Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

AMPARO EN REVISIÓN 298/2005. PROVIVIENDA DEL SURESTE, S.A. DE C.V.

MINISTRO PONENTE: J.N.S.M..

SECRETARIA: M.A.S.M..

CONSIDERANDO:

TERCERO. Con fundamento en el artículo 91, fracción II, de la Ley de Amparo, este Tribunal Pleno se aboca al análisis de los conceptos de violación que formula la parte quejosa en relación con los artículos 73, 73 bis, 73 ter, 75 y 86, tercer párrafo, únicos respecto de los que subsiste el problema de inconstitucionalidad hecho valer.

Por razón de método se analiza, en primer término, el cuarto concepto de violación en el que la parte quejosa argumenta que los citados numerales resultan violatorios de las garantías de legalidad, seguridad jurídica, defensa jurisdiccional y expeditez en la impartición de justicia, contenidas en los artículos 14, 16, 17, 73, 121, fracción II y 124, fracción II, soberanía de esta entidad federativa, puesto que no compete al Congreso de la Unión legislar en materia de inmuebles, sino que la N. Fundamental establece que los bienes de esta naturaleza se regirán con base en la legislación del lugar de su ubicación, por tanto, queda reservada esta facultad a los Estados miembros del Pacto Federal.

Es infundado el concepto de violación de mérito.

A efecto de abordar el análisis de este tópico es menester precisar el fundamento constitucional de la Ley Federal de Protección al Consumidor, en cuanto implica verificar si el Congreso de la Unión tiene facultades para legislar en materia de ventas que los proveedores hacen al público en general (consumidores), de bienes inmuebles destinados a casa-habitación o de tiempo compartido.

Al respecto, se estima conveniente destacar, en primer término, los principios fundamentales que rigen la división de competencias legislativas entre la Federación y los Estados de la República y, en segundo lugar, la distribución competencial que la Constitución Federal establece entre la Federación y el Distrito Federal, también en materia legislativa.

En cuanto a los principios mencionados inicialmente, cabe señalar que, de modo muy general, las facultades atribuidas a la Federación se encuentran precisadas en el artículo 73 constitucional de dos maneras:

En forma expresa, esto es, de manera concreta y específica sobre algunas materias; y en forma implícita, que son aquellas facultades que constituyen el medio necesario para ejercer las expresas o explícitas.

Como ya se indicó, la Constitución Federal, en su artículo 73, establece en sus primeras veintinueve fracciones aquellas atribuciones legislativas con que expresamente cuenta, mientras que las facultades implícitas se encuentran previstas en la fracción XXX del precepto constitucional en cita. Cabe precisar que en esta fracción no se autoriza la creación de facultades nuevas, sino las que hagan efectivas las atribuciones establecidas en las veintinueve primeras fracciones del artículo en comento.

Por otra parte, las facultades atribuidas a los Estados de la República se encuentran previstas en el artículo 124 de la Carta Magna, en cuanto establece que todas aquellas facultades que no están concedidas expresamente a la Federación corresponden a los Estados.

Es importante resaltar la diferencia que existe entre las facultades implícitas y las facultades reservadas a las Legislaturas Locales, pues en tanto las primeras no pueden existir sin atribuciones constitucionalmente expresas y en cuya normación importa su objeto o fin, las segundas son susceptibles de desempeño en materias que la Constitución Federal no reserva al Congreso de la Unión, en observancia del principio contenido en el citado artículo 124 constitucional, que literalmente establece:

"Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."

Del precepto transcrito se advierte que los Estados cuentan con las facultades que, por exclusión, no se encuentren concedidas expresamente a los funcionarios federales.

En cuanto al ámbito de atribuciones que señala la Constitución Federal a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, debe tenerse presente que este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya definió tal aspecto en el criterio que sustenta la tesis de jurisprudencia número P./J. 49/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, correspondiente al mes de agosto de 1999, página 546, de rubro: "DISTRITO FEDERAL. AL CONGRESO DE LA UNIÓN LE CORRESPONDE LEGISLAR EN LO RELATIVO A DICHA ENTIDAD, EN TODAS LAS MATERIAS QUE NO ESTÉN EXPRESAMENTE CONFERIDAS A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA POR LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."

En la acción de inconstitucionalidad 5/99, fallada el once de marzo de mil novecientos noventa y nueve, que dio origen a la tesis antes referida, el Tribunal Pleno precisó que conforme al sistema federal que consagra la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Distrito Federal no sólo no tiene calidad de Estado Federal, sino que las reglas aplicables a la competencia de su Asamblea Legislativa son exactamente opuestas al sistema establecido para las demás entidades federativas, antes expuesto, conforme al cual a los Estados toca todo lo que no está reservado expresamente a la Federación. En efecto, tratándose del Distrito Federal a su Asamblea Legislativa sólo corresponde lo que expresamente le señala la Constitución Federal; lo demás, o sea todo lo que no se le reserva, corresponderá al Congreso de la Unión en su carácter de Legislatura Local.

Así se corrobora de los artículos 44 y 122 de la Constitución Federal, de cuya lectura destaca, para efectos del presente estudio, que el ejercicio de la función legislativa en el Distrito Federal está encomendado al Congreso de la Unión y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, conforme al siguiente sistema de distribución de competencias:

a) Un régimen expreso y cerrado de facultades para la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, que se enumeran y detallan en el apartado C, base primera, fracción V del artículo 122 de la Constitución Federal, además de las que expresamente le otorgue la propia Constitución.

b) La reserva a favor del Congreso de la Unión respecto de las materias no conferidas expresamente a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, así como lo relativo al Estatuto de Gobierno y a la deuda pública de esa entidad, a las normas que aseguren el debido, oportuno y eficaz funcionamiento de los Poderes de la Unión y las demás atribuciones que le señale la Ley Suprema, como lo estatuye su artículo 122, apartado A, fracciones I a V.

Expuesto a grandes rasgos el sistema general de división de competencias que establece la Constitución General, y a efecto de determinar a qué órgano compete legislar en materia de protección al consumidor, es necesario tener en consideración que el Congreso de la Unión es, por antonomasia, el poder encargado de crear los instrumentos legales que deriven de la Constitución y que considere necesarios para el desarrollo económico, político y social dentro del marco diseñado por otros preceptos constitucionales, regido por los principios de justicia, democracia, independencia e identidad nacional.

Así, es comprensible que, por regla general, los temas o materias sobre los cuales el Congreso de la Unión está autorizado para legislar sean más amplios que los de las Legislaturas Locales, en cuanto se refieren a cuestiones que pueden interesar a toda la República y a los mexicanos en general, conforme a los principios del federalismo, tales como la justa y equilibrada distribución de la riqueza nacional, el fortalecimiento económico, político y social de los Estados y la promoción del desarrollo regional, sin desconocer que las leyes que de tal órgano provienen también pueden orientar la coordinación entre la Federación, los Estados y los Municipios para cumplir de forma integral sus funciones, con respeto a sus espacios de competencia.

Bajo tal perspectiva se advierte, inicialmente, que conforme al artículo 73, fracciones X y XXIX-E, de la Constitución Federal, el Congreso de la Unión tiene facultad:

"Artículo 73. ...

"X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123;

"...

"XXIX-E. Para expedir leyes para la programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios."

También de manera preliminar debe tomarse en consideración que el artículo 25 de la Constitución Federal establece:

"Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.

"El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.

"Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación.

"...

"Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.

"La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.

"La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución."

Pero los principios que resultan fundamentales para decidir la cuestión planteada se hallan en las normas de tutela social que informan el artículo 28 constitucional, que a continuación se transcribe en su integridad, resaltando las partes más relevantes para el tema planteado.

"Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, la (sic) prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a ls (sic) prohibiciones a título de protección a la industria.

"En consecuencia, la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social.

"Las leyes fijarán bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como para imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como el alza de precios. La ley protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de sus intereses.

"No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.

"El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado.

"El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento.

"No constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, a través del banco central en las áreas estratégicas de acuñación de moneda y emisión de billetes. El banco central, en los términos que establezcan las leyes y con la intervención que corresponda a las autoridades competentes, regulará los cambios, así como la intermediación y los servicios financieros, contando con las atribuciones de autoridad necesarias para llevar a cabo dicha regulación y proveer a su observancia. La conducción del banco estará a cargo de personas cuya designación será hecha por el presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso; desempeñarán su encargo por periodos cuya duración y escalonamiento provean al ejercicio autónomo de sus funciones; sólo podrán ser removidas por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos en que actúen en representación del banco y de los no remunerados en asociaciones docentes, científicas, culturales o de beneficiencia (sic). Las personas encargadas de la conducción del banco central, podrán ser sujetos de juicio político conforme a lo dispuesto por el artículo 110 de esta Constitución.

"No constituyen monopolios las asociaciones de trabajadores formadas para proteger sus propios intereses y las asociaciones o sociedades cooperativas de productores para que, en defensa de sus intereses o del interés general, vendan directamente en los mercados extranjeros los productos nacionales o industriales que sean la principal fuente de riqueza de la región en que se produzcan o que no sean artículos de primera necesidad, siempre que dichas asociaciones estén bajo vigilancia o amparo del Gobierno Federal o de los Estados, y previa autorización que al efecto se obtenga de las legislaturas respectivas en cada caso. Las mismas legislaturas, por sí o a propuesta del Ejecutivo podrán derogar, cuando así lo exijan las necesidades públicas, las autorizaciones concedidas para la formación de las asociaciones de que se trata.

"Tampoco constituyen monopolios los privilegios que por determinado tiempo se concedan a los autores y artistas para la producción de sus obras y los que para el uso exclusivo de sus inventos, se otorguen a los inventores y perfeccionadores de alguna mejora.

"El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público.

"La sujeción a regímenes de servicio público se apegará a lo dispuesto por la Constitución y sólo podrá llevarse a cabo mediante ley.

"Se podrán otorgar subsidios a actividades prioritarias, cuando sean generales, de carácter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la nación. El Estado vigilará su aplicación y evaluará los resultados de ésta."

