Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezSalvador Aguirre Anguiano,Mariano Azuela Güitrón,Juan N. Silva Meza,Humberto Román Palacios,José Vicente Aguinaco Alemán,Genaro Góngora Pimentel,José de Jesús Gudiño Pelayo,Juan Díaz Romero,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Juventino Castro y Castro
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XII, Julio de 2000, 278
Fecha de publicación01 Julio 2000
Fecha01 Julio 2000
Número de resoluciónP.CVII/2000
Número de registro6668
MateriaSuprema Corte de Justicia de México,Derecho Procesal
EmisorPleno

AMPARO EN REVISIÓN 2617/96. GRUPO W.L.M., S.A. DE C.V.


MINISTRO PONENTE: J.D.R..

SECRETARIO: S.R.C..


CONSIDERANDO:


CUARTO. Debe declararse firme la parte de la sentencia en donde el Juez de Distrito sobreseyó respecto de los artículos 10 a 13, 18, 19, 31 y 33 de la Ley Federal de Competencia Económica y todos los preceptos reclamados del Reglamento Interior de la Comisión Federal de Competencia, toda vez que el análisis detallado del escrito de revisión de la parte quejosa revela que ésta no expresó agravios en contra de tal determinación.


QUINTO. Sostiene la autoridad recurrente en la parte final de sus agravios, que es de estudio preferente toda vez que concierne a la procedencia del juicio de garantías, que el Juez de Distrito debió sobreseer en el juicio porque los actos reclamados no causan a la quejosa "ningún daño de imposible reparación", pues no le "irrogan perjuicio alguno" además de que han quedado sin materia en tanto aquélla dio cumplimiento al requerimiento de información impugnado.


Pues bien, aun cuando la autoridad inconforme no precisa cuáles causas de improcedencia estima actualizadas, de su exposición se advierte que, al parecer, hace valer la prevista en la fracción V del artículo 73 de la Ley de Amparo, consistente en que no se afecta el interés jurídico de la quejosa; la establecida en la fracción IX del mismo artículo 73 que se refiere a los actos consumados de un modo irreparable; y la prevista en la fracción IV del artículo 114, en relación con el 73, fracción XVIII, de la misma ley reglamentaria del juicio de garantías. Sin embargo, resulta infundado el agravio relativo porque en el presente caso no se actualizan los supuestos de improcedencia señalados.


Los referidos artículos 73, fracciones V, IX y XVIII y 114, fracción IV, de la Ley de Amparo, disponen:


"Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente:


"...


"V. Contra actos que no afecten los intereses jurídicos del quejoso;


"...


"IX. Contra actos consumados de un modo irreparable;


"...


"XVIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de la ley."


"Artículo 114. El amparo se pedirá ante el Juez de Distrito:


"...


"IV. Contra actos en el juicio que tengan sobre las personas o las cosas una ejecución que sea de imposible reparación."


Con arreglo a la primera de las fracciones transcritas, el juicio de amparo es improcedente en contra de actos que no afecten los intereses jurídicos de la parte quejosa.


Del resultando primero de esta ejecutoria se desprende que en la especie se señalaron como actos reclamados de la Comisión Federal de Competencia y de algunos de sus órganos, los consistentes en la expedición y notificación de las resoluciones de fechas dieciséis de mayo y tres de junio, ambas de mil novecientos noventa y seis, por virtud de las cuales se acordó la iniciación de la investigación de oficio número 10-18/96 en relación con la operación de compraventa celebrada por la quejosa sobre la línea de productos para la higiene y el cuidado bucal de la marca Pro, y se requiere a esta última diversa información contable y financiera. Ambas resoluciones se contienen en el oficio que a continuación se transcribe:


"Dirección General de Asuntos Jurídicos y Contenciosos. Expediente No. 10-18-96. Oficio No. 13-101-(777)-96-39. México, Distrito Federal, a 3 de junio de 1996. Representante legal de Grupo Warner Lambert México, S.A. de C.V. Ave. División del Norte No. 3443, Col. San Pablo Tepetlapa, 04620, México, D.F. Asunto: Requerimiento de presentación de información. Esta Comisión Federal de Competencia, en ejercicio de sus atribuciones y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1o., 2o., 3o., 16, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, fracciones I y III, 30, 31, 33 y 34 de la Ley Federal de Competencia Económica, así como 1o., 3o., 8o., 21, 24, fracción VII, 25, fracción VIII y 28, fracciones IV, V y VII del Reglamento Interior de la Comisión Federal de Competencia, hace de su conocimiento que ha iniciado, de oficio, un procedimiento de investigación por la presunta violación a los artículos 16, 17, 18, 19 y 20 de la Ley Federal de Competencia Económica. Lo anterior en relación con la transacción que se presume llevaron a cabo las empresas The Gillette Company y/o subsidiarias y W.L.C. y/o subsidiarias, operación que de haberse realizado pudiera tener como objeto o efecto disminuir, dañar o impedir la competencia o la libre concurrencia respecto de bienes o servicios iguales, similares o sustancialmente relacionados. Al efecto, el presidente y el secretario ejecutivo de la Comisión Federal de Competencia, emitieron el acuerdo que a continuación se transcribe: ‘México, Distrito Federal, a dieciséis de mayo de mil novecientos noventa y seis. El presidente y secretario ejecutivo de la Comisión Federal de Competencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 28 de la Constitución General de la República, 1o., 2o., 3o., 8o., 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, fracciones I y III, 30, 31, 33 y 34 de la Ley Federal de Competencia Económica, así como 1o., 3o., 8o., 21, 22, 24, fracciones VII y XV, 25, fracciones VIII y XX del Reglamento Interior de la Comisión Federal de Competencia, toda vez que se presume que la empresa The Gillette Company y/o subsidiarias adquirieron de W.L.C. y/o sus subsidiarias, el negocio consistente en la producción y comercialización de artículos para la higiene y el cuidado bucal de la marca Pro y que dicha transacción de haberse llevado a cabo, pudiera tener como objeto o efecto disminuir, dañar o impedir la competencia y la libre concurrencia respecto de bienes o servicios iguales, similares o sustancialmente relacionados, se tiene por iniciada la investigación de oficio número 10-18-96 en contra de quien o quienes resulten responsables por la presunta violación a los artículos 16, 17, 18, 19 y 20 de la Ley Federal de Competencia Económica. Se acuerda autorizar al director general de Asuntos Jurídicos y Contenciosos de la Comisión Federal de Competencia para que expida órdenes de presentación de documentos e información para citar a declarar a quienes tengan relación con la presente investigación de oficio, utilizando en su caso, las medidas de apremio correspondientes, así como para tramitar, coordinar y supervisar el presente procedimiento de investigación, conforme a lo dispuesto por los artículos 24, fracciones I y III, 29, 31 y 34 de la Ley Federal de Competencia Económica, así como el 8o., fracciones II, III y IV inciso a), 22, 24, fracción VII, 25, fracciones II, V, XIII y XX, 27 fracciones II, IX y XIV y 28 fracciones IV, V y VII del Reglamento Interior de la Comisión Federal de Competencia. Así lo acordaron y firman presidente y secretario ejecutivo de la Comisión Federal de Competencia. Conste.’. Por lo anterior, y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 31 de la Ley Federal de Competencia Económica y 28 fracción VII, del Reglamento Interior de la Comisión Federal de Competencia, se requiere la presentación de la siguiente información, misma que deberá ser proporcionada respecto a todas las empresas involucradas en la presunta transacción. 1) Copia certificada del instrumento público que acredite su personalidad como representante legal de la empresa Grupo Warner Lambert México, S.A. de C.V. 2) Estados financieros auditados y elaborados de acuerdo con los principios de contabilidad generalmente aceptados, del ejercicio inmediato anterior a la realización de la transacción. 3) Estructura accionaria certificada por el secretario del Consejo de Administración o por la persona facultada para ello. 4) Documentos legales que acrediten el perfeccionamiento de la operación en cuestión. 5) Descripción de los principales productos y/o servicios que produce u ofrece la sociedad, tanto nacionales como internacionales. 6) Lista de los productos y/o servicios similares con los cuales compite. 7) Valor de ventas del último año por producto y/o servicio. 8) Estructura de costos (materia prima, flete o transporte, cuotas de importación y otros). 9) Porcentaje estimado de participación en el mercado por marca y tipo de producto. 10) Promedio de capacidad de producción utilizada en el último año. 11) Lista de precios de sus productos en el último año. 12) Restricciones normativas, económicas o financieras que limiten el acceso de nuevos competidores. 13) Convenios de exclusividad celebrados para la comercialización de sus productos. 14) Lista de las marcas registradas que se tienen en propiedad, licencia o cualquier otro título, tanto en el país como en el extranjero. Todo lo anterior, se deberá presentar ante esta comisión, ubicada en el edificio marcado con el número 150 de la Avenida Tamaulipas, Colonia Condesa, código postal 05140, en México, Distrito Federal, en un término de veinte días hábiles, contados a partir del día siguiente al en que surta efectos la notificación del presente oficio. Finalmente, toda vez que la normatividad federal de competencia y los procedimientos que de ella emanan son de orden público e interés social, se le apercibe que de no dar exacto cumplimiento a lo ordenado, se le podrá imponer como medida de apremio multa hasta por el equivalente de mil quinientas veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, cantidad que podrá aplicarse por cada día que transcurra sin cumplimentarse lo ordenado, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 34, fracción II de la Ley Federal de Competencia Económica y 35 del Reglamento Interior de la Comisión Federal de Competencia. Atentamente. Sufragio efectivo. No reelección. El director general de Asuntos Jurídicos y Contenciosos de la Comisión Federal de Competencia. L.. León R.E.C.. Rúbrica."


Igualmente se advierte que además de las resoluciones indicadas, la quejosa reclamó los preceptos legales en que ellas se fundaron, a saber, los artículos 10 a 13, 16 a 19, 30, 31 y 33 de la Ley Federal de Competencia Económica y 24, fracción VII, 25, fracción VIII, y 28, fracción VII, del Reglamento Interior de la Comisión Federal de Competencia, preceptos de los cuales sólo interesa transcribir aquellos respecto de los que se estimó procedente el juicio, en términos de la parte de la sentencia que se analiza, y que son los numerales 16, última parte, 17 y 30 de la ley en cita, que dicen:


"Artículo 16. Para los efectos de esta ley, se entiende por concentración la fusión, adquisición del control o cualquier acto por virtud del cual se concentren sociedades, asociaciones, acciones, partes sociales, fideicomisos o activos en general que se realice entre competidores, proveedores, clientes o cualesquiera otros agentes económicos. La comisión impugnará y sancionará aquellas concentraciones cuyo objeto o efecto sea disminuir, dañar o impedir la competencia y la libre concurrencia respecto de bienes o servicios iguales, similares o sustancialmente relacionados."


"Artículo 17. En la investigación de concentraciones, la comisión habrá de considerar como indicios de los supuestos a que se refiere el artículo anterior, que el acto o tentativa:


"I.C. o pueda conferir al fusionante, al adquiriente o agente económico resultante de la concentración, el poder de fijar precios unilateralmente o restringir sustancialmente el abasto o suministro en el mercado relevante, sin que los agentes competidores puedan, actual o potencialmente, contrarrestar dicho poder;


"II. Tenga o pueda tener por objeto indebidamente desplazar a otros agentes económicos, o impedirles el acceso al mercado relevante; y


"III. Tenga por objeto o efecto facilitar sustancialmente a los participantes en dicho acto o tentativa el ejercicio de las prácticas monopólicas a que se refiere el capítulo segundo de esta ley."


"Artículo 30. El procedimiento ante la comisión se inicia de oficio o a petición de parte."


Pues bien, en el presente asunto no se puede estimar actualizada la causa de improcedencia consistente en que la resolución y requerimiento reclamado no afectan los intereses jurídicos de la quejosa, prevista en la fracción V del artículo 73 de la Ley de Amparo, pues aun cuando pudiera sostenerse que la instauración oficiosa de la investigación y el requerimiento relativo no son actos privativos respecto de los cuales se requiera la tramitación de un juicio previo en el que se dé la oportunidad de defensa a la quejosa, sino actos de molestia que conforme a lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Federal sólo se requiere que sean emitidos por autoridad competente y que estén debidamente fundados y motivados, lo cual podría originar la idea de que no afectan un derecho legítimamente tutelado; sin embargo, en el presente caso, de acuerdo a la técnica del amparo, tales cuestiones sólo pueden analizarse al resolver el fondo del asunto, precisamente porque la quejosa plantea en su demanda de garantías (primer concepto de violación) que los citados actos reclamados fueron emitidos por autoridad incompetente, sin la debida fundamentación y motivación. Esto es, dado que en el presente amparo se plantea la incompetencia de las autoridades que emitieron las resoluciones reclamadas y la incorrecta fundamentación y motivación de esas resoluciones, no puede sostenerse válidamente que esos actos no afectan el interés jurídico de la quejosa porque sólo constituyen actos de molestia, justamente porque conforme al artículo 16 de la Constitución Federal los actos de molestia deben provenir de autoridad competente y estar debidamente fundados y motivados. Atento a la técnica del amparo, el estudio correspondiente deberá realizarse al resolver el fondo del asunto.


Tiene aplicación la tesis de este Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos datos de identificación, rubro y texto se transcriben a continuación.


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VII, abril de 1998

"Tesis: P. XXVII/98

"Página: 23


"IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia del juicio deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si se hace valer una causal donde se involucre una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, si no se surte otra causal, y hacer el estudio de los conceptos de violación relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."


Más aún, la no actualización de la causa de improcedencia propuesta se pone de manifiesto si se atiende a que en el presente caso, el Juez de Distrito concedió el amparo por falta de motivación y que ello es materia de la impugnación que hacen valer las autoridades responsables.


Por otra parte, tampoco se actualiza en el caso la diversa hipótesis de improcedencia que la recurrente funda en la circunstancia de que la quejosa cumplió con el requerimiento de información reclamado, pues este Alto Tribunal ha sostenido reiteradamente que el sometimiento forzado de la quejosa a un procedimiento no deja sin materia el juicio de amparo, precisamente porque no habiendo cesado el estado de afectación a sus intereses, el efecto del amparo, en el evento de que llegara a concederse conforme al artículo 80 de la ley de la materia, sería reponerla en el goce de las garantías violadas, de modo que podría quedar insubsistente tanto el procedimiento de investigación iniciado por la autoridad, como las consecuencias que del mismo pudieran derivar en su perjuicio.


Resulta aplicable, por analogía, la tesis de este Alto Tribunal cuyos datos de identificación, rubro y texto se citan a continuación.


"Séptima Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: 199-204 Primera Parte

"Página: 85


"PAGO LISO Y LLANO DE OBLIGACIONES FISCALES. NO HACE IMPROCEDENTE EL AMPARO. No puede considerarse al pago liso y llano del crédito fiscal como una manifestación de voluntad que entrañe consentimiento del impuesto combatido, porque dada la naturaleza de las leyes fiscales su cumplimiento por parte de los causantes no es un acto voluntario, sino realizado bajo la amenaza cierta, inminente, de una coacción, y precisamente la promoción del amparo dentro del término correspondiente que señala la ley de la materia implica el no consentimiento del crédito fiscal."


En otro aspecto, no se actualiza en el caso la diversa hipótesis de improcedencia que se hace derivar del argumento de que los actos reclamados no son de imposible reparación, pues según se vio de lo transcrito, el artículo 114, fracción IV, de la Ley de Amparo, al hablar de actos que tengan sobre las personas o las cosas una ejecución que sea de imposible reparación, se refiere a los actos emitidos dentro de un juicio, y es claro que en el presente caso no se trata de un juicio, ni siquiera de un procedimiento seguido en forma de juicio, sino de una investigación oficiosa que únicamente requiere para su instauración que la Comisión Federal de Competencia tenga conocimiento de una concentración que, a su juicio, pueda originar la actualización de prácticas monopólicas.


Bajo ese mismo orden de ideas, corresponde examinar el planteamiento de la autoridad recurrente, director general de Asuntos Jurídicos de la Comisión Federal de Competencia, en el sentido de que en el presente caso opera una causa de improcedencia derivada de un hecho superveniente.


El mencionado director general de Asuntos Jurídicos, por escrito recibido en este Alto Tribunal el siete de mayo de mil novecientos noventa y nueve manifestó que la empresa denominada G.M., Sociedad Anónima de Capital Variable, ocurrió a la Comisión Federal de Competencia a notificar la concentración que realizó mediante la adquisición de los activos tangibles e inventarios relacionados con la fabricación y venta de cepillos dentales y productos para el cuidado y la higiene bucal de la marca Pro propiedad de Compañía Medicinal La Campana, Sociedad Anónima de Capital Variable, radicándose bajo el expediente CNT-10-98; que la referida concentración fue resuelta el veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y ocho por el Pleno de la Comisión Federal de Competencia, en el sentido de que no era de objetarse e imponiendo dos multas a G.M., Sociedad Anónima de Capital Variable por entregar información falsa y por no haber notificado oportunamente la concentración; que la referida resolución fue impugnada por G.M. mediante el recurso de reconsideración, el que fue resuelto el veintiuno de julio de mil novecientos noventa y ocho en el sentido de revocar el resolutivo segundo relativo a la imposición de la multa por entregar información falsa y confirmar los demás resolutivos; que las mencionadas resoluciones han dado lugar a que la investigación de oficio 10-18-96 que se reclama en el presente amparo quede concluida, lo que origina un cambio de situación jurídica, por lo que debe considerarse que la instauración oficiosa de la investigación ha cesado en sus efectos y por consiguiente ya no se afectan los intereses jurídicos de la quejosa.


