Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

AMPARO EN REVISIÓN 507/96. B.B. GUERRA.

CONSIDERANDO:

TERCERO. Es parcialmente fundado el argumento de agravio en el que se alega que no se debió decretar el sobreseimiento del juicio ya que la demanda de amparo se promovió en propio nombre y en representación del movimiento de estudiantes rechazados, lo que se desprende de la interpretación que se le debió dar a la demanda de amparo.

Por lo que se refiere al quejoso B.B., es improcedente el juicio de amparo y procede confirmar el sobreseimiento decretado por el juzgador ya que aquél se ostentó ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos no en propio nombre, sino como representante de los estudiantes que fueron rechazados para ingresar al ciclo escolar 1995-1996; y, al juicio de garantías, comparece por su propio nombre y derecho, siendo que la declaratoria de incompetencia que reclama no le reporta ningún perjuicio, atendiendo a que en la instancia de queja compareció no como parte en sentido material, perteneciente al grupo de estudiantes rechazados, sino como representante de este grupo.

Ya que el mencionado promovente acude al juicio de amparo por su propio derecho, como la resolución de la comisión responsable no afecta su interés jurídico, ni le causa un agravio personal y directo, es improcedente su acción, debiendo confirmarse el sobreseimiento, respecto del juicio por él planteado en propio nombre, de acuerdo con lo previsto en los artículos 73, fracción V y 74, fracción III, ambos preceptos de la Ley de Amparo.

CUARTO. El argumento de agravio es fundado en la parte en que se señala que el J. debió entender que se promovió la demanda tanto en propio nombre como en representación de los estudiantes rechazados.

Antes de entrar en materia es conveniente precisar que por escrito presentado el diez de agosto de mil novecientos noventa y cinco ante la Oficialía de Partes de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, comparecieron promoviendo queja en contra de la Universidad Nacional Autónoma de México, estudiantes que dijeron no haber sido aceptados en el ciclo escolar 1995-1996. En ese escrito se menciona a B.B.G. como representante jurídico del movimiento; en las páginas 16 a 19 del expediente de amparo obra la resolución reclamada, de diez de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, en la que la comisión se declara legalmente incompetente para conocer de la denuncia por violación de derechos humanos presentada en contra de la Universidad Nacional Autónoma de México, y en aquélla se atribuye el carácter de representante legal a B.B.G..

Ahora bien, la función de impartir justicia debe descansar en los principios de buena fe, los que conducen a sostener que cuando el representante de una persona física o moral, comparece en la instancia de origen ante autoridad administrativa o judicial, formulando los planteamientos correspondientes como apoderado, pero al acudir en demanda de amparo lo hace por su propio derecho, como en el caso, no debe considerarse que el juicio es improcedente porque el acto reclamado sólo afecta al representado y no al representante, toda vez que en primer lugar, no es humanamente factible admitir que habiéndose desempeñado ante la autoridad responsable con este último carácter, en forma consciente y deliberada acuda a la instancia de garantías por su propio derecho y, en cambio, ese proceder puede explicarse por la concurrencia de un error al plantear la demanda de garantías o por una mala conceptualización al redactar, pero cualquiera de las hipótesis o ambas, por sí solas, de ninguna manera pueden servir de base para decretar el sobreseimiento por falta de interés jurídico, si, además, del estudio integral de la demanda se desprende que se acude al amparo en nombre de los directamente agraviados. La comparecencia de B.B.G., en nombre de los estudiantes rechazados, se infiere de la parte final, del punto séptimo del capítulo de hechos del escrito inicial, en el que se dice, textualmente:

"... A mayor abundamiento, debo señalar que en el escrito de queja que presenté a la Comisión Nacional de Derechos Humanos el diez de agosto, constan las firmas de cientos de estudiantes, lo cual cumple sobradamente con las formalidades que para tal clase de mandato confiere el artículo 2556 del Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común, y para toda la República en Materia Federal. Solicito a su Señoría que, de considerar necesario, requiera a la Comisión Nacional de Derechos Humanos copia del expediente número DNDH/122/95/DF/499."

En el párrafo transcrito el promovente de la demanda hace alusión a su personalidad, como representante del grupo que se dice de estudiantes rechazados, lo que adquiere relevancia en la instancia de garantías ya que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley de Amparo, el reconocimiento de tal calidad ante la responsable legitima al promovente para acudir al amparo con ese mismo carácter.

