduce en:

• "la precisión del precepto legal aplicable al caso", "la cita del dispositivo, acuerdo o decreto que otorgue la legitimación de la autoridad", "exactitud y precisión en la cita de las normas legales que facultan a la autoridad", "la precisión exhaustiva de la competencia por razón de materia, grado o territorio, con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo, con citación del apartado, fracción, inciso o subinciso, tratándose de normas complejas", o bien, "la cita genérica de la norma que no es compleja"; y,

• El valor jurídico protegido consistente en "dar certeza o seguridad jurídica al particular" y "asegurar su defensa ante un acto de autoridad como lo estime pertinente".

Efectivamente, la exigencia constitucional para los actos administrativos radica en precisar exhaustivamente la competencia de la autoridad, citando la normatividad que le otorgue legitimación en su actuación, de tal modo que si se trata de una norma compleja, tendrá que indicarse la disposición respectiva, el apartado, la fracción, el inciso o incisos y los subincisos, lo que no sucede cuando la norma es genérica.

La finalidad de este valor constitucional es brindar al particular o gobernado certeza y seguridad jurídica en cuanto a la actuación de la autoridad y a los preceptos en que funda su proceder, para que en su caso, se defienda con los medios legales a su alcance.

Así las cosas, esta Segunda Sala estima que si por error o equivocación se cita o menciona el orden o lugar del párrafo que con motivo de una reforma se suprimió, debiendo ser el actual, ello no genera incertidumbre en el gobernado o particular si la autoridad precisa la fracción e incisos del párrafo donde se contienen las facultades correspondientes, que correspondían al párrafo que cambió de orden, máxime que su contenido no sufrió cambio alguno y que, como ocurre en el caso, los párrafos no están numerados.

En otras palabras, la garantía de la debida fundamentación de la competencia de las autoridades administrativas no se infringe con la mención equivocada del orden que corresponde a un párrafo de la cláusula respectiva que al ser reformada afectó el orden de los párrafos que la integran, esto es, si es sexto o quinto, siempre que se cite la fracción e incisos que regulan la competencia estatal, porque así el particular sabrá -con su sola lectura- cuál es la norma que está legitimando el proceder de la autoridad para alzarse, en consecuencia contra él, al estar impuesto de los fundamentos utilizados en el acto de autoridad.

Así las cosas, debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, en términos de lo dispuesto por el artículo 192 de la Ley de Amparo, la tesis que dice:

-La debida fundamentación de los actos de autoridad que exige el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consiste en precisar exhaustivamente la competencia de la autoridad, citando al efecto la normativa que le otorga legitimación en su actuación, de tal modo que si se trata de una norma compleja, tendrán que indicarse la disposición, el apartado, la fracción, el inciso o incisos y subincisos respectivos, lo que no sucede cuando la norma es genérica. Además, la finalidad de este valor constitucional es brindar al particular certeza en cuanto a la autoridad que ocasiona el acto de molestia y a los preceptos en que funda su proceder, para que, al conocerlos, se defienda con los medios legales existentes. Ahora bien, si una cláusula de un Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, como sucede con la séptima del celebrado entre el Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de Guanajuato, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de noviembre de 1996, es modificada por la supresión de uno de sus párrafos, lo que en el caso ocurrió mediante decreto publicado en el indicado medio de difusión oficial el 7 de enero de 2000, lo consecuente es que se altere el orden de los demás párrafos que la conforman, de manera que si el acto de autoridad se funda en dicha cláusula y en la fracción aplicable, pero por error o equivocación se cita o menciona el orden o lugar del párrafo suprimido, debiendo ser el actual, ello no implica infracción a la garantía de la debida fundamentación ni afecta la defensa del gobernado, si el acto de autoridad refiere o cita la fracción y los incisos que establecen las facultades respectivas, que antes correspondían al párrafo que cambió de orden, pues tal contenido no fue modificado, ya que el particular podrá conocer los preceptos que le otorgan competencia a la autoridad, estando así en aptitud de defenderse como estime pertinente.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, la tesis que aparece en la parte final de esta resolución.

N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes; envíese la jurisprudencia que se sustenta al Pleno y a la Primera Sala de la Suprema Corte, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de Amparo; remítase de inmediato la indicada jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.A.G., G.D.G.P., S.S.A.A., M.B.L.R. y presidente J.F.F.G.S.. Fue ponente el segundo de los señores Ministros antes mencionados.

En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.