Según se observa, la recurrente hace derivar de un mismo hecho la actualización de tres causas de improcedencia del presente juicio de amparo: la falta de interés jurídico de la quejosa, que ya fue estudiada; el cambio de situación jurídica, prevista en la fracción X del artículo 73 de la Ley de Amparo, y la cesación de efectos del acto reclamado, prevista en la fracción XVI del mismo numeral.


Las mencionadas fracciones X y XVI del artículo 73 de la Ley de Amparo, establecen:


"El juicio de amparo es improcedente:


"...


"X. Contra actos emanados de un procedimiento judicial, o de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, cuando por virtud de cambio de situación jurídica en el mismo deban considerarse consumadas irreparablemente las violaciones reclamadas en el procedimiento respectivo, por no poder decidirse en tal procedimiento sin afectar la nueva situación jurídica.


"...


"XVI. Cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado."


Según se observa, para que pueda estimarse actualizada la causa de improcedencia prevista en la fracción X del artículo 73 de la Ley de Amparo se requiere, como requisito indispensable, que los actos reclamados hayan emanado de un procedimiento judicial o de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, y en el presente caso, como ya se estableció anteriormente, es obvio que no se está en presencia de un procedimiento judicial o administrativo seguido en forma de juicio, sino de una investigación oficiosa que sólo requiere para su instauración que la Comisión Federal de Competencia tenga conocimiento de una concentración que, a su juicio, pueda originar la actualización de prácticas monopólicas. Luego, en el presente caso no opera la mencionada causa de improcedencia prevista en la mencionada fracción X.


En relación a la fracción XVI del artículo 73 de la Ley de Amparo que prevé la causa de improcedencia por la cesación de efectos del acto reclamado, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estimado reiteradamente que para que se actualice es necesario que la autoridad responsable, al emitir el nuevo acto, destruya todos los efectos del reclamado en forma total e incondicional, de modo que las cosas vuelvan al estado que tenían antes de la violación constitucional como si se hubiera otorgado el amparo, es decir, como si el acto no hubiere invadido la esfera jurídica del particular, o habiéndola irrumpido, la cesación no deje ahí ninguna huella, puesto que la razón que justifica la improcedencia de mérito no es la simple paralización o destrucción del acto de autoridad, sino la ociosidad de examinar la constitucionalidad de un acto que ya no está surtiendo sus efectos, ni los surtirá, y que no dejó huella alguna en la esfera jurídica del particular que amerite ser borrada por el otorgamiento de la protección de la Justicia Federal. Luego, basta observar que en el presente caso la resolución de la que se hace derivar la cesación de efectos no se emitió en la investigación oficiosa reclamada en el presente amparo (10-18-96), sino en un procedimiento de notificación de una concentración (CNT-10-98), para advertir que no se tiene plena certeza de que esa investigación oficiosa no pueda traer como consecuencia la imposición de alguna sanción a la quejosa (no existe constancia de que la investigación oficiosa hubiera concluido sin responsabilidad para la peticionaria del amparo) por lo que no se puede estimar válidamente que la mencionada investigación oficiosa ya no está surtiendo efectos ni los surtirá. Por tales razones, no se actualiza la referida causa de improcedencia prevista en la fracción XVI del artículo 73 de la Ley de Amparo.


Sobre el particular, tiene aplicación la jurisprudencia de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que este Tribunal en Pleno comparte, cuyos datos de identificación, rubro y texto se citan a continuación.


"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: IX, junio de 1999

"Tesis: 2a./J. 59/99

"Página: 38


"CESACIÓN DE EFECTOS EN AMPARO. ESTA CAUSA DE IMPROCEDENCIA SE ACTUALIZA CUANDO TODOS LOS EFECTOS DEL ACTO RECLAMADO SON DESTRUIDOS EN FORMA TOTAL E INCONDICIONAL. De la interpretación relacionada de lo dispuesto por los artículos 73, fracción XVI y 80 de la Ley de Amparo, se arriba a la convicción de que para que la causa de improcedencia del juicio de garantías consistente en la cesación de efectos del acto reclamado se surta, no basta que la autoridad responsable derogue o revoque tal acto, sino que es necesario que, aun sin hacerlo, destruya todos sus efectos en forma total e incondicional, de modo tal que las cosas vuelvan al estado que tenían antes de la violación constitucional, como si se hubiera otorgado el amparo, es decir, como si el acto no hubiere invadido la esfera jurídica del particular, o habiéndola irrumpido, la cesación no deje ahí ninguna huella, puesto que la razón que justifica la improcedencia de mérito no es la simple paralización o destrucción del acto de autoridad, sino la ociosidad de examinar la constitucionalidad de un acto que ya no está surtiendo sus efectos, ni los surtirá, y que no dejó huella alguna en la esfera jurídica del particular que amerite ser borrada por el otorgamiento de la protección de la Justicia Federal."


SEXTO. Corresponde ahora examinar los agravios hechos valer por la quejosa en relación con la materia de la competencia de esta Suprema Corte.


En los agravios segundo y cuarto del ocurso respectivo, arguye la recurrente que el Juez de Distrito incurrió en una violación al principio de congruencia, porque no analizó todos los argumentos planteados en los cinco apartados del tercer concepto de violación y específicamente los relativos a la falta de correspondencia entre el texto de la ley reclamada y el del artículo 28 constitucional, por lo que hace a las concentraciones prohibidas y a la necesidad de que el perjuicio causado por tales concentraciones sea real y actual; a la infracción al principio de división de poderes, en cuanto se conceden a la Comisión Federal de Competencia las funciones tanto de administrar, en cuanto investiga sobre la estricta observancia de la ley, como de juzgar, en tanto sanciona las conductas ilícitas; y a la delegación indebida de facultades legislativas en favor de la citada comisión, derivada de que la ley no contiene una definición clara y precisa de los conceptos que emplea en sus artículos 10 a 13, tales como "mercado relevante", "producto sustituto", "poder sustancial" y de que permite a la propia Comisión Federal de Competencia crear la descripción de la infracción legal que da lugar a la imposición de sanciones.


Resulta parcialmente fundado el agravio en análisis, atentas las siguientes consideraciones:


De acuerdo con la transcripción que aparece en el resultando tercero de esta ejecutoria, se advierte que en el tercer concepto de violación la quejosa adujo la inconstitucionalidad de la Ley Federal de Competencia Económica por estimar que incurría en las siguientes infracciones:


"Apartado I.


"(Primera parte) Excede lo dispuesto por el artículo 28 constitucional, porque sanciona actos no comprendidos en la prohibición constitucional;


"(Segunda parte) Contiene una delegación de la facultad legislativa en favor de la Comisión Federal de Competencia, al permitir que ésta defina los conceptos de "mercado relevante", "poder sustancial" y otros empleados en los artículos 10, 12 y 13 de la ley impugnada;


"(Tercera parte) No previene el procedimiento conforme al cual la comisión puede desarrollar sus investigaciones para determinar si una concentración es válida, con lo cual se quebrantan los principios de igualdad, audiencia y seguridad jurídica, así como el sistema de división de poderes."


"Apartado II.


"La ley no establece las bases del procedimiento para investigar la validez de las concentraciones, es decir, las relativas a los supuestos claros y precisos conforme a los cuales la investigación debe iniciarse y desarrollarse, los derechos y las cargas procesales de las partes y los plazos respectivos, con lo cual se transgreden las garantías de igualdad, seguridad jurídica y debido proceso legal."


"Apartado III.


"Infringe los artículos 1o., 5o., 14, 16 y 28 constitucionales, porque los numerales 16 a 19 de la ley cuestionada sancionan operaciones que no están prohibidas conforme al texto constitucional, en las que uno de los competidores queda excluido de la posibilidad de obtener la ventaja exclusiva e indebida, con el correlativo perjuicio potencial, no real, del público en general o de una clase social."


"Apartado IV.


"Al concederse a la Comisión Federal de Competencia facultades para investigar de oficio la regularidad de una concentración y para sancionar la conducta de las partes, en caso de resultar aquélla ilegal, la inviste de las calidades de órgano administrador y juzgador con infracción al principio de división de poderes."


"Apartado V.


"También se infringe el citado principio de separación de poderes, porque en sus artículos 10 al 13 no sólo delega en la comisión la definición de diversos conceptos, sino que deja a su decisión los criterios de valoración de diversos elementos relevantes para la integración de los supuestos que sanciona."


De estos argumentos atinentes a la constitucionalidad de la ley reclamada, el Juez de Distrito sólo examinó, según aparece en el fallo transcrito en el resultando primero de esta ejecutoria, los siguientes:


El descrito en la primera parte del apartado I y en el apartado III, sobre la falta de correspondencia entre el artículo 28 constitucional y la ley reclamada, para lo cual manifestó:


"Asimismo, la parte agraviada alega que los citados artículos combatidos, conculcan en su perjuicio el artículo 28 constitucional en virtud de que van más allá de lo dispuesto por éste para sancionar actos que contravengan la libre competencia, toda vez que pretenden sancionar operaciones en las que uno de los competidores queda excluido de la posibilidad de obtener la ventaja exclusiva indebida con el correlativo perjuicio del público en general o una clase social, por tanto, la investigación de oficio seguida en su contra se refiere a un caso que el artículo 29 de la Constitución Federal no prevé como sancionable, por lo que resulta inconstitucional. Lo anterior es así, agrega la agraviada, pues las prohibiciones y limitaciones que establece el invocado artículo 28 constituyen auténticos límites a la garantía de libertad ocupacional prevista en el numeral 5o. constitucional, que no pueden ser ampliadas por el legislador, ni mucho menos por la autoridad administrativa. Luego entonces, si el citado artículo 28 no restringe el tipo de operación de que fue objeto la línea de productos Pro, el legislador no puede limitar la esfera de libertad del particular, como ocurre en el presente caso. Además, añade la quejosa, el perjuicio al que se refiere el artículo 28 constitucional, en la última parte de su párrafo segundo, debe ser real y actual, es decir, que se haya inferido o se esté ocasionando al público en general o alguna clase social, empero el artículo 16 de la ley federal impugnada se aparta de lo anterior, ya que prevé que ese perjuicio puede ser potencial y, por tanto, rebasa los límites del texto constitucional. Tampoco le asiste la razón a la peticionaria del amparo, ya que el artículo 28 constitucional establece en la parte conducente lo siguiente: ‘Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la industria. En consecuencia, la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios, todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social. ...’. Por su parte, los artículos 1o., 16, última parte, y el 17 de la Ley Federal de Competencia Económica disponen lo siguiente: ‘Artículo 1o. La presente ley es reglamentaria del artículo 28 constitucional en materia de competencia económica, monopolios y libre concurrencia, es de observancia general en toda la República y aplicable a todas las áreas de la actividad económica.’. ‘Artículo 16. ... La comisión impugnará y sancionará aquellas concentraciones cuyo objeto o efecto sea disminuir, dañar o impedir la competencia y la libre concurrencia respecto de bienes o servicios iguales, similares o sustancialmente relacionados.’. ‘Artículo 17. En la investigación de concentraciones, la comisión habrá de considerar como indicios de los supuestos a que se refiere el artículo anterior, que el acto o tentativa: I.C. o pueda conferir al fusionante, al adquiriente o agente económico resultante de la concentración, el poder de fijar precios unilateralmente o restringir sustancialmente el abasto o suministro en el mercado relevante, sin que los agentes competidores puedan, actual o potencialmente, contrarrestar dicho poder; II. Tenga o pueda tener por objeto indebidamente desplazar a otros agentes económicos, o impedirles el acceso al mercado relevante; y III. Tenga por objeto o efecto facilitar sustancialmente a los participantes en dicho acto o tentativa el ejercicio de las prácticas monopólicas a que se refiere el capítulo segundo de esta ley.’. De la transcripción de los artículos reclamados se advierte, en primer lugar, que la Ley Federal de Competencia es reglamentaria del artículo 28 de la Ley Fundamental en materia de competencia económica, monopolios y libre concurrencia, por lo que al establecer en sus numerales que la comisión impugnará y sancionará aquellas concentraciones cuyo objeto o efecto sea disminuir, dañar o impedir la competencia y la libre concurrencia, respecto de bienes o servicios iguales, similares o sustancialmente relacionados, estableciendo cuáles son los indicios de esos supuestos que deberá considerar dicha comisión en la investigación de concentraciones, en ningún momento van más allá de lo que dispone el artículo 28 constitucional, pues conforme a este numeral la autoridad debe perseguir eficazmente, entre otras, todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados, así como, en general, todo acto que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social. Por tanto, lo único que está cumpliendo dicha ley federal es precisamente reglamentar la norma constitucional, a fin de que se obtenga el cumplimiento eficaz de la garantía individual contenida en el numeral 28 en comento, respecto de la materia de competencia económica, los monopolios y la libre concurrencia."


El reseñado en la tercera parte del apartado I y el apartado II, referente a la falta de procedimiento legal para la práctica de las investigaciones de oficio, sobre lo cual estimó:


"CUARTO. En su tercer concepto de violación la peticionaria del amparo alega en esencia, por una parte, que los artículos 16, última parte, 17 y 30 de la Ley Federal de Competencia Económica, son violatorios de lo dispuesto por los artículos 1o., 5o., 14, 16, 28, 49, 72 y 89, fracción I, de la Constitución Federal, toda vez que dicha ley no establece el procedimiento conforme al cual la Comisión Federal de Competencia pueda desarrollar sus investigaciones para determinar si una concentración es o no válida, y tampoco existe norma supletoria alguna que colme esa laguna legal, por lo que el procedimiento que siga la comisión para el efecto indicado es totalmente arbitrario y carente de fundamento. Lo anterior es así, agrega la agraviada, pues los artículos 19, 30 y 31 de la ley combatida establecen la facultad del Pleno de la Comisión Federal de Competencia de iniciar una investigación de oficio para determinar si una concentración es o no válida, así como el requerir información a los particulares y agentes económicos con motivo de las investigaciones que realice, empero no establece supuestos claros y precisos bajo los cuales la investigación se debe iniciar y desarrollar, ni los derechos y cargas procesales de quienes participan en la investigación ya sea como autoridad, presunto responsable o bien, como un agente económico que participa en el mercado respecto del cual se lleva a cabo la investigación y, por tanto, se deja al libre arbitrio de la autoridad administrativa la determinación de los elementos antes indicados para cada caso particular. Así pues, agrega la impetrante del amparo, tal omisión de la ley secundaria resulta violatoria de las disposiciones constitucionales invocadas, al no describir las etapas que debe tener una investigación de oficio y, por ende, no puede el particular ejercer sus derechos y, en su caso, preparar y oponer las defensas que convengan a sus intereses. Es infundado lo así alegado por la peticionaria del amparo, en razón de las siguientes consideraciones: En principio, resulta necesario transcribir los artículos 30, 31 y 33 de la Ley Federal de Competencia Económica: ‘Artículo 30. El procedimiento ante la comisión se inicia de oficio o a petición de parte.’, ‘Artículo 31. La comisión, en ejercicio de sus atribuciones, podrá requerir los informes o documentos relevantes para realizar sus investigaciones, así como citar a declarar a quienes tengan relación con los casos de que se trate. La información y documentos que haya obtenido directamente la comisión en la realización de sus investigaciones, así como los que se le proporcionen son estrictamente confidenciales. Los servidores públicos estarán sujetos a responsabilidad en los casos de divulgación de dicha información, excepto cuando medie orden de autoridad competente.’ y ‘Artículo 33. El procedimiento ante la comisión se tramitará conforme a las siguientes bases: I. Se emplazará al presunto responsable, informándole en qué consiste la investigación, acompañando en su caso copia de la denuncia; II. El emplazado contará con un plazo de treinta días naturales para manifestar lo que a su derecho convenga y adjuntar las pruebas documentales que obren en su poder y ofrecer las pruebas que ameriten desahogo; III. Una vez desahogadas las pruebas, la comisión fijará un plazo no mayor a treinta días naturales para que se formulen los alegatos verbalmente o por escrito; y, IV. Una vez integrado el expediente, la comisión deberá dictar resolución en un plazo que no excederá de 60 días naturales. En lo no previsto, se estará a lo dispuesto en el reglamento de esta ley.’. De las transcripciones anteriores, tenemos que contrariamente a lo que afirma la parte quejosa, la ley impugnada sí prevé el procedimiento a seguir tratándose de investigaciones iniciadas de oficio por la Comisión Federal de Competencia, toda vez que señala que los procedimientos ante la comisión se iniciarán de oficio o a petición de parte, así como que el procedimiento ante la comisión se tramitará conforme a las bases que establece el citado numeral 33, el cual no hace distinción alguna entre el que inició de oficio o el que se originó a petición de parte, pues en su fracción I señala que se emplazará al presunto responsable, informándole en que consiste la investigación, acompañando en su caso copia de la denuncia, lo que se traduce en que las bases en él contenidas se refieren tanto al procedimiento oficioso como al seguido a petición de parte, esto es, por una denuncia, por lo que, contrariamente a lo que afirma, la autoridad administrativa no puede arbitrariamente fijar dicho procedimiento oficioso. Además, la ley en comento establece en su capítulo VII, artículo 39, un recurso de reconsideración que procederá en contra de las resoluciones dictadas por la comisión con fundamento en esa ley, el cual tiene por objeto revocar, modificar o confirmar la resolución recurrida."