Del examen integral, armónico y sistemático de estas normas constitucionales, deriva que al Congreso de la Unión compete legislar en materia de comercio; asimismo, que corresponde al Estado -aquí entendido como Federación- la programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, fundamentalmente las de abasto y las que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios, tutelando la rectoría económica del Estado para garantizar el crecimiento económico del país, alentando la producción y concediendo subsidios, estimular la exportación de productos y facilitar la importación de materias primas, entre otras acciones.

Lo anterior es la cobertura necesaria para considerar que, conforme al artículo 28 constitucional, la legislación que al efecto se emita debe cumplir con una serie de principios rectores de política económica y social, que reflejan, en la materia que se viene analizando, la intención del Constituyente de proteger o tutelar al sector de consumidores que en la vida contemporánea ha adquirido tan gran relevancia que, inclusive, a la colectividad actual se le identifica como sociedad de consumo.

En esta parte, es importante señalar que la expresión "Estado" utilizada por el multicitado artículo 28, se refiere a la Federación, pues cuando ha querido aludir a las entidades federativas las menciona específicamente como "Estados", como acontece con el párrafo octavo que, en la parte conducente, que se reitera, dice:

"No constituyen monopolios las asociaciones de trabajadores formadas para proteger sus propios intereses y las asociaciones o sociedades cooperativas de productores para que, en defensa de sus intereses o del interés general, vendan directamente en los mercados extranjeros los productos nacionales o industriales que sean la principal fuente de riqueza de la región en que se produzcan o que no sean artículos de primera necesidad, siempre que dichas asociaciones estén bajo vigilancia o amparo del Gobierno Federal o de los Estados, y previa autorización que al efecto se obtenga de las legislaturas respectivas en cada caso."

El mismo tratamiento distintivo se observa en la fracción VI del artículo 27 de dicha N. Superior, que es del tenor literal siguiente:

"VI. Los Estados y el Distrito Federal, lo mismo que los Municipios de toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos.

"Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. ..."

Por tanto, la protección de los consumidores se erige en una de las prioridades del Constituyente cuyo desarrollo se encomienda a la Federación con el propósito de que garantice la adecuada protección de los derechos de dichos consumidores, en cuanto constituyen la parte débil en las relaciones de mercado; así, la intervención de los poderes públicos, en la medida de sus respectivas competencias, es necesaria para corregir aquellas disparidades que el mercado, por sí solo, es incapaz de subsanar. De esta manera, la Constitución Federal establece un principio general a favor de los consumidores y predica el deber de los poderes públicos de ejercer una serie de actuaciones encaminadas a su protección, dentro de las cuales cabe la regulación y vigilancia de los contratos de compraventa de casa-habitación celebrados por aquellos que hacen de dicha actividad su ocupación habitual.

Dicha protección de los consumidores queda enmarcada como uno de los principios rectores de la política social y económica que enuncia la Constitución Federal con las importantes consecuencias que derivan de ello, partiendo del reconocimiento de que existe una gran mayoría de personas que al realizar operaciones que van más allá de las que le son conocidas y ordinarias, como las que tienen por objeto la adquisición de bienes inmuebles para casa-habitación con motivo de las ofertas que hacen empresarios (proveedores) al público en general, carecen de la asesoría profesional para verificar si los contratos o condiciones bajo los que se pactan son equitativos y apegados a derecho, o son totalmente ventajosos para el empresario. Por ello, el Constituyente estimó necesario que la Federación intervenga, los proteja y establezca las condiciones indispensables para que puedan, efectivamente, ejercer los derechos que la ley les concede.

La Federación, conforme a la Constitución Federal, tratándose de este tipo de relaciones, tutela a los económicamente más desprotegidos, precisando las directrices normativas que impidan o mitiguen las desigualdades.

Lo anterior permite precisar que la institucionalización de la protección al consumidor en donde el Estado es un ente activo en su defensa y ayuda se inserta como facultad del Congreso de la Unión en el tema del desarrollo económico nacional, cuyo fin es lograr una distribución más equitativa del producto nacional y, al mismo tiempo, hacer más eficiente el aparato productivo corrigiendo los vicios y deformaciones de los sistemas de comercialización que puedan afectar el desarrollo económico en donde el consumidor está ubicado.

Tales argumentos se confirman con el texto de los trabajos legislativos que dieron origen tanto a la fracción XXIX-E del artículo 73 como a la modificación del artículo 28 de la Constitución Federal en mención, que a continuación se detallan.

En la exposición de motivos de la iniciativa enviada a la Cámara de Diputados que fungió como Cámara de Origen, el siete de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, en la parte que interesa, se dijo:

"La Constitución estableció las bases para forjar la unidad cultural y política de la nación y de una democracia que contara con instituciones sólidas para conducir la transformación social y garantizar, en la libertad, el constante mejoramiento de las condiciones materiales y culturales del pueblo.

"A partir de este orden normativo, México ha podido construir sus instituciones de fomento del desarrollo económico, las instituciones políticas que le darían vialidad al proyecto nacional y crear los instrumentos de intervención del Estado en la economía para promover un desarrollo más acelerado y equilibrado de las fuerzas productivas, hacer frente a los impactos de las crisis económicas internacionales manteniendo la soberanía de la nación y dar sustento a un proceso de industrialización mediante la orientación, regulación y fomento de las actividades económicas.

"La Constitución de 1917 aportó una nueva concepción de los fines del Estado. Es una norma integradora y programática que da al Estado la responsabilidad fundamental en la promoción del desarrollo integral de la colectividad. Por la naturaleza y las exigencias de la lucha revolucionaria, la preocupación central de los Constituyentes de 1917 fue establecer el esquema normativo de la organización y ejercicio del poder, y los principios que dieran sustento al nacionalismo, la democracia y la justicia social. Para ello, establecieron las directrices para lograr la integración territorial y cultural de la nación, así como las bases para la ruptura de la economía de enclave que había fomentado el porfiriato. En respuesta a la bandera inicial del sufragio efectivo y la no reelección, instituyeron los derechos políticos del régimen democrático. Para la realización de los propósitos sociales del pueblo definieron los derechos a la tierra y a mejores condiciones del trabajo.

"Las condiciones de aquella época, de exigencias sociales, de defensa de la nación y participación social y política, llevaron al Constituyente a adoptar las decisiones políticas fundamentales sobre el régimen de propiedad y los derechos de las mayorías a participar en la vida política y social, con lo que definió visionariamente las orientaciones políticas y sociales del desarrollo económico.

"...

"La sociedad también ha cambiado. Las clases sociales y los diversos agrupamientos se han ampliado y fortalecido. El tejido social es hoy más rico y complejo. Existe ya un amplio y fuerte movimiento obrero, organizaciones campesinas, de clases medias, empresariales, de técnicos y profesionistas, cada vez más participantes e interconectados en un sistema de comunicación nacional y con posibilidades crecientes para expresar sus puntos de vista.

"...

"Se ha dado en México una acelerada modernización. Sin embargo, esta no ha podido resolver con la celeridad necesaria los graves problemas de desigualdad social, de ineficiencia y baja productividad, de escasa competitividad de nuestros productos en el exterior y la generación de suficiente ahorro interno para financiar el desarrollo.

"...

"Ante esta situación el país requiere asumir el problema de la definición del rumbo de la estrategia de desarrollo a partir de principios constitucionales del desarrollo económico nacional que actualicen y ordenen las atribuciones existentes, establezcan la seguridad jurídica y permitan romper con los principales obstáculos que en mayor medida limitan el cumplimiento de los fines de la nación.

"Es necesario, para fortalecer la estructura constitucional del sistema económico de la nación, que ésta, de nuevo, se reencuentre en sus orígenes, reafirme sus valores y recupere la esencia de la Constitución para que, sobre esas bases, lleguemos a la síntesis de la orientación que nos dan nuestros valores con las necesidades de instrumentación. Sólo así podremos arribar a una nueva etapa de desarrollo en todos los órdenes de la vida nacional, sobre bases de seguridad jurídica, solidez, dinamismo, permanencia, eficiencia y mayor igualdad social.

"En nuestro país, y en la época actual, no es posible separar el ámbito de la economía del de la participación política y de los valores de la sociedad. La legitimidad que en nuestro régimen deriva de su origen revolucionario y del proceso de renovación democrática de los poderes, está cada vez más relacionada con las apreciaciones de la sociedad sobre la capacidad del sector público para conducir con justicia y eficiencia el desarrollo integral.

"...

"Los principios constitucionales del desarrollo económico nacional, que esta reforma propone, están referidos a la naturaleza y funcionamiento de nuestro sistema político que establece la Constitución. Estos son correspondientes con el régimen de propiedad y las formas de relación del Estado y la sociedad que ella determina, así como con nuevos mecanismos de participación social que lleven a fortalecer y perfeccionar nuestro régimen democrático.

"...

"Estas reformas y adiciones, junto con las principales atribuciones del Estado en materia económica, que se encuentran también consignadas en los artículos 3o., 5o., 31, 73, 74, 89, 115, 117, 118, 123, 131 y demás relativos de nuestra Ley Suprema, dotan al Estado mexicano de las bases constitucionales -en los casos que proceda- para la modernización de la legislación de fomento industrial, agrícola, minero, de aprovechamiento de los energéticos, ciencia y tecnología, pecuario, pesquero, forestal y de turismo; de los estatutos reguladores del comercio exterior y la política cambiaria, antimonopolios, de la inversión extranjera, la empresa transnacional, la adquisición de tecnología, así como la legislación sobre regulación del abasto y los precios, y la organización y defensa de los consumidores; también para el derecho penal económico y la legislación reglamentaria de la participación y gestión del Estado en la economía nacional.

"...

"Se introducen las bases para regular el abasto y los precios, así como para imponer aquellas limitaciones que eviten intermediaciones innecesarias o excesivas que provocan el alza de los precios. Se sientan las bases jurídicas para la vital modernización del comercio interno.

"Se introduce la protección de los consumidores propiciando su organización.

"...

"El artículo 73 es adicionado con fracciones que hacen explícitas las facultades del Congreso para expedir leyes sobre las nuevas materias objeto de la reforma, así como aquellas tendientes a la promoción de la inversión mexicana, la regulación de la inversión extranjera, sobre transferencia de tecnología y generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional.