La alusión contenida en el párrafo transcrito consistente en que el promovente de la demanda lo hace como representante del llamado grupo de rechazados, aunado a que en los conceptos de violación se hace alusión a violaciones constitucionales en los preceptos que fundan la resolución de incompetencia, evidencia el error del promovente de la demanda al señalar que comparece por propio derecho, sin mencionar además que lo hace en representación de otros, por lo que es menester tenerlo ostentando tal personalidad con fundamento en el artículo 79 de la Ley de Amparo, aplicado por mayoría de razón, tanto más que el espíritu del precepto lleva a interpretar la demanda de garantías en un sentido liberal y no restrictivo, para desentrañar la verdadera intención del promovente.

Lo anterior es congruente con el criterio que reiteradamente ha sostenido el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, como se desprende, de la tesis que puede verse en la página 71 del Volumen 193-198, Primera Parte, de la Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación que a la letra dice:

"DEMANDA DE AMPARO. DEBE SER INTERPRETADA EN SU INTEGRIDAD. Es criterio reiterado sustentado por este Alto Tribunal, el consistente en que el escrito de demanda puede y debe ser interpretado en su integridad, con un sentido liberal y no restrictivo."

Si a lo anterior se agrega que la autoridad responsable, en el propio acto reclamado, consultable en las páginas 16 y 19 del expediente de amparo, atribuye a B.B.G. el carácter de representante legal de los llamados estudiantes rechazados, de conformidad con el artículo 13 de la Ley de Amparo se debe admitir tal personalidad.

En el caso resulta aplicable la tesis de jurisprudencia, que se generó con motivo de la contradicción de tesis 12/95, resuelta por el Tribunal Pleno en sesión del día catorce de marzo de mil novecientos noventa y seis, en la que se dijo:

"DEMANDA DE AMPARO, SUPLENCIA DEL ERROR CUANDO SE SEÑALA PROMOVER POR DERECHO PROPIO Y DE SU INTEGRIDAD SE DESPRENDE QUE SE PROMUEVE EN REPRESENTACIÓN DE OTRO. Si el artículo 79 de la Ley de Amparo impone la obligación de suplir errores en que incurra la parte quejosa, en la cita de los preceptos constitucionales y legales, se estima que por mayoría de razón autoriza a los tribunales de amparo para corregir el error del promovente que señala comparecer por derecho propio cuando del texto de la demanda, principalmente de los conceptos de violación, se desprende que lo hace en representación de otro, pues sólo de esta manera se podría cumplir con la facultad que concede en la segunda parte el citado concepto de violación y los agravios, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión que realmente se planteó, sin cambiar los hechos expuestos en la demanda; tanto más, si durante las instancias del juicio natural, el promovente de la demanda tuvo el reconocimiento de las autoridades responsables como representante de la parte quejosa, lo que de acuerdo con el artículo 13 de la Ley de Amparo, lleva a admitir la señalada personalidad."

QUINTO. No obstante lo anterior, este Tribunal Pleno considera que la causa de improcedencia invocada por el J. de Distrito se actualiza en el presente juicio, aun cuando por diverso motivo que, de oficio se habrá de exponer, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 73 de la Ley de Amparo.

La circunstancia de que el presente asunto se encuentre en grado de revisión no constituye impedimento para el análisis de tal figura, pues el principio que orienta la procedencia del juicio de garantías lo permite, al ser ésta una cuestión de orden público y no haber sido abordada en esos términos por el J. de primera instancia.

En el escrito inicial de demanda la parte quejosa señaló como acto reclamado, entre otros, la resolución emitida por la Comisión Nacional de Derechos Humanos, en la que se declara incompetente para conocer de una denuncia formulada en contra de un acto considerado violatorio de los derechos humanos.

Pues bien, tal resolución, de acuerdo con los argumentos que enseguida se expondrán, no constituye un "acto de autoridad" y, por ello, no es susceptible de impugnarse mediante el juicio de garantías.

La concepción del "acto reclamado", es un tema medular dentro del análisis relativo a la procedencia del juicio de amparo, pues constituye un requisito indispensable para la procedencia de este medio de control constitucional, tal como lo disponen los artículos 103 de la Carta Magna y 1o. de la Ley de Amparo, preceptos en los que constantemente aparece el término de "leyes o actos de autoridad".

Dentro del campo del juicio de amparo, el acto reclamado, en general, consiste en un hecho voluntario e intencional, positivo (decisión, ejecución o ambas) o negativo (abstención u omisión) que implique una afectación de situaciones jurídicas abstractas (ley) o que constituya un acto concreto de efectos particulares (acto stricto sensu) imputable a un órgano del Estado e impuesto al gobernado de manera imperativa, unilateral y coercitiva.