En estas condiciones, debe concluirse que es infundado el agravio por lo que toca a los temas antes identificados, es decir, los concernientes a la correspondencia de la ley con el artículo 28 constitucional en lo que hace a las concentraciones prohibidas y al riesgo de causar perjuicios a la población; a las garantías de seguridad jurídica y audiencia.


No sucede lo mismo tratándose de las otras cuestiones argüidas por la promovente del juicio.


En efecto, de la comparación entre los argumentos aducidos sobre la inconstitucionalidad de la ley reclamada y la sentencia recurrida se sigue que el juzgador no estudió la segunda parte del apartado I (delegación de facultades legislativas), y los apartados IV y V (referentes al sistema de división de poderes).


Sin embargo, importa destacar que esta omisión se halla parcialmente justificada en la circunstancia de que las cuestiones planteadas tienen relación con lo dispuesto en los artículos 10 a 13, 18, 19, 31 y 33 de la Ley Federal de Competencia Económica, respecto de los cuales el a quo decretó el sobreseimiento, determinación esta última que le impedía pronunciarse sobre los conceptos de violación aducidos en su contra, al tenor de la tesis jurisprudencial publicada con el número quinientos nueve de la compilación de mil novecientos noventa y cinco, T.V., Materia Común, que dice:


"SOBRESEIMIENTO. NO PERMITE ENTRAR AL ESTUDIO DE LAS CUESTIONES DE FONDO. No causa agravio la sentencia que no se ocupa de los razonamientos tendientes a demostrar la violación de garantías individuales por los actos reclamados de las autoridades responsables, que constituyen el problema de fondo, si se decreta el sobreseimiento del juicio."


Para corroborar esta apreciación, interesa transcribir a continuación el texto de esos preceptos:


"Artículo 10. Sujeto a que se comprueben los supuestos a que se refieren los artículos 11, 12 y 13 de esta ley, se consideran prácticas monopólicas relativas los actos, contratos, convenios o combinaciones cuyo objeto o efecto sea o pueda ser desplazar indebidamente a otros agentes del mercado, impedirles sustancialmente su acceso o establecer ventajas exclusivas en favor de una o varias personas, en los siguientes casos:


"I. Entre agentes económicos que no sean competidores entre sí, la fijación, imposición o establecimiento de la distribución exclusiva de bienes o servicios, por razón de sujeto, situación geográfica o por periodos de tiempo determinados, incluidas la división, distribución o asignación de clientes o proveedores; así como la imposición de la obligación de no fabricar o distribuir bienes o prestar servicios por un tiempo determinado o determinable;


"II. La imposición del precio o demás condiciones que un distribuidor o proveedor debe observar al expender o distribuir bienes o prestar servicios;


"III. La venta o transacción condicionada a comprar, adquirir, vender o proporcionar otro bien o servicio adicional, normalmente distinto o distinguible, o sobre bases de reciprocidad;


"IV. La venta o transacción sujeta a la condición de no usar o adquirir, vender o proporcionar los bienes o servicios producidos, procesados, distribuidos o comercializados por un tercero;


"V. La acción unilateral consistente en rehusarse a vender o proporcionar a personas determinadas (sic) bienes o servicios disponibles y normalmente ofrecidos a terceros;


"VI. La concertación entre varios agentes económicos o la invitación a éstos, para ejercer presión contra algún cliente o proveedor, con el propósito de disuadirlo de una determinada conducta, aplicar represalias u obligarlo a actuar en un sentido determinado; o


"VII. En general, todo acto que indebidamente dañe o impida el proceso de competencia y libre concurrencia en la producción, procesamiento, distribución y comercialización de bienes o servicios."


"Artículo 11. Para que las prácticas a que se refiere el artículo anterior se consideren violatorias de esta ley, deberá comprobarse:


"I. Que el presunto responsable tiene poder sustancial sobre el mercado relevante; y


"II. Que se realicen respecto de bienes o servicios que correspondan al mercado relevante de que se trate."


"Artículo 12. Para la determinación del mercado relevante, deberán considerarse los siguientes criterios:


"I. Las posibilidades de sustituir el bien o servicio de que se trate por otros, tanto de origen nacional como extranjero, considerando las posibilidades tecnológicas, en qué medida los consumidores cuentan con sustitutos y el tiempo requerido para tal sustitución;


"II. Los costos de distribución del bien mismo; de sus insumos relevantes; de sus complementos y de sustitutos desde otras regiones y del extranjero, teniendo en cuenta fletes, seguros, aranceles y restricciones no arancelarias, las restricciones impuestas por los agentes económicos o por sus asociaciones y el tiempo requerido para abastecer el mercado desde esas regiones;


"III. Los costos y las probabilidades que tienen los usuarios o consumidores para acudir a otros mercados; y


"IV. Las restricciones normativas de carácter federal, local o internacional que limiten el acceso de usuarios o consumidores a fuentes de abasto alternativas, o el acceso de los proveedores a clientes alternativos."


"Artículo 13. Para determinar si un agente económico tiene poder sustancial en el mercado relevante, deberá considerarse:


"I. Su participación en dicho mercado y si puede fijar precios unilateralmente o restringir el abasto en el mercado relevante sin que los agentes competidores puedan, actual o potencialmente, contrarrestar dicho poder;


"II. La existencia de barreras a la entrada y los elementos que previsiblemente puedan alterar tanto dichas barreras como la oferta de otros competidores;


"III. La existencia y poder de sus competidores;


"IV. Las posibilidades de acceso del agente económico y sus competidores a fuentes de insumos;


"V. Su comportamiento reciente; y


"VI. Los demás criterios que se establezcan en el reglamento de esta ley."


"Artículo 18. Para determinar si la concentración debe ser impugnada o sancionada en los términos de esta ley, la comisión deberá considerar los siguientes elementos:


"I. El mercado relevante, en los términos prescritos en el artículo 12 de esta ley;


"II. La identificación de los agentes económicos que abastecen el mercado de que se trate, el análisis de su poder en el mercado relevante, de acuerdo con el artículo 13 de esta ley, y el grado de concentración en dicho mercado; y


"III. Los demás criterios e instrumentos analíticos que prescriba el reglamento de esta ley."


"Artículo 19. Si de la investigación y desahogo del procedimiento establecido por esta ley resultara que la concentración configura un acto de los previstos por este capítulo, la comisión, además de aplicar las medidas de apremio o sanciones que correspondan podrá:


"I.S. la realización de dicho acto al cumplimiento de las condiciones que fije la comisión; o


"II. Ordenar la desconcentración parcial o total de lo que se hubiera concentrado indebidamente, la terminación del control o la supresión de los actos, según corresponda."


"Artículo 31. La comisión, en ejercicio de sus atribuciones, podrá requerir los informes o documentos relevantes para realizar sus investigaciones, así como citar a declarar a quienes tengan relación con los casos de que se trate.


"La información y documentos que haya obtenido directamente la comisión en la realización de sus investigaciones, así como los que se le proporcionen, son estrictamente confidenciales. Los servidores públicos estarán sujetos a responsabilidad en los casos de divulgación de dicha información, excepto cuando medie orden de autoridad competente."


"Artículo 33. El procedimiento ante la comisión se tramitará conforme a las siguientes bases:


"I. Se emplazará al presunto responsable, informándole en qué consiste la investigación, acompañando, en su caso, copia de la denuncia;


"II. El emplazado contará con un plazo de treinta días naturales para manifestar lo que a su derecho convenga y adjuntar las pruebas documentales que obren en su poder y ofrecer las pruebas que ameriten desahogo;


"III. Una vez desahogadas las pruebas, la comisión fijará un plazo no mayor de treinta días naturales para que se formulen los alegatos verbalmente o por escrito; y


"IV. Una vez integrado el expediente, la comisión deberá dictar resolución en un plazo que no excederá de 60 días naturales.


"En lo no previsto, se estará a lo dispuesto en el reglamento de esta ley."


Son los artículos 10 a 13, 18 y 19 los que contienen los conceptos por los cuales se duele la quejosa al tratar el tema de la delegación legislativa y los numerales 31 y 33 los que consagran las facultades sancionadoras de la autoridad administrativa que dan lugar al alegato atinente a la infracción al sistema de división de poderes. En este sentido, se explica que el juzgador haya decidido omitir el estudio de los argumentos expuestos en torno a estos dos temas.


No obstante lo anterior, a juicio de este órgano jurisdiccional es preciso que en el presente asunto se examinen las cuestiones planteadas a propósito exclusivamente de la falta de definición legal de diversos conceptos empleados por la ley de la materia, tales como "mercado relevante", "poder sustancial", "sustitutos", pues si bien es cierto que esos términos se emplean en los artículos 10 a 13, 18 y 19 de la ley que han sido materia de sobreseimiento, también lo es que igualmente son necesarios para que cobre eficacia lo dispuesto en los artículos 16 y 17 en contra de los cuales se declaró procedente la acción intentada, como puede corroborarse de la transcripción que de los mismos se haga nuevamente para efectos de claridad en esta exposición.


"Artículo 16. Para los efectos de esta ley, se entiende por concentración la fusión, adquisición del control o cualquier acto por virtud del cual se concentren sociedades, asociaciones, acciones, partes sociales, fideicomisos o activos en general que se realice entre competidores, proveedores, clientes o cualesquiera otros agentes económicos. La comisión impugnará y sancionará aquellas concentraciones cuyo objeto o efecto sea disminuir, dañar o impedir la competencia y la libre concurrencia respecto de bienes o servicios iguales, similares o sustancialmente relacionados."


"Artículo 17. En la investigación de concentraciones, la comisión habrá de considerar como indicios de los supuestos a que se refiere el artículo anterior, que el acto o tentativa:


"I.C. o pueda conferir al fusionante, al adquirente o agente económico resultante de la concentración, el poder de fijar precios unilateralmente o restringir sustancialmente el abasto o suministro en el mercado relevante, sin que los agentes competidores puedan, actual o potencialmente, contrarrestar dicho poder;


"II. Tenga o pueda tener por objeto indebidamente desplazar a otros agentes económicos, o impedirles el acceso al mercado relevante; y


"III. Tenga por objeto o efecto facilitar sustancialmente a los participantes en dicho acto o tentativa el ejercicio de las prácticas monopólicas a que se refiere el capítulo segundo de esta ley."


La necesidad de analizar la queja de la promovente como parte del examen de constitucionalidad de los artículos 16 y 17 de la ley, se hace aún más patente al advertir que para determinar cuáles son las concentraciones que conforme a ellos deberán sancionarse, es preciso acudir al numeral 18 de la ley y a los numerales 12 y 13 a los cuales el anterior remite expresamente, que han quedado transcritos y que establecen criterios aplicables a los conceptos de "mercado relevante" y "poder sustancial" en el mercado.


Al resultar claro que el problema planteado por la quejosa excede del texto de los artículos cuyo análisis por virtud del sobreseimiento quedó excluido de la litis constitucional y alcanza el de los preceptos sobre cuya constitucionalidad ha de pronunciarse este tribunal, lo procedente es declarar parcialmente fundado el agravio hecho valer para el efecto de que se proceda a la decisión de los temas propuestos.


SÉPTIMO. Sostiene la quejosa en el tercer concepto de violación que la ley reclamada viola los principios de legalidad, seguridad jurídica y división de poderes, porque deja en manos de la autoridad administrativa encargada de la aplicación de la ley la definición de diversos conceptos de los cuales depende la declaración de ilicitud de una concentración.


A fin de examinar la cuestión planteada conviene precisar de nueva cuenta las reglas dispuestas en la ley de la materia para declarar ilícita una concentración.


Ya se puntualizó que la ley reclamada entiende por concentración cualquier acto, bajo la forma que sea, por virtud del cual se concentre el poder de agentes económicos con el objeto o con el efecto de dañar, disminuir o restringir la libre concurrencia en el mercado de ciertos productos o servicios.


Para determinar cuándo se está en presencia de una concentración ilegal, que da lugar a la imposición a sus autores y/o sus representantes de multas hasta por el equivalente a doscientos veinticinco mil veces o siete mil quinientas veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal (según se trate de unos u otros), o una superior en caso de infracción grave, y al dictado de medidas administrativas correctivas que dejen sin efectos la concentración, la ley establece, por una parte, los indicios que darán lugar al inicio de un procedimiento -oficioso o no- de investigación y, por otro, los elementos que son necesarios para tener por acreditada la infracción respectiva.


Tratándose de los indicios, el artículo 17, ya transcrito, establece:


"Artículo 17. En la investigación de concentraciones, la comisión habrá de considerar como indicios de los supuestos a que se refiere el artículo anterior, que el acto o tentativa:


"I.C. o pueda conferir al fusionante, al adquiriente o agente económico resultante de la concentración, el poder de fijar precios unilateralmente o restringir sustancialmente el abasto o suministro en el mercado relevante, sin que los agentes competidores puedan, actual o potencialmente, contrarrestar dicho poder;


"II. Tenga o pueda tener por objeto indebidamente desplazar a otros agentes económicos, o impedirles el acceso al mercado relevante; y


"III. Tenga por objeto o efecto facilitar sustancialmente a los participantes en dicho acto o tentativa el ejercicio de las prácticas monopólicas a que se refiere el capítulo segundo de esta ley."


Son tres los criterios que señala el legislador para la apertura del procedimiento de investigación, siempre en atención al efecto o finalidad de la concentración; dichos de manera sucinta y llana, uno conforme al cual se conceda al agente económico el poder de fijar precios o controlar el abasto o suministro de ciertos productos sin enfrentar un poder contrario de la competencia; otro en el cual se pretenda sacar del mercado a los competidores o impedir el acceso al mismo; y uno diverso en que se busque facilitar la realización de una práctica monopólica.


Para definir estos tres criterios, el legislador acude, entre otros conceptos que no dan motivo a controversia, al de "mercado relevante" y al calificativo de "sustancialmente" cuando se refiere a la forma de restringir el mercado o de facilitar las prácticas monopólicas.


Tratándose de la resolución en donde se defina el carácter lícito o ilícito de una concentración, el artículo 18 prescribe:


"Artículo 18. Para determinar si la concentración debe ser impugnada o sancionada en los términos de esta ley, la comisión deberá considerar los siguientes elementos:


"I. El mercado relevante, en los términos prescritos en el artículo 12 de esta ley;


"II. La identificación de los agentes económicos que abastecen el mercado de que se trate, el análisis de su poder en el mercado relevante, de acuerdo con el artículo 13 de esta ley, y el grado de concentración en dicho mercado; y


"III. Los demás criterios e instrumentos analíticos que prescriba el reglamento de esta ley."


Son cuatro los elementos que dispone la ley que deben observarse al analizar la regularidad de una concentración: el "mercado relevante", la identificación de los agentes económicos que participan en el mercado, el análisis de su "poder", y el grado de concentración en el mercado, elementos a los cuales agrega los demás "criterios e instrumentos analíticos" que prescriba el reglamento.


De los conceptos empleados por los artículos 17 y 18 en comento, los de "mercado relevante" y "poder" son a su vez desarrollados por los numerales 12 y 13 de la ley, a los cuales remiten los preceptos reclamados para incorporarlos al contenido de sus reglas, que dicen:


"Artículo 12. Para la determinación del mercado relevante, deberán considerarse los siguientes criterios:


"I. Las posibilidades de sustituir el bien o servicio de que se trate por otros, tanto de origen nacional como extranjero, considerando las posibilidades tecnológicas, en qué medida los consumidores cuentan con sustitutos y el tiempo requerido para tal sustitución;


"II. Los costos de distribución del bien mismo; de sus insumos relevantes; de sus complementos y de sustitutos desde otras regiones y del extranjero, teniendo en cuenta fletes, seguros, aranceles y restricciones no arancelarias, las restricciones impuestas por los agentes económicos o por sus asociaciones y el tiempo requerido para abastecer el mercado desde esas regiones;


"III. Los costos y las probabilidades que tienen los usuarios o consumidores para acudir a otros mercados; y


"IV. Las restricciones normativas de carácter federal, local o internacional que limiten el acceso de usuarios o consumidores a fuentes de abasto alternativas, o el acceso de los proveedores a clientes alternativos."