"...

"Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación.

"...

"Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará al sector social y al sector privado de la economía, sujetándolos, junto con las actividades económicas que realiza el Estado, a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente."

En el dictamen de origen del veintitrés de diciembre de mil novecientos ochenta y dos se expuso, en la parte que informa la litis, lo siguiente:

"El Constituyente de 1917 estableció que la propiedad de tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originalmente a la nación, la cual ha tenido y tiene derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

"Instituyó, asimismo, que la nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social el aprovechamiento de los recursos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población.

"...

"La gestión directa del Estado se ha diversificado, asimismo, con diversas instituciones, organismos y empresas para atender el desarrollo económico independiente de la nación. La acción económica y social del Estado tiene en este campo un carácter dinámico. Alienta y regula las energías productivas para establecer un sano equilibrio de las reacciones entre los factores de la producción que contribuyan al fortalecimiento de la economía y la realización de la justicia social. Frente a las tendencias de las fuerzas del mercado y de los intereses meramente privatistas, ha realizado una acción deliberada y ha trascendido de manera irreversible la concepción decimonónica de un soterrado Estado guardián.

"...

"Asimismo, del mandato constitucional se desprenden normas precisas que prohíben los monopolios, formas inconvenientes de concentración en la industria y los servicios, permitiendo además la regulación del comercio interno y del intercambio con el exterior. Por tanto, el nuestro no es un régimen de libre concurrencia, según la concepción del individualismo posesivo, sino un sistema que entraña un profundo sentido de justicia y solidaridad, que protege los intereses populares, tutela y promueve los derechos de los trabajadores y establece las instituciones de seguridad social.

"...

"En este contexto histórico y jurídico surge la iniciativa de reformas del presidente M. de la Madrid. La comisión considera que este proyecto del Ejecutivo implica la configuración de un derecho constitucional económico que recoge la tendencia del derecho público moderno de establecer en la Ley Fundamental los principios, medios y técnicas que deben regir la actuación del Estado en materia económica.

"...

"El papel que se asigna al sector social como integrante de la economía mixta responde a las demandas mayoritarias y fortalece la alianza histórica popular en que se funda nuestro proyecto social, en lo fundamental, el de lograr una distribución cada vez más equitativa de los beneficios que genera el quehacer económico del país.

"...

"Esta modificación a la iniciativa es consecuente con la doctrina constitucional mexicana, con el concepto del Estado como rector de la economía y con la responsabilidad política y social que la historia y las demandas populares han otorgado al Estado nacional.

"...

"Las modificaciones propuestas al artículo 28 constituyen un paso trascendente en la doctrina constitucional mexicana. Al superar explícitamente el principio nunca acreditado históricamente de la libre competencia, se da curso legal a una concepción propia del juego de los factores productivos y, en función de ella, se fijan las normas operativas a seguir. Introducir el concepto de prácticas monopólicas, regular la concentración de poder económico y enfrentar los nuevos fenómenos del oligopolio y el consumismo son importantes avances en los derechos fundamentales que el pueblo de México se otorga por su soberana voluntad y que en el nuevo texto propuesto para el artículo 28 encuentran su definición.

"Se amplía así una interpretación estrecha del monopolio, y las nuevas manifestaciones de concentración en la industria, el comercio y los servicios, podrán enfrentarse con mejores instrumentos, dentro de un empeño que avanza desde los mismos orígenes de nuestro constitucionalismo y que aspira a que las actividades económicas del Estado, los grupos y los particulares, se desenvuelvan con un sentido de progreso social.

"...

"De especial interés resulta la reforma propuesta al artículo 28, tendiente a proteger a los consumidores, propiciando su organización y especificando las actividades que el Estado ha de realizar en forma exclusiva, sin sujetarlas a concepción de los particulares. Con base en estos criterios se fortalece la tesis del derecho constitucional mexicano que justifica y fundamenta la existencia de las instituciones, organismos y empresas que requiera el Estado para realizar con eficacia las actividades estratégicas que demanda la soberanía nacional y el interés público."

Al pasar a la Cámara Revisora, que en la especie fue la de Senadores, el texto de los preceptos constitucionales de que se trata no sufrieron modificación alguna.

Con base en lo antes expuesto es dable afirmar que en términos de las consideraciones anteriores, así como en las normas invocadas de la Constitución Federal, el Congreso de la Unión tiene facultad expresa para legislar sobre las relaciones derivadas de los actos en los que el proveedor dedicado al fraccionamiento, construcción, promoción o asesoría de inmuebles realiza ventas al público en general (consumidores), con la finalidad de proteger a éstos y, al mismo tiempo, lograr el mejoramiento de sus condiciones de vida mediante el fortalecimiento de su poder de compra a través de la adquisición en el mercado de productos de buena calidad, en condiciones jurídicamente correctas y precios justos.

No es obstáculo para la conclusión anterior el hecho de que el objeto de los convenios entre proveedor y consumidores sean, en este supuesto específico, contratos de compraventa de inmuebles que, por regla general, son de naturaleza civil y, por tanto, regidos por las leyes locales, en virtud de que en el supuesto de la Ley Federal de Protección al Consumidor el proveedor es un comerciante, dado que la fracción II de su artículo 2o. lo define como tal, cuando lo identifica como "la persona física o moral que habitual o periódicamente ofrece, distribuye, vende, arrienda o concede el uso o disfrute de bienes, productos y servicios"; se trata, pues, de un comerciante, en los términos del artículo 3o. del Código de Comercio; y como, por otra parte, de los artículos 75, fracción II, y 371 de este mismo ordenamiento, son mercantiles las compraventas de bienes inmuebles cuando se hagan con propósito de especulación comercial, que es precisamente lo que sucede en la materia que se analiza, ha de concluirse que los aspectos tutelares de los consumidores que regulan los preceptos reclamados son propios del Congreso Federal.

Se invoca en apoyo de estas consideraciones la tesis sustentada por la Tercera Sala de la anterior integración de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 187-192, Cuarta Parte, página 171, que a la letra dice:

"PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR, LEY FEDERAL DE. NO ES APLICABLE A LA COMPRAVENTA DE INMUEBLES CELEBRADA EVENTUALMENTE POR PARTICULARES. El artículo 2o. de la Ley Federal de Protección al Consumidor dice: ‘Quedan obligados al cumplimiento de esta ley los comerciantes, industriales, prestadores de servicios, así como las empresas de participación estatal, organismos descentralizados y los órganos del Estado, en cuanto desarrollen actividades de producción, distribución de bienes o prestaciones de servicios a consumidores’; y el artículo 3o. del mismo ordenamiento, preceptúa: ‘Para los efectos de esta ley, por consumidor se entiende a quien contrata, para su utilización la adquisición, uso o disfrute de bienes o la prestación de un servicio. Por proveedores, a las personas físicas o morales a que se refiere el artículo 2o., y por comerciantes, a quienes hagan del comercio su ocupación habitual o realicen, aunque fuere accidentalmente, un acto de comercio y su objeto sea la compraventa o arrendamiento de bienes muebles o la prestación de servicios’. Como se ve, la ley federal en cuestión sólo sería aplicable, tratándose de contratos de compraventa de inmuebles, cuando el vendedor haya sido una persona física o moral cuyo trabajo ordinario es la realización de operaciones de compraventa sobre inmuebles, pues en este supuesto se trataría de personas que hacen ‘del comercio su ocupación habitual’; pero el mencionado ordenamiento es inaplicable cuando dos personas físicas celebran accidentalmente un contrato de compraventa que tenga por objeto un bien inmueble, pues este caso está fuera de los supuestos previstos en los artículos antes transcritos."

Es corolario de lo anterior que la expedición y aprobación de la Ley Federal de Protección al Consumidor por parte del Congreso de la Unión resulta acorde con la facultad que en favor de este cuerpo legislativo consagran los artículos 73, fracciones X y XXIX-E, 25 y 28 de la Constitución Federal, pues en defensa de los consumidores los preceptos impugnados establecen modalidades, condiciones y requisitos para la celebración de contratos relacionados con proveedores dedicados al fraccionamiento, construcción, promoción, asesoría y venta al público en general de viviendas destinadas a casa-habitación.

Debe, sin embargo, hacerse la precisión fundamental de que las facultades tutelares o protectoras de los consumidores, que corresponden al Congreso de la Unión, en las relaciones de ventas de viviendas de casa-habitación o de tiempo compartido que ofertan los proveedores, no invaden las esferas de competencia que constitucionalmente corresponden a los Estados de la República y al Distrito Federal; antes bien, se armonizan y complementan, porque mientras a los órganos federales compete normar y vigilar que las relaciones jurídicas entre proveedores y consumidores se establezcan dentro de un marco de seguridad y legalidad, y conforme a un tratamiento equilibrado y exento de abusos, a los Estados y al Distrito Federal toca dictar leyes que, con fundamento en los artículos 121, fracciones I y II; 122, base primera, fracción V, inciso h) y 124 constitucionales, establezcan las formalidades de los contratos de compraventa, sus elementos y sus requisitos de existencia y validez.

Dado que el Congreso de la Unión tiene facultades expresas para legislar en materia de comercio y de protección al consumidor, es claro que puede emitir leyes regulatorias de la actividad de los proveedores que se dedican, entre otras, a la venta de casas-habitación al público en general pues, por un lado, ellos tienen la calidad de comerciantes y, por otro, sus contrapartes son consumidores.

Ahora bien, como se advierte, las obligaciones que establecen los dispositivos combatidos a cargo de los proveedores atañen, más que a las formalidades de los contratos, a las convenciones que aquellos pactan con los consumidores en actos mercantiles, característica esta última que deriva de los artículos 75, fracción II y 371 del Código de Comercio, y que conllevan ciertas protecciones, tales como la de registrar sus modelos de contratos ante la Procuraduría Federal de Protección al Consumidor, la de incluir en dichos modelos ciertas cláusulas e información sobre diversos aspectos de los inmuebles que ofrecen al público, etcétera, y que en conjunto desarrollan una facultad específicamente encomendada al Congreso de la Unión y, en general, a la Federación por el artículo 28 constitucional, que consiste en brindar protección al sector de los consumidores frente a los empresarios proveedores, tratándose de los actos mercantiles que celebran, independientemente de que al formalizarse en definitiva las ventas deban acatarse las normas locales.

