Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 218/2007-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL ENTONCES TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEGUNDO CIRCUITO, AHORA PRIMERO DE LA MATERIA Y CIRCUITO CITADOS Y EL TERCER TRIBUNAL COLEGIADO DE LA MISMA MATERIA Y CIRCUITO.

MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..

SECRETARIO: A.M.R.M..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo General Plenario 5/2001, en virtud de que se refiere a la posible contradicción entre tesis sustentadas por Tribunales Colegiados de Circuito al resolver asuntos en materia administrativa, que es una de las materias de especialización de esta Segunda S..

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto por el artículo 197-A de la Ley de Amparo, toda vez que la formuló el presidente de la primera sección de la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México quien tuvo el carácter de autoridad responsable en los juicios de amparo directo de donde derivaron las sentencias que motivaron la presente denuncia de contradicción de tesis.

TERCERO. El entonces Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, ahora Primero en la misma materia y circuito, al resolver el amparo directo 491/1998, el veintidós de octubre de mil novecientos noventa y ocho, en la parte conducente, sostuvo:

"SEXTO. Es infundado el primer concepto de violación, en que de manera fundamental aducen los quejosos que no quedó demostrado en el juicio que el Manual de Procedimientos para el Control de Cuotas de Recuperación en Hospitales y Jurisdicciones Sanitarias del Instituto de Salud del Estado de México, se hubiera publicado en algún medio de difusión autorizado para el efecto, ni la existencia material de la publicación, así como que no puede hablarse de una norma individualizada que no esté apoyada en una de carácter general por lo que todas las normas jurídicas generales deben ser producto de un proceso de creación de la ley, además de que la autoridad responsable ha sostenido criterio diverso tratándose del mismo supuesto, con lo cual se pone de manifiesto que sus criterios varían de un Magistrado a otro. No asiste razón a los solicitantes de amparo. En efecto, contrario a lo que sostienen, no puede considerarse que las disposiciones contenidas en el manual de referencia, son de carácter general, abstracto y obligatorio, para con ello satisfacer las características que posee una ley, y por ello determinar que debió someterse para su creación al proceso legislativo, ello en virtud de que, tal como lo sostuvo la autoridad responsable, dicho manual no reviste las características mencionadas, dado que en él se contienen los lineamientos bajo los cuales deben sujetar su actuación los servidores públicos de los hospitales y jurisdicciones sanitarias del Instituto de Salud del Estado de México, y no la colectividad, dado que éste no regula cuestiones generales, únicamente establece las disposiciones que deben regir el servicio que se presta en el instituto de referencia; por lo que no es menester que su contenido sea publicado en algún medio de difusión oficial, y si la publicación exigida tiene como finalidad hacer del conocimiento de aquellos a quienes es exigido el cumplimiento de su contenido; esa publicación tampoco resultaría necesaria considerando que los propios quejosos reconocieron al desahogar su garantía de audiencia, que dentro de sus obligaciones se encontraba el verificar y supervisar la actuación de B.P.S.. Por tanto, debe considerarse que tal determinación es legal, sin que sea óbice a ello el hecho de que en un diverso juicio el propio tribunal responsable hubiera resuelto en forma diversa, respecto de una situación similar, luego, carece de consistencia jurídica la afirmación del peticionario al exigir que dicho manual fuera publicado en la Gaceta de Gobierno."

CUARTO. Por su parte, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, al resolver el amparo directo 493/2006 el dos de febrero de dos mil siete, en la parte que interesa, sostuvo:

"SÉPTIMO. Es sustancialmente fundado el concepto de violación transcrito, en atención a las siguientes consideraciones. En síntesis, la quejosa adujo, que en el considerando segundo de la sentencia reclamada se dejó de observar el artículo 16 constitucional, porque la autoridad responsable funda su resolución en el Manual de Procedimientos del Departamento de Programación y Presupuesto de los Servicios Educativos Integrados al Estado de México, que es una disposición que carece de obligatoriedad por no haber sido debidamente publicada en el Periódico Oficial ‘Gaceta del Gobierno’ del Estado de México, conforme a lo dispuesto por el artículo 108 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, que establece como requisito indispensable que las normas y disposiciones se publiquen para que puedan tener obligatoriedad. Agrega, que con independencia de que dicho manual se trate de una normatividad interna que rige exclusivamente a los Servicios Educativos Integrados al Estado de México, el principio de generalidad, no implica que tenga que ser obligatorio para la totalidad de los habitantes, pues es de explorado derecho que dicho principio significa que la ley o norma se aplicará a todos los sujetos cuya situación coincida con la hipótesis normativa de la ley u ordenamiento, sin excepción alguna. Refiere, que suponiendo sin conceder, que fuera responsable de las irregularidades que le fueron atribuidas, el fundamento de la resolución resulta contrario a derecho porque no se efectuó tal publicación. Que tanto el contralor interno, como el director general de Responsabilidades de la Contraloría del Gobierno del Estado de México, están obligados a fundar y motivar sus resoluciones, por lo que no es factible fincarle una responsabilidad administrativa y sancionarla con amonestación, pues dicho manual por tratarse de una disposición de carácter general obliga y surte efectos después de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de México, situación que no se cumplió, pues la autoridad responsable en ningún momento precisó la fecha de su publicación. Por otra parte, señala la quejosa, que la responsable estaba obligada a fundar y motivar la sentencia reclamada, pero contrario a ello, de manera dogmática emite consideraciones en cuanto a las funciones inherentes al cargo que desempeña la quejosa, así como el hecho de que se encontraba obligada a cumplir cabalmente con las obligaciones que tenía, sin apoyarse en alguna disposición legal, manual de organización o algún otro en donde se determinen dichas atribuciones y que se encuentren publicadas en el Periódico Oficial. Son sustancialmente fundados los argumentos señalados, en tanto que la quejosa basa su reclamo en el hecho de que no fue publicado en la ‘Gaceta de Gobierno’ del Estado de México, el Manual de Procedimientos del Departamento de Programación y Presupuesto, en el que se apoya la autoridad para fincarle responsabilidad administrativa, y por ello, no se trata de una disposición obligatoria. En efecto, le asiste razón a la quejosa, puesto que el referido manual constituye una disposición general de observancia obligatoria que debe ser publicado en el Periódico Oficial ‘Gaceta del Gobierno’ del Estado de México, con independencia de que se trate de un ordenamiento interno, que desde luego rige los procedimientos inherentes al Departamento de Programación y Presupuesto del organismo público denominado Servicios Educativos Integrados al Estado de México. Esto es así, porque, dicho manual se dirige a los servidores públicos adscritos al citado Departamento de Programación y Presupuesto, y aunque en principio no está dirigido a la generalidad de los habitantes de la entidad federativa, dicha circunstancia no desnaturaliza la característica de generalidad que tiene el referido manual como ordenamiento jurídico. De ahí que, contrario a lo considerado por el tribunal responsable, el citado manual presenta las características de generalidad, abstracción y obligatoriedad que reviste cualquier ordenamiento jurídico. Es de destacarse, que si bien es cierto que el sistema jurídico se rige de manera primordial por el principio de supremacía de la ley, es decir, de las disposiciones emitidas por el Poder Legislativo, también lo es que conforme a la institución denominada cláusulas habilitantes se le ha facultado a diversas autoridades para que en ejercicio de una facultad formalmente legislativa puedan emitir diversos ordenamientos jurídicos que participan de las mismas características de las leyes con la única limitante de no ser contrarias a lo que éstas disponen. Sirve de apoyo a lo expuesto, la tesis P.X., emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., diciembre de 2003, página 9, que a la letra dice: ‘CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS.’ (se transcribe). Ahora bien, aun cuando formalmente los acuerdos que emita el Ejecutivo Local tienen la naturaleza de actos administrativos y no de leyes, en razón del órgano del que emanan, lo cierto es que materialmente pueden gozar de las características de una norma general, como son: generalidad, impersonalidad, abstracción y obligatoriedad. General, en tanto que se dirige a la generalidad de los servidores públicos que se encuentren bajo los supuestos de sus normas o reglas; es decir, no se determina individualmente al sujeto a quien se le imputarán las consecuencias jurídicas que esa norma establece y que dichas consecuencias se deberán aplicar a cualquier persona que actualice los supuestos previstos. Es impersonal, porque no se dirige a una sola persona en particular, sino a todo aquel servidor público que se encuentre bajo los supuestos de sus reglas o normas. Es abstracta, porque permanece en el ámbito jurídico, mientras se encuentre vigente, y sólo se concreta, cuando se actualiza alguno de los supuestos que regula, es decir, regula por igual a todos los casos que impliquen la realización de su supuesto normativo, sin excluir individualmente a ninguno, y la disposición que contiene no pierde su vigencia por haberse aplicado a uno o más casos previstos y determinados, sino que sobrevive hasta que es derogada mediante un procedimiento igual al de su creación o por una norma jerárquica superior. En este punto, este Tribunal Colegiado considera oportuno citar algunas consideraciones que fueron expuestas por (sic) en la sentencia dictada por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 121/2003-SS, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2004, página 873, en las que a la letra se dice: ‘... Los manuales de organización y de procedimientos encuentran su origen legal en el artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que dispone lo siguiente: «Artículo 19. El titular de cada Secretaría de Estado y departamento administrativo expedirá los Manuales de Organización, de Procedimientos y de Servicios al Público necesarios para su funcionamiento, los que deberán contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, así como sobre los sistemas de comunicación y coordinación y los principales procedimientos administrativos que se establezcan. Los manuales y demás instrumentos de apoyo administrativo interno, deberán mantenerse permanentemente actualizados.» Los manuales de organización general deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación. En cada una de las dependencias y entidades de la administración pública federal, se mantendrán al corriente los escalafones de los trabajadores y se establecerán los sistemas de estímulos y recompensas que determine la ley y las condiciones generales de trabajo respectivas.’