"Artículo 13. Para determinar si un agente económico tiene poder sustancial en el mercado relevante, deberá considerarse:


"I. Su participación en dicho mercado y si puede fijar precios unilateralmente o restringir el abasto en el mercado relevante sin que los agentes competidores puedan, actual o potencialmente, contrarrestar dicho poder;


"II. La existencia de barreras a la entrada y los elementos que previsiblemente puedan alterar tanto dichas barreras como la oferta de otros competidores;


"III. La existencia y poder de sus competidores;


"IV. Las posibilidades de acceso del agente económico y sus competidores a fuentes de insumos;


"V. Su comportamiento reciente; y


"VI. Los demás criterios que se establezcan en el reglamento de esta ley."


El artículo 12 se ocupa de determinar los criterios a observar para determinar el "mercado relevante" y el 13 de los criterios para determinar si el "poder" de un agente económico es "sustancial".


Por lo que toca al mercado relevante, los criterios se refieren, dicho de manera breve, a: los "sustitutos" de los productos manejados por el agente económico de que se trate; los costos de distribución de los productos, sus insumos, complementos y "sustitutos"; y los costos, probabilidades y restricciones normativas de las que dependa el acceso de los consumidores o usuarios a otros mercados o a fuentes de abasto o venta alternas.


Por lo que toca al "poder sustancial" de un agente en el mercado, los criterios a seguir, dicho otra vez de manera muy simple, se refieren a: su "participación en el mercado", su poder de fijar unilateralmente precios, las "barreras de entrada" al mercado; la existencia de una competencia real que contrarreste su poder; las posibilidades de acceso a fuentes de insumos, y a su "comportamiento reciente", a los cuales se agregan los demás criterios que establezca el reglamento de la ley.


El análisis detallado de estos textos legales, arroja como primera apreciación, que es cierto, como señala la quejosa, que conforme a la ley reclamada, para calificar si una concentración es lícita, es preciso acudir a un conjunto de reglas en las que se emplean, entre otros, los siguientes conceptos:


mercado relevante;


sustitutos;


bienes o servicios sustancialmente relacionados;


poder sustancial;


participación en el mercado;


barreras de entrada; y


comportamiento reciente de un agente económico.


A estos conceptos deben añadirse, además, los criterios e instrumentos analíticos que prescriba el reglamento de la ley, a los cuales remite esta última.


También es cierto que en la ley cuestionada no se contiene, al menos presentada de manera formal, una definición de lo que se deba entender por cada uno de estos conceptos, lo cual da lugar, precisamente, a la queja de la promovente de que se infringen los principios de legalidad, seguridad jurídica y separación de poderes consagrados, respectivamente, en los artículos 14, 16 y 49 de la Constitución General de la República, sobre todo si se observa que de declararse ilegal una concentración, los agentes económicos se harán merecedores, como ya se dijo, a una sanción administrativa pecuniaria.


Resulta infundada la queja que así se hace valer, atentas las siguientes consideraciones.


La actuación conjunta de los principios de seguridad jurídica, en su dimensión amplia, y de legalidad y división de poderes, como manifestaciones concretas de aquél, implican que es tarea del legislador la creación de normas jurídicas generales, abstractas e impersonales, y que sólo corresponde a la autoridad administrativa la aplicación puntual de dichas normas, sin que al actuar pueda crear por sí y ante sí una regla de observancia general que no encuentre su sustento en ley, excepción hecha de las disposiciones reglamentarias -que por su naturaleza no son innovativas del orden jurídico- derivadas del ejercicio de la potestad que le confiere el artículo 89, fracción I, constitucional, y de las normas a que se refiere el artículo 131 de la misma Ley Fundamental.


Desde este punto de vista, en nuestro régimen constitucional, está proscrita la arbitrariedad de las autoridades administrativas y les está vedado afectar, por voluntad propia, la propiedad y la libertad de los particulares, libertad que en la especie se manifiesta como la posibilidad de que cualquier persona se dedique a la industria, comercio, trabajo o actividad que más le acomode, a menos que sea contraria al orden público o al interés general en términos de la ley.


En el presente asunto el problema se plantea precisamente en torno a los términos que emplea la ley para limitar la actividad comercial de los gobernados cuando ella sea contraria a la libre competencia, pues en la redacción de los textos legales emplea vocablos que se acusan de imprecisos, vagos, inciertos o indefinidos.


Sin embargo, a juicio de este Alto Tribunal, la circunstancia de que la ley reclamada emplee vocablos que no están formalmente definidos en la misma, es decir, respecto de los cuales no contenga un enunciado que desentrañe su significado, no implica una infracción a los principios constitucionales invocados, porque se trata de conceptos jurídicos cuyo contenido resulta claro en el contexto de la ley que se examina.


Así lo revela el estudio, uno a uno, de los conceptos antes identificados.


Como antes ha quedado precisado, la ley reclamada pretende regular las conductas implicadas en fenómenos económicos como son los referentes a la competencia y a la libre concurrencia en el mercado, para lo cual tiene por propósito prohibir las prácticas monopólicas (que clasifica en absolutas y relativas, de manera similar, según algunos estudiosos de la materia, a como los tribunales extranjeros lo han hecho para distinguir entre aquellos acuerdos que per se restringen la competencia, de aquellos que pueden "razonablemente" afectarla rule of reason) y las concentraciones cuando éstas dañen igualmente la competencia o la libre concurrencia a través de eliminar competidores, impedir el acceso al mercado de otros, o de imponer su voluntad para controlar el mercado en materia de precios o de condiciones de abasto, compra o distribución de productos o servicios.


Si el objeto de la ley es atribuir efectos jurídicos a las conductas que se desarrollen en las relaciones económicas de un mercado, obligado resulta para el legislador acudir a términos, conceptos y fórmulas de naturaleza también económica que le permitan medir la regularidad y el impacto de las conductas que desea controlar para proteger el bien jurídico tutelado.


Desde este punto de vista, no puede ser censurado que el legislador incorpore a sus normas el léxico propio de la materia que aborda, ni tampoco puede exigírsele que incluya obligadamente una definición de tales conceptos, cuando se trate de conceptos que de origen no son de manufactura jurídica, pues entonces se entiende que la intención del legislador es atribuir a los vocablos que emplea el significado que le es propio en la disciplina de la cual provienen.


El concepto de "mercado relevante", en el contexto económico y particularmente en el ámbito de los estudios sobre prácticas monopólicas, permite identificar a aquella porción del entramado de relaciones de intercambio de bienes y servicios en la cual ejerce influencia o tiene relevancia un bien o servicio determinado, es decir, el campo dentro del cual puede tener impacto la operación de concentración que se investiga; dicho en términos técnicos:


"... Identificar el mercado relevante equivale a establecer cuáles productos son sustitutos de otros, es decir, cuáles productos compiten con otros y en consecuencia cuáles son las empresas que compiten entre sí para suministrarlos. El mercado relevante tiene dos dimensiones, de producto y geográfica. Dimensión de producto. El mercado de producto puede ser definido como: ‘Un producto o grupo de productos y el área geográfica en la cual son vendidos, de manera que si hipotéticamente, una empresa maximizadora de utilidades fuera el único vendedor de esos productos pudiera elevar no transitoriamente los precios en una cantidad, pequeña pero significativa por encima de los niveles prevalecientes.’. Dimensión geográfica. La dimensión geográfica del mercado relevante puede ser establecida en términos similares: ‘... si los compradores de un producto vendido en una localidad, en respuesta a un cambio no transitorio, pequeño pero significativo en el precio, cambian a comprar el producto en otra localidad, entonces ambas localidades están en el mismo mercado geográfico relevante’." (A.Á. de Alba, J.. Características esenciales de la Ley Federal de Competencia Económica. Estudios en torno a la Ley Federal de Competencia Económica, Universidad Nacional Autónoma de México).


La experiencia internacional sobre esta materia es vasta:


"La jurisprudencia de Estados Unidos se centra en los dos factores que generalmente definen un mercado relevante según el artículo 12 de la Ley Federal de Competencia Económica -la disponibilidad de bienes o servicios sustitutos (sustitución de la demanda) y el potencial de asegurar la oferta de otras áreas (sustitución de la oferta)-. En los términos más generales, el mercado relevante significa los límites que identifican a aquellos grupos de vendedores de bienes que pueden sustituirse. Es decir, el mercado relevante es un bosquejo de los productos y las líneas geográficas dentro de los cuales los bienes, compradores y vendedores específicos interactúan para determinar precios y producción." (G.R.S.. Reflexiones comparativas de la ley. Estudios en torno ... obra ya identificada).


"En el ámbito de la Comunidad Económica Europea el concepto de mercado se ha desarrollado especialmente en relación con el abuso de posición dominante. En relación con la determinación de la existencia de abusos de posiciones dominantes, la jurisprudencia comunitaria ha considerado que tales posiciones existen en los supuestos en que la situación económica de una empresa le permite evitar una efectiva competencia en el mercado relevante. A los fines de determinar los límites de éste ha sido preciso establecer reglas relativas a los productos y áreas geográficas involucrados. Respecto de aquéllos, el enfoque adoptado no difiere sustancialmente del seguido en los Estados Unidos, pues se han tenido en cuenta las características de los distintos productos que les permiten satisfacer idénticas necesidades y ser sustituidos fácilmente por la demanda, así como las elasticidades cruzadas existentes entre ellos. En diversos casos se han adoptado posiciones más restringidas que las generalmente imperantes en los Estados Unidos. Así, en el caso H., se consideró que el mercado relevante respecto de una empresa que vendía repuestos para sus máquinas registradoras era el de tales repuestos, dado que en virtud de las características de éstos, no era posible utilizar satisfactoriamente otro tipo de piezas. Respecto de la dimensión geográfica de los mercados, ésta ha sido determinada por la Corte de Justicia Europea de forma de incluir a los competidores cuyas condiciones operativas son suficientemente homogéneas con las de la empresa cuya posición se evalúa, particularmente a la luz de los costos de transporte, las condiciones de comercialización y las formas habituales de operación de proveedores y consumidores. Desde el punto de vista territorial, el sector relevante puede variar desde la totalidad del Mercado Común Europeo, hasta el ámbito de una ciudad, pasando por mercados nacionales y regionales." (C., G. de las Cuevas. Derecho Antimonopólico y de Defensa de la Competencia. Editorial Heliasta).


"A los fines del artículo 85, 1 (del Tratado de Roma), el mercado relevante de un producto será como regla general, uno que comprenda productos idénticos o productos considerados por los consumidores como intercambiables teniendo en cuenta sus características, precio y uso en su conjunto. Sin embargo, pueden existir mercados más estrechos en base a características, precio o uso tomados individualmente. En el caso de componentes puede ser necesario referirse, ya al mercado de productos terminados en el que se incluyen los componentes, o al mercado de componentes, o ambos. El mercado geográfico relevante es el área dentro de la Comunidad en que el acuerdo produce sus efectos." (B., C. y Child, G.. Derecho de la Competencia en el Mercado Común. Editorial Civitas).


Frente a estas expresiones, resulta evidente que la ley reclamada no adolece de imprecisión al omitir la inclusión de una definición legal propiamente dicha, pues la determinación de lo que sea mercado relevante se alcanza precisamente a través de los criterios que el artículo 12 de la ley establece, cuando señala que deberán precisarse los productos "sustitutos" de los manejados por el agente económico (pues según enseñan los estudiosos en la materia, entre mayor sea el número de productos a los que los consumidores puedan acudir para satisfacer cierta necesidad, menor será el impacto de una concentración que manipule el precio, producción o comercialización del producto de que se trate), los costos de distribución de los productos, sus insumos, complementos y "sustitutos" (pues según también explican aquéllos, las marcadas diferencias de costos de distribución impiden la competencia real de unos productos con otros) y los costos, probabilidades y restricciones normativas de las que dependa el acceso de los consumidores o usuarios a otros mercados o a fuentes de abasto o venta alternas (pues las fuentes de acceso difícil pueden provocar que ciertos productos o ciertas zonas geográficas no deban ser considerados dentro del mercado relevante).


Más aún, a nivel supranacional, también se emplean conceptos similares o análogos al de "mercado relevante", como puede constatarse de la lectura del documento que contiene el Conjunto de Principios y Normas Equitativos Convenidos Unilateralmente para el Control de las Prácticas Comerciales Restrictivas, aprobado por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas según resolución número 35/63 de fecha cinco de diciembre de mil novecientos ochenta, cuando en su sección "D", relativa a los Principios y Normas Aplicables a las Empresas, Incluidas las Empresas Transnacionales, dice:


"4. Las empresas deberían abstenerse de los actos o del comportamiento siguientes en el mercado pertinente, cuando, mediante el abuso o la adquisición y el abuso de una posición dominante en el mercado, limiten el acceso a los mercados o restrinjan de otro modo indebidamente la competencia, y de esta forma tengan o puedan tener efectos desfavorables sobre el comercio internacional, particularmente de los países en desarrollo, y sobre el desarrollo económico de éstos ..."


La misma locución de "mercado pertinente" es empleada por el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica celebrado por nuestro país e incorporado al derecho nacional en términos del decreto promulgatorio publicado en el Diario Oficial de la Federación del día veinte de diciembre de mil novecientos noventa y tres, que en el artículo 1505 dispone:


"Monopolio. Significa una entidad, incluido en consorcio u organismo gubernamental que, en cualquier mercado pertinente en territorio de una parte, ha sido designado proveedor o comprador único de un bien o servicio, pero no incluye una entidad a la que se haya otorgado un derecho de propiedad intelectual exclusivo derivado solamente de dicho otorgamiento."


El concepto de "sustitutos" puede conocerse acudiendo a la acepción común del término, la cual permite vislumbrar sin dificultad su significado cuando es aplicado en materia económica.


Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española: "Sustituto, ta. (l. sustitutus). P.p. irreg. De sustituir.// 2. M. y f. Persona que hace las veces de otra en empleo o servicio. Sustituir (l. sustituere). tr. Poner a una persona o cosa en lugar de otra.//".


De la propia ley se deduce que cuando se refiere a sustitutos, pretende designar a aquellos productos que son de la misma clase de los que fabrica, produce o comercializa el agente económico de que se trata, es decir, que pueden adquirirse por los consumidores o compradores en lugar de aquellos que han sido objeto de la concentración, concepto que adquiere relevancia pues en la medida en que sea mayor el número de productos que puedan colmar en los consumidores la necesidad que el producto en cuestión pretende satisfacer, menor será el impacto de la concentración en la libre competencia. Los efectos de la concentración no son iguales cuando el producto sólo lo producen los agentes competidores que participan en aquélla, que cuando en el mercado hay otros productos disponibles al alcance de los interesados.


Los conceptos de bienes y servicios "sustancialmente relacionados" y poder "sustancial" en el mercado se relacionan entre sí por el uso común del adjetivo de que se trata.


En el primer caso, la acepción común de los vocablos permite desentrañar el significado de la expresión legal.


El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española señala: "Sustancial (l. sustantialis). Adj. P. o relativo a la substancia.// 2. S..// 3. D. de lo esencial y más importante de una cosa.//".


"Relación (l. relatio, -onis). F. Referencia que se hace de un hecho.// Finalidad de una cosa.// 3. Conexión, correspondencia de una cosa con otra.// 4. Conexión, correspondencia, trato, comunicación de una persona con otra ..."


De acuerdo con lo transcrito, para que un bien o servicio esté sustancialmente relacionado con otro es dable entender que exista entre ambos una correspondencia esencial que permita afirmar que la concentración operada respecto de un producto afecta o tiene relevancia para el otro, por los vínculos no accidentales existentes entre ambos.


En el segundo caso, el concepto "poder sustancial en el mercado" significa, como puede deducirse de la acepción común de los vocablos, la capacidad que tiene un agente económico en el mercado relevante de imponer sus condiciones sobre los demás competidores (en el caso de que éstos existan, sea un mercado oligopólico o abierto), es decir, la situación de dominio que ejerce una empresa en el mercado de bienes o servicios en que se desarrolla, poder que usualmente se mide, según señala el artículo 13 de la misma ley, a través de analizar la manera en que participa en el mercado relevante, su aptitud para fijar unilateralmente precios por encima de la voluntad de sus competidores, la existencia real de éstos, así como la facilidad para que otras empresas accedan al mercado y acudan a las fuentes de insumos.


"Poder de mercado es la capacidad para influir sobre el precio del mercado y/o forzar a salir a los rivales" (G.D., F. Industrial Organization and Public. P., citado por Á. de Alba en la obra ya identificada)."


Las locuciones "participación en el mercado" y "barreras de entrada", nuevamente en este contenido adquieren un significado claro, en la medida en que designan, respectivamente, a través de la acepción común de las palabras, la manera como actúa el agente económico en el mercado, es decir, si es uno de los principales competidores en el mismo, si ejerce un poder monopólico o si concurre en grado y medida similares a los de otras empresas, y las dificultades técnicas o económicas que impiden la entrada al mercado de otros agentes económicos, pues de éstas depende el grado de control del agente sobre su área de influencia.


Por último, el concepto de comportamiento "reciente" del agente económico también puede descifrarse a través del auxilio del significado común de este término:


"Reciente: (l. recens, -entis). Adj. Nuevo, fresco o acabado de hacer."