Por tanto, la Ley Federal de Protección al Consumidor no pugna con la facultad de los Estados y del Distrito Federal para legislar en las materias contractual y de bienes inmuebles.

La facultad constitucional de los Estados y del Distrito Federal para regular el derecho contractual deriva de un principio jurídico que recoge expresamente el artículo 13, fracción IV, del Código Civil Federal, pero que es de jerarquía mayor, ya que proviene de la interpretación armónica de los artículos 121, fracciones I, II y III; 122, base primera, fracción V, inciso h) y 124 constitucionales, principalmente.

El principio general de derecho que de tales dispositivos deriva, postula que es la ley del lugar en donde el contrato se otorga la que lo rige (locus regit actum).

El artículo 124 prevé la facultad residual a favor de los Estados para legislar en cualquier ámbito que no esté reservado expresamente a la Federación, mientras que el artículo 122, base primera, fracción V, inciso h), faculta expresamente a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para legislar en materia civil (en la que, indudablemente, se ubica la regulación de los contratos):

"Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."

"Artículo 121. En cada Estado de la Federación se dará entera fe y crédito de los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros. El Congreso de la Unión, por medio de leyes generales, prescribirá la manera de probar dichos actos, registros y procedimientos, y el efecto de ellos, sujetándose a las bases siguientes:

"I. Las leyes de un Estado sólo tendrán efecto en su propio territorio, y, por consiguiente, no podrán ser obligatorias fuera de él.

"II. Los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación.

"III. Las sentencias pronunciadas por los tribunales de un Estado sobre derechos reales o bienes inmuebles ubicados en otro Estado, sólo tendrán fuerza ejecutoria en éste, cuando así lo dispongan sus propias leyes.

"Las sentencias sobre derechos personales sólo serán ejecutadas en otro Estado, cuando la persona condenada se haya sometido expresamente o por razón de domicilio, a la justicia que las pronunció, y siempre que haya sido citada personalmente para ocurrir al juicio."

"Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local, en los términos de este artículo.

"...

"Base primera. Respecto a la Asamblea Legislativa:

"...

"V. La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades:

"...

"h) Legislar en las materias civil y penal; normar el organismo protector de los derechos humanos, participación ciudadana, defensoría de oficio, notariado y registro público de la propiedad y de comercio."

Así, mientras que los artículos 28 y 73, fracción X, constitucionales sirven de apoyo al Congreso Federal para emitir leyes protectoras de los consumidores, el fundamento constitucional de que los Estados y el Distrito Federal tienen competencia para legislar en materia contractual civil, en cuanto a los actos que se celebran en su territorio, resulta de la conjugación del principio general de derecho descrito y de la concatenación de diversos dispositivos de la propia Carta Magna.

Sirven de apoyo, en lo conducente, las siguientes tesis consultables en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo CXXI, página 2121, y la publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, correspondiente al mes de octubre de 1995, bajo el número P. LXXVII/95, página 77, respectivamente, que a la letra dicen:

"LEGISLATURAS LOCALES, FACULTADES DE LAS, EN MATERIA CIVIL (DECRETO DE 10 DE ABRIL DE 1916 DEL GOBIERNO DE PUEBLA). Las autoridades legislativas de los Estados tienen competencia constitucional para legislar en materia civil, y en las leyes relativas siempre se establecen restricciones a la autonomía contractual, por razones de forma o de capacidad, por motivos referentes a la ilicitud del fin, del objeto o de la causa del acto jurídico, o con la idea de garantizar una verdadera libertad de consentimiento en los particulares y de mantener la igualdad entre los contratantes; por lo que estando los Estados autorizados para legislar sobre la propiedad privada en todo aquello que no esté expresamente reservado a la Federación, tal facultad lleva implícita la obligación que tienen las mismas entidades, de velar por los intereses de la colectividad. Aunque en las legislaciones hay normas liberales, de carácter individualista, que consagran el respeto a la libertad de los particulares, y la protección más amplia a la autonomía contractual, también hay otras que limitan justificadamente los derechos privados. Una de ellas es precisamente el decreto de 10 de abril de 1916, que establece que ‘la acción de rescisión a que se refiere el artículo 1509 del Código Civil no es renunciable, y su renuncia no producirá efecto jurídico alguno’. Ya la Suprema Corte, a través de la Sala Auxiliar, expresó el criterio de que es justificada la disposición por la que se prohíbe y priva de todo efecto jurídico la renuncia a la acción rescisoria por causa de lesión, dado que esta última, además de viciar el libre consentimiento y el pleno conocimiento que deben inspirar la celebración de los contratos, es fuente de actos que la moral reprueba y que vulneran en forma directa los intereses colectivos. La facultad de prohibir la renuncia a la acción rescisoria por causa de lesión no se halla otorgada al Congreso Federal de modo expreso por los artículos 27 y 73 a 77 de la Constitución de la República y tampoco de una manera tácita, puesto que no se comprende dentro de las llamadas ‘facultades implícitas’ (artículo 73, fracción XXX), ni se incluye tampoco en las diversas prohibiciones o limitaciones que la Carta Magna impone a las entidades federativas (artículos 116 a 119 y 121). Por tanto, de acuerdo con el artículo 124 de la Ley Suprema, se concluye que las mencionadas facultades se entienden concedidas a los Estados."

"CÓDIGO CIVIL Y CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES, AMBOS PARA EL DISTRITO FEDERAL. EL CONGRESO DE LA UNIÓN TENÍA LA FACULTAD PARA EXPEDIRLOS. (SITUACIÓN ANTERIOR A LA REFORMA DEL PRECEPTO 122, FRACCIÓN IV, INCISO G), CONSTITUCIONAL, DE FECHA VEINTICINCO DE OCTUBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y TRES). Aun cuando es verdad que en ningún artículo de la Constitución se establecía de modo expreso la facultad del Congreso de la Unión para expedir el Código Civil y el Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal, dichas atribuciones se encontraban asentadas de manera implícita en diversos artículos constitucionales, entre ellos, el 14, 16 y 17 de la Ley Fundamental. En efecto, el artículo 14 establece que nadie puede ser privado de sus derechos, sino mediante juicio seguido ante tribunales previamente establecidos en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; que en los juicios del orden civil, la sentencia deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley y, a falta de ésta, se fundará en los principios generales del derecho; asimismo, el artículo 16 previene que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito que funde y motive la causa legal del procedimiento; el artículo 17 prohíbe a las personas hacerse justicia por sí mismas o ejercer violencia para reclamar su derecho, estableciendo la obligación correlativa, a cargo del Estado, de instituir tribunales que administren justicia a las personas en los términos y plazos que fijen las leyes. Por tanto, de las disposiciones legales en comento, se advierte la necesidad de que la comunidad cuente con ordenamientos de orden civil y procesal; de ahí que la facultad legislativa se concedía al Congreso de la Unión, en la materia de las bases antes mencionadas. Además, el artículo 73, fracción VI, constitucional, como aparecía en 1917, ya establecía las reglas para el nombramiento de Magistrados y Jueces del Distrito Federal, prevenía la expedición de la Ley Orgánica del Poder Judicial y la responsabilidad de los titulares. De lo anterior se infiere, lógicamente y de manera congruente, que el Congreso de la Unión tiene facultades para expedir los ordenamientos necesarios en materia civil y procesal, de lo contrario, la existencia de los tribunales a que se refiere la mencionada base 4a., sería completamente estéril, pues sería incongruente tener la facultad de integrar los tribunales si éstos carecen de leyes conforme a las cuales han de dictar sus resoluciones."

Debe admitirse, por tanto, que si de acuerdo con los artículos 25, 28 y 73, fracción X, de la Constitución Federal, en relación con los artículos 75, fracción II y 371 del Código de Comercio, toca a la Federación la tutela de los consumidores en el acto mercantil que celebran con los proveedores con motivo de la venta de casas-habitación y de tiempo compartido, mientras que conforme a lo establecido en los artículos 121, fracciones I, II y III; 122, base primera, fracción V, inciso h) y 124 constitucionales, corresponde a los Estados y al Distrito Federal legislar sobre las formalidades, elementos y requisitos de los contratos civiles con que, en su caso, habrán de culminar aquellas convenciones mercantiles, deberá concluirse que los preceptos reclamados de la Ley Federal de Protección al Consumidor no invaden la esfera de competencia local, sino que, por el contrario, se complementan y armonizan entre sí.

También son infundadas las alegaciones en que se invoca violación al régimen federativo por parte del artículo 87, tercer párrafo, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, en cuanto establece que no surten efectos en perjuicio del consumidor los contratos sobre casa-habitación si los proveedores no cumplen con la obligación de registrarlos ante la Procuraduría Federal del Consumidor.

Cabe observar que el numeral cuestionado no obliga al consumidor, sino en todo caso al proveedor, quien tiene la calidad de comerciante y, por ello, está sujeto a las normas federales tanto en materia de comercio como de protección al consumidor.

En el alegato se parte de la base de que dicha sanción es, en verdad, una causa de nulidad, pues el no surtimiento de efectos supone que el registro es una condición de validez del contrato.

Debe señalarse al respecto que el artículo 73 de la ley reclamada establece en su primer párrafo que la Ley Federal de Protección al Consumidor es aplicable a la materia inmobiliaria cuando se trate de actos relacionados con el fraccionamiento, construcción, promoción, asesoría o venta al público de casa-habitación, por parte de proveedores.

En su segundo párrafo, el mismo precepto dispone que los contratos relacionados con el fraccionamiento, construcción, promoción, asesoría o venta al público de casa-habitación deben registrarse ante la Procuraduría Federal del Consumidor.