De la definición que antecede, se desprende que el acto debe de ser un hecho voluntario, no debido al azar, rasgo distintivo entre aquél y un acontecimiento cualquiera, cuya realización esté encaminada a la obtención de un fin, es decir, a la causación de la afectación o lesión a cualquier derecho o interés jurídico del gobernado, ocasionándole un agravio que puede provenir, indistintamente, de una ley o de un acto stricto sensu, de índole decisoria, ejecutiva u omisiva que le otorgue la naturaleza de autoritario al ser coercitivo, unilateral e imperativo, formas o maneras como se realiza la mencionada afectación.

En esta tesitura, no todos los hechos que el particular estime contrarios a su interés son susceptibles de impugnarse en el juicio de garantías, sino únicamente los "actos de autoridad"; y no todos aquellos que el órgano del Estado realice tendrán esa naturaleza, puesto que dicho calificativo ineludiblemente involucra la actuación o abstención de un órgano estatal frente al gobernado, en sus relaciones de supra a subordinación, cuyas características son la unilateralidad, imperatividad y coercitividad.

Esto es, en la vida de cualquier Estado o sociedad existen tres fundamentales tipos de relaciones, a saber: las de coordinación, las de supraordinación y las de supra a subordinación. Los dos primeros tipos de relaciones mencionadas, reconocen siempre un vínculo igualitario o de paridad formal entre sujetos (gobernados entre sí o autoridades entre sí).

Las relaciones de supra a subordinación, surgen entre dos entidades colocadas en distinto plano o posición, es decir, entre el Estado como persona jurídico-política y sus órganos por un lado, y el gobernado, por otro; en éstas, la persona moral estatal y sus órganos desempeñan frente al particular la actividad soberana o de imperio, o sea, actos autoritarios propiamente dichos, que tienen como atributos esenciales la unilateralidad (no requiere para su existencia y eficacia jurídica el concurso de la voluntad del particular frente al cual se ejercita), la imperatividad (la voluntad del particular se encuentra supeditada a la voluntad del Estado externada a través del propio acto, de tal suerte que el gobernado frente a quien se desempeña aquél, tiene la obligación inexorable de acatarlo, sin perjuicio de que contra él entable los recursos legales procedentes) y la coercitividad (implica la capacidad que tiene todo acto del Estado para hacerse respetar y ejecutar coactivamente por diferentes medios, aun en contra de la voluntad del gobernado).

Consiguientemente, en el juicio de garantías el acto reclamado debe ser, desde luego, un acto de autoridad en el que concurran los elementos mencionados.

Los artículos 103, fracción I, de la Constitución y 1o., fracción I, de la Ley de Amparo, disponen:

"Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:

"I. Por leyes o actos de autoridad que violen las garantías individuales; ..."

"Artículo 1o. El juicio de amparo tiene por objeto resolver toda controversia que se suscite:

"I. Por leyes o actos de autoridad que violen las garantías individuales; ..."

El acto reclamado en estas hipótesis consiste en cualquier hecho voluntario, intencional, negativo o positivo imputable a un órgano del Estado, que se traduzca en una abstención, una ejecución, o una decisión, que produzcan una afectación en situaciones jurídicas fácticas dadas, engendrando la contravención a aquellas situaciones conocidas bajo la connotación jurídica de garantías individuales.

El juzgador, a fin de establecer si el acto reclamado tiene la naturaleza de "acto de autoridad", debe ante todo constatar si éste afectó de manera unilateral la esfera jurídica de la parte quejosa y si se impuso contra y sobre la voluntad de ésta; adicionalmente, de acuerdo con su naturaleza, hay que considerar si puede exigirse su cumplimiento directamente mediante el uso de la fuerza pública o a través de otras autoridades que dispongan de ella, pues de lo contrario, de no concurrir estas condiciones, el juicio de amparo resulta improcedente en contra de aquél, porque lo que el particular impugna no es propiamente un "acto de autoridad".

En el caso concreto, como se ha mencionado, el acto reclamado no tiene el carácter de acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo y, consecuentemente, no es susceptible de combatirse en esa vía.

A fin de ilustrar tal aserto, conviene anotar algunas precisiones sobre la naturaleza de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, así como del acto reclamado, consistente en la declaración de incompetencia que formuló.

Es un hecho notorio que en las legislaciones contemporáneas se ha venido consagrando como instrumento tutelar de los derechos humanos, una institución que responde a una necesidad del Estado social de derecho, en el cual se observa un crecimiento desorbitado de la administración pública, pues es innegable la intervención que tiene aquél en las actividades económicas, sociales, políticas y culturales, para armonizar y coordinar los diversos intereses de la colectividad, lo que implica redistribuir bienes y servicios a fin de obtener, como meta ideal, la justicia social.