De lo hasta aquí expuesto se sigue que si bien es cierto que la ley reclamada no dedica un capítulo específico a establecer definiciones formales de los conceptos que emplea para calificar la licitud de una operación de concentración, también lo es que tratándose de los vocablos "mercado relevante" y "poder sustancial" incluye en los artículos 12 y 13 los criterios y elementos de valor suficientes para que se esté en posibilidad de comprender con exactitud su significado, y que tratándose de los demás analizados a lo largo de este considerando, las palabras empleadas reciben una connotación común lo suficientemente clara para estar en posibilidades de entender su significado en el contexto de la ley cuestionada.


Además, importa destacar que la doctrina económica elaborada sobre estos rubros ha sido abundante, en la medida en que se ha desarrollado a partir de textos legales que, si bien no son idénticos, ni usan las mismas expresiones utilizadas por nuestro legislador, son, en cambio, análogos en la medida en que pretenden designar fenómenos similares.


Sirva como ejemplo de lo anterior, el concepto de "posición dominante en el mercado" recogido en el Conjunto de Principios y Normas Equitativas Contenidas Multilateralmente para el Control de las Prácticas Comerciales Restrictivas, aprobado en el seno de la Organización de las Naciones Unidas:


"Sección B. Definiciones y ámbito de aplicación. A los efectos de este Conjunto de Principios y Normas Equitativos Convenidos Multilateralmente, i) Definiciones: ... 2. Por ‘posición dominante en el mercado" se entiende la situación en que una empresa, sea por sí sola o actuando conjuntamente con otras pocas empresas, esté en condiciones de controlar el mercado pertinente de un determinado bien o servicio o de un determinado grupo de bienes o servicios."


También sirva de ejemplo la transcripción de algunos párrafos del Tratado de Roma de 1957 que dio nacimiento a la Comunidad Económica Europea:


"Artículo 85. 1. Serán incompatibles con el mercado común y quedarán prohibidos todos los acuerdos entre empresas, las decisiones de asociaciones de empresas y las prácticas concertadas que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado común y, en particular, los que consistan en:


"Fijar directa o indirectamente los precios de compra o de venta u otras condiciones de transacción;


"Limitar o controlar la producción, el mercado, el desarrollo técnico o las inversiones;


"Repartirse los mercados o las fuentes de abastecimiento;


"Aplicar a terceros contratantes condiciones desiguales para prestaciones equivalentes, que ocasionen a éstos una desventaja competitiva;


"Subordinar la celebración de contratos a la aceptación, por los otros contratantes, de prestaciones suplementarias que, por su naturaleza o según los usos mercantiles, no guarden relación alguna con el objeto de dichos contratos.


"Los acuerdos o decisiones prohibidos por el presente artículo serán nulos de pleno derecho.


"No obstante, las disposiciones del apartado 1 podrán ser declaradas inaplicables a:


-"Cualquier acuerdo o categoría de acuerdos entre empresas;


-"Cualquier decisión o categoría de decisiones de asociaciones de empresas;


-"Cualquier práctica concertada o categoría de prácticas concertadas.


"Que contribuyan a mejorar la producción o la distribución de los productos o a fomentar el progreso técnico o económico, y reserven al mismo tiempo a los usuarios una participación equitativa en el beneficio resultante, y sin que:


"Impongan a las empresas interesadas restricciones que no sean indispensables para alcanzar tales objetivos;


"Ofrezcan a dichas empresas la posibilidad de eliminar la competencia respecto de una parte sustancial de los productos de que se trate."


"Artículo 86. Será incompatible con el mercado común y quedará prohibida, en la medida en que pueda afectar al comercio entre los Estados miembros, la explotación abusiva, por parte de una o más empresas, de una posición dominante en el mercado común o en una parte sustancial del mismo.


"Tales prácticas abusivas podrán consistir, particularmente en:


"Imponer directa o indirectamente precios de compra, de venta u otras condiciones de transacción no equitativas;


"Limitar la producción, el mercado o el desarrollo técnico en perjuicio de los consumidores;


"Aplicar a terceros contratantes condiciones desiguales para prestaciones equivalentes, que ocasionen a éstos una desventaja competitiva;


"Subordinar la celebración de contratos a la aceptación, por los otros contratantes, de prestaciones suplementarias que, por su naturaleza o según los usos mercantiles, no guarden relación alguna con el objeto de dichos contratos."


Lo anterior no significa, desde luego, desconocer las dificultades prácticas de aplicar estos conceptos a cada caso concreto, dificultades de las cuales se duele insistentemente la quejosa cuando afirma que queda al arbitrio de la autoridad administrativa dar contenido concreto a cada uno de esos conceptos.


Sin embargo, ha de tenerse presente que el lenguaje jurídico, al igual que el lenguaje común, no escapa de la indeterminación que es propia de ciertos vocablos cuya definición abstracta adquiere un sentido específico sólo cuando es posible aplicarla en un caso concreto; sirva de ejemplo la cita de numerosos conceptos jurídicos -que algún sector de la doctrina califica como conceptos jurídicos indeterminados- de uso frecuente en los textos legales o inclusive en la jurisprudencia de este Alto Tribunal, tales como "orden público", "interés social", "extrema necesidad", "ruinosidad", "utilidad pública", "apariencia del buen derecho", "importancia y trascendencia", "bien común", los cuales adquieren un significado preciso y concreto sólo en presencia de las circunstancias específicas de cada caso particular.


Cuándo una medida es contraria al orden público, cuándo un acto es contrario al interés general, cuándo un asunto es de importancia y trascendencia, cuándo un particular goza de la apariencia del buen derecho, cuándo una edificación se halla en estado de ruinosidad, cuándo una persona se halla en extrema necesidad, son cuestiones que no pueden resolverse a través de una definición formal de los conceptos, sino únicamente mediante el examen de los casos particulares respecto de los cuales se plantea su aplicación.


Ocurre en estos casos que el legislador se ve precisado a emplear estos conceptos jurídicos indeterminados porque la solución de un asunto concreto depende justamente de la apreciación particular de las circunstancias que a él concurran, lo cual de ninguna manera significa que se deje en manos de la autoridad administrativa la facultad de dictar libremente o incluso arbitrariamente la resolución que corresponda, pues en todos estos casos, el ejercicio de la función administrativa está sometida al control de las garantías de fundamentación y motivación que presiden el desarrollo no sólo de las facultades regladas o discrecionales, sino también de aquellas en que ha de hacerse uso del arbitrio.


Si en un negocio concreto la autoridad afirma que un acto afecta el interés general, debe motivar y fundar su determinación a modo de que sea el órgano de control de la legalidad el que esté en posibilidades de revisar su actuación y de examinar las defensas que en contra de la resolución argumente la persona afectada. Es en este campo, de la aplicación de conceptos legales laxos, en que el control de legalidad de la actuación administrativa adquiere especial relevancia, en la medida en que permite satisfacer dos principios igualmente valiosos: por un lado, la necesidad de que sea el órgano encargado de aplicar la ley quien aprecie las circunstancias del caso particular para alcanzar una decisión más justa y, por otro, la exigencia de que se preserve la seguridad jurídica de los gobernados, proscribiendo la arbitrariedad de la autoridad administrativa.


En la materia de competencia económica, el vicio que la quejosa atribuye a la ley propiamente implica una irregularidad que puede afectar los actos de aplicación de la misma, en la medida en que siendo claros los conceptos empleados por el legislador de "mercado relevante", de "poder sustancial en el mercado", de "sustitutos", etcétera, lo que puede ser arbitraria es la resolución de la autoridad en que, para efectos de examinar una operación de concentración, define el mercado relevante de una manera más estrecha de la que corresponde, excluyendo aquellos productos que, por ejemplo, son claros sustitutos de los que son materia de la operación o, en otro ejemplo, considera como sustitutos a aquellos productos que frente a los consumidores no resultan evidentemente intercambiables por el afectado en la concentración.


Las irregularidades en la aplicación de la ley pueden derivar igualmente del empleo incorrecto de los procedimientos económicos y técnicos que estime la autoridad apropiados para definir el mercado relevante (por ejemplo, la jurisprudencia de los tribunales de otros países ha estimado conveniente acudir a la llamada prueba de elasticidad cruzada).


"La elasticidad cruzada o sea la proporción en que aumenta la demanda dirigida al productor y como consecuencia de un aumento de los precios del productor y, disminuye gradualmente según se toman sucedáneos menos significativos y oferentes más alejados. El valor de tal elasticidad cruzada debe adoptar para que se considere que un posible competidor no es significativo, a efectos de definir el mercado, es relativamente arbitrario, y con él el mercado definido. La definición de límites supuestamente precisos para los mercados, responde a la escasez de datos con que debe trabajar la justicia, que impide actuar en base a un análisis de las elasticidades de demanda con que se enfrenta la empresa cuya conducta se evalúa, y del enfoque seguido por la legislación antimonopólica, particularmente el artículo 2o. de la L.S.. Si se debe aplicar un concepto como el de monopolización, debe tenerse en cuenta que sólo se es monopolista en un mercado definido con precisión. Además, al delimitarse en cada caso un mercado concreto, y no una serie de competidores más o menos relevantes, se facilita la elaboración de reglas relativamente claras a las que las empresas puedan someterse en el futuro." (C., G., en la obra ya citada).


Estas afirmaciones no pasan por alto que desde el punto de vista de una técnica legislativa muy depurada, sería altamente recomendable que la ley fuera más detallada en la descripción de algunos conceptos, para que de esa manera se facilitara el análisis de la legalidad de las resoluciones administrativas que lleguen a dictarse en esta materia; sin embargo, aun cuando ello fuera deseable, lo cierto es que la función de este Alto Tribunal no es la de revisar el nivel de calidad de la obra legislativa, sino la de preservar el respeto de las garantías individuales exigiendo que las normas sometidas a su censura se ajusten a los requerimientos mínimos necesarios para satisfacer aquellas.


En este sentido, basta que la ley reclamada emplee conceptos que no sólo no son desconocidos en el ámbito económico, sino que además son de fácil comprensión, y que a través de sus normas sea posible examinar la regularidad de los actos de la autoridad administrativa de acuerdo con los lineamientos y principios sentados por aquélla, para que deba entenderse satisfecho el principio de legalidad, considerando, sobre todo, que a través de las garantías de fundamentación y motivación, tratándose de actos particulares, e incluso, de supremacía de ley en el caso de normas generales reglamentarias que pretendan expedirse para alcanzar los fines perseguidos por el legislador, se fortalece la protección para los particulares que resulten afectados con la aplicación de la ley, garantías todas ellas que en esta materia deben ser cuidadosamente observadas por las autoridades administrativas que pretendan fundarse en la ley reclamada para declarar ilícita una concentración de intereses económicos.


Por las razones apuntadas, resulta infundado el concepto de violación cuyo estudio se omitió en la sentencia de primera instancia.


OCTAVO. Agotado el estudio del agravio relativo a la incongruencia del fallo recurrido, toca atender al diverso motivo de queja, expresado también en el segundo capítulo del pliego de agravios relativo, en el sentido de que, contrariamente a lo sostenido por el Juez de Distrito, la ley reclamada prohíbe conductas distintas de las previstas en el artículo 28 constitucional, pues su autor se excedió en sus facultades al sancionar las operaciones en que uno de los competidores no está en posibilidad de obtener ventaja exclusiva e indebida y aquellas en que el perjuicio al público en general o a una clase social no es real, sino únicamente potencial.


Para fundar esta apreciación, la quejosa examinó el texto original del artículo 28 constitucional y su evolución histórica, a los cuales importa referirse en esta ejecutoria.


El artículo 28 de la Ley Fundamental, en la parte que interesa, encuentra su antecedente inmediato en el artículo correlativo de la Constitución del año de mil ochocientos cincuenta y siete, que decía:


"Artículo 28. No habrá monopolios, ni estancos de ninguna clase, ni prohibiciones a título de protección a la industria. E. únicamente, los relativos a la acuñación de moneda, a los correos y a los privilegios que, por tiempo limitado, conceda la ley a los inventores o perfeccionadores de alguna mejora."


Este texto, al cual se atribuyó en su momento una ideología puramente liberal, en cuyos términos la prohibición de establecer monopolios no era sino un mecanismo alterno de protección de la libertad individual en materias de comercio, trabajo y contratación, ya consagrada en los entonces artículos 4o. y 5o. como uno de los postulados fundamentales del sistema de los derechos fundamentales del hombre, fue recogido y adoptado, con un sentido orientado más hacia la protección del núcleo social y del interés general por el redactor de la Constitución del año de mil novecientos dieciséis, para quedar así:


"Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos no habrá monopolios ni estancos de ninguna clase; ni exención de impuestos; ni prohibiciones a título de protección a la industria; exceptuándose únicamente los relativos a la acuñación de moneda, a los correos, telégrafos y radiotelegrafía, a la emisión de billetes por medio de un solo banco que controlará el Gobierno Federal, y a los privilegios que por determinado tiempo se concedan a los autores y artistas para la reproducción de sus obras, y a los que, para el uso exclusivo de sus inventos, se otorguen a los inventores y perfeccionadores de alguna mejora.


"En consecuencia, la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos, de artículos de consumo necesario, y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acto o procedimiento que evite o tienda a evitar la libre concurrencia en la producción, industria o comercio, o servicios al público; todo acuerdo o combinación, de cualquiera manera que se haga, de productores, industriales, comerciantes y empresarios de transportes o de algún otro servicio, para evitar la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados; y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social.


"No constituyen monopolios las asociaciones de trabajadores formadas para proteger sus propios intereses.


"Tampoco constituyen monopolios las asociaciones o sociedades cooperativas de productores para que, en defensa de sus intereses o del interés general, vendan directamente en los mercados extranjeros los productos nacionales o industriales que sean la principal fuente de riqueza de la región en que se produzcan, y que no sean artículos de primera necesidad, siempre que dichas asociaciones estén bajo la vigilancia o amparo del Gobierno Federal o de los Estados, y previa autorización que al efecto se obtenga de las legislaturas respectivas en cada caso. Las mismas legislaturas por sí o a propuesta del Ejecutivo, podrán derogar, cuando las necesidades públicas así lo exijan, las autorizaciones concedidas para la formación de las asociaciones de que se trata."


De estas disposiciones se sigue que mientras el Constituyente de mil ochocientos cincuenta y siete concibió a los monopolios como una práctica atentatoria fundamentalmente de la libertad individual en la materia económica, el Constituyente de mil novecientos diecisiete los prohibió no sólo por ser contrarios a las libertades clásicas de comercio, industria y contratación que habían sido objeto de tutela en la normatividad constitucional desde la consagración del Estado de derecho, sino también en cuanto constituían un ataque a bienes de la colectividad que debía ser reprimido.


La doble dimensión individual-social de la prohibición de los monopolios y figuras afines se halla reflejada tanto en los textos legales producidos en la materia -Ley Orgánica del Artículo 28 Constitucional en Materia de Monopolios, expedida el veinticinco de agosto de mil novecientos treinta y cuatro y en vigor hasta el veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres en que fue derogada por la ley reclamada- como en la interpretación jurisprudencial elaborada por este Alto Tribunal a propósito del artículo 28.


Es de interés en este punto transcribir algunos textos legales que en su momento pormenorizaron el mandato constitucional y diversas tesis de este Alto Tribunal a guisa de ejemplo:


Ley Orgánica del Artículo 28 Constitucional en Materia de Monopolios


"Artículo 1o. En los términos del artículo 28 de la Constitución, se prohíbe la existencia de monopolios y estancos, así como los actos que tiendan a evitar la libre concurrencia de la producción, distribución o comercialización de bienes y servicios, y los acuerdos, combinaciones o prácticas de cualquier naturaleza que celebren los productores, industriales, comerciantes o empresarios, para evitar la competencia entre sí o para desplazar a terceros del mercado, o imponer los precios de los artículos o las tarifas de los servicios de manera arbitraria."


"Artículo 3o. Para los efectos de la presente ley se entiende por monopolio toda concentración o acaparamiento industrial o comercial y toda situación deliberadamente creada, que permitan a una o varias personas determinadas imponer los precios de los artículos o las cuotas de los servicios, con perjuicio del público en general o de alguna clase social."


"Artículo 5o. Se presumirán tendientes al monopolio:


"I. La venta de artículos o la prestación de servicios a menos del costo de producción, a no ser que concurra cualquiera de las siguientes circunstancias:


"...


"II. La importación de aquellas mercancías que por las condiciones en que se produzcan, puedan venderse en el país a base de concurrencia desleal.


"III. La destrucción voluntaria de productos hecha por productores o comerciantes sin autorización del Ejecutivo Federal, cuando pueda producir escasez o alza en los precios.


"IV. Los sistemas comerciales de venta por medio de sorteos, sin autorización del Ejecutivo Federal, de acuerdo con los reglamentos de la presente ley.