Es claro que si conforme al primer párrafo del artículo 73 las normas de la Ley Federal de Protección al Consumidor son aplicables a la materia inmobiliaria en el supuesto del fraccionamiento, construcción, promoción, asesoría o venta al público de casa-habitación por parte de proveedores, y una de esas normas es la relativa a la obligación de inscribir ante la procuraduría los contratos referidos a dichas actividades, basta con que una persona que tenga la calidad de proveedor se dedique a ellas para que automáticamente esté obligada a inscribir los contratos relativos ante la procuraduría; de no cumplir con dicha obligación, el artículo 87, segundo párrafo, impide el surtimiento de efectos del mismo contra el consumidor.

Así, el segundo párrafo del artículo 87 dice a la letra:

"Artículo 87. ...

"Los contratos que deban registrarse conforme a esta ley, las normas oficiales mexicanas y demás disposiciones aplicables, y no se registren, así como aquellos cuyo registro sea negado por la procuraduría, no producirán efectos contra el consumidor."

En relación con la naturaleza de la figura jurídica prevista en el segundo párrafo del artículo 87, se entiende que es, por una parte, una causa de nulidad relativa del contrato y, por otra, el facultamiento al consumidor de oponer una excepción ante la eventual exigencia de pago por parte del proveedor. Su propósito es garantizar que los contratos se registren.

Se trata de una nulidad relativa, en tanto constituye una sanción instituida en ley que produce la ineficacia de los actos realizados en contra de las formas legales, pero que puede ser convalidada.

Este dispositivo debe ser visto en armonía con los artículos 78 y 79, fracción I, del Código de Comercio, que aunque establecen la regla general de que en materia contractual mercantil cada uno se obliga en los términos en que aparece que quiso obligarse sin necesidad de agotar formalidades determinadas, introduce la excepción de que ello opera salvo que exista alguna forma o solemnidad prevista en el propio código o cualesquiera otra ley que condicionen la eficacia del acuerdo de voluntades.

Así, el artículo 2228 del Código Civil Federal (al cual cabe remitirse, en supletoriedad) previene que la falta de forma establecida por la ley produce la nulidad relativa del acto. Si se concede que el registro del contrato al que se refiere el artículo 87, segundo párrafo, es una formalidad, debe aceptarse que su falta ocasiona la nulidad relativa. En ese tenor, es dable la convalidación al tenor de los numerales 2233 y 2234 del propio ordenamiento sustantivo.

Por otra parte, es una causa de nulidad que perjudica al proveedor y no al consumidor, quien puede aprovecharse de todos los efectos del contrato; ello se infiere de la propia redacción del precepto, que dispone que el contrato no registrado no surtirá efectos contra el consumidor, pero no prohíbe el surtimiento de efectos en lo que le aproveche.

Y sería ilógico que el no surtimiento de efectos alcanzara también al proveedor, porque es a éste, y no al consumidor, a quien corresponde la carga de registrar el contrato, so pena, precisamente, de que no pueda aprovecharse de él. El proveedor no podría aprovecharse de su propio dolo, alegando que, como el contrato no está registrado, no puede dar cumplimiento al contrato celebrado con un consumidor, pues la obligación de inscribirlo corre a su cargo. La circunstancia de que el consumidor pueda aprovecharse del contrato en lo que le beneficie, por lo demás, es acorde con el principio constitucional de protección a la clase de los consumidores.

En ese orden, es claro que la prevención contenida en el segundo párrafo del artículo 87 de la ley reclamada es una causa de nulidad relativa que puede ser convalidada, que el consumidor puede aprovecharse de los efectos del contrato en lo que le beneficien, y que puede oponer una excepción en contra del proveedor, si eventualmente éste lo demandara.

Se reitera el argumento de que existe vulneración al régimen federal, en tanto que el artículo 121, fracción II, constitucional dispone que los bienes muebles e inmuebles se rigen por la ley del lugar en que se ubican, esto es, la ley local de la entidad federativa donde se encuentre ubicado el bien inmueble objeto de compraventa, de manera que una norma federal, como el artículo 87, tercer párrafo, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, al imponer ese requisito, lo contraviene.

El artículo referido, en la parte que interesa, es del tenor siguiente:

"Artículo 121. ...

"II. Los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación.

"III. Las sentencias pronunciadas por los tribunales de un Estado sobre derechos reales o bienes inmuebles ubicados en otro Estado, sólo tendrán fuerza ejecutoria en éste, cuando así lo dispongan sus propias leyes."

La fracción II del artículo preinserto dispone que la regulación de los bienes es materia local, propia del derecho civil interno de cada entidad federativa; en concatenación con el primer párrafo del mismo artículo, y con las fracciones I y III, primer párrafo, se desprende que, además, la regulación de los procedimientos judiciales que versen sobre derechos reales es propia de cada entidad federativa.

Así, en virtud de dicho dispositivo cada Estado de la República (y el Distrito Federal, se entiende) cuenta con un Código Civil que, para efectos de su propio territorio -y respetando el conjunto de dispositivos constitucionales que regulan la propiedad, como el artículo 27-, regula aspectos tales como la forma de clasificar los bienes (inmuebles, muebles, mostrencos, vacantes, etcétera) y los derechos reales que se ejercen sobre ellos (propiedad, usufructo, uso, las servidumbres o la posesión), y cuenta con leyes procesales que consignan procedimientos para resolver las controversias que deriven de derechos reales.

Como se aprecia, el alegato resulta infundado, al partir de una base falsa: que el dispositivo impugnado (artículo 87, segundo párrafo) regula la materia contractual civil propia respecto de bienes inmuebles, esto es, que se trata de una norma sustantiva referida al contrato de compraventa de esa clase de bienes.

Y ello no es así, pues la norma cuestionada contiene sin género de duda una regulación específica de la materia mercantil y de protección al consumidor, referida a los acuerdos de voluntades celebrados entre proveedores y consumidores sobre el fraccionamiento, construcción, promoción o venta de inmuebles destinados a casa-habitación o de tiempo compartido.

En ese orden, no existe la posibilidad de contrastar el artículo 87, tercer párrafo, de la Ley Federal de Protección al Consumidor con el 121, fracción II, de la Constitución, en tanto ambos se refieren a cuestiones diversas: por un lado, la norma federal sobre la materia de protección al consumidor y que establece una obligación a cargo de comerciantes y, por otro, una norma local sobre la materia de bienes.

En apoyo de las consideraciones precedentes, resulta oportuno citar algunos criterios, tanto del Pleno como de Sala, que permiten ver cuál ha sido la interpretación que esta Suprema Corte ha hecho del artículo 121, fracción II, de la Carta Magna.

Tesis sustentadas por el Pleno de este Alto Tribunal, en su anterior integración, visibles en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XX, página 1004, y la consultable en la Séptima Época, Volúmenes 217-228, Primera Parte, página 13, respectivamente, que dicen:

"BIENES INMUEBLES. El hecho de que los bienes inmuebles estén sujetos a la ley de su ubicación, no puede traer la consecuencia forzosa de que los tribunales de esa ubicación, sean los competentes para conocer de las controversias que se susciten sobre aquéllos, porque son cosas distintas las leyes relativas al régimen de la propiedad, y las concernientes a la jurisdicción de los tribunales. Las leyes territoriales versan, fundamentalmente, sobre la organización de la propiedad y por eso se dice que los inmuebles están siempre sujetos a la ley local de su ubicación; estas leyes son inseparables de las ideas que han precedido a la constitución de la propiedad individual en cada Estado, son territoriales, porque el soberano local es el más interesado en su aplicación. No existe inconveniente alguno para que tribunales de distinto Estado apliquen la ley territorial a una cuestión sometida a su jurisdicción, aun cuando el inmueble se encuentre dentro de otra entidad. Lo que no sería posible es que el juzgador aplicara su ley territorial sobre constitución de la propiedad inmobiliaria, tratándose de un inmueble ubicado en otra entidad, teoría que se conforma con lo que manda el artículo 121 constitucional, cuando dispone que las sentencias pronunciadas por tribunales de un Estado, sobre derechos reales o bienes inmuebles ubicados en otro, tendrán fuerza ejecutoria en éste, cuando así lo dispongan sus propias leyes. En otros términos, el juicio puede substanciarse aun cuando verse sobre bienes inmuebles ubicados fuera de la jurisdicción del Juez; pero la ejecución forzada del fallo queda sujeta a lo que dispongan las leyes del Estado en donde tal ejecución ha de realizarse. En resumen: las leyes de un Estado sólo tienen efecto en su propio territorio y no son obligatorias fuera de él; pero esto no impide que se pueda aplicar la ley de un Estado fuera de su territorio y por tribunales ajenos a la misma, cuando así se haya estipulado, o cuando corresponda legalmente hacerlo, por la naturaleza de los bienes en litigio; los bienes inmuebles e inmuebles se rigen por la ley de su ubicación en lo que se refiere al régimen de la organización de la propiedad, pero por lo que toca a la capacidad de los contratantes, a la existencia del acto y a su prueba, se aplica el principio locus regit actum."

"ARTÍCULO 121 CONSTITUCIONAL. NO ESTABLECE BASES PARA LA DIVISIÓN DE PODERES TRIBUTARIOS ENTRE LA FEDERACIÓN Y LOS ESTADOS. El artículo 121 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es el cimiento establecido por el federalismo para que pueda aplicarse de manera ordenada y armónica el derecho de un Estado de la Federación en otro y constituye también el ligamento de los diversos ordenamientos jurídicos estatales. Sin los principios que sienta, los Estados no tendrían la obligación de reconocer como válidas las leyes de los otros miembros de la Federación. Específicamente, la fracción II de dicho precepto, al asentar que ‘los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación’, establece la base de que en todos los Estados miembros se dará entera fe y crédito a los actos públicos, registros y procedimientos judiciales que referidos a dichos bienes provengan del Estado donde se hallan, teniendo plenos efectos si están conformes con el ordenamiento jurídico de dicho Estado. Consecuentemente, el artículo 121, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es ajeno a la formulación de reglas de división de poderes en materia tributaria, y sólo establece bases o principios para prevenir posibles diferencias entre los Estados, mas no entre la Federación y uno de sus miembros."