De ahí que en la realidad jurídica de nuestra época, casi pueden equipararse los conceptos de gobernado y administrado. También es un hecho notorio que en la esfera administrativa existen recursos y procedimientos que permiten al gobernado defenderse de los actos de la administración pública; sin embargo, no obstante su general eficacia, frente a los diversos conflictos, el gran número de asuntos y la técnica que los rige, era preciso un mecanismo más ágil, con un procedimiento flexible, rápido y poco oneroso, que estableciera que en un caso dado la autoridad ha infringido derechos humanos.

Al respecto, en nuestro derecho constitucional el apartado B del artículo 102 de la Constitución General de la República, crea esta figura al establecer:

"Artículo 102. ...

"B. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que otorga el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos. Formularán recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas.

"Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales.

"El organismo que establezca el Congreso de la Unión conocerá de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes de los Estados."

En esta norma se consagra la institución que ha recibido el nombre genérico de ombudsman, de acuerdo con su modelo escandinavo.

Esta institución "surgió primeramente en el ordenamiento constitucional sueco de 1809 ... Después de la Segunda Guerra Mundial, se extendió de los países escandinavos a otros europeos continentales y con posterioridad a varios otros de la tradición jurídica angloamericana, como Inglaterra, Australia, Nueva Zelanda, Canadá, los Estados Unidos y de manera dinámica y acelerada, a otros ordenamientos, inclusive en países en vías de desarrollo, por lo que se ha estimado sin exageración, que tiene carácter universal.

"Como un concepto general podemos describir al ombudsman, con independencia de los muy variados matices que ha adquirido en cada uno de los ordenamientos (en su mayor parte constitucional) en los cuales se ha consagrado, como el organismo dirigido por uno o varios funcionarios, designados por el órgano legislativo, el Ejecutivo o ambos, que con el auxilio de personal técnico, posee la función esencial de recibir e investigar reclamaciones (lo que también puede hacer de oficio) por la afectación de los derechos e intereses legítimos, incluyendo los de carácter fundamental, de los gobernados, de manera especial respecto de los actos u omisiones de las autoridades administrativas, no sólo por infracción de la legalidad, sino también por injusticia, irracionabilidad o retraso manifiesto ..." (H.F.Z.. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Comentada, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1992).

Como nota característica de este organismo, en principio "deben intentar un acuerdo entre las partes, y de no lograrlo, realizar una investigación para proponer, sin efectos obligatorios, las soluciones que estimen más adecuadas para evitar o subsanar las citadas violaciones ... con la atribución adicional de proponer las medidas legales o reglamentarias que se consideren necesarias para perfeccionar la protección de los citados derechos e intereses. Por tal motivo, también se le ha calificado como ‘magistratura de opinión o de persuasión’." (obra citada).

El organismo protector Comisión Nacional de Derechos Humanos, creado en principio por acuerdo presidencial de cinco de junio de mil novecientos noventa, se vio perfeccionado con la adición del apartado B al artículo 102 de la Constitución General de la República, y la ley reglamentaria.

Cabe citar sobre el particular al doctor H.F.Z., que sobre el tema que se trata ha escrito lo siguiente:

"Esta evolución, y particularmente la fructífera y notable experiencia de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, culminó con la reforma constitucional que analizamos y que introdujo el apartado B del artículo 102 de la Constitución Federal, con las reglas básicas a fin de que el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, en el ámbito de sus respectivas competencias, establezcan organismos de protección de derechos humanos, con las características del ombudsman, tal como se había venido desarrollando, según se ha visto, tanto en el ámbito federal como local.

"En primer término debe destacarse que dichos organismos deben tener carácter autónomo, pues si bien la norma constitucional no lo dispone de manera expresa, sí establece que deberán formular recomendaciones públicas autónomas, lo que requiere de manera indispensable la independencia formal y material de los propios organismos.

"En segundo término, la tutela de dichos instrumentos comprende la protección de los derechos humanos que otorgan el orden jurídico nacional, lo que significa que están comprendidos tanto los establecidos por la Carta Federal, como por las leyes ordinarias, y también por los tratados internacionales, ratificados por el gobierno mexicano y aprobados por el Senado de la República, ya que estos últimos se incorporan al orden jurídico interno de acuerdo con lo establecido por el artículo 133 constitucional.