. Ahora bien, los reglamentos constituyen un conjunto de normas de carácter general expedidas por el presidente de la República para dar cumplimiento a las leyes; los decretos administrativos formalizan la expresión jurídica de la voluntad del órgano ejecutivo en ejercicio de sus funciones, sobre casos concretos de los negocios públicos; las órdenes constituyen mandamientos del superior que deben ser obedecidas, ejecutadas y cumplidas por los inferiores jerárquicos; y el acuerdo administrativo, por su parte, constituye una decisión del titular del Poder Ejecutivo Federal dirigida a los órganos subordinados cuyos efectos se producen dentro de la propia estructura interna, que no atañen a los particulares o a otros sujetos de derecho que no tengan carácter de funcionarios o trabajadores al servicio del Estado. A diferencia de los actos gubernativos anteriores, los Manuales de Organización, de Procedimientos y de Servicios al Público, emitidos por un secretario de Estado, o por la Junta de Gobierno o un director general en las empresas paraestatales, constituyen cuerpos normativos que contienen la información sobre las funciones y estructura orgánica de las unidades administrativas que integran cada dependencia, los niveles jerárquicos, los sistemas de comunicación y coordinación, los grados de autoridad y responsabilidad y la descripción de los puestos de los altos niveles de mando, es decir, determinan el funcionamiento específico de cada una de las entidades, en virtud de los cuales éstas puedan cumplir sus objetivos y finalidades según sus necesidades propias. Desde esa perspectiva, dichos manuales participan de una naturaleza similar a la de las reglas generales administrativas pues igualmente abarcan aspectos técnicos y operativos en materias específicas y su existencia obedece al acelerado crecimiento de la administración pública. Su fundamento legal también deriva de una cláusula habilitante, conforme a la cual el legislador ha dotado a las mencionadas autoridades de la atribución para emitir las disposiciones necesarias para el exacto cumplimiento de su función administrativa, de manera que en su ámbito de aplicación son actos administrativos internos que se expiden, dirigen y surten efectos sin afectar a los particulares sino a los órganos subordinados, cuyos efectos se producen dentro de la estructura interna que atañen a los funcionarios y servidores públicos. Ahora bien, atendiendo a la especial índole de las disposiciones que emiten las autoridades administrativas para el correcto desarrollo de la función pública, las que constituyen auténticas reglas generales administrativas encaminadas a lograr la exacta observancia de la ley, naturaleza que comparten los manuales que se vienen analizando, debe tomarse en cuenta que estas disposiciones, al ser expedidas con base en una habilitación legal o, en su caso, reglamentaria, se encuentran por debajo de las leyes del Congreso de la Unión así como de los reglamentos del presidente de la República, por lo que están sujetas al principio de primacía de la ley y al diverso de primacía reglamentaria y, por ende, no pueden derogar, limitar o excluir lo previsto en las disposiciones de observancia general contenidas en actos formalmente legislativos o formalmente reglamentarios. En tal virtud, la validez de los manuales administrativos emitidos por una autoridad administrativa federal, está condicionada a que lo dispuesto en ellos acate fielmente lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos e incluso en las leyes del Congreso de la Unión y los reglamentos del presidente de la República, que incidan en la materia que es objeto de regulación de aquellas disposiciones, y la relación que deban guardar, en este caso, con la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Por ello, si el cuestionado manual de procedimientos participa de la mismas características que una ley o reglamento, por ser una disposición general obligatoria, resulta entonces que, para que pueda ser aplicada y sea obligatoria, se requiere que precisamente los servidores públicos a quienes va dirigido ese manual tengan conocimiento de él, lo cual se logra a través de su previa publicación en el medio oficial de difusión correspondiente. Esto es así, puesto que el artículo 108 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, establece tal disposición al señalar: ‘Artículo 108. Las leyes, reglamentos y demás disposiciones administrativas de observancia general, obligan y surten sus efectos al día siguiente de su publicación en la «Gaceta del Gobierno» o en la del Municipio respectivo cuando se trate de normas municipales, excepto que en estos medios se señale expresamente el día en que entren en vigencia.’. Por ende, si el referido Manual de Procedimientos del Departamento de Programación y Presupuesto de los Servicios Educativos Integrados al Estado de México, es una disposición que participa de las mismas características que una ley, es decir, generalidad, impersonalidad, abstracción y obligatoriedad y para que pueda ser obligatoria su aplicación para los servidores públicos a quienes va dirigido, se requiere que haya sido publicada en la Gaceta de Gobierno del Estado de México, como lo establece el artículo 108 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México. Cabe destacar, que la quejosa señala que la demandada no precisó la fecha en que fue publicado el manual de procedimientos referido, lo cual contravenía lo dispuesto por el artículo 108 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México. De ahí que en el caso, aun cuando la existencia del manual de referencia no debe probarse por tratarse de un ordenamiento legal, lo cierto es que, sí debe señalarse la fecha de su publicación en el medio de difusión oficial correspondiente, a efecto de que el gobernado se encuentre en aptitud de conocer su contenido y alcance obligatorio. Por tanto, es incorrecta la consideración de la S. regional del conocimiento con base en la cual le reconoció la validez de la resolución impugnada, al señalar que el referido Manual de Procedimientos del Departamento de Programación y Presupuesto de los Servicios Educativos Integrados al Estado de México, no debía publicarse por carecer de la característica de la generalidad ya que sólo rige de manera interna en el citado departamento. En efecto, no es acertada la consideración de la S. administrativa porque el artículo 108 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, no establece distinción alguna con respecto a los ordenamientos jurídicos que deben ser publicados para que obliguen y surtan sus efectos, sino que señala como una regla general, que son todas las leyes, reglamentos y demás disposiciones administrativas de observancia general. De ahí que se llegue a la conclusión de que el manual en cita, debió ser publicado en la Gaceta de Gobierno del Estado de México, por ser el órgano de difusión oficial para tal efecto, situación que de autos no se advierte que haya sido demostrada. Por lo que, si dicho manual constituye la fuente del incumplimiento de las obligaciones de la quejosa como jefa del citado departamento, que generó a su vez la infracción que se le atribuyó, es incuestionable que debe señalarse la fecha en que fue publicada tal disposición general, pues de lo contrario no podría serle obligatorio."