"V. El ofrecimiento o entrega al consumidor de vales, cupones, contraseñas u objetos similares que den derecho a una cantidad de dinero o efectos así como el ofrecimiento, entrega o prestación de cualquier otro objeto, servicio o estímulo adicional, sin autorización del Ejecutivo Federal y sin sujetarse a lo dispuesto por los reglamentos de esta ley.


"VI. La destrucción de empaques y envases de los competidores.


"VII. La realización de actos, convenios, acuerdos o combinaciones que tengan por objeto constituir una ventaja exclusiva indebida en favor de una o varias personas determinadas.


"VIII. Los demás considerados como tales por otras leyes o disposiciones reglamentarias."


"Artículo 21. Los actos que tiendan a la constitución de monopolios o que atenten contra la libre concurrencia se sancionarán administrativamente con las multas establecidas para el caso de monopolio, reducidas en un cincuenta por ciento. Estas multas podrán duplicarse en caso de reincidencia."


"MONOPOLIOS. Por monopolio se entiende el aprovechamiento exclusivo de alguna industria o comercio, bien provenga de algún privilegio, bien de otra causa cualquiera; y el artículo 28 constitucional equipara al monopolio todo acto que evite o tienda a evitar la libre concurrencia en la producción, industrial o comercial, y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva e indebida a favor de una o varias personas, con perjuicio del pueblo en general o de una clase social; de manera que cuando una ley establece la exención de un impuesto, para los productores que acepten condiciones que les impongan instituciones privadas, indudablemente tiende a evitar la libre competencia, creando el monopolio en perjuicio de los demás. Por las razones anteriores, el decreto de 30 de agosto de 1927, que establece la bonificación del impuesto del 13% en favor de los industriales que acepten las tarifas de la Convención Industrial Obrera, constituye una violación al artículo 28 constitucional." (A. al Tomo XXXVI del Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, pág. 950).


"MONOPOLIOS. El artículo 28 constitucional, aun cuando comienza por establecer, en términos concretos, la prohibición de que en la República existan monopolios, no se ocupa exclusivamente de éstos, en el sentido estricto de la palabra, esto es, entendiendo como monopolio la concentración en una persona o corporación, de determinada rama del comercio o de la industria, sino que teniendo en cuenta que la mayor parte de los economistas juzgan que hay monopolios, no solamente en esos casos de concentración individual, sino en muchas actividades económicas en las que, si bien no falta en absoluto la concurrencia, ésta sólo puede existir de una manera ilimitada, en perjuicio del bien general, dicta prevenciones encaminadas a combatir esas actividades de monopolio parcial." (Tomo XL del citado Semanario, Quinta Época, pág. 3478).


"COMERCIO, DERECHO DEL ESTADO PARA ESTABLECER LIMITACIONES A LA LIBRE CONCURRENCIA. Para establecer si el Estado puede, de acuerdo con la Constitución, poner limitaciones a la libre concurrencia, hay que estudiar si dicha Constitución autoriza al Estado para dirigir la economía del país y defender los derechos de la sociedad, en contra de las maniobras de los industriales y comerciantes, o si está obligado a permanecer inactivo en estos casos, de acuerdo con el principio de la libre concurrencia. El lema de la doctrina económica sostenida por la escuela liberal de ‘dejar hacer’, prohíbe al Estado toda intervención en la industria y en el comercio, y a eso se llama libre concurrencia; esta extremada libertad conduce al libertinaje y al dominio desleal y absoluto de los grandes capitales, en perjuicio de los pequeños industriales, de los trabajadores y del público en general, lo cual ha traído como consecuencia el enorme desnivel económico y el desproporcionado reparto de la riqueza que se nota en las sociedades actuales. La Constitución de 1917 vino a destruir los principios básicos de la escuela liberal y a sostener teorías contrarias a esa doctrina, como las contenidas en los artículos 27 y 123; así pues, no es lógico ni congruente sostener que el mismo cuerpo de leyes que niega y destruye los postulados de la doctrina liberal, acepte, en su artículo 28, en toda su extensión, el más individualista de todos los principios liberales, o sea, la libre concurrencia, interpretada en el sentido de prohibición absoluta al Estado, para intervenir en la vida económica del país. El origen netamente liberal de los derechos que garantiza el artículo 28 constitucional, puede conducir erróneamente a la conclusión de que en materia de comercio, la Constitución sostiene el principio de ‘dejar hacer’; pero por la forma en que está redactado dicho precepto, se entiende que más que garantizar a los individuos en particular, trata de proteger a la sociedad y a los derechos de la colectividad y que en vez de impedir la intervención del Estado, la exige, pues en su segundo párrafo dice textualmente: ‘En consecuencia, la ley castigará severamente y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento, en una o pocas manos, de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acto o procedimiento que evite o tienda a evitar la libre concurrencia en la producción, industria o comercio, o servicios públicos; todo acuerdo con fines de cualquiera manera que se haga, de productores, industriales, comerciantes y empresarios de transporte o de algún otro servicio, para evitar la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados; y en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva e indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social.’. Para cumplir con el deber que el artículo 28 impone a las autoridades, fueron promulgadas las leyes orgánicas y reglamentaria del citado artículo 28 y de acuerdo con sus preceptos, se hizo el Reglamento de la Industria del Pan; por consecuencia, la aplicación del decreto que fijó el requisito de distancia que debe mediar de una panadería a otra, no es violatoria de garantía individual alguna." (Tomo XLV del citado Semanario, Quinta Época, pág. 1978).


La tarea interpretativa desarrollada en esta materia revela que el concepto constitucional de monopolio, desde su elaboración original, no debía entenderse de manera estricta, a modo de designar únicamente el aprovechamiento exclusivo de alguna industria o comercio, sino que debía designarse con él a las prácticas, acuerdos y procedimientos descritos por el propio Constituyente en el segundo párrafo del numeral en examen, cuando prohibía cualquier acto que en general evitara la libre concurrencia o constituyera una ventaja exclusiva e indebida a favor de una o varias personas con perjuicio del pueblo en general o de una clase social.


Siendo tal la interpretación que correspondió al texto original del artículo 28, resulta claro que su reforma por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, única producida en la parte de interés, no vino sino a desarrollar, en el lenguaje constitucional, los conceptos que de suyo se consideraban comprendidos en el término de monopolio y así se deduce, precisamente, de la exposición de motivos de la iniciativa respectiva, que en lo conducente expresa:


"El artículo 28 se reforma y adiciona de acuerdo con la filosofía y los principios que se establecen en el artículo 25 que, a su vez, son correspondientes con la filosofía de todo el texto constitucional. Esta reforma ha sido planteada como necesaria para actualizarlo y hacerlo consistente en su orientación.


"El texto vigente del artículo 28 protege fundamentalmente la libertad de industria, comercio y trabajo dentro del marco de una libre competencia que históricamente no se ha dado en nuestro país ni en ninguna otra realidad nacional. Ello no concuerda con la evolución de una economía que, si bien garantiza libertades económicas, está sujeta a relación social bajo la rectoría del Estado con estricto apego al principio de legalidad.


"Se introduce ahora el concepto de práctica monopólica, sin quitarle fuerza a la prohibición anterior de los monopolios, para adecuar la regulación de la concentración y los nuevos fenómenos del oligopolio y para evaluar las consecuencias de la acción de las empresas en el bienestar de los ciudadanos y de los consumidores.


"No se trata, pues, de volver a un mundo de productores individuales aislados, sino de establecer las bases normativas para regular los efectos nocivos de la acción de las concentraciones económicas y propiciar su fragmentación en todos aquellos casos que resulten perjudiciales para la sociedad, fortaleciendo al mismo tiempo a las medianas y pequeñas empresas, que junto con los consumidores resultan perjudicadas por las prácticas monopólicas.


"De no adoptar una decisión realista y sustantiva para regular la concertación económica, el poder económico quedaría en unas cuantas manos, distanciándose y haciéndose depender las principales decisiones de la voluntad de unos cuantos individuos. Ello generaría condiciones de polarización sin capacidad de transformación social e ineficiencias y costos crecientes para la sociedad.


"El país requiere eliminar concentraciones injustificadas en la economía, romper situaciones de monopolio, dar mayores oportunidades a la iniciativa personal de los mexicanos y difundir y multiplicar la propiedad sin dejar de adoptar las formas de organización e incorporación de innovaciones tecnológicas que sean más adecuadas para los propósitos nacionales.


"Se introducen las bases para regular el abasto y los precios, así como para imponer aquellas limitaciones que eviten intermediaciones innecesarias o excesivas que provocan el alza de los precios. Se sientan las bases jurídicas para la vital modernización del comercio interno.


"Se introduce la protección de los consumidores propiciando su organización.


"Se especifican las actividades que tendrá a su cargo el Estado, las cuales no serán sujetas a concesión. Con ello se delimita con precisión el ámbito exclusivo del sector público, y los alcances de la participación del Estado.


"Se fundamenta la existencia de instituciones, organismos y empresas que requiera el Estado para su eficaz desempeño en las áreas estratégicas y de carácter prioritario.


"En relación a la reforma que prohíbe la concesión a particulares de los servicios bancarios se mantiene su texto actual.


"Se mantiene la protección a las asociaciones de trabajadores y de cooperativistas así como los autores y artistas para que no estén sujetos a las prohibiciones que rigen para los monopolios.


"Se hace explícito el régimen de concesiones para la prestación de servicios públicos, o la explotación, uso y aprovechamiento de los bienes dominio de la Federación, así como las modalidades que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios públicos y la utilización social de los bienes, dominio de la Federación, los criterios para evitar fenómenos de concentración que contraríen el interés público.


"Se sujetan los regímenes de servicio público a la Constitución y la ley.


"Finalmente se fijan normas para reglamentar sobre bases de interés general y social el otorgamiento de subsidios."


De acuerdo con esta iniciativa, el artículo se reformó en la parte de interés para quedar en la actualidad en los siguientes términos:


"Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la industria.


"En consecuencia, la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social.


"...


"Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público. ..."


La evolución normativa en la materia revela que nuestro sistema constitucional se ha orientado por la prohibición no solamente de los monopolios entendidos en su acepción más estrecha, sino de todos aquellos actos que tiendan a impedir la libre concurrencia en el mercado, por los perjuicios que ello puede causar tanto a los intereses privados de quienes participan en el mismo en las calidades de oferentes o compradores de bienes y servicios, como al interés de la colectividad en general, en la medida en que las restricciones a la libre competencia implican naturalmente perturbaciones en el nivel de precios de los productos, en su calidad y en su comercialización.


Frente a este marco constitucional, toca analizar la Ley Federal de Competencia Económica, publicada en el Diario Oficial de la Federación del veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y dos, cuya expedición se inscribe dentro de la tendencia mostrada por numerosas legislaciones extranjeras a lo largo de este siglo e incluso desde las décadas finales del siglo pasado (pueden citarse, desde luego, entre otras, en Estados Unidos, The Sherman Antitrust Act de 1890, The Clayton Act de 1914 y The Federal Trade Commission Act de 1914 también; en Europa, el Tratado de Roma de 1957; en Alemania, Gesets Gegen Wettbewerbs Besch Rankungen de 1957; en Inglaterra The Fair Trading Act de 1973; en Francia la Ley 77/806 de 1977; en España, la Ley sobre Disciplina de la Competencia de 1989; y en Italia las Normas para la Tutela de la Competencia y del Mercado de 1990), la cual se declara reglamentaria del artículo 28 constitucional, según se previene en sus artículos 1o. y 2o., incluidos en el capítulo I, de disposiciones generales, que dicen:


"Artículo 1o. La presente ley es reglamentaria del artículo 28 constitucional en materia de competencia económica, monopolios y libre concurrencia, es de observancia general en toda la República y aplicable a todas las áreas de la actividad económica."


"Artículo 2o. Esta ley tiene por objeto proteger el proceso de competencia y libre concurrencia, mediante la prevención y eliminación de monopolios, prácticas monopólicas y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios.


"Para efectos de esta ley, se entenderá por secretaría, la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, y por comisión, la Comisión Federal de Competencia."


El análisis de la estructura capitular de la ley revela que sus disposiciones se refieren a dos grandes rubros, los monopolios y prácticas monopólicas (capítulo II) y las concentraciones (capítulo III), para los cuales contiene normas específicas incluidas en cada capítulo y normas genéricas distribuidas en los capítulos IV (De la comisión), V (Del procedimiento), VI (De las sanciones) y VII (Del recurso de reconsideración), rubros de los cuales sólo interesa por el momento el atinente a las concentraciones, por ser ésta la materia de aplicación del ordenamiento a la quejosa.


Los artículos 16 y 17 establecen:


"Artículo 16. Para los efectos de esta ley, se entiende por concentración la fusión, adquisición del control o cualquier acto por virtud del cual se concentren sociedades, asociaciones, acciones, partes sociales, fideicomisos o activos en general que se realice entre competidores, proveedores, clientes o cualesquiera otros agentes económicos. La comisión impugnará y sancionará aquellas concentraciones cuyo objeto o efecto sea disminuir, dañar o impedir la competencia y la libre concurrencia respecto de bienes o servicios iguales, similares o sustancialmente relacionados."


"Artículo 17. En la investigación de concentraciones, la comisión habrá de considerar como indicios de los supuestos a que se refiere el artículo anterior, que el acto o tentativa:


"I.C. o pueda conferir al fusionante, al adquiriente o agente económico resultante de la concentración, el poder de fijar precios unilateralmente o restringir sustancialmente el abasto o suministro en el mercado relevante, sin que los agentes competidores puedan, actual o potencialmente, contrarrestar dicho poder;


"II. Tenga o pueda tener por objeto indebidamente desplazar a otros agentes económicos, o impedirles el acceso al mercado relevante; y


"III. Tenga por objeto o efecto facilitar sustancialmente a los participantes en dicho acto o tentativa el ejercicio de las prácticas monopólicas a que se refiere el capítulo segundo de esta ley."


Estos dos preceptos tienen como finalidad, por un lado, describir el concepto legal de concentración y, por el otro, señalar en qué supuestos debe estimarse que se está, indiciariamente, frente a una concentración ilegal, la que deberá ser sancionada en términos de los artículos 19 y 35 de la misma ley, que dicen:


"Artículo 19. Si de la investigación y desahogo del procedimiento establecido por esta ley resultara que la concentración configura un acto de los previstos por este capítulo, la comisión, además de aplicar las medidas de apremio o sanciones que correspondan podrá:


"I.S. la realización de dicho acto al cumplimiento de las condiciones que fije la comisión; o


"II. Ordenar la desconcentración parcial o total de lo que se hubiera concentrado indebidamente, la terminación del control o la supresión de los actos, según corresponda."


"Artículo 35. La comisión podrá aplicar las siguientes sanciones:


"I. Ordenar la suspensión, corrección o supresión de la práctica o concentración de que se trate;


"II. Ordenar la desconcentración parcial o total de lo que se haya concentrado indebidamente, sin perjuicio de la multa que en su caso proceda;


"III. Multa hasta por el equivalente a siete mil quinientas veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal por haber declarado falsamente o entregar información falsa a la comisión, con independencia de la responsabilidad penal en que se incurra;


"IV. Multa hasta por el equivalente a 375 mil veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, por haber incurrido en alguna práctica monopólica absoluta;


"V. Multa hasta por el equivalente a 225 mil veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, por haber incurrido en alguna práctica monopólica relativa y hasta por el equivalente a 100 mil veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, en el caso de lo dispuesto por la fracción VII del artículo 10 de esta ley;


"VI. Multa hasta por el equivalente a 225 mil veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, por haber incurrido en alguna concentración de las prohibidas por esta ley; y hasta por el equivalente a 100 mil veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal por no haber notificado la concentración cuando legalmente deba hacerse; y


"VII. Multa hasta por el equivalente a siete mil quinientas veces (sic) el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, a los individuos que participen directamente en prácticas monopólicas o concentraciones prohibidas, en representación o por cuenta y orden de personas morales.


"En caso de reincidencia, se podrá imponer una multa adicional hasta por el doble de la que corresponda."


Con arreglo a los preceptos transcritos, la ley reclamada tiene por objeto regular bajo la designación de concentración a cualquier acto, con independencia de la forma que adopte (fusión, adquisición del control por vía accionaria, compraventa de activos o de participaciones de capital, constitución de asociaciones, sociedades, empresas conjuntas, conglomerados o holdings, como se les conoce en el lenguaje financiero, por ejemplo) por cuya virtud se concentre el poder de dos agentes económicos (ligados por vínculos verticales, como los que existen entre proveedor y cliente o suministrador y suministrado, o por vínculos horizontales como los existentes entre competidores), siempre que ese acto tenga por objeto o por efecto disminuir, dañar o impedir la competencia y la libre concurrencia de bienes o servicios iguales, similares o sustancialmente relacionados, de modo que la declaración de ilicitud no atiende a la celebración misma de actos de concentración, sino a los efectos que ellos producen en el mercado, en cuanto reducen o pretenden reducir la concurrencia de competidores.