"La función esencial de los mencionados organismos radica en su conocimiento de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa de cualquier autoridad o servidor público, que violen los propios derechos humanos del orden jurídico nacional. Sin embargo, excluye al Poder Judicial de la Federación, así como los asuntos electorales, laborales o jurisdiccionales ya que de acuerdo con la experiencia de instituciones similares y los antecedentes nacionales, se ha considerado inconveniente que los nuevos organismos conozcan de dichos actos u omisiones, para los cuales existen otros medios de tutela y, por el contrario, pueden afectar la objetividad, imparcialidad o autonomía de los organismos mexicanos. El precepto constitucional también señala como característica esencial de los nuevos instrumentos, la formulación de recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias, ya que si fuesen obligatorias para las autoridades a las que se dirigen, se transformarían en decisiones jurisdiccionales, y por tanto los citados organismos se convertirían en verdaderos tribunales, con todas las complicaciones que esto motiva, ya que lo que se pretende es establecer medios preventivos, sencillos, rápidos y sin formalidades, para la solución de los conflictos derivados de la afectación de los derechos de los gobernados, que auxilien a los órganos jurisdiccionales sin sustituirlos. Como se ha observado en la realidad, la fuerza de estas recomendaciones radica en la publicidad, la que ha demostrado su eficacia. También se les otorga, según el Texto Fundamental, la facultad de formular denuncias y quejas ante las autoridades respectivas." (obra citada).

Por otra parte, la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos en sus artículos 2o., 6o., fracción III, 8o., 15, fracción VII, 32, 46, y 47 establecen:

"Artículo 2o. La Comisión Nacional de Derechos Humanos es un organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios que tiene por objeto esencial la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos previstos por el orden jurídico mexicano."

"Artículo 6o. La comisión nacional tendrá las siguientes atribuciones:

"I. ...

"II. ...

"III. Formular recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas, en los términos establecidos por el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

"Artículo 8o. En los términos de esta ley, sólo podrán admitirse o conocerse quejas o inconformidades contra actos u omisiones de autoridades judiciales, salvo las de carácter federal, cuando dichos actos u omisiones tengan carácter administrativo. La comisión nacional por ningún motivo podrá examinar cuestiones jurisdiccionales de fondo."

"Artículo 15. El presidente de la comisión nacional, tendrá las siguientes facultades:

"I. ...

"VII. Aprobar y emitir las recomendaciones públicas autónomas y acuerdos que resulten de las investigaciones realizadas por los visitadores."

"Artículo 32. La formulación de quejas y denuncias, así como las resoluciones y recomendaciones que emita la comisión nacional, no afectarán el ejercicio de otros derechos y medios de defensa que puedan corresponder a los afectados conforme a las leyes, no suspenderán ni interrumpirán sus plazos preclusivos, de prescripción o caducidad. Esta circunstancia deberá señalarse a los interesados en el acuerdo de admisión de la instancia."

"Artículo 46. La recomendación será pública y autónoma, no tendrá carácter imperativo para la autoridad o servidor público a los cuales se dirigirá y, en consecuencia, no podrá por sí misma anular, modificar o dejar sin efecto las resoluciones o actos contra los cuales se hubiese presentado la queja o denuncia.

"En todo caso, una vez recibida, la autoridad o servidor público de que se trate informará, dentro de los quince días hábiles siguientes a su notificación, si acepta dicha recomendación. Entregará, en su caso, en otros quince días adicionales, las pruebas correspondientes de que ha cumplido con la recomendación. Dicho plazo podrá ser ampliado cuando la naturaleza de la recomendación así lo amerite."

"Artículo 47. En contra de las recomendaciones, acuerdos o resoluciones definitivas de la comisión nacional, no procederá ningún recurso."

Así, la Comisión Nacional de Derechos Humanos es un organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que tiene por objeto, esencialmente, conocer e investigar a petición de parte o de oficio, presuntas violaciones de derechos humanos, formular recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias, procurar la conciliación entre los quejosos y las autoridades y promover el estudio, la enseñanza y divulgación de los derechos humanos en el ámbito nacional e internacional.