QUINTO. Como cuestión previa, debe establecerse si en el caso, efectivamente existe o no la contradicción de tesis denunciada.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al interpretar los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo ha establecido que existe contradicción de tesis cuando concurren los siguientes supuestos:

a) Que al resolver los negocios se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten criterios discrepantes.

b) Que la diferencia de criterios se presenta en las consideraciones, razonamientos o interpretación jurídicas de las sentencias, y

c) Que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos.

Los requisitos precedentes están contenidos en la jurisprudencia sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo texto y datos de localización son:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la S. que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, tesis P./J. 26/2001, página 76).

Para establecer si en el caso a estudio se surten los requisitos precisados con antelación, acto seguido se procede a sintetizar las consideraciones sustentadas por los órganos colegiados participantes en la contradicción de tesis al rubro indicada.

1. El entonces Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, ahora Primero en la misma materia y circuito, al resolver el amparo directo 491/1998, esencialmente, consideró lo siguiente:

El Manual de Procedimientos para el Control de Cuotas de Recuperación en Hospitales y Jurisdicciones Sanitarias del Instituto de Salud del Estado de México no reviste las características de una ley (general, abstracto y obligatorio), dado que en él se contienen los lineamientos conforme a los cuales deben sujetar su actuación los servidores públicos de los hospitales y jurisdicciones sanitarias del Instituto citado y no la colectividad, en virtud de que no regula cuestiones generales, sino únicamente prevé las disposiciones que rigen el servicio que se presta en el instituto indicado, por lo cual no es necesaria su publicación en algún medio de difusión oficial.

2. Por su parte, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, al resolver el amparo directo 493/2006, determinó esencialmente, lo siguiente:

El Manual de Procedimientos del Departamento de Programación y Presupuesto de los Servicios Educativos Integrados al Estado de México constituye una disposición general de observancia obligatoria que debe ser publicado en el Periódico Oficial ‘Gaceta de Gobierno’ del Estado de México, con independencia de su carácter de un ordenamiento interno, que rige los procedimientos inherentes al departamento citado.

Lo anterior, porque si bien es verdad que el manual de referencia se dirige a los servidores públicos adscritos al departamento mencionado y no a la generalidad de los habitantes del Estado de México, también lo es que esas circunstancias no desnaturalizan sus características, como son la de generalidad, abstracción y obligatoriedad, las cuales reviste cualquier ordenamiento jurídico, pues está dirigido a la generalidad de los servidores públicos ubicados en los supuestos de sus normas o reglas. Además, es impersonal porque no se dirige a una sola persona en particular, sino a todo servidor público que se coloque en sus supuestos, también es abstracto, porque permanece en el ámbito jurídico mientras se encuentre vigente y sólo se concreta cuando se actualiza alguno de los supuestos regulados en el propio manual y al aplicarse sus disposiciones no pierde su vigencia, sino que sobrevive hasta su abrogación.

El Tribunal Colegiado citado concluye que si el Manual de Procedimientos del Departamento de Programación y Presupuesto de los Servicios Educativos Integrados al Estado de México participa de las mismas características de una ley o reglamento por ser disposición general y obligatoria, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 108 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado citado, para ser de aplicación obligatoria para los servidores públicos a quienes va dirigido, se requiere que haya sido publicado en la Gaceta de Gobierno del Estado de México.

De la lectura de las consideraciones en comento se advierte que los órganos colegiados contendientes sustentaron los criterios siguientes.

El entonces Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito sustentó el criterio consistente en que el Manual de Procedimientos para el Control de Cuotas de Recuperaciones en Hospitales y Jurisdicciones Sanitarias del Instituto de Salud del Estado de México, no debe ser publicado en algún medio de difusión oficial, porque únicamente prevé las disposiciones que rigen el servicio prestado en el instituto indicado, por lo cual no reviste las características de generalidad, abstracción y obligatoriedad, propias de una ley, dado que no regula cuestiones generales.

Por su parte, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, determinó que el Manual de Procedimientos del Departamento de Programación y Presupuesto de los Servicios Educativos integrados al Estado de México constituye una disposición general de observancia obligatoria que debe ser publicado en el Periódico Oficial "Gaceta del Gobierno" del Estado de México, con independencia de que únicamente se dirija a los servidores públicos adscritos al departamento citado y no a la generalidad de los habitantes del Estado indicado, pues esas circunstancias no lo privan de sus características de generalidad, abstracción y obligatoriedad, las cuales son propias de una ley, por ello de acuerdo a lo establecido en el artículo 108 del Código de Procedimientos Administrativos de la entidad federativa de referencia para ser de aplicación obligatoria para los servidores públicos a quienes va dirigido requiere ser publicado en el órgano oficial de información mencionado.

En esta tesitura, se considera que en el caso a estudio se actualizan los requisitos necesarios para que exista la contradicción de tesis denunciada, por lo siguiente.

En efecto, los Tribunales Colegiados contendientes al resolver los recursos de revisión sometidos a su potestad, examinaron cuestiones jurídicas esencialmente iguales, a saber, si un manual de procedimientos interno de un departamento de un Gobierno Local, reúne o no las características de obligatoriedad, abstracción y generalidad, propias de una ley y si por ello debe ser o no publicado en un órgano de difusión oficial.

No obstante lo anterior adoptaron criterios discrepantes, pues el entonces Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, ahora Primero de la misma materia y circuito, consideró que el manual respectivo no debía ser publicado en un órgano oficial de información, por no reunir las características citadas. En cambio, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Circuito indicado, consideró lo contrario, en los términos antes precisados.

Por otra parte, de acuerdo a lo señalado en los puntos 1 y 2 precedentes es obvio que la diferencia de criterios se presentó en las consideraciones externadas por cada Tribunal Colegiado, para sustentar su criterio.

Finalmente, se considera que los criterios discrepantes provienen del examen de los mismos elementos, como son los manuales de procedimientos internos de uno de los Departamentos del Gobierno del Estado de México.

Hechas las precisiones precedentes es conveniente señalar que esta Segunda S. en diversos precedentes ha establecido que la finalidad del sistema implantado para resolver la discrepancia de criterios de órganos terminales del Poder Judicial Federal es la de crear certeza jurídica, determinando cuál es el criterio que debe prevalecer entre los discrepantes adoptando uno nuevo, tal como se advierte de las tesis siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEJA DE EXISTIR CUANDO EL CRITERIO SUSTENTADO POR UNO DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS CONTENDIENTES, ES SUPERADO O CAMBIADO POR EL MISMO ÓRGANO, COINCIDIENDO EN LO ESENCIAL CON LO CONSIDERADO POR EL OTRO TRIBUNAL COLEGIADO. La finalidad del sistema implantado para resolver la discrepancia de criterios de órganos terminales del Poder Judicial Federal es la de crear certeza y seguridad jurídica, determinando cuál es el criterio que debe prevalecer entre los discrepantes o adoptando uno nuevo. Por ende, cuando el criterio sustentado por uno de los Tribunales Colegiados contendientes es superado o cambiado por el mismo órgano, coincidiendo en lo esencial, con lo considerado por el otro Tribunal Colegiado, deja de existir la contradicción de tesis denunciada." (No. Registro: 193,415. Tesis aislada. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, agosto de 1999, tesis 2a. CIII/99, página 226).

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. CARECE DE MATERIA LA DENUNCIA SI LA CUESTIÓN CONTROVERTIDA QUEDÓ DEFINIDA POR UNA REFORMA A LA LEY Y RESULTA MUY REMOTO QUE DE ESTABLECERSE EL CRITERIO PREVALECIENTE PUDIERA LLEGAR A APLICARSE. La finalidad de resolver contradicciones de tesis -de acuerdo con los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo-, es resguardar el principio de seguridad jurídica, mediante el establecimiento del criterio jurisprudencial que debe prevalecer, sin afectar las situaciones jurídicas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios en que hubiere contradicción, evitándose con ello que sobre un mismo tema jurídico los diversos órganos jurisdiccionales sigan dictando resoluciones contradictorias. Este objetivo no se logra y, por lo mismo, debe considerarse que la denuncia queda sin materia, cuando las sentencias se dictaron aplicando disposiciones que se derogaron superando la controversia jurídica y ello aconteció con tal antigüedad que resulta muy remoto que se presenten asuntos en que pudiera resultar aplicable el criterio que debiera prevalecer como jurisprudencia de llegarse a definir el problema." (No. Registro: 171,214. Jurisprudencia. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2007, tesis 2a./J. 191/2007, página 238).

En el caso a estudio para lograr la finalidad del sistema contradicción de tesis y, por ende, para dar certeza jurídica en la aplicación de los manuales internos de un departamento o dependencia de la administración pública, ya sea federal o local se considera resolver el punto de contradicción en forma genérica y no limitadamente a los manuales aplicados en los asuntos particulares de donde derivaron las ejecutorias en la presente contradicción, pues sólo así el criterio que aquí se establezca tendrá aplicación general tratándose de manuales internos y no se circunscribirá a los manuales de mérito.

En consecuencia de lo anterior, el punto de contradicción a resolver será:

Si las disposiciones contenidas en los manuales de procedimientos internos de un departamento o dependencia de gobierno, ya sea federal, estatal o municipal gozan o no de las características de abstracción, generalidad y obligatoriedad y si por ello para que sean obligatorios para sus destinatarios deben o no ser publicadas en un órgano (periódico, gaceta, etcétera), de difusión oficial.

SEXTO. Para resolver la presente contradicción de tesis son importantes las consideraciones sustentadas por esta S. al resolver la contradicción de tesis 121/2003-SS, bajo la ponencia del Ministro G.D.G.P., que en lo interesante son del tenor siguiente:

"Ahora bien, atendiendo al marco constitucional y legal referido así como al punto jurídico de contradicción que consiste en determinar si los manuales de organización o de procedimientos de un órgano del Estado, deben ser o no obligatorios para los servidores públicos a quienes van dirigidos y servir de apoyo para determinar la causa de responsabilidad administrativa en que incurran, debe considerarse fundamentalmente la relación que aquéllos deben guardar con las disposiciones legales a que se refieren específicamente las citadas fracciones XXII y XXIV del artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en tanto las mismas hacen la remisión correspondiente, consistentes básicamente en dos presupuestos: Que se trate de cualquier acto u omisión que implique el incumplimiento de cualquier disposición jurídica relacionada con el servicio público; y que se impongan en las leyes o reglamentos. En consecuencia, a fin de determinar la naturaleza y, por ende, si son o no obligatorias las normas contenidas en los manuales de organización o de procedimientos que impongan obligaciones a los servidores públicos, debe analizarse si las mismas cumplen los presupuestos citados. Los manuales de organización y de procedimientos encuentran su origen legal en el artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que dispone lo siguiente: ‘Artículo 19. El titular de cada Secretaría de Estado y departamento administrativo expedirá los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público necesarios para su funcionamiento, los que deberán contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, así como sobre los sistemas de comunicación y coordinación y los principales procedimientos administrativos que se establezcan. Los manuales y demás instrumentos de apoyo administrativo interno, deberán mantenerse permanentemente actualizados. Los manuales de organización general deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación. En cada una de las dependencias y entidades de la administración pública federal, se mantendrán al corriente los escalafones de los trabajadores y se establecerán los sistemas de estímulos y recompensas que determine la ley y las condiciones generales de trabajo respectivas.’. Ahora bien, los reglamentos constituyen un conjunto de normas de carácter general expedidas por el presidente de la República para dar cumplimiento a las leyes; los decretos administrativos formalizan la expresión jurídica de la voluntad del Órgano Ejecutivo en ejercicio de sus funciones, sobre casos concretos de los negocios públicos; las órdenes constituyen mandamientos del superior que deben ser obedecidas, ejecutadas y cumplidas por los inferiores jerárquicos; y el acuerdo administrativo, por su parte, constituye una decisión del titular del Poder Ejecutivo Federal dirigida a los órganos subordinados cuyos efectos se producen dentro de la propia estructura interna, que no atañen a los particulares o a otros sujetos de derecho que no tengan carácter de funcionarios o trabajadores al servicio del Estado. A diferencia de los actos gubernativos anteriores, los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público, emitidos por un secretario de Estado, o por la Junta de Gobierno o un director general en las empresas paraestatales, constituyen cuerpos normativos que contienen la información sobre las funciones y estructura orgánica de las unidades administrativas que integran cada dependencia, los niveles jerárquicos, los sistemas de comunicación y coordinación, los grados de autoridad y responsabilidad y la descripción de los puestos de los altos niveles de mando, es decir, determinan el funcionamiento específico de cada una de las entidades, en virtud de los cuales, éstas puedan cumplir sus objetivos y finalidades, según sus necesidades propias. Desde esa perspectiva, dichos manuales participan de una naturaleza similar a la de las reglas generales administrativas pues igualmente abarcan aspectos técnicos y operativos en materias específicas y su existencia obedece al acelerado crecimiento de la administración pública. Su fundamento legal también deriva de una cláusula habilitante, conforme a la cual el legislador ha dotado a las mencionadas autoridades, de la atribución para emitir las disposiciones necesarias para el exacto cumplimiento de su función administrativa, de manera que en su ámbito de aplicación, son actos administrativos internos que se expiden, dirigen y surten efectos sin afectar a los particulares sino a los órganos subordinados, cuyos efectos se producen dentro de la estructura interna que atañen a los funcionarios y servidores públicos. Ahora bien, atendiendo a la especial índole de las disposiciones que emiten las autoridades administrativas para el correcto desarrollo de la función pública, las que constituyen auténticas reglas generales administrativas encaminadas a lograr la exacta observancia de la ley, naturaleza que comparten los manuales que se vienen analizando, debe tomarse en cuenta que estas disposiciones, al ser expedidas con base en una habilitación legal o, en su caso, reglamentaria, se encuentran por debajo de las leyes del Congreso de la Unión así como de los reglamentos del presidente de la República, por lo que están sujetas al principio de primacía de la ley y al diverso de primacía reglamentaria y, por ende, no pueden derogar, limitar o excluir lo previsto en las disposiciones de observancia general contenidas en actos formalmente legislativos o formalmente reglamentarios. En tal virtud, la validez de los manuales administrativos emitidos por una autoridad administrativa federal, está condicionada a que lo dispuesto en ellos acate fielmente lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos e incluso en las leyes del Congreso de la Unión y los reglamentos del presidente de la República, que incidan en la materia que es objeto de regulación de aquellas disposiciones, y la relación que deban guardar, en este caso, con la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. En ese contexto, volviendo al punto materia de contradicción por dilucidar, por principio se estima conveniente precisar que de los datos que aparecen de la revisión fiscal 11/99, promovida por el contralor interno en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se desprende que la responsabilidad administrativa fincada en contra del servidor público derivó de la inobservancia del manual de ejecución de dicha Secretaría de Estado; y de los diversos juicios de amparo 180/2003-2349 y 606/2001-12113 aparece que la responsabilidad administrativa de los servidores públicos en cada uno de los juicios, derivó, respectivamente, del incumplimiento del Manual de Organización de Aeropuertos y Servicios Auxiliares y del Manual de Organización del Departamento Delegacional de Servicios Generales del Instituto Mexicano del Seguro Social. Como ya quedó precisado, los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público, no son leyes ni reglamentos, por lo que la condición marcada con el número dos no se cumple, es decir, no satisfacen el requisito previsto en la fracción XXIV, del artículo 47 de la indicada ley de responsabilidades. No obstante lo anterior, los referidos manuales contienen disposiciones jurídicas relacionadas con el servicio público, e implican la determinación de obligaciones para los servidores públicos a quienes van dirigidas, en la medida en que la acción u omisión prevista en el caso concreto se vea claramente precisada como conducta de determinado servidor público, pues únicamente de esta manera podrá establecerse que se cumple el diverso requisito previsto en la fracción XXII del referido artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.-Lo anterior implica, que la precisión de los manuales determinará en gran medida su obligatoriedad respecto de cada uno de los servidores públicos en la entidad administrativa de que se trate, pues al tener entre otros objetivos el de determinar la organización interna de la dependencia, ello puede llevar a que establezcan con detalle y claridad, las funciones y en consecuencia, las obligaciones de los servidores públicos con independencia de su nivel jerárquico.-En consecuencia, aun cuando los manuales administrativos no tienen la calidad de leyes o reglamentos, dado que, en términos de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, deben contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia y tienen como finalidad optimizar el funcionamiento de las unidades administrativas de la misma, constituyen ordenamientos legales que son obligatorios y sirven de base para determinar una causa de responsabilidad administrativa, en la medida en que la acción u omisión prevista en el caso concreto se vea claramente precisada como conducta de determinado servidor público; pues sólo así podrán servir de base para determinar la responsabilidad administrativa de un servidor público, habida cuenta que la mencionada Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, dispone que las obligaciones para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben ser observadas en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, y cuyo incumplimiento dará lugar al procedimiento y a las sanciones que correspondan, son precisamente las señaladas en el propio artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos."

Del análisis de las consideraciones preinsertas se advierte que esta S. ha establecido criterio respecto a los puntos siguientes:

a) Que los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público, emitidos por un secretario de Estado, o por la Junta de Gobierno o un director general en las empresas paraestatales constituyen cuerpos normativos que contienen la información sobre las funciones y estructura orgánica de las unidades administrativas que integran cada dependencia, los niveles jerárquicos, los sistemas de comunicación y coordinación, los grados de autoridad y responsabilidad y la descripción de los puestos de los altos niveles de mando.

b) Los manuales citados en su ámbito de aplicación son actos administrativos internos que se expiden, dirigen y surten efectos sin afectar a los particulares sino a los órganos subordinados, cuyos efectos se producen dentro de la estructura interna que atañen a los funcionarios y servidores públicos.

c) Que los manuales de organización de procedimientos y de servicios al público contienen disposiciones jurídicas relacionadas con el servicio público e implican la determinación de obligaciones para los servidores públicos a quienes van dirigidas, en la medida en que la acción u omisión prevista en el caso concreto se ve claramente precisada como conducta de determinado servidor público.

Así, de acuerdo a lo anterior, la precisión de los manuales determinará en gran medida su obligatoriedad respecto de cada uno de los servidores públicos en la entidad administrativa respectiva.

d) Que los manuales administrativos precitados constituyen ordenamientos legales obligatorios que sirven de base para determinar una causa de responsabilidad administrativa en la medida en que la acción u omisión prevista en el caso concreto se vea claramente precisada como conducta de determinado servidor público.

El doctor M.A.R., en su obra titulada Derecho Administrativo Especial, tercera edición, México 1998, respecto a la publicación de las leyes considera lo siguiente:

El efecto primordial de la publicación de las leyes, decretos, reglamentos, etcétera, en el Diario Oficial es que, a partir de la fecha de publicación, estos ordenamientos entran en vigor para toda la población y, por tanto, son obligatorios. Existen disposiciones que fijan una fecha posterior a la de publicación para su entrada en vigor.

La publicación es el nombre que se le da a los actos o medios que tienen por finalidad poner la ley en conocimiento de todos los habitantes (foja 50).

En el ámbito federal en el artículo 2o. de la Ley del Diario Oficial de la Federación y Gacetas Gubernamentales, se ordena publicar en dicho medio de información las leyes, decretos, reglamentos, acuerdos, circulares, órdenes y demás actos expedidos por los Poderes de la Federación.

Por otra parte, en el artículo 13 de la ley citada se establece que para efectos de la misma se entiende por Gaceta Gubernamental, el órgano de publicación de los acuerdos, órdenes, resoluciones, circulares y en general todos aquellos comunicados emitidos por las dependencias del Ejecutivo Federal que no corresponda publicar en el Diario Oficial de la Federación.

En relación con el tema de publicación de las leyes o normas que impongan obligaciones está vinculado el interés general, el cual según lo estableció la anterior integración de esta Segunda S., se da en relación con actos de autoridad que contienen principios de orden normativo dirigidos en forma abstracta a un número indeterminado de personas.

El criterio indicado está inmerso en la tesis, cuyo rubro, texto y datos de localización son:

"DIARIO OFICIAL. LA SOLA PUBLICACIÓN DE UNA RESOLUCIÓN QUE NO SEA DE INTERÉS GENERAL, NO SUERTE EFECTOS DE NOTIFICACIÓN A LOS INTERESADOS. DIFERENCIACIÓN ENTRE INTERÉS PÚBLICO E INTERÉS GENERAL. TELEVISIÓN.-El otorgamiento de una concesión para instalar, operar o explotar un canal de televisión, no constituye un acuerdo de interés general, y por ello su sola publicación no surte efectos de notificación a los interesados. En efecto, aunque es cierto que de conformidad con los preceptos relativos de la Ley Federal de Radio y Televisión, el acto reclamado a estudio reviste un interés público, debe distinguirse ese tipo de interés, del general a que se refiere la tesis jurisprudencial número 67, publicada en la página 85, Tercera Parte, del último Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, que expresa ‘Diario Oficial. La publicación de resoluciones administrativas en el Diario Oficial de la Federación, no surte efectos de notificación, a menos que se trate de acuerdos de interés general, de decretos o de leyes.’ O sea, no basta que una resolución de autoridad reporte determinados beneficios a la colectividad, o que una ley establezca que tal resolución es de interés público, para que a su vez pueda estimarse como de interés general, en virtud de que este último solamente se produce cuando la resolución de autoridad va dirigida a un número determinado de personas que con ese motivo se ven incluidas dentro de los supuestos de una situación jurídica establecida en forma abstracta y general, que determina la existencia de derechos y de obligaciones para las personas a que en forma genérica se refiere la resolución. Es decir, únicamente se da el interés general en relación con actos de autoridad que contienen principios de orden normativo dirigidos en forma abstracta a un número indeterminado de personas, lo que no acontece en casos como el presente en que la autoridad resuelve una cuestión concreta, que afecta directamente los intereses de personas individualmente determinadas." (No. Registro: 802,311. Tesis aislada. Materia(s): Administrativa. Sexta Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Volumen Tercera Parte, CXXXV, página 149).

Ahora bien, de acuerdo a las consideraciones precedentes y con base en el criterio sustentado por esta S. en el sentido de que los manuales de organización de procedimientos o servicios al público contienen disposiciones jurídicas relacionadas con el servicio público y que son obligatorias para los servidores públicos que se ubiquen en sus supuestos, se considera que tales manuales al ser ordenamientos legales, gozan de las características de generalidad, abstracción y obligatoriedad y por ello sí deben ser publicados en un órgano oficial de difusión, como pueden ser el Diario Oficial de la Federación, gaceta gubernamental o Periódico Oficial local, según se trate de la Federación, de los Estados o Municipios, pues sólo así los destinatarios de los mismos (funcionarios o empleados) tendrán conocimiento de las disposiciones contenidas en los manuales de referencia.

Además, no debe soslayarse que los manuales de procedimientos respectivos por regla general son un catálogo de normas o reglas obligatorias para los servidores públicos a quienes van dirigidos e incluso éstos carecen de posibilidad alguna de no acatarlos, pues su observancia no se deja a su libre arbitrio, máxime que hay ocasiones en que en los manuales respectivos se prevén obligaciones para los servidores públicos y su incumplimiento es sancionado de una u otra manera, como sucedió en el amparo directo 491/98 sometido a la potestad del entonces Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito en el cual a los quejosos por el incumplimiento de las obligaciones precisadas en el Manual de Procedimientos para el Control de Cuotas de Recuperación en Hospitales y Jurisdicciones Sanitarias del Instituto de Salud del Estado de México fueron sancionados en términos de los artículos 44, 52, 53, 59 y 60 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado indicado y sus Municipios. Igualmente ocurrió en el juicio de garantías AD. 493/2006, resuelto por el Tercer Tribunal Colegiado de la Materia y Circuito citado, pues debido a que la quejosa no cumplió con su obligación de conciliación establecida en el Manual de Procedimientos del Departamento de Programación y Presupuesto de los Servicios Educativos integrados al Estado mencionado se le sancionó en términos del oficio CI/SEIEM/AU/02/2005.

En consecuencia de todo lo anterior, si los manuales de procedimientos de organización o servicios al público son de carácter obligatorio para los funcionarios o empleados públicos y con base en ellos a éstos se les puede sancionar si incurren en alguna irregularidad en el desempeño de sus funciones, obviamente que deben ser publicados en un órgano oficial de difusión, llámese Diario Oficial de la Federación, gaceta gubernamental o periódico local, pues sólo así tendrán el conocimiento y certeza de la existencia del manual que regula la conducta que deben adoptar en la calidad indicada y de sus obligaciones derivadas de ésta e incluso sabrán a qué sanción se harán acreedores si las incumplen.

De conformidad con los razonamientos precedentes, esta Segunda S. considera que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio establecido en la presente resolución, el cual queda redactado con el siguiente rubro y texto:

-La Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 6/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de 2004, página 230, sostuvo que aun cuando los manuales citados no tienen la calidad de leyes o reglamentos, constituyen normas obligatorias y sirven de base para determinar causas de responsabilidad administrativa, siempre y cuando la acción u omisión prevista en un caso concreto esté claramente precisada como conducta de determinado servidor público; luego, con base en ese criterio resulta evidente que los manuales de organización, de procedimientos o de servicios al público de una dependencia o departamento del Gobierno Federal, estatal o municipal deben publicarse en un órgano de difusión oficial, llámese Diario Oficial de la Federación, gaceta gubernamental o periódico local, según sea el caso, pues sólo así los servidores públicos a quienes les resulten de observancia obligatoria tendrán conocimiento de ellos y sabrán con certeza las sanciones que se les impondrán y las responsabilidades que se les fincarán, en caso de que incurran en incumplimiento de sus obligaciones o en irregularidades en el desempeño de sus funciones.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Existe la contradicción de tesis entre los criterios sustentados por el entonces Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, ahora Primero de la materia y circuito citados, y el Tercer Tribunal Colegiado de la misma materia y circuito.

SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por esta Segunda S., en términos del último considerando de esta resolución.

N.; remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y la tesis jurisprudencial que se establece en este fallo a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, así como de la parte considerativa correspondiente para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y hágase del conocimiento del Pleno y de la Primera S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en acatamiento a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo; y, en su oportunidad, archívese el toca de la contradicción.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros M.A.G., S.S.A.A., G.D.G.P. y la señora Ministra presidenta M.B.L.R.. El Ministro J.F.F.G.S., estuvo ausente por atender comisión oficial. Fue ponente el señor M.S.S.A.A..