Asimismo, es ilustrativa la tesis de la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación consultable con el número 1a. XLII/2000, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, correspondiente al mes de diciembre de 2000, página 256:

"PROPIEDAD PRIVADA, MODALIDADES A LA. EL CONGRESO DE LA UNIÓN NO ES EL ÚNICO FACULTADO PARA IMPONERLAS, EN TÉRMINOS DE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 27 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Si bien es cierto que el Congreso de la Unión está facultado legalmente para imponer las modalidades a la propiedad privada, a través de las leyes que expida, también lo es que dicha facultad legislativa no opera en todos los casos, pues es menester para ello que el interés público que legitime constitucionalmente la imposición de la modalidad, incida en alguno de los ramos o materias que formen el cuadro competencial del citado Congreso; de manera tal que si, por el contrario, el ramo o materia incumbe legislativamente a los Congresos de los Estados por virtud del principio contenido en el artículo 124 de la Constitución Federal, las leyes que impongan modalidades a la propiedad privada pueden provenir de éstos, lo que encuentra apoyo en lo previsto en la fracción II del artículo 121 de la Ley Fundamental que consagra el principio lex rei sitae, al disponer que los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación. Así, al ser evidente que la propiedad es un derecho real que se ejerce sobre un bien mobiliario o inmobiliario, sin el cual tal derecho sería inconcebible, la imposición de modalidades a la propiedad repercute necesariamente en su objeto constituido por dichos bienes en cuanto a la manera o forma de usarlos, disfrutarlos y disponer de ellos. De ahí que respecto de los bienes muebles e inmuebles que se ubiquen dentro de su territorio, las Legislaturas Locales pueden dictar las leyes que regulen su uso, goce y disponibilidad, siempre que el interés público que funde dicha regulación no concierna a ninguno de los ramos o materias que sean de la competencia constitucional del Congreso de la Unión, integrada por las facultades expresas e implícitas de dicho órgano legislativo federal, pues considerar lo contrario, es decir, que el mencionado Congreso, en todos los casos, es el único facultado para imponer modalidades a la propiedad privada en términos de lo dispuesto en el artículo 27 constitucional, implicaría un impedimento para aquéllas de establecer las modalidades necesarias en función del interés público."

Por último, debe atenderse al criterio de la Sala Auxiliar de este Alto Tribunal, en su anterior integración, publicada en el Informe de 1969, Séptima Época, página 96, que es del tenor literal siguiente:

"IMPUESTOS, EL ARTÍCULO 121 CONSTITUCIONAL, FRACCIÓN II, NO IMPIDE LA CREACIÓN DE, RESPECTO A BIENES MUEBLES O INMUEBLES O SUS PRODUCTOS, POR RAZÓN DEL LUGAR DE SU UBICACIÓN. Es inexacto que a virtud de ‘que los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación’, según los términos de la fracción II del artículo 121 de la Constitución Política de la República; no puedan decretarse impuestos con respecto a ellos o al producto que se obtiene de los mismos, mediante la concertación de un contrato de arrendamiento o de cualquiera otro contrato de diversa naturaleza. En rigor la disposición constitucional invocada es de aplicación a leyes no impositivas, generalmente civiles, máxime que la facultad del Congreso de la Unión, para decretar impuestos y gravar los ingresos provenientes de la celebración de determinados contratos de arrendamiento o de cualquier otro acto relacionado con el capital o el trabajo, o en función de éstos, está consignada en la fracción VII del artículo 73 de la mencionada Constitución, lo que funda la imposición de cargos fiscales en esas materias."

Otro tanto cabe decir de la supuesta vulneración al artículo 124 en relación con el 73 constitucionales.

Conforme al citado 124, según se vio, "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."; el 73 establece la competencia para legislar por materia del Congreso de la Unión. Como en este precepto no se confiere al Congreso la facultad de regular la materia de bienes inmuebles, ésta se entiende reservada a los Estados.

Y ello es correcto, pero de allí no se desprende la inconstitucionalidad por violación al régimen federativo del artículo 87, tercer párrafo, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, pues éste, como se ha visto, regula un aspecto referido a la actuación de los proveedores (comerciantes) en beneficio de los consumidores, muy diverso de la regulación en materia de bienes que, en efecto, es propia de las leyes locales de cada entidad federativa.

Por lo demás, como se ha visto, el Congreso sí tiene facultades para legislar en materia contractual mercantil y de protección a los consumidores, según se desprende, primordialmente, de los artículos 28 y 73 constitucionales.

Por otro lado, resulta también infundado el primer concepto de violación en el que la parte quejosa argumenta en lo fundamental que los preceptos impugnados son violatorios de las garantías de seguridad jurídica contenidas en los artículos 14, 16 y 17 constitucionales, principalmente del último respecto del principio de expeditez en la impartición de justicia, en la medida en que contemplan como obligatorio a los "proveedores" someterse al proceso conciliatorio y arbitral de la procuraduría, antes que someterse a un proceso llevado por órganos judiciales competentes, o en lugar del mismo.

El artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que:

"Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.

"Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.

"Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.

"Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil."

El precepto constitucional transcrito prevé, fundamentalmente, cinco garantías:

1) La prohibición de la autotutela o "hacerse justicia por propia mano";

2) El derecho a la tutela jurisdiccional;

3) La abolición de costas judiciales;

4) La independencia judicial; y,

5) La prohibición de la prisión por deudas del orden civil.

Para efectos del presente estudio únicamente se analizará el derecho a la tutela jurisdiccional que puede definirse como el derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para comparecer ante tribunales independientes e imparciales para que se le administre justicia de manera pronta, completa e imparcial y, en su caso, para que se ejecute la resolución.

En acatamiento a esta garantía, el poder público (Ejecutivo, Legislativo o Judicial) no debe obstaculizar el acceso a los tribunales.

La reserva legal, en virtud de la cual el precepto constitucional señala que la justicia se administrará en los plazos y términos que fijen las leyes, no debe interpretarse en el sentido de que se otorga al legislador la facultad para reglamentar el derecho a la justicia de manera discrecional sino que, con esa reglamentación, debe perseguir la consecución de sus fines.

En consecuencia, si un ordenamiento secundario establece obstáculos al gobernado para hacer valer el derecho a la justicia, el legislador, en ejercicio de las facultades delegadas, estaría transgrediendo los fines que persigue el precepto constitucional.

Pues bien, ni la existencia de periodos conciliatorios ni el arbitraje obstaculizan el acceso a la justicia, puesto que permiten resolver una controversia antes de ser llevada ante los tribunales, o actúan como vía alterna de solución de conflictos. Se insiste, ni la conciliación ni el arbitraje están prohibidos en el Estado de derecho; por el contrario, son instituciones auxiliares muy importantes dentro de la sociedad, porque sin desdoro de la disposición de los tribunales para impartir justicia, aquellas alternativas alivian la carga de litigios formales.

En el derecho mexicano son aceptados el procedimiento conciliatorio y el arbitraje en varias materias, como la civil y la laboral; en la materia mercantil, que es dentro de la cual opera la Ley Federal de Protección al Consumidor, la conciliación y el arbitraje datan de tiempo atrás; en la actualidad encuentran su fundamento en los artículos 1051 y 1052 del Código de Comercio, que establecen:

"Artículo 1051. El procedimiento mercantil preferente a todos es el que libremente convengan las partes con las limitaciones que se señalan en este libro, pudiendo ser un procedimiento convencional ante tribunales o un procedimiento arbitral.

"La ilegalidad del pacto o su inobservancia cuando esté ajustado a ley, pueden ser reclamadas en forma incidental y sin suspensión del procedimiento, en cualquier tiempo anterior a que se dicte el laudo o sentencia.

"El procedimiento convencional ante tribunales se regirá por lo dispuesto en los artículos 1052 y 1053, y el procedimiento arbitral por las disposiciones del título cuarto de este libro."

"Artículo 1052. Los tribunales se sujetarán al procedimiento convencional que las partes hubieren pactado siempre que el mismo se hubiere formalizado en escritura pública, póliza ante corredor o ante el Juez que conozca de la demanda en cualquier estado del juicio, y se respeten las formalidades esenciales del procedimiento."

Ahora bien, a fin de determinar si el artículo 86 de la Ley Federal de Protección al Consumidor reclamado transgrede o no el derecho a la tutela jurisdiccional en comento, es menester transcribir dicho precepto secundario.

"Artículo 86. La secretaría, mediante normas oficiales mexicanas podrá sujetar contratos de adhesión a registro previo ante la procuraduría cuando impliquen o puedan implicar prestaciones desproporcionadas a cargo de los consumidores, obligaciones inequitativas o abusivas, o altas probabilidades de incumplimiento.

"Las normas podrán referirse a cualesquiera términos y condiciones, excepto precio.

"Los contratos de adhesión sujetos a registro deberán contener una cláusula en la que se determine que la procuraduría será competente en la vía administrativa para resolver cualquier controversia que se suscite sobre la interpretación o cumplimiento de los mismos. Asimismo, deberán señalar el número de registro otorgado por la procuraduría."

Conforme al precepto preinserto se advierte que en su último párrafo establece que en los contratos de adhesión sujetos a registro debe insertarse una cláusula en la que se establezca que la Procuraduría Federal del Consumidor es competente en la vía administrativa para resolver las controversias sobre interpretación o cumplimiento de los citados contratos de adhesión.

Debe tenerse en cuenta que la parte quejosa se encuentra obligada a cumplir con tal disposición, en virtud de que debe registrar ante la citada procuraduría los contratos que celebre en razón de su objeto social, es decir, los relacionados con inmuebles, en su calidad de proveedora que se dedica a la construcción y venta al público de bienes inmuebles destinados a casa habitación, de acuerdo a lo previsto en el diverso artículo 73 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, que establece:

(Reformado, D.O.F. 4 de febrero de 2004)

"Artículo 73. Los actos relacionados con inmuebles sólo estarán sujetos a esta ley, cuando los proveedores sean fraccionadores, constructores, promotores y demás personas que intervengan en la asesoría y venta al público de viviendas destinadas a casa-habitación o cuando otorguen al consumidor el derecho de usar inmuebles mediante el sistema de tiempo compartido, en los términos de los artículos 64 y 65 de la presente ley.

"Los contratos relacionados con las actividades a que se refiere el párrafo anterior, deberán registrarse ante la procuraduría."

En ese contexto, diversos ordenamientos legales de la esfera administrativa facultan a las autoridades administrativas a llevar a cabo funciones de arbitraje de estricto derecho para la solución de controversias; así, el artículo 117 de la ley reclamada señala que la Procuraduría Federal del Consumidor podrá actuar como árbitro entre consumidores y proveedores cuando los interesados así la designen y sin necesidad de reclamación o procedimiento conciliatorio previo.

Ello es así, en tanto que para dirimir las controversias suscitadas entre proveedores y consumidores la Ley Federal de Protección al Consumidor en comento prevé los procedimientos conciliatorio y el arbitral, regulados en los artículos 111 a 122, cuya transcripción se estima conveniente realizar.

"Artículo 111. La procuraduría señalará día y hora para la celebración de una audiencia de conciliación en la que se procurará avenir los intereses de las partes, la cual deberá tener lugar, por lo menos, cuatro días después de la fecha de notificación de la reclamación al proveedor.

(Reformado, D.O.F. 4 de febrero de 2004)

"La conciliación podrá celebrarse vía telefónica o por otro medio idóneo, en cuyo caso la procuraduría o las partes podrán solicitar que se confirmen por escrito los compromisos adquiridos."

"Artículo 112. En caso de que el proveedor no se presente a la audiencia o no rinda informe relacionado con los hechos, se le impondrá medida de apremio y se citará a una segunda audiencia, en un plazo no mayor de 10 días, en caso de no asistir a ésta se le impondrá una nueva medida de apremio y se tendrá por presuntamente cierto lo manifestado por el reclamante.

"En caso de que el reclamante no acuda a la audiencia de conciliación y no presente dentro de los siguientes 10 días justificación fehaciente de su inasistencia, se tendrá por desistido de la reclamación y no podrá presentar otra ante la procuraduría por los mismo (sic) hechos."

(Reformado, D.O.F. 4 de febrero de 2004)

"Artículo 113. Previo reconocimiento de la personalidad y de la relación contractual entre las partes el conciliador expondrá a las partes un resumen de la reclamación y del informe presentado, señalando los elementos comunes y los puntos de controversia, y las exhortará para llegar a un arreglo. Sin prejuzgar sobre el conflicto planteado, les presentará una o varias opciones de solución, salvaguardando los derechos del consumidor.

"Tratándose de bienes o servicios de prestación o suministro periódicos tales como energía eléctrica, gas o telecomunicaciones, el solo inicio del procedimiento conciliatorio suspenderá cualquier facultad del proveedor de interrumpir o suspender unilateralmente el cumplimiento de sus obligaciones en tanto concluya dicho procedimiento."

(Reformado, D.O.F. 4 de febrero de 2004)

"Artículo 114. El conciliador podrá en todo momento requerir a las partes los elementos de convicción que estime necesarios para la conciliación, así como para el ejercicio de las atribuciones que a la procuraduría le confiere la ley. Asimismo, podrá acordar la práctica de diligencias que permitan acreditar los hechos constitutivos de la reclamación. Las partes podrán aportar las pruebas que estimen necesarias para acreditar los elementos de la reclamación y del informe.

"El conciliador podrá suspender cuando lo estime pertinente o a instancia de ambas partes, la audiencia de conciliación hasta en tres ocasiones. Asimismo, podrá requerir la emisión de un dictamen a través del cual se cuantifique en cantidad líquida la obligación contractual.

"En caso de que se suspenda la audiencia, el conciliador señalará día y hora para su reanudación, dentro de los quince días siguientes, donde en su caso, hará del conocimiento de las partes el dictamen correspondiente, las cuales podrán formular durante la audiencia observaciones al mismo.

"La procuraduría podrá emitir un acuerdo de trámite que contenga el dictamen a que se refieren los párrafos anteriores, que constituirá título ejecutivo no negociable a favor del consumidor, siempre y cuando la obligación contractual incumplida que en él se consigne sea cierta, exigible y líquida a juicio de la autoridad judicial, ante la que el proveedor podrá controvertir el monto del título, presentar las pruebas y oponer las excepciones que estime convenientes.

"De toda audiencia se levantará el acta respectiva. En caso de que el proveedor no firme el acta, ello no afectará su validez, debiéndose hacer constar dicha negativa.

"Para la sustanciación del procedimiento de conciliación a que se refiere el presente capítulo, se aplicará supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles."

(Adicionado, D.O.F. 4 de febrero de 2004)

"Artículo 114 bis. El dictamen a que se refiere el artículo anterior se efectuará en base a las siguientes consideraciones:

"I. Se calculará el monto de la obligación contractual, atendiendo a las cantidades originalmente pactadas por las partes;

"II. Se analizará el grado de cumplimiento efectuado por el proveedor con relación a la obligación objeto del procedimiento;

"III. Con los datos antes señalados, se estimará la obligación incumplida y, en su caso, la bonificación a que se refiere el artículo 92 ter, y

"IV. La bonificación señalada en la fracción anterior, se calculará conforme al siguiente criterio:

"a) En los casos en que el consumidor hubiere entregado la totalidad del monto de la operación al proveedor, la bonificación será del 30% del monto de la obligación contractual que se determine en el dictamen;

"b) Cuando el consumidor hubiere entregado más del 50% de la totalidad del monto de la operación al proveedor, la bonificación será del 25% del monto de la obligación contractual que se determine en el dictamen;

"c) En los supuestos en los que el consumidor hubiere entregado hasta el 50% de la totalidad del monto de la operación al proveedor, la bonificación será del 20% del monto de la obligación contractual que se determine en el dictamen, y

"d) En los demás casos, la bonificación correspondiente será del 20% del monto de la obligación contractual que se determine en el dictamen.

"Las bonificaciones señaladas con anterioridad, se fijarán sin perjuicio de las sanciones a que se hubiese hecho acreedor el proveedor o de que sean modificadas por la autoridad judicial."

(Adicionado, D.O.F. 4 de febrero de 2004)

"Artículo 114 ter. El dictamen emitido deberá contener lo siguiente:

"I.L. y fecha de emisión;

"II. Identificación de quien emite el dictamen;

"III. Nombre y domicilio del proveedor y del consumidor;

"IV. La obligación contractual y tipo de bien o servicio de que se trate;

"V. El monto original de la operación y materia de la reclamación;

"VI. La determinación del importe de las obligaciones a cargo del proveedor, y

"VII. La cuantificación líquida de la bonificación al consumidor.

"La determinación del importe consignado en el dictamen, para efectos de ejecución se actualizará por el transcurso del tiempo desde el momento en que se emitió hasta el momento en que se pague, tomando en consideración los cambios de precios en el país, de conformidad con el factor de actualización que arroje el Índice Nacional de Precios al Consumidor que mensualmente dé a conocer el Banco de México.

"La acción ejecutiva derivada del dictamen prescribirá a un año de su emisión."

"Artículo 115. Los acuerdos de trámite que emita el conciliador no admitirán recurso alguno.

"Los convenios celebrados por las partes serán aprobados por la procuraduría cuando no vayan en contra de la ley, y el acuerdo que los apruebe no admitirá recurso alguno."

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 4 de febrero de 2004)

"Artículo 116. En caso de no haber conciliación, el conciliador exhortará a las partes para que designen como árbitro a la procuraduría o a algún árbitro independiente para solucionar el conflicto. Para efectos de este último caso, la procuraduría podrá poner a disposición de las partes información sobre árbitros independientes.

"En caso de no aceptarse el arbitraje se dejarán a salvo los derechos de ambas partes."

(Reformado, D.O.F. 4 de febrero de 2004)

"Artículo 117. La procuraduría podrá actuar como árbitro entre consumidores y proveedores cuando los interesados así la designen y sin necesidad de reclamación o procedimiento conciliatorio previos, observando los principios de legalidad, equidad y de igualdad entre las partes.

(Actualizado en su monto D.O.F. 21 diciembre de 2004)

"Cuando se trate de aquellas personas físicas o morales a que se refiere la fracción primera del artículo 2o. de esta ley, que adquieren, almacenen, utilicen o consuman bienes o servicios con objeto de integrarlos en procesos de producción, transformación, comercialización o prestación de servicios a terceros, la procuraduría podrá fungir como árbitro siempre que el monto de lo reclamado no exceda de $310,402.20."

"Artículo 118. La designación de árbitro se hará constar mediante acta ante la procuraduría, en la que se señalarán claramente los puntos esenciales de la controversia y si el arbitraje es en estricto derecho o en amigable composición."

"Artículo 119. En la amigable composición se fijarán las cuestiones que deberán ser objeto del arbitraje y el árbitro tendrá libertad para resolver en conciencia y a buena fe guardada, sin sujeción a reglas legales, pero observando las formalidades esenciales del procedimiento. El árbitro tendrá la facultad de allegarse todos los elementos que juzgue necesarios para resolver las cuestiones que se le hayan planteado. No habrá términos ni incidentes."

(Reformado, D.O.F. 4 de febrero de 2004)

"Artículo 120. En el juicio arbitral de estricto derecho las partes formularán compromiso en el que fijarán las reglas del procedimiento, acordes con los principios de legalidad; equidad e igualdad entre las partes. En el caso de que las partes no las propongan o no se hayan puesto de acuerdo, el árbitro las establecerá. En todo caso se aplicará supletoriamente el Código de Comercio y a falta de disposición en dicho código, el ordenamiento procesal civil local aplicable."

"Artículo 121. El laudo arbitral emitido por la procuraduría o por el árbitro designado por las partes deberá cumplimentarse o, en su caso, iniciar su cumplimentación dentro de los quince días siguientes a la fecha de su notificación, salvo pacto en contrario."

(Reformado, D.O.F. 4 de febrero de 2004)

"Artículo 122. Las resoluciones que se dicten durante el procedimiento arbitral admitirán como único recurso el de revocación, que deberá resolverse por el árbitro designado en un plazo no mayor de tres días. El laudo arbitral sólo estará sujeto a aclaración dentro de los dos días siguientes a la fecha de su notificación."