Además, dicha comisión en cumplimiento de su objeto (preservación y defensa de los derechos del hombre), tiene facultades tanto para recibir e investigar reclamaciones (lo que también puede hacer de oficio) por la afectación de los derechos e intereses legítimos de los gobernados, incluyendo los de carácter fundamental; como para formular recomendaciones, persuasiones u opiniones, si así lo estima conveniente, dirigidas a las autoridades que considere se ubiquen dentro de la hipótesis normativa, sin que aquellas decisiones tengan efectos obligatorios, puesto que, la determinación que emita la Comisión Nacional de Derechos Humanos en asuntos sometidos a su conocimiento, no cuenta con el imperativo legal, de ser ineludible y fatalmente ejecutada o acatada coercitivamente por la autoridad del Estado responsable frente al particular, en atención a que aquélla puede abstenerse de realizar lo que se le recomienda; por lo que estos actos carecen de fuerza compulsora, tal y como expresamente lo prevé el artículo 46 de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, que en la parte que interesa dispone: "La recomendación será pública y autónoma, no tendrá carácter imperativo para la autoridad o servidor público a los cuales se dirigirá y, en consecuencia, no podrá por sí misma anular, modificar o dejar sin efectos las resoluciones o actos contra los cuales se hubiese presentado la queja o denuncia ...".

Por tanto, la resolución final que dicte la Comisión Nacional de Derechos Humanos en materia de quejas y denuncias que se formulen en contra de presuntas violaciones a los derechos humanos, no tiene la naturaleza de "acto de autoridad", ya que carece de los atributos esenciales que debe reunir aquél, puesto que, independientemente del sentido en que se elabore (recomendación o acuerdo de no responsabilidad), no es de observancia obligatoria para la autoridad administrativa contra la cual se dirige, ni existe medio alguno para asegurar su debida ejecución.

En otro orden de ideas, dada la índole del acto de referencia, no puede considerarse tampoco que sea susceptible de afectar o lesionar la esfera jurídica de los particulares, en virtud de que al no ser vinculatoria, su realización no tiene la finalidad de crear, modificar o extinguir por sí o ante sí, las situaciones jurídicas o fácticas preexistentes al momento en que se emitió la resolución, sino solamente "recomendar" a la autoridad correspondiente que sea ella la que produzca esas consecuencias.

Ahora bien, en el asunto que nos ocupa, el acto reclamado consistió en la declaración de incompetencia de la Comisión Nacional de Derechos Humanos para conocer de la queja planteada, relativa a supuestas irregularidades en los concursos de selección para ingreso a cursos de educación media superior y superior en la Universidad Nacional Autónoma de México. Por sus efectos y consecuencias, esa declaración de incompetencia puede equipararse a la determinación final que a ese respecto dicta la mencionada comisión cuando se presenta una denuncia por presuntas violaciones a los derechos humanos, en razón de que, al elaborar ese pronunciamiento, tácitamente está concluyendo que no hará ninguna recomendación con base en los motivos y fundamentos jurídicos señalados en la propia resolución, aun antes de llevar a cabo la investigación, a fin de evitar dilaciones en el procedimiento que no tendrían trascendencia, dado el sentido del fallo; atribución que le confiere el artículo 35 de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, cuando exista un motivo notorio e indubitable que le impida al organismo descentralizado analizar y resolver la cuestión de fondo planteada.

Lo anterior es así, porque al formularse una queja por violación a derechos humanos nos encontramos en el terreno de las recomendaciones, ya que ésta sería la decisión con que culmina el procedimiento administrativo; luego entonces, cuando la comisión decide declinar su competencia, en el caso específico y concreto, implícitamente está anticipando la determinación de que no formulará ninguna prevención u opinión a ese respecto, porque se actualizan ciertas circunstancias que le permiten establecer que la denuncia sometida a su conocimiento, por sí misma, sin necesidad de ulterior comprobación, no encuadra dentro de los supuestos de procedencia establecidos para ese efecto en la ley de la materia. Resolución que no es posible impugnar mediante el juicio de amparo, en atención a que mediante ésta se da por terminado el asunto planteado ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos, al igual que si se formulara una recomendación o un acuerdo de no responsabilidad; determinaciones que no afectan por sí mismas el acto contra el cual se hubiere presentado la queja o denuncia, al carecer de fuerza compulsora frente al particular u órgano estatal, al quedar sujeta a la potestad decisoria de este último y sin existir imperativo legal para que sean obedecidas forzosamente, por alguna persona u órgano del Estado.

En efecto, si conforme a lo dispuesto por el artículo 102, apartado B, de la Constitución Federal y la propia Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, ésta es un organismo descentralizado, que emite recomendaciones "no vinculatorias", que pueden ser acatadas o no por la autoridad destinataria (no es obligatoria su observancia ni para la universidad, ni para el particular, ni para nadie); que no modifica, revoca o extingue el acuerdo violatorio de derechos humanos; cuya legitimación descansa en la autoridad moral del órgano que emite la recomendación, que no cuenta con facultades decisorias que impliquen la afectación de la esfera jurídica de los particulares y tampoco tiene facultades para disponer de la fuerza pública, resulta inconcuso que las resoluciones en que se declara incompetente para culminar esa tarea, no tienen el carácter de acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo.