Expuestos en estos términos la evolución del texto constitucional y el contenido actual de la ley reclamada, debe concluirse que carece de razón la quejosa cuando afirma que tal cuerpo legal se aparta de la Norma Fundamental, al sancionar aquellas concentraciones en las que sólo una de las partes que intervienen obtienen beneficios derivados de la operación, pues la disposición de la ley no hace sino acatar estrictamente el mandato del Constituyente, en la medida en que éste no prohibió los actos anticompetitivos en vista de las consecuencias benéficas que de ellos derivaran para una de las partes, sino en atención a la lesión que causaran al bien jurídico tutelado, a saber, la competencia y la libre concurrencia en las que está interesada la sociedad.


Por otra parte, tampoco es exacto que la ley sancione las concentraciones cuando el riesgo para la libre concurrencia o la competencia sea potencial, no real, pues el análisis detallado de los textos legales transcritos revela que las concentraciones se declaran prohibidas siempre que confieran a las partes un poder real sobre el mercado que les permita dañar, disminuir o impedir aquéllas.


Basta que esas operaciones confieran el poder de influir sobre el mercado con infracción a las reglas de la libre concurrencia, para que deba estimarse que la conducta queda comprendida en la hipótesis prevista en la parte final del artículo 28 constitucional en donde se establece que la ley castigará "todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social", sobre todo si se advierte que el propósito del Constituyente ha sido combatir, no sólo en vía represiva, sino también preventiva, las conductas que pongan en peligro la integridad de los bienes jurídicos que tutela, con prescindencia de que los efectos lesivos sobre el mercado se actualicen en cada caso concreto, pues esperar a que ello ocurriera significaría permitir que las conductas anticompetitivas produjeran consecuencias de grave perjuicio para la sociedad.


Además, importa advertir que conforme a la ley reclamada, un acto puede estimarse ilegal en cualquiera de estos dos supuestos: cuando ese acto tenga por objeto dañar, impedir o disminuir la libre concurrencia o cuando ese acto, cualquiera que fuera su objeto, produzca ese efecto; en el primer supuesto, la ley atiende a la voluntad de las partes y en el segundo a la eficacia objetiva del acto con independencia de la voluntad de sus autores.


En el caso en que el objeto perseguido por las partes sea precisamente restringir la competencia, es exacto que la ley sanciona la concentración así concertada, aunque el peligro para el mercado sea potencial, pues lo que se pretende es justamente impedir que el daño se produzca en caso de que alcance a surtir efectos la convención de las partes, mientras que cuando al margen de convenciones se produce el resultado ilegal, ya no cabe admitir que simplemente hay potencialidad, puesto que ya se causa un perjuicio a la libre concurrencia, disminuyendo el número de empresas participantes en el mismo, impidiendo el acceso a él de nuevas empresas, o simplemente imponiendo a los consumidores, compradores o intermediarios ciertas restricciones que impliquen el abuso de agentes económicos dominantes.


La prohibición de estas conductas, como puede advertirse de lo hasta aquí expuesto, no traduce una reglamentación excesiva por parte del legislador secundario, pues es claro para este tribunal que en cualquiera de los supuestos de que se ha hablado, las concentraciones son contrarias al bien jurídico tutelado por el artículo constitucional reglamentado.


Por las razones precedentes, debe estimarse infundado el agravio en examen.


NOVENO. En su tercer agravio afirma la quejosa que, contrariamente a lo resuelto por el Juez de Distrito, la ley reclamada es inconstitucional, toda vez que no establece el procedimiento a través del cual la Comisión Federal de Competencia puede practicar la investigación de oficio prevista en su numeral 30, es decir, no establece los supuestos en que puede ejercer tal atribución, las etapas de la investigación, los plazos para desarrollarlas, ni los derechos o cargas de las partes, ni tampoco existe una norma supletoria capaz de colmar este vacío normativo, con lo cual se deja en estado de indefensión al agente económico sometido a dicha investigación.


Explica que la sentencia recurrida parte de una interpretación inexacta de los artículos 19 y 33 de la ley cuestionada, pues el conjunto de formalidades previsto por este último precepto no son aplicables a la investigación oficiosa de la comisión, sino que han de observarse una vez que dicha investigación ha culminado y existe una presunción en el sentido de que se ha cometido una infracción a las normas de la materia; prueba de lo anterior es que en el caso concreto, las resoluciones que dan lugar a la promoción del juicio de garantías no se fundan en el artículo 33 ni se ajustan a sus términos, ya que en ellas se fija arbitrariamente el contenido del requerimiento de documentación y el plazo para satisfacerlo.


Pues bien, los artículos 23 y 24 de la ley reclamada, en la parte conducente, disponen:


"Artículo 23. La Comisión Federal de Competencia es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, contará con autonomía técnica y operativa y tendrá a su cargo prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones, en los términos de esta ley, y gozará de autonomía para dictar sus resoluciones."


"Artículo 24. La comisión tendrá las siguientes atribuciones:


"I. Investigar la existencia de monopolios, estancos, prácticas o concentraciones prohibidas por esta ley, para lo cual podrá requerir de los particulares y demás agentes económicos la información o documentos relevantes;


"...


"III. Resolver los casos de su competencia y sancionar administrativamente la violación de esta ley y denunciar ante el Ministerio Público las conductas delictivas en materia de competencia y libre concurrencia. ..."


Con arreglo a los preceptos transcritos, la aplicación de la Ley Federal de Competencia Económica se encomienda a un órgano desconcentrado del Gobierno Federal, la Comisión Federal de Competencia, el cual está investido de las facultades de investigar sobre la observancia de dicho ordenamiento, requiriendo información a los agentes económicos y demás interesados, y de sancionar en sede administrativa a sus infractores.


Las facultades de inspeccionar y de sancionar se ejercen en dos modalidades, a través de la actuación oficiosa de la comisión o con motivo de una denuncia que provenga de cualquier persona en el caso de prácticas monopólicas absolutas, o de un afectado en el supuesto de prácticas monopólicas relativas o de concentraciones, según precisan los artículos 30 y 32 que dicen:


"Artículo 30. El procedimiento ante la comisión se inicia de oficio o a petición de parte."


"Artículo 32. Cualquier persona en el caso de las prácticas monopólicas absolutas, o el afectado en el caso de las demás prácticas o concentraciones prohibidas por esta ley, podrá denunciar por escrito ante la comisión al presunto responsable, indicando en qué consiste dicha práctica o concentración.


"En el caso de prácticas monopólicas relativas o concentraciones, el denunciante deberá incluir los elementos que configuran las prácticas o concentraciones y, en su caso, los conceptos que demuestren que el denunciante ha sufrido o puede sufrir un daño o perjuicio sustancial.


"La comisión podrá desechar las denuncias que sean notoriamente improcedentes."


Con el propósito de hacer efectivas las facultades de control de que se trata, la propia ley previene como una atribución específica de la comisión la de requerir la información y la documentación que sea necesaria para tal propósito, según prescribe su artículo 31 que es del tenor literal siguiente:


"Artículo 31. La comisión, en ejercicio de sus atribuciones, podrá requerir los informes o documentos relevantes para realizar sus investigaciones, así como citar a declarar a quienes tengan relación con los casos de que se trate.


"La información y documentos que haya obtenido directamente la comisión en la realización de sus investigaciones, así como los que se le proporcionen, son estrictamente confidenciales. Los servidores públicos estarán sujetos a responsabilidad en los casos de divulgación de dicha información, excepto cuando medie orden de autoridad competente."


Para conocer el procedimiento que ha de observarse ante la comisión, es preciso acudir a lo dispuesto por el artículo 33 -único que se ocupa del tema-, en donde se establece:


"Artículo 33. El procedimiento ante la comisión se tramitará conforme a las siguientes bases:


"I. Se emplazará al presunto responsable, informándole en qué consiste la investigación, acompañando, en su caso, copia de la denuncia;


"II. El emplazado contará con un plazo de treinta días naturales para manifestar lo que a su derecho convenga y adjuntar las pruebas documentales que obren en su poder y ofrecer las pruebas que ameriten desahogo;


"III. Una vez desahogadas las pruebas, la comisión fijará un plazo no mayor de treinta días naturales para que se formulen los alegatos verbalmente o por escrito; y


"IV. Una vez integrado el expediente, la comisión deberá dictar resolución en un plazo que no excederá de 60 días naturales.


"En lo no previsto, se estará a lo dispuesto en el reglamento de esta ley."


El procedimiento dispuesto en este artículo tiene una estructura muy sencilla que se compone de una primera fase, en que se emplaza al afectado haciéndole saber el objeto de la investigación o el contenido de la denuncia correspondiente; de una segunda fase a desarrollarse en un plazo de treinta días naturales, en la cual el afectado puede oponer las defensas y ofrecer las pruebas que estime pertinentes; de una tercera fase, también de treinta días naturales, para la formulación de alegatos, y de una fase final, con una duración no mayor de sesenta días naturales, en que habrá de dictarse la resolución que corresponda.


Ahora bien, para efectos del presente estudio es pertinente transcribir el segundo párrafo del artículo 14 y el primer párrafo del artículo 16, ambos de la Constitución Federal.


"Artículo 14. ...


"Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho."


"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento."


Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al interpretar los transcritos artículos ha estimado que la Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos privativos respecto de los actos de molestia, pues a los primeros que son los que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos precisados en el artículo 14, como la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado; en cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación en la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, los autoriza siempre y cuando preceda mandamiento escrito emitido por autoridad competente debidamente fundado y motivado. Asimismo, este Alto Tribunal ha establecido que para efectuar esa distinción entre acto privativo y acto de molestia debe advertirse la finalidad que se persigue con la emisión del acto de autoridad.


Lo anterior se desprende de la tesis aislada de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia y de la jurisprudencia de este Tribunal en Pleno, cuyos datos de identificación, rubro y texto se transcriben a continuación.


"Séptima Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: 81 Tercera Parte

"Página: 15


"AUDIENCIA Y SEGURIDAD JURÍDICA, GARANTÍAS DE. ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA DE BIENES O DERECHOS. DISTINCIÓN. ARTÍCULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES. En los términos del artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Federal, la audiencia previa a la emisión del acto de autoridad y el debido proceso legal, como garantías del gobernado, son de observancia obligatoria únicamente tratándose de actos privativos, sea de la vida, de la libertad, de propiedades, posesiones o derechos de los particulares más no así cuando se trata de actos de molestia que no tengan la finalidad de privar al afectado de alguno de sus bienes o derechos, pues tales actos se rigen solamente por la garantía de seguridad jurídica (fundamentación y motivación) que establece el artículo 16 constitucional."


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: IV, julio de 1996

"Tesis: P./J. 40/1996

"Página: 5


"ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCIÓN. El artículo 14 constitucional establece, en su segundo párrafo, que nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; en tanto, el artículo 16 de ese mismo Ordenamiento Supremo determina, en su primer párrafo, que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Por consiguiente, la Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos privativos respecto de los actos de molestia, pues a los primeros, que son aquellos que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos precisados en el artículo 14, como son, la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido, que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado. En cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación a la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, los autoriza, según lo dispuesto por el artículo 16, siempre y cuando preceda mandamiento escrito girado por una autoridad con competencia legal para ello, en donde ésta funde y motive la causa legal del procedimiento. Ahora bien, para dilucidar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un acto de autoridad impugnado como privativo, es necesario precisar si verdaderamente lo es y, por ende, requiere del cumplimiento de las formalidades establecidas por el primero de aquellos numerales, o si es un acto de molestia y por ello es suficiente el cumplimiento de los requisitos que el segundo de ellos exige. Para efectuar esa distinción debe advertirse la finalidad que con el acto se persigue, esto es, si la privación de un bien material o inmaterial es la finalidad connatural perseguida por el acto de autoridad, o bien, si por su propia índole tiende sólo a una restricción provisional."


Con base en la mencionada interpretación de los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, este Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido criterios en diversas materias, analizando en cada caso, la finalidad del acto reclamado para efectos de determinar si se está en presencia de un acto privativo o de molestia y si, por ende, debe regir la garantía de audiencia. A manera de ilustración se transcriben las tesis siguientes.


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: II, noviembre de 1995

"Tesis: P. CVIII/95

"Página: 90


"INTERÉS FISCAL. EL EMBARGO PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 141 Y 144 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, COMO MEDIO PARA GARANTIZARLO, ES UNA MEDIDA PRECAUTORIA QUE NO VIOLA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA. El embargo es una medida que por su naturaleza precautoria hace innecesario que la norma exija que previamente a trabarlo la autoridad justifique que exista peligro o temor de que el contribuyente oculte, dilapide o enajene sus bienes, puesto que como no es un acto de privación, sino únicamente de molestia, basta con que esté determinado un crédito fiscal en contra del contribuyente, y que éste una vez notificado, pretenda la suspensión del procedimiento administrativo de ejecución y acredite la impugnación del crédito, para que se justifique trabar el embargo, cuando el deudor opte por dicha medida para garantizar el interés fiscal, sin que por ello se infrinja la garantía de audiencia consagrada en el artículo 14 constitucional."


"Octava Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: I Primera Parte-1

"Página: 41


"OFENDIDO POR DELITO, RESTITUCIÓN EN EL GOCE DE SUS DERECHOS AL. ARTÍCULO 36 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS PENALES DE NUEVO LEÓN. CONSTITUCIONALIDAD. Se encuentra dentro de las exigencias de la Constitución Federal el artículo 36 del Código de Procedimientos Penales de Nuevo León, ya que de su lectura se aprecia claramente que la hipótesis que ahí se regula no tiene mayor efecto que el de una medida provisional; luego, si durante la secuela del procedimiento criminal se llegara a determinar que no existió delito alguno, se pronunciará sentencia absolutoria, que dejará sin efecto la medida correspondiente, por lo que, en todo caso, dicha medida es un acto reparable, ejecutado dentro del procedimiento, que no se debe confundir con la reparación del daño como pena. Por tener la medida en comento el carácter de provisional, es evidente que no se trata de un acto privativo de derechos en forma definitiva, sino de un mero acto de molestia transitorio, en cuyo caso basta el respeto del artículo 16 constitucional, esto es, que se emita un mandamiento de autoridad competente, que funde y motive su determinación. Por otro lado, no puede alegarse válidamente que el artículo en estudio permita actos privativos de derechos, toda vez que dicho precepto no persigue, en sí, como finalidad, el egreso de un bien material o inmaterial de la esfera jurídica del gobernado, o impedir el ejercicio de un derecho, sobre el referido bien, sino la restitución del ofendido en el goce de sus derechos que estén plenamente justificados. En esas condiciones, resulta que no es menester que previamente se escuche al ejecutado en defensa, ya que el artículo 14 constitucional sólo exige el respeto a la garantía de audiencia cuando se trata de actos privativos de derechos."


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VI, septiembre de 1997

"Tesis: P./J. 66/97

"Página: 67


"EMBARGO JUDICIAL. ES UNA MEDIDA CAUTELAR QUE NO IMPLICA UNA PRIVACIÓN DEFINITIVA DE DERECHOS POR LO QUE, PARA LA EMISIÓN DEL AUTO RELATIVO, NO RIGE LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA. Conforme a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la garantía de previa audiencia prevista en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional, únicamente rige respecto de los actos privativos, entendiéndose por éstos, aquellos que en sí mismos constituyen un fin, con existencia independiente, cuyos efectos de privación son definitivos y no provisionales o accesorios. Ahora bien, dado que el embargo judicial constituye una medida provisional encaminada al aseguramiento de bienes del deudor para garantizar, en tanto se resuelve en definitiva sobre la pretensión hecha valer, el pago de un crédito reclamado con base en un documento que lleva aparejada ejecución, debe considerarse que para la emisión del auto relativo -exequendo- no rige la garantía de previa audiencia. Lo anterior se corrobora por el hecho de que los efectos provisionales del citado auto quedan sujetos, en todo caso, a la tramitación normal del juicio de que se trate, en el que el deudor es parte y donde podrá excepcionarse, dictándose en el momento procesal oportuno la resolución correspondiente, la que sí podrá constituir un acto privativo."