De la lectura de estas disposiciones se advierte que la Procuraduría Federal del Consumidor es competente en la vía administrativa para resolver cualquier diferencia que se suscite entre proveedores y consumidores, ya sea de manera inicial por el procedimiento conciliatorio o, si no se logra la avenencia de las partes, mediante el arbitraje, siempre y cuando lo acepten ambas partes, ya que bastará con que una no esté de acuerdo para que se dejen a salvo sus derechos.

De lo hasta aquí expuesto se tiene, por una parte, que los procedimientos previstos en la Ley Federal de Protección al Consumidor para dirimir las diferencias entre proveedores y consumidores son el conciliatorio y el procedimiento arbitral, previstos en sus artículos 111 a 122, los cuales son de agotamiento optativo.

Es importante destacar que los artículos acabados de mencionar no sólo prescriben el procedimiento relativo a la conciliación y al arbitraje, sino que también señalan quiénes pueden fungir como árbitros a opción de las partes; el artículo 116 es claro al respecto, ya que rehusada la conciliación "el conciliador exhortará a las partes para que designen como árbitro a la procuraduría o a algún árbitro independiente para solucionar el conflicto. Para efectos de este último caso, la procuraduría podrá poner a disposición de las partes información sobre árbitros independientes".

También debe subrayarse que los procedimientos conciliatorios y arbitral constituyen la vía administrativa para resolver cualquier controversia que se suscite entre proveedor y consumidor.

Del cotejo de las reglas generales a que se refieren dichas disposiciones con el artículo 86, último párrafo, reclamado, se advierte que en la cláusula que se exige poner en los contratos de adhesión se debe decir que la Procuraduría Federal del Consumidor será competente en la vía administrativa para resolver cualquier controversia que se suscite sobre la interpretación o cumplimiento de dichas contratos.

De aquí se infiere que esta disposición no tiene los alcances que le atribuye la parte recurrente, pues en ningún momento transforma el arbitraje en obligatorio -no dice eso-, ni tampoco prohíbe a las partes acudir ante los tribunales para dirimir la controversia, y mucho menos revoca la opción de rehusar el arbitraje.

La única modificación que introduce esta reforma al párrafo último del artículo 86, en lo que importa, es que en la cláusula del contrato de adhesión se debe nombrar a la multicitada procuraduría competente para resolver la controversia en la vía administrativa ya demarcada por los artículos 111 y siguientes de la ley, pues no hay otra, pero las partes, en el aspecto examinado, ya no pueden nombrar a árbitros independientes como permite el artículo 116 como regla general.

En suma, la interpretación conforme y armónica de los preceptos mencionados permite considerar que la única modificación al sistema introducida por el artículo 86, en la parte que se viene examinando, en que las partes ya no pueden escoger, en caso de que admitan el arbitraje, a árbitros distintos de la Procuraduría Federal del Consumidor, con lo cual no se violan la garantías invocadas por la parte recurrente, pues, no impide ni retrasa el acceso a la justicia de los proveedores justiciables, en razón de que no prohíbe que las partes se sometan a las instancias judiciales correspondientes, sino que sólo puntualiza que si las partes en conflicto optan por la vía administrativa a través del arbitraje, la autoridad administrativa que tiene competencia para conocer de esas controversias es la Procuraduría Federal del Consumidor, competencia que ya tenía desde antes de la reforma.

Finalmente, es infundado el segundo concepto de violación en el que se argumenta que los preceptos impugnados resultan violatorios de las garantías de seguridad jurídica contenidas en los artículos 13, 14, 16 y 17 constitucionales, principalmente respecto del principio de igualdad y equidad procesal, en la medida en que contemplan el otorgamiento de privilegios, ventajas o protección especial a alguno o algunos con marginación de otros, del segundo, por hacer nugatorio el derecho a ser oído y vencido en juicio, seguido ante tribunales judiciales competentes, y del último, por retardar la expeditez en la impartición de justicia.

Ciertamente, el artículo 13 de la Constitución Federal establece:

"Artículo 13. Nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales. Ninguna persona o corporación puede tener fuero, ni gozar más emolumentos que los que sean compensación de servicios públicos y estén fijados por la ley. Subsiste el fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar; pero los tribunales militares en ningún caso y por ningún motivo podrán extender su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército. Cuando en un delito o falta del orden militar estuviese complicado un paisano, conocerá del caso la autoridad civil que corresponda."

Esto es, el artículo 13 constitucional citado prohíbe a las autoridades juzgar a los justiciables bajo leyes privativas y tribunales especiales; asimismo, prohíbe a las personas o corporaciones tener fuero o gozar más emolumentos que los que sean compensación de servicios públicos y estén fijados por la ley, subsistiendo el fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar, el que no puede extenderse sobre personas que no pertenezcan al Ejército.

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis P.C., de este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 204 del Tomo VI, correspondiente al mes de septiembre de 1997, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en su Novena Época, cuyo contenido es:

"IGUALDAD. LAS GARANTÍAS PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 13 CONSTITUCIONAL LA CONSAGRAN, EN EL ASPECTO JURISDICCIONAL, PROHIBIENDO LAS LEYES PRIVATIVAS, LOS TRIBUNALES ESPECIALES Y LOS FUEROS. De la interpretación histórica del artículo 13 constitucional, y particularmente del debate que suscitó el mismo precepto de la Constitución de 1857, se desprende que la teleología de tal norma es la de consagrar la plena igualdad ante la ley, eliminando las manifestaciones más evidentes que atentan contra ella, como son las leyes privativas, los tribunales especiales y los fueros; de lo que se sigue que la igualdad que consagra el citado precepto se refiere a un aspecto específico: el de la jurisdicción. Así, el artículo 13 constitucional proscribe la aplicación de ‘leyes’ que no sean generales, abstractas y permanentes; de tribunales distintos a los ordinarios creados por la ley con competencia genérica y jurisdicción diferente para las personas, en función de su situación social."

En ese sentido, es infundado lo considerado por la quejosa al estimar que la ley en estudio es un ordenamiento privativo que establece un fuero especial en favor de los consumidores.

Lo anterior es así, pues de la lectura de los artículos 73, 73 bis, 73 ter, 75, 85, 86, último párrafo y 87 a que hace mención la peticionaria en sus conceptos de violación, no se advierte que sean disposiciones que formen un sistema privativo en detrimento de la promovente, pues no se dirigen a ella en forma específica, esto es, no regulan sólo los actos de la empresa quejosa, sino que sus dispositivos se dirigen a un sector indeterminado de proveedores, siendo esa indeterminación lo que le da el carácter de ley general y abstracta.

Es aplicable al caso la jurisprudencia de este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable con el número P./J. 18/98, en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de marzo de mil novecientos noventa y ocho, en la página 7, que a la letra dice:

"LEYES PRIVATIVAS. SU DIFERENCIA CON LAS LEYES ESPECIALES. Las leyes privativas se caracterizan porque se refieren a personas nominalmente designadas, atendiendo a criterios subjetivos y por el hecho de que después de aplicarse al caso previsto y determinado de antemano pierden su vigencia, encontrándose prohibidas por el artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que atentan contra el principio de igualdad jurídica; mientras que las leyes especiales, aun cuando se aplican a una o a varias categorías de personas relacionadas con hechos, situaciones o actividades específicas, sí se encuentran investidas de las características de generalidad, abstracción y permanencia, dado que se aplican a todas las personas que se colocan dentro de las hipótesis que prevén y no están dirigidas a una persona o grupo de ellas individualmente determinado, además de que su vigencia jurídica pervive después de aplicarse a un caso concreto para regular los casos posteriores en que se actualicen los supuestos contenidos en ellas, no transgrediendo, por tanto, el citado precepto constitucional."

Aunado a que no constituyen ningún fuero o privilegio alguno en favor de los consumidores porque, contrariamente a la naturaleza del fuero, los consumidores no quedan excluidos de la observancia de la Ley Federal de Protección al Consumidor, la que, además, no erige a la Procuraduría Federal del Consumidor como un tribunal especial u órgano creado ex profeso con posterioridad a determinados hechos para juzgarlos, concluyendo sus labores una vez dictado el fallo correspondiente; por el contrario, dicha institución se define como un organismo del Poder Ejecutivo Federal con facultades para dirimir en la vía administrativa controversias suscitadas con posterioridad a la vigencia de la ley.

En ese contexto, contrariamente a lo señalado por la quejosa, la Ley Federal de Protección al Consumidor, en particular los numerales 73, 73 bis, 73 ter, 75 y 86, último párrafo, no establecen privilegios ni fuero especial en favor de los consumidores ni constituyen un tribunal especial, de donde deviene infundado el argumento de la recurrente.

En mérito de lo hasta aquí expuesto, se resuelve:

ÚNICO. En la materia competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Justicia de la Unión no ampara ni protege a Provivienda del Sureste, Sociedad Anónima de Capital Variable, en contra de los artículos 73, 73 bis, 73 ter, 75 y 86, último párrafo, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, publicados en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de febrero de dos mil cuatro.

N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de veinte de junio del año dos mil cinco, por unanimidad de once votos de los señores Ministros: A.A., C.D., L.R., D.R., G.P., G.P., O.M., V.H., S.C., S.M. y presidente A.G., se aprobó el proyecto excepto por lo que hace a la negativa del amparo en contra del artículo 86, último párrafo, de la Ley Federal de Protección al Consumidor publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de febrero de dos mil cuatro, respecto de la cual hubo siete votos de los señores M.C.D., D.R., G.P., V.H., S.C., S.M. y presidente A.G.; votaron en contra los señores M.A.A., L.R., G.P. y O.M. y reservaron su derecho de formular voto de minoría. El señor Ministro ponente J.N.S.M. manifestó que, en su caso, adecuaría las consideraciones de su proyecto para atender las sugerencias formuladas durante el análisis genérico de los temas. El señor Ministro presidente declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos. Fue ponente el señor M.J.N.S.M..