Por otra parte, para que sea procedente el amparo, es necesario que la demanda esté enderezada en contra de un acto de autoridad que vulnere o restrinja garantías individuales, causando un agravio personal y directo; por lo que, si en la especie no se actualiza este presupuesto esencial del juicio de garantías, es claro que la acción que se hace valer no va encaminada a evidenciar la inconstitucionalidad de un acto de autoridad que afecte el interés jurídico del promovente.

Efectivamente, cuando la situación o hecho objetivo están consignados o tutelados por el orden jurídico normativo y dicha situación o hecho, por su propia naturaleza son susceptibles de originar un beneficio o provecho, se está en presencia de un interés jurídico; consiguientemente, si un acto no lesiona ninguna circunstancia concreta que se haya establecido conforme a una situación determinada, abstractamente prevista o tutelada por la ley, contra él no procederá el amparo por no afectar el interés jurídico de alguna persona.

En consecuencia, si en el asunto que nos ocupa, el acto que se reclama de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, consistente en la declaración de incompetencia para conocer de una denuncia, se traduce en una resolución mediante la cual se determina que no se va a formular recomendación alguna, tal hecho no lesiona la esfera jurídica de los promoventes del juicio de amparo, en virtud de que la decisión que en esa materia emite la multicitada comisión, no obliga a ningún órgano del Estado a cumplirla y acatarla frente al gobernado, ni este último tiene la obligación inexorable y aun en contra de su voluntad de observarla en sus términos; luego, por sí misma no crea, modifica o extingue una situación jurídica concreta que beneficie o perjudique al particular y, por tanto, la situación en que se encontraba el sujeto no sufre alteración, aun cuando se elabore la recomendación respectiva (si la autoridad administrativa realiza los actos que el organismo descentralizado le sugiere, dicho proceder lo lleva a cabo de motu proprio, mas no porque exista un ordenamiento jurídico que así se lo exija).

Así las cosas, se concluye que en cuanto a la declaración de incompetencia elaborada por la Comisión Nacional de Derechos Humanos, surten plena vigencia las causas de improcedencia previstas en el artículo 73 fracción V y XVIII, esta última en relación con el artículo 1o., fracción I, a contrario sensu, de la Ley de Amparo, por lo que se impone confirmar la sentencia recurrida, en lo que atañe al acto reclamado en estudio.

Como los actos legislativos reclamados no se pueden desvincular de su acto de aplicación, además de que por la sola vigencia del ordenamiento jurídico impugnado no le reporta perjuicio a la quejosa, se debe sobreseer también de conformidad con lo dispuesto en la fracción VI del artículo 73 y fracción III del 74, ambos preceptos de la Ley de Amparo.

Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia visible en las páginas 210 y 211, del Tomo I, del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, que dice:

"LEYES O REGLAMENTOS. AMPARO CONTRA. PROMOVIDO CON MOTIVO DE SU APLICACIÓN. Cuando se promueve un juicio de amparo en contra de una ley o reglamento con motivo de su aplicación concreta en perjuicio del quejoso, el J. no puede desvincular el estudio de la ley o reglamento del que causa perjuicio al promovente del juicio, y no por sí solos, considerados en abstracto, la ley o el reglamento. La estrecha vinculación entre el ordenamiento general y el acto concreto de su aplicación, que impide examinar al uno prescindiendo del otro, se hace manifiesta si se considera: a) que la improcedencia del juicio en cuanto al acto de aplicación necesariamente comprende a la ley o reglamento; b) que la negativa del amparo contra estos últimos, por estimarse que no adolecen de inconstitucionalidad, debe abarcar el acto de aplicación, si el mismo no se combate por vicios propios; y c) que la concesión del amparo contra la ley o el reglamento, por considerarlos inconstitucionales, en todo caso debe comprender también el acto de aplicación."

Cabe señalar que la presente ejecutoria no prejuzga sobre la naturaleza de los actos de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, en su carácter de instructora del procedimiento de responsabilidad, ya que en el ejercicio de este papel la comisión está facultada para compeler a los órganos denunciados para que rindan informe sobre la materia de la queja e, incluso, apercibirlos con multa o multarlos si desacatan el requerimiento solicitado. R. esta actividad de la comisión los artículos 43, 67, 70, 72 y 73 de su ley, la que dice:

"Artículo 43. La Comisión Nacional de Derechos Humanos podrá dictar acuerdos de trámite, que serán obligatorios para las autoridades y servidores públicos para que comparezcan o aporten información o documentación. Su incumplimiento acarreará las sanciones y responsabilidades señaladas en el título IV, capítulo II de la presente ley."

"Artículo 67. De conformidad con lo establecido en la presente ley, las autoridades y servidores públicos de carácter federal, involucrados en asuntos de la competencia de la comisión, o que por razón de sus funciones o actividades puedan proporcionar información pertinente, deberán cumplir en sus términos con las peticiones de la comisión en tal sentido.

"En los casos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 3o. de la ley, tratándose de las inconformidades previstas en el último párrafo del artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las autoridades locales y municipales correspondientes deberán proporcionar a la Comisión Nacional de Derechos Humanos la información y datos que ésta les solicite, en los términos de la presente ley."

"Artículo 70. Las autoridades y los servidores públicos serán responsables penal y administrativamente por los actos u omisiones en que incurran durante y con motivo de la tramitación de quejas e inconformidades ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos, de acuerdo con las disposiciones constitucionales y legales aplicables."

"Artículo 72. La comisión nacional deberá poner en conocimiento de las autoridades superiores competentes los actos u omisiones en que incurran autoridades y servidores públicos, durante y con motivo de las investigaciones que realiza dicha comisión, para efectos de la aplicación de las sanciones administrativas que deban imponerse. La autoridad superior deberá informar a la comisión nacional sobre las medidas o sanciones disciplinarias impuestas."

"Artículo 73. Además de las denuncias sobre los delitos y faltas administrativas en que puedan incurrir las autoridades y servidores públicos en el curso de las investigaciones seguidas por la comisión nacional, podrá solicitar la amonestación pública o privada, según el caso del titular de la dependencia de que se trate."

En la especie la determinación de la comisión para abstenerse de conocer de una queja, por considerarse incompetente, no se encuentra vinculada con la actividad de la comisión en relación con los órganos de autoridad informantes, ya que sus facultades coercitivas no se actualizan respecto de los llamados alumnos rechazados, promoventes del juicio de garantías y, en general, no se actualizan respecto de ningún particular en la instancia de queja ante ella.

No pasa inadvertido para este Alto Tribunal, que la negativa de la Comisión Nacional de Derechos Humanos ciertamente priva al denunciante de alcanzar una recomendación dirigida a los órganos denunciados; sin embargo, esta situación se traduce en un agravio de hecho y no de derecho, en virtud de que al no vincular a la autoridad a realizar la recomendación que se le formuló el status jurídico del particular no sufre modificación alguna, surtiendo así plena vigencia la causa de improcedencia invocada.

A mayor abundamiento, no es ocioso destacar que, en el caso específico y concreto que nos ocupa, la recomendación que pudiera llegar a emitir la Comisión Nacional de Derechos Humanos carecería de efectos puesto que, aun subsistiendo el acto denunciado (rechazo de estudiantes en los concursos de selección en el año de mil novecientos noventa y cinco, para ingresar a los cursos de educación media y superior en la Universidad Nacional Autónoma de México), ya no puede producir ninguna consecuencia, puesto que el curso respecto del cual fueron rechazados los estudiantes ya pasó, toda vez que cada año se hacen esos exámenes; por tanto, se actualiza también, en el asunto que nos ocupa, la causa de improcedencia prevista en la fracción XVII del artículo 73 de la Ley de Amparo.

En mérito de todo lo anterior, lo procedente es confirmar el fallo impugnado por las razones legales que se dan en el último considerando.

Por lo expuesto y, con fundamento además en los artículos 90 y 91 de la Ley de Amparo, se resuelve:

PRIMERO.-Se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-Se sobresee en el juicio de amparo.

N.; con testimonio de la presente resolución, vuelvan los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad archívese el toca como asunto concluido.

Así, lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de diez votos de los señores Ministros A.A., A.G., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente A.A.; el señor M.G.P. votó en contra, y manifestó que formulará voto particular.

Nota: La tesis de rubro "DEMANDA DE AMPARO. DEBE SUPLIRSE EL ERROR CUANDO SE PROMUEVE POR DERECHO PROPIO, PERO DE SU APRECIACIÓN INTEGRAL SE DESPRENDE QUE SE PROMUEVE EN REPRESENTACIÓN DE OTRO.", citada en esta ejecutoria, aparece publicada con el número P./J. 24/96 en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, junio de 1996, página 5.