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VIII, diciembre de 1998

"Tesis: P. CXVII/98

"Página: 248


"INSTITUCIONES DE CRÉDITO. EL ARTÍCULO 68 DE LA LEY RELATIVA, QUE DETERMINA LA PROCEDENCIA DE LA VÍA EJECUTIVA MERCANTIL PARA EL COBRO DEL ADEUDO RESPECTIVO, NO TIENE COMO CONSECUENCIA UN ACTO DE PRIVACIÓN Y, POR ELLO, NO VIOLA LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA. El párrafo primero del citado artículo otorga el carácter de título ejecutivo al contrato de crédito acompañado del estado de cuenta certificado por el contador facultado por el banco, lo que de ninguna manera implica, de por sí, un acto de privación, porque ese documento no tiene como consecuencia directa e inmediata la supresión, menoscabo o extinción de manera definitiva, de un derecho del demandado, ya que solamente sirve de documento base de la acción que se ha de intentar ante los tribunales, que dará lugar a un juicio en el que se podrá controvertir la subsistencia de ese adeudo determinado en la certificación contable. De ahí que, en virtud de que la certificación contable no tiene la característica de un acto de privación y durante el juicio correspondiente el deudor puede controvertir su contenido, resulta que la disposición reclamada no es violatoria de la garantía de audiencia, aunque no contemple un procedimiento previo en el que el deudor sea oído ante el banco, o ante autoridad, previamente a que se emita la aludida certificación, no siendo entonces necesario que en el precepto tildado de inconstitucional se dispusiera un procedimiento para escuchar previamente a los posibles afectados por el título ejecutivo, pues no se está en presencia de aquellos actos a los que se refiere la garantía de audiencia del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que la constitución de un título ejecutivo sólo produce el efecto de conceder al acreedor el acceso de una vía privilegiada de cobro de acuerdo con las disposiciones legales que tengan por objeto la reglamentación de esta última, pero de ninguna manera tiene por objeto la reglamentación de un acto de privación definitiva. Es verdad que por virtud de la aplicación de la disposición en comento, podrá decretarse, en su caso, una medida provisional de aseguramiento en bienes del deudor; sin embargo, ello no significa que previamente a la mencionada certificación deba escucharse a este último, ya que debe tenerse presente que el aseguramiento de bienes practicado en tales condiciones, no constituye un acto de privación definitiva, sino únicamente de molestia, razón por la cual no es obligatoria la observancia de la garantía de audiencia, máxime que de hacerse efectivo el título ejecutivo a través de una instancia judicial, en el desarrollo de esta última tendrá el afectado la oportunidad de ser oído en defensa y de ofrecer las pruebas que a su interés convenga."


"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: X, noviembre de 1999

"Tesis: P. LXXI/99

"Página: 44


"REVISIÓN ADMINISTRATIVA. ES IMPROCEDENTE CONTRA LA SANCIÓN CONSISTENTE EN LA SUSPENSIÓN TEMPORAL IMPUESTA A MAGISTRADOS Y JUECES DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. La sanción consistente en la suspensión temporal impuesta a M. y Jueces del Poder Judicial de la Federación, no puede equipararse a una remoción o a una destitución, debido a que no conlleva la terminación de la relación laboral; en todo caso, constituye un acto de molestia en su esfera jurídica que no es privativo, porque transcurrido el plazo de la suspensión el sancionado regresa a desempeñar su encargo, por lo que al no ubicarse en los supuestos excepcionales de procedencia del recurso de revisión administrativa que prevé el artículo 100, párrafo octavo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es evidente su improcedencia."


Ahora bien, para determinar si la facultad concedida a la Comisión Federal de Competencia para investigar oficiosamente las posibles prácticas monopólicas es o no violatoria de la garantía de audiencia, es necesario atender al bien jurídico tutelado por el artículo 28 de la Constitución Federal.


Según se destacó anteriormente, el Constituyente de 1917 prohibió los monopolios y las prácticas monopólicas, no sólo por considerarlos contrarios a las libertades clásicas de comercio, industria y contratación que habían sido objeto de tutela en la normatividad constitucional desde la consagración del Estado de derecho, sino porque estimó que constituían un ataque a bienes de la colectividad que debía ser reprimido. La reforma de mil novecientos ochenta y tres al mencionado artículo se basó también en la necesidad de proteger el interés social, tal como se desprende de la exposición de motivos de la iniciativa respectiva que, aunque ya se transcribió anteriormente, conviene reproducirla en lo conducente.


"El texto vigente del artículo 28 protege fundamentalmente la libertad de industria, comercio y trabajo dentro del marco de una libre competencia que históricamente no se ha dado en nuestro país ni en ninguna otra realidad nacional. Ello no concuerda con la evolución de una economía que, si bien garantiza libertades económicas, está sujeta a regulación social bajo la rectoría del Estado con estricto apego al principio de legalidad.


"Se introduce ahora el concepto de práctica monopólica, sin quitarle fuerza a la prohibición anterior de los monopolios, para adecuar la regulación de la concentración y los nuevos fenómenos del oligopolio y para evaluar las consecuencias de la acción de las empresas en el bienestar de los ciudadanos y de los consumidores.


"No se trata, pues, de volver a un mundo de productores individuales aislados, sino de establecer las bases normativas para regular los efectos nocivos de la acción de las concentraciones económicas y propiciar su fragmentación en todos aquellos casos que resulten perjudiciales para la sociedad, fortaleciendo al mismo tiempo a las medianas y pequeñas empresas, que junto con los consumidores resultan perjudicados por las prácticas monopólicas.


"De no adoptar una decisión realista y sustantiva para regular la concentración económica, el poder económico quedaría en unas cuantas manos, distanciándose y haciéndose depender las principales decisiones de la voluntad de unos cuantos individuos. Ello generaría condiciones de polarización sin capacidad de transformación social de ineficiencias y costos crecientes para la sociedad.


"El país requiere eliminar concentraciones injustificadas en la economía, romper situaciones de monopolio, dar mayores oportunidades a la iniciativa personal de los mexicanos y difundir y multiplicar la propiedad sin dejar de adoptar las formas de organización e incorporación de innovaciones tecnológicas que sean más adecuadas para los propósitos nacionales."


En el sentido de estimar al interés general como el bien jurídico tutelado por el artículo 28 constitucional, se pronunció este Alto Tribunal al emitir la ejecutoria que dio origen a la tesis que quedó transcrita anteriormente con el rubro: "COMERCIO, DERECHO DEL ESTADO PARA ESTABLECER LIMITACIONES A LA LIBRE CONCURRENCIA." y que en lo que aquí interesa establece:


"El lema de la doctrina económica sostenida por la escuela liberal de ‘dejar hacer’, prohíbe al Estado toda intervención en la industria y en el comercio, y a eso se llama libre concurrencia; esta extremada libertad conduce al libertinaje y al dominio desleal y absoluto de los grandes capitales, en perjuicio de los pequeños industriales, de los trabajadores y del público en general, lo cual ha traído como consecuencia el enorme desnivel económico y el desproporcionado reparto de la riqueza que se nota en las sociedades actuales. La Constitución de 1917 vino a destruir los principios básicos de la escuela liberal y a sostener teorías contrarias a esa doctrina, como las contenidas en los artículos 27 y 123; así pues, no es lógico ni congruente sostener que el mismo cuerpo de leyes que alega y destruye los postulados de la doctrina liberal, acepte, en su artículo 28, en toda su extensión, el más individualista de todos los principios liberales, o sea, la libre concurrencia, interpretada en el sentido de prohibición absoluta al Estado para intervenir en la vida económica del país. El origen netamente liberal de los derechos que garantiza el artículo 28 constitucional, puede conducir erróneamente a la conclusión de que en materia de comercio, la Constitución sostiene el principio de ‘dejar hacer’; pero por la forma en que está redactado dicho precepto, se entiende que más que garantizar a los individuos en particular, trata de proteger a la sociedad y a los derechos de la colectividad y que en vez de impedir la intervención del Estado, la exige, pues en su segundo párrafo dice textualmente: ‘En consecuencia, la ley castigará severamente y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento, en una o pocas manos, de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acto o procedimiento que evite o tienda a evitar la libre concurrencia en la producción, industria o comercio, o servicios públicos; todo acuerdo con fines de cualquier manera que se haga, de productores, industriales, comerciantes y empresarios de transporte o de algún otro servicio, para evitar la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados; y en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva e indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social.’."


Es notable y merece mencionarse con énfasis, el mandato contenido en el segundo párrafo del artículo 28 de la Constitución Federal, en el sentido de castigar "severamente" y "perseguir con eficacia" los monopolios y las prácticas monopólicas, pues en ninguna otra parte de la Constitución se utiliza el término "severamente" que, sin duda, tuvo como objetivo llamar la atención del legislador ordinario de que tales monopolios y prácticas monopólicas fueron consideradas por el Constituyente como graves y requerían para su erradicación y corrección, disposiciones legales que las enfrentaran con rigorismo. Es clara la preocupación del Constituyente por orientar al legislador ordinario acerca de la magnitud que debía de darle a la ley reglamentaria correspondiente.


En base a los lineamientos del Constituyente, en las exposiciones de motivos de la Ley Orgánica del Artículo 28 Constitucional en Materia de Monopolios, publicada en el Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de agosto de mil novecientos treinta y cuatro y de la Ley Federal de Competencia Económica, publicada en el mismo órgano de difusión el veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y dos, se destaca la necesidad de proteger los intereses sociales.


En la exposición de motivos de la ley orgánica de 1934, en lo que interesa, se expresa:


"La orientación general de la nueva ley aparece francamente inspirada en la tendencia a evitar y suprimir todas aquellas situaciones económicas que redundan en perjuicio del público, siguiendo así el concepto más genérico que puede encontrarse en el artículo 28 de la Constitución, pues bien es cierto que este texto en sus orígenes históricos es de raigambre liberal, ya en 1917, al introducirse las modificaciones que en él figuran, o sea todos los preceptos del segundo párrafo de dicho artículo, predominó el criterio de la protección de los intereses sociales, preferentemente a los intereses particulares ... Fijado así el espíritu y finalidad social que persigue el texto que se reglamenta, la caracterización de los monopolios, de los privilegios, de las prohibiciones a título de protección a la industria, de la exención de impuestos y de los demás actos que deben prevenirse y reprimirse en los términos del precepto constitucional necesariamente tenían que hacerse sobre la base de evitar perjuicios al público en general o a grupos importantes de la colectividad."


En la exposición de motivos de la Ley Federal de Competencia Económica, en lo conducente se dice:


"Los objetivos centrales de la iniciativa que someto a la consideración de ese H. Congreso, radican en promover la eficiencia económica y evitar las prácticas monopólicas. La iniciativa, de aprobarse, protegería el proceso competitivo y la libre concurrencia de los particulares en las actividades económicas. Es precisamente el proceso constante y permanente en el que las empresas compiten entre sí lo que trae como resultado menores costos, mejores nuevos productos, mayores servicios para los consumidores y menores precios. En suma, una mayor eficiencia."


De todo lo anteriormente destacado deriva que la finalidad que persiguen en lo general tanto el artículo 28 de la Constitución Federal como la Ley Federal de Competencia Económica, y en lo particular el artículo 30 de la referida ley que prevé la posibilidad de que la Comisión Federal de Competencia investigue oficiosamente si alguna conducta puede ser constitutiva o dar origen a una práctica monopólica, es prevenir y detectar esas prácticas como una forma de proteger el interés general, y no como lo sugiere la quejosa, privar al gobernado de un derecho.


Luego, dado que resulta obvio que el objeto que se persigue con la instauración oficiosa de una investigación no es la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un bien material o inmaterial o un derecho del gobernado, sino la prevención y detección de posibles prácticas monopólicas, lo que tiene como finalidad la protección del interés general, es claro que no se actualiza un acto privativo respecto del cual, por imperativo del artículo 14 constitucional, deba oírse previamente al posible afectado. Se trata, sin lugar a dudas, de un acto de molestia que se rige por lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Federal y que conforme a tal artículo, sólo requiere para su legal existencia provenir de autoridad competente y estar debidamente fundado y motivado.


Es preciso tomar en consideración que como en el caso de una averiguación previa en materia penal o del procedimiento de fiscalización, la investigación realizada puede traer como consecuencia que no se estime actualizada la conducta atribuida al investigado, con lo cual cesarán los actos de molestia sin trascender a la privación de un bien. Y si posteriormente al acto de molestia (instauración oficiosa de la investigación, requerimiento por la presentación de documentos e incluso citación a declarar de quienes tengan relación con el caso investigado) de la investigación realizada aparece la probable participación del investigado en una conducta que pueda considerarse que afecta la competencia y la libre concurrencia, se le emplazará y ahora sí, se le dará oportunidad de defensa conforme al artículo 33 de la Ley Federal de Competencia Económica. En esta última etapa sí es necesario dar oportunidad al interesado para que aporte los elementos de convicción que estime necesarios a fin de desvirtuar la posible práctica monopólica que en específico se le atribuye, porque la estimación de la autoridad en el sentido de su actualización, puede ya traer como consecuencia la privación de un bien o de un derecho.


De aceptarse la postura de la quejosa en el sentido de que no se pueda realizar una investigación oficiosa si no se ha escuchado previamente al posible afectado, no se podría cumplir con la finalidad que persigue el artículo 28 de la Constitución de detectar y castigar los monopolios y las prácticas monopólicas como una forma de proteger el interés general, pues precisamente la imposibilidad de la instauración oficiosa de una investigación implicaría que no se pudiera detectar quién incurre en una conducta que deba ser castigada.


No se desatiende que según el planteamiento de la quejosa, la Ley Federal de Competencia Económica debería establecer las reglas, los plazos y las formalidades a las que debería someterse la Comisión Federal de Competencia para poder ordenar oficiosamente una investigación y como consecuencia de ello, requerir por la presentación de documentos e incluso citar a quienes tengan relación con la conducta investigada.


Sin embargo, conviene aclarar que la Ley Federal de Competencia Económica sí prevé los requisitos mínimos a que debe sujetarse la comisión en la práctica oficiosa de las investigaciones que realice, pues conforme a su artículo 31, es necesario que los informes y documentos que requiera la autoridad sean los "relevantes" para realizar sus investigaciones y que la citación a declarar deba recaer en las personas "que tengan relación con los casos de que se trate". Si la comisión no se ajusta a los anteriores lineamientos en la práctica oficiosa de las investigaciones incurre en abusos, pero tales conductas pueden ser denunciadas ante la propia comisión y remediadas por ella misma o a través de los medios extraordinarios de defensa.


Más aún, conviene precisar que conforme al mismo artículo 31 reclamado, la información y documentos obtenidos de la investigación son estrictamente confidenciales y que incluso se prevé expresamente la responsabilidad de los servidores públicos que divulguen la información sin orden de autoridad competente.


Ahora bien, aun cuando la inclusión en la ley de todos los requisitos que sugiere la quejosa se podría estimar recomendable porque prevendrían en mayor grado los abusos de la autoridad, precisa destacar que la función de este Alto Tribunal no es la de revisar el nivel de calidad de la obra legislativa, sino la de preservar el respeto de las garantías individuales exigiendo que las normas sometidas a su censura se ajusten a los requerimientos mínimos necesarios para satisfacer aquellas. Esta razón, aunada a la circunstancia de que todos los eventuales abusos en que se incurra al aplicar la ley pueden ser denunciados ante la propia comisión y corregidos por ella misma o a través de los medios extraordinarios de defensa, pone de manifiesto que el planteamiento de la quejosa no implica un problema de constitucionalidad sino de legalidad. Esto es, los vicios que la quejosa atribuye a la ley propiamente implican irregularidades que puede afectar los actos de aplicación de la misma.


Con base en todas las anteriores consideraciones, lo que procede es confirmar la sentencia recurrida en la materia de la revisión competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación y reservar jurisdicción al Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en turno para que analice los agravios expresados por la autoridad responsable en contra de la concesión del amparo respecto del acto de aplicación reclamado.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO. Queda firme el sobreseimiento del juicio decretado por el Juez de Distrito, respecto de los artículos 10 a 13, 18, 19, 31 y 33 de la Ley Federal de Competencia Económica y por lo que ve a los numerales 24, fracción VII, 25, fracción VIII y 28, fracción VII del Reglamento Interior de la Comisión Federal de Competencia.


SEGUNDO. Se confirma la sentencia impugnada en la materia de la revisión.


TERCERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Grupo Warner Lambert México, Sociedad Anónima de Capital Variable, en contra de los actos consistentes en la expedición, promulgación y publicación de los artículos 16 última parte, 17 y 30 de la Ley Federal de Competencia Económica.


CUARTO. Se reserva jurisdicción al Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en turno.


N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos al juzgado de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.


Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno; respecto del primer resolutivo por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., A.G., D.R., A.A., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente en funciones C. y C., se aprobó el primer resolutivo, excepto por lo que se refiere al sobreseimiento de los artículos del 10 al 13 impugnados que se aprobaron por mayoría de nueve votos de los señores Ministros A.A., A.G., D.R., A.A., G.P., R.P., S.C., S.M. y presidente en funciones C. y C.; el señor M.O.M. votó en contra, por la revocación de dicho sobreseimiento y la concesión del amparo a la quejosa. Por unanimidad de diez votos se aprobaron los resolutivos segundo y tercero, excepto por lo que se refiere a la negativa del amparo en contra del artículo 30 reclamado, la que fue aprobada, así como el resolutivo cuarto, por mayoría de seis votos de los señores Ministros A.G., D.R., R.P., S.C., S.M. y presidente en funciones C. y C.; los señores Ministros A.A., A.A., G.P. y O.M. votaron en contra y por la revocación de la sentencia recurrida y la concesión del amparo a la quejosa. El señor M.O.M. manifestó que formulará voto particular en relación con su criterio respecto de los artículos del 10 al 13 y 31 de la Ley Federal de Competencia Económica. Los señores M.A.A., A.A., G.P. y O.M. manifestaron que formularán voto de minoría en relación con su criterio respecto del artículo 30 de la Ley Federal de Competencia Económica. Ausente el señor M.G.P. por estar realizando otras actividades inherentes a su cargo. Fue ponente en este asunto el señor M.J.D.R..

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR