Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Nota: El Tribunal Pleno, en acta de fecha 12 de noviembre de 1996, ordenó la publicación de la presente ejecutoria.

AMPARO EN REVISION 804/94. FERROCARRILES NACIONALES DE MEXICO.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día doce de noviembre de mil novecientos noventa y seis.

VISTOS; Y RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito presentado el diecinueve de marzo de mil novecientos noventa y uno, I.R.S., apoderada de Ferrocarriles Nacionales de México, solicitó amparo en contra de las autoridades y por los actos que a continuación se indican:

"AUTORIDADES RESPONSABLES. C. tesorero general del Estado de Chiapas, C. director de Ingresos, C. recaudador de Hacienda del mismo Estado y el C. ejecutor de la Tesorería de referencia, con domicilio conocido en Tapachula, C.. ACTOS RECLAMADOS. Once requerimientos para liquidación de impuestos omitidos, respecto a diversos bienes propiedad del ex-Ferrocarril del Sureste, S.A. de C.V., actualmente denominado Ferrocarriles Nacionales de México, fechados el 12 de febrero de 1991, emitidos por el C. licenciado I.N.R., recaudador de Hacienda del Estado de Chiapas, por concepto de impuesto territorial urbano, y son los que a continuación detallo:

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SEGUNDO. El quejoso señaló como garantías violadas las contenidas en los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, inciso c), de la Constitución General de la República, y como antecedentes y conceptos de violación expresó los que estimó pertinentes.

TERCERO. El J. Cuarto de Distrito en el Estado de Chiapas, que conoció del asunto en el expediente 298/91 con fecha catorce de mayo de mil novecientos noventa y uno, dictó sentencia, con los siguientes puntos resolutivos:

"PRIMERO. Se sobresee en el presente juicio de garantías, promovido por I.R.S., como apoderada legal de Ferrocarriles Nacionales de México, contra actos del director de Ingresos y del tesorero general del Estado de Chiapas, ambos con residencia en esta ciudad, por las razones que se han dejado precisadas en el considerando primero de esta resolución. SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a I.R.S., como apoderada legal de Ferrocarriles Nacionales de México, contra actos que reclama del recaudador de Hacienda del Estado y del ejecutor de la Tesorería General del Estado de Chiapas, ambos residentes en esta ciudad, por las razones hechas valer en el considerando quinto de esta sentencia."

CUARTO. Inconformes, el recaudador de Hacienda del Estado de Chiapas y el notificador ejecutor de la aludida Recaudación, con residencia en Tapachula, Chiapas, interpusieron sendos recursos de revisión y el Tribunal Colegiado del Vigésimo Circuito, con fecha dieciocho de junio de mil novecientos noventa y dos, se declaró incompetente para conocer del asunto y remitió los autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo presidente, previa consulta formulada respecto al trámite que debería seguir el amparo en revisión de que se trata, lo admitió por acuerdo de dieciséis de junio de mil novecientos noventa y cuatro, en los términos precisados en el considerando primero de este fallo y, mediante diverso acuerdo de dieciséis de agosto del año en cita, se ordenó remitir el expediente para su estudio al M.M.A.G..

El agente del Ministerio Público Federal solicitó se confirme en sus términos la sentencia recurrida.

Con motivo de la nueva integración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a las reformas a la Constitución, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en vigor al día siguiente, mediante acuerdo de siete de febrero de mil novecientos noventa y cinco, el presidente de la Suprema Corte turnó los autos al M.M.A.G., para la formulación del proyecto respectivo, con la circunstancia de que con fecha veintitrés de marzo de mil novecientos noventa y cinco, el secretario general de Acuerdos dio cuenta con este asunto al Tribunal Pleno en donde se retiró el proyecto.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver el presente recurso de revisión, de conformidad con los artículos 103, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 84, fracción I, inciso b), de la Ley de Amparo y 11, fracción II, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que en el caso se plantea el posible ejercicio por autoridades del Estado de Chiapas, de atribuciones reservadas a la Federación.

En efecto, de los preceptos referidos se advierte que el Constituyente encomendó a los Tribunales de la Federación y concretamente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, funcionando en Pleno, el encargo de proteger en beneficio de los gobernados, de manera que éstos puedan acudir al juicio de garantías, las esferas de competencia de la Federación y de los Estados para mantener vigente el pacto federal, teniendo como base fundamental la no usurpación de funciones constitucionales entre las autoridades de cada esfera, lo cual implica que se observe y cumpla con lo dispuesto, entre otros, por los artículos 73, 74, 76, 79, 80, 89, 103, 104, 106, 115 al 124, 129 y 130 al 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que delimitan las facultades de las autoridades federales y estatales.

En consecuencia, este Tribunal Pleno considera que por leyes o actos de la autoridad federal, que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados, o por leyes o actos de las autoridades de éstos que invadan la esfera de la autoridad federal, deben entenderse, por una parte, los emitidos por la autoridad de un órgano del poder público federal que comprendan facultades constitucionalmente reservadas a los Estados, con los cuales penetre al ámbito de atribuciones que la Constitución establece o reserva en favor de éstos y, por la otra, los que emite la autoridad de un órgano del poder público local que comprenden facultades constitucionalmente reservadas a la Federación, de forma que incidan al ámbito de atribuciones del poder público federal.

La anterior consideración se funda en que la vulneración, restricción o invasión de esferas, presupone una usurpación de facultades o funciones que nuestra Carta Magna confiere a la Federación o a los Estados en forma expresa; de modo que, si al emitir una autoridad -órgano del poder federal o local- un acto, se arroga facultades o funciones que corresponden al ámbito jurídico que la Carta Fundamental establece exclusivamente en favor de uno de ellos, invade, con tal acto, la esfera de atribuciones que constitucionalmente el otro tiene reservada.

En consecuencia, para que se surta la competencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los casos en que el juicio de amparo proceda con fundamento en las fracciones II y III del artículo 103 constitucional, es necesario precisar si realmente se plantea un problema de invasión de esferas, pues no basta para dar competencia a este Tribunal Pleno la afirmación del quejoso sobre la existencia de un problema de esa naturaleza.

En el caso, mediante consulta sobre el trámite que debería seguir el amparo en revisión de que se trata, este Tribunal Pleno, en sesión de diecinueve de abril de mil novecientos noventa y cuatro, determinó que dicho alto tribunal es competente para conocer del recurso de mérito, por mayoría de trece votos de los señores M.M.C., S.M., L.C., A.G., Alba Leyva, Cal y M.G., G. de L., M.F., A.G., D.R., C.G., G.D. y presidente S.O.; los señores Ministros De Silva Nava, C.L., F.D., L.D., G.M., V.L. y G.V. votaron en contra. El señor M.S.M. manifestó su inconformidad con las consideraciones del proyecto. El señor M.M.A.G.D. integró el Pleno en términos de lo dispuesto en el artículo 3o. de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y en virtud del Acuerdo Plenario de cinco de abril de mil novecientos noventa y cuatro. Estuvo ausente el señor M.J.T.L.C., por licencia concedida.

Las consideraciones en que se sustentó la consulta, son las siguientes:

"De los argumentos expuestos por el organismo descentralizado quejoso, es de concluirse que en el presente recurso de revisión se satisfacen los presupuestos a que aluden los artículos transcritos con antelación, ya que se plantea un problema que implica una posible invasión de esferas y no se trata sólo de un conflicto de mera legalidad, tal y como están expuestos los hechos que dieron origen a la demanda de garantías y como se desprende de los conceptos de violación hechos valer por la citada parte quejosa. En efecto, en el caso debe precisarse y determinarse si al organismo público descentralizado quejoso, le es o no aplicable la legislación impositiva local ordinaria y como consecuencia de ello, si las autoridades responsables, también locales, cuentan con facultades para determinar, fijar en cantidad líquida o dar las bases de su liquidación, respecto de un tributo que grava bienes inmuebles que se dicen propiedad de Ferrocarriles Nacionales de México, quien se considera sujeto exclusivamente de la jurisdicción federal, por tener el carácter de organismo público descentralizado, cuyo objeto es el de administrar y operar los ferrocarriles nacionales de conformidad con leyes expedidas por el Congreso Federal (artículo 73, fracción XVII, constitucional); cuestión que evidentemente representa un posible problema de invasión de esferas, entre las de orden local y la Federal."

SEGUNDO. Advirtiéndose que el presente recurso resulta improcedente respecto del notificador ejecutor de la Recaudación de Hacienda del Estado, en Tapachula, Chiapas, debe desecharse el mismo, dado que en términos de lo dispuesto en el artículo 87 de la Ley de Amparo, que más adelante se transcribe, la autoridad responsable que tiene legitimación para interponer el recurso de revisión es la que ordenó el acto y no la ejecutora del mismo, pues al estar subordinada a la primera, su actuación tiende a cumplimentar lo que aquélla le ordena; de aquí que la única autoridad legitimada para combatir la sentencia del J. en que se consideró que el acto de aplicación reclamado invade la esfera federal, es el recaudador de Hacienda del Estado, en Tapachula, Chiapas, pues es el que emitió el acto de aplicación y no el aludido notificador, al que sólo le corresponde ejecutarlo, más aún si los actos atribuidos a dicha ejecutora se consideraron violatorios de garantías al padecer de tal vicio los de la ordenadora y no por sí mismos.

El precepto dice:

"Artículo 87. Las autoridades responsables sólo podrán interponer recurso de revisión contra las sentencias que afecten directamente al acto que de cada una de ellas se haya reclamado; pero tratándose de amparos contra leyes, los titulares de los órganos de Estado a los que se encomiende su promulgación, o quienes los representen en los términos de esta ley, podrán interponer, en todo caso, tal recurso. Se observará lo dispuesto en el párrafo anterior, en cuanto fuere aplicable, respecto de las demás resoluciones que admitan el recurso de revisión."

Es de citarse la jurisprudencia publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, S. y Tesis Comunes, página 2713, que dice:

"REVISION INTERPUESTA POR AUTORIDAD QUE CARECE DE LEGITIMACION. DEBE DESECHARSE. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 87 de la Ley de Amparo, debe desecharse el recurso de revisión interpuesto por una autoridad que, mediante los agravios que aduce, pretende defender la constitucionalidad de un acto que no le es propio, pues carece de legitimación para hacer valer dicho recurso."

TERCERO. La sentencia recurrida se apoyó en las siguientes consideraciones:

"PRIMERO. No son ciertos los actos que se reclaman del tesorero general del Estado de Chiapas y del director de Ingresos, ambos residentes en esta ciudad, ya que así lo manifestaron dichas autoridades al rendir su respectivo informe justificado, sin que el quejoso haya aportado prueba alguna en contrario, para desvirtuar tales negativas, razón por la cual procede sobreseer al respecto, con apoyo en la fracción IV del artículo 74 de la Ley de Amparo; sirve de apoyo la tesis jurisprudencial número 53, visible en la página 90, Segunda Parte, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, bajo el rubro: 'ACTO RECLAMADO NEGACION DEL.'-SEGUNDO. Son ciertos los actos que se reclaman del recaudador de Hacienda del Estado en esta ciudad, ya que así lo manifiesta dicha autoridad al rendir su informe justificado. TERCERO. Con fundamento en el párrafo tercero del artículo 149 de la Ley de Amparo, se tienen por presuntivamente ciertos los actos que se reclaman del ejecutor de la Tesorería General del Estado en esta ciudad, en virtud de que dicha autoridad no rindió su informe con justificación que se le solicitó con toda oportunidad, según se advierte de las constancias de notificación que obran en autos, presunción que se corrobora con los requerimientos de pago que obran agregados al presente expediente de la foja 32 a la 42. CUARTO. La parte quejosa manifestó como conceptos de violación, los que se encuentran contenidos en su escrito inicial de demanda, mismos que se tienen aquí por reproducidos, con sustento en la tesis visible en la página 148, tercera parte, del Informe rendido a la Suprema Corte de Justicia de la Nación por su presidente en 1975, bajo el rubro: 'CONCEPTOS DE VIOLACION. NO ES OBLIGATORIO TRANSCRIBIRLOS EN LA SENTENCIA.'-QUINTO. Previamente al estudio del fondo de la cuestión planteada, procede analizar las causales de improcedencia, ya sea que las hagan valer las partes o de oficio, por ser ésta una cuestión de orden público y estudio preferente, de conformidad con la tesis jurisprudencial número 158, visible en la página 262, de la Octava Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, rubro: 'IMPROCEDENCIA.'-a) El director de Ingresos, el subtesorero y encargado de la Tesorería General del Estado y el recaudador de Hacienda del Estado, al rendir sus informes justificados, argumentan entre otras cosas: La falta de representación necesaria de la persona que ocurre como apoderado de Ferrocarriles Nacionales de México, pues el quejoso carece de la representación constitucional para promover el presente juicio; lo anterior de conformidad con lo dispuesto por el artículo 102 de la Carta Magna, donde confiere al procurador general de la República, la interferencia personal, en todos los casos en que la Federación fuere parte. De igual forma, la fracción III del artículo 2o. de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, estatuye como atribución exclusiva de esa institución, representar a la Federación o a sus instituciones o servicios y el quejoso en su escrito de demanda manifiesta que promueve en representación y a nombre de Ferrocarriles Nacionales de México y que sus bienes son del dominio público de la Federación. b) Que el juicio de amparo es de estricto derecho y más aún en su principio de definitividad; en consecuencia, la quejosa debió haber agotado el recurso ordinario que la ley de la materia establece, y al no hacerlo procede, con fundamento en los artículos 73, fracción IV y 74, fracción III, de la Ley de Amparo, se declare la improcedencia y, por ende, el sobreseimiento del juicio. Las causales de improcedencia que aducen las autoridades antes mencionadas no se actualizan por las razones siguientes: En relación con lo alegado en el inciso a), debe decirse que Ferrocarriles Nacionales de México, de acuerdo con el artículo 1o. de la ley orgánica de dicha empresa, es un organismo público descentralizado, con patrimonio y personalidad jurídica propios, cuyo objeto es la administración y operación de los ferrocarriles mexicanos. Por lo tanto, dicha persona moral está en aptitud legal de comparecer en juicio para defender sus intereses, a través del o de los apoderados que designe conforme a la ley de la materia. En esa virtud, resulta irrelevante que no sea el procurador general de la República quien promueve la demanda de garantías en representación de dicho organismo público descentralizado, pues conforme a los artículos 2o., fracción III y 5o., fracción, II de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en relación con el artículo 102 constitucional, el referido procurador únicamente debe intervenir en los asuntos en que la Federación sea parte o tenga interés jurídico y en el presente caso no se da una de estas dos hipótesis sino que es Ferrocarriles Nacionales de México el que tiene exclusivamente el interés jurídico para ejercitar la acción constitucional, dado que el cobro del impuesto predial de que se trata trasciende a la esfera de su patrimonio como entidad pública descentralizada. Por lo que respecta a lo manifestado en el inciso b), debe decirse que el artículo 20 de la Ley Orgánica de los Ferrocarriles Nacionales de México establece que: 'Las controversias en que sea parte Ferrocarriles Nacionales de México, serán de la competencia exclusiva de los tribunales federales.' Por lo tanto, no está sujeta la parte quejosa a los ordenamientos de carácter local y en consecuencia no estaba obligada a agotar los recursos ordinarios establecidos por leyes estatales, siendo por ende infundadas las causales de improcedencia que hacen valer las citadas responsables. SEXTO. Es fundado y suficiente para conceder el amparo y protección de la Justicia de la Unión al organismo público quejoso, el concepto de violación en el que argumenta que los requerimientos de pago que impugna violan en su perjuicio las garantías de legalidad y seguridad jurídica consagradas en los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República, toda vez que las autoridades responsables no observan lo establecido por los artículos 1o., 2o., 4o. y 20 de su ley orgánica así como los artículos 1o., fracción V, 2o., 3o. y 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación. En efecto, el artículo 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación dispone textualmente lo siguiente: 'Las vías generales de comunicación, los servicios públicos que en ellas se establezcan, los capitales y empréstitos empleados en ellos, las acciones, bonos y obligaciones emitidos por las empresas, no podrán ser objeto de contribuciones de los Estados, Departamento del Distrito Federal o Municipios'. Por su parte, los artículos 1o. y 4o. de la Ley Orgánica de los Ferrocarriles Nacionales de México, establecen que la institución quejosa es un organismo público descentralizado, con patrimonio y personalidad jurídica propios, cuyo objeto es la administración y operación de los ferrocarriles mexicanos; que su patrimonio se integra con los bienes y derechos que al entrar en vigor le pertenecen, así como las líneas férreas y bienes muebles e inmuebles que le aportare el Gobierno Federal y los que por cualquier título adquiera en el futuro. Asimismo, el artículo 1o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación establece, en su fracción V, lo que sigue: 'Son vías generales de comunicación ... V. Los Ferrocarriles: -a) Cuando comuniquen entre sí a dos o más entidades federativas;-b) Cuando en todo o en parte del trayecto estén dentro de la zona fronteriza de cien kilómetros o en la faja de cincuenta kilómetros a lo largo de las costas, con excepción de las líneas urbanas que no crucen la línea divisoria con otro país y que no operen fuera de los límites de las poblaciones;-c) Cuando entronquen o conecten con algún otro de los enumerados en esta fracción, siempre que presten servicio público exceptuándose las líneas urbanas que no crucen la línea divisoria con otro país;-d) Los construidos en su totalidad o en su mayor parte por la Federación;-e) Los ferrocarriles particulares, cuando sean auxiliares de una explotación industrial y hagan servicio público ...'. Sobre lo dispuesto en este precepto debe decirse que es un hecho notorio que el organismo quejoso explota la mayor parte de los ferrocarriles que cruzan y prestan servicios públicos en más de dos entidades. Por lo que, cuando se pretende aplicar una ley fiscal, como en el caso, a una persona como la parte quejosa que explota exclusivamente una vía general de comunicación, por considerar que se ubica en los supuestos del impuesto predial, se viola el artículo 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación, pues este precepto limita la facultad de las mencionadas entidades para establecer contribuciones que afecten o tengan por objeto las vías generales de comunicación, los servicios públicos que en ellas se establezcan, etcétera; tal limitación conlleva la imposibilidad de que las entidades federativas y los Municipios puedan cobrar contribución alguna a personas que exploten una vía general de comunicación, aun cuando estas personas se ubiquen en los supuestos de las leyes fiscales locales; lo anterior es así, porque la intención del legislador del referido artículo 7o. en comento fue que las vías generales de comunicación no puedan ser gravadas por los Estados, Distrito Federal y Municipios o sea, la de limitar la facultad legislativa de tales entidades por lo que a contribuciones fiscales se refiere, respecto de las vías generales de comunicación. No es óbice a la anterior conclusión, el hecho de que en el sexto párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, se establezca que sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o Municipios, estarán exentos de las contribuciones que establezcan las Legislaturas Locales, porque tal excepción a la regla general únicamente se refiere a las contribuciones relacionadas con la propiedad inmobiliaria y con los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a cargo de los Municipios, de conformidad con el espíritu de la reforma del citado precepto constitucional. Tampoco es obstáculo a lo antes considerado, la circunstancia de que en el segundo párrafo del artículo 14 de la Ley de Ingresos de la Federación, para el ejercicio fiscal de mil novecientos ochenta y cinco, se hayan derogado las exenciones establecidas en las disposiciones federales respecto de impuestos, contribuciones de personas, derechos y otras contribuciones establecidas en las leyes de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, en virtud de que dicha disposición no derogó lo dispuesto en el artículo 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación, al no establecerse en este precepto una exención impositiva, sino una limitación a la facultad de los Estados, Distrito Federal y Municipios para gravar las vías generales de comunicación. En efecto, con motivo de las reformas que en el mes de febrero de mil novecientos ochenta y tres tuvo el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, quedó prescrito, en el párrafo sexto de la fracción IV, que las leyes federales no podrán limitar las facultades de los Estados para establecer las contribuciones referidas en los incisos a) y c) de la propia fracción IV, ni podrán conceder exenciones respecto de las mismas. Posteriormente y con la finalidad de complementar lo que se ha hecho, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, dictaminó modificar y adicionar el artículo 14 antes aludido, tal como éste aparecía en la iniciativa presidencial de la Ley de Ingresos de la Federación, para el ejercicio fiscal de 1985, determinando establecer en el primer párrafo de dicho precepto la derogación permanente de las disposiciones federales que conceden exenciones de impuestos federales, con la excepción que en el propio párrafo se menciona y adicionarlo con un segundo párrafo para darle un sentido amplio a los propósitos enmarcados en el artículo 115 constitucional, a la vez que fortalece la soberanía de los Estados y la autonomía de los Municipios, cuyo contenido será el siguiente: 'Se derogan las disposiciones de las leyes federales, derechos y otras contribuciones establecidas en leyes de los Estados, del Distrito Federal o de los Municipios.'-Por tanto, como el segundo párrafo del artículo 14 de la susodicha Ley de Ingresos tuvo su origen en la reforma constitucional comentada, o sea en la reforma del artículo 115 de la Carta Magna y en este precepto, se habla o se hace el distingo entre leyes federalesque limiten la facultad de los Estados, Distrito Federal y Municipios para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c) del propio precepto constitucional y leyes federales que concedan exenciones respecto de tales contribuciones, debe concluirse que, como a juicio del suscrito, el artículo 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación establece una limitación a la facultad impositiva de los Estados, Distrito Federal y Municipios y no una mera exención de impuestos, dicho precepto no fue derogado por el segundo párrafo del artículo 14 de la Ley de Ingresos comentada. El criterio anterior se corrobora si se considera que el término 'exentar' en materia fiscal solamente es aplicable a las personas físicas o morales que pueden ubicarse en los supuestos de las leyes fiscales y por lo mismo, estar obligadas al pago de contribuciones, y que el significado lexicológico del vocablo de referencia se traduce en 'libertar', eximir o dispensar de una obligación, lo que implica que se exenta a quien está obligado; al haberse considerado fundado el anterior concepto de violación, resulta innecesario entrar al estudio de los demás que se hacen valer en la demanda en relación mismo acto reclamado, siendo aplicable en la especie la tesis jurisprudencial número 75, visible en la página 129 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1975, Octava Parte, Pleno y S.s, bajo el rubro: 'CONCEPTOS DE VIOLACION. CUANDO SU ESTUDIO ES INNECESARIO'."

CUARTO. El recaudador de Hacienda del Estado, en Tapachula, Chiapas, formuló los siguientes agravios:

"PRIMERO. La infundada interpretación y expresión del considerando quinto, a foja 3 de la resolución recurrida y la inexacta aplicación del artículo 77, fracción II, de la Ley de Amparo, así como de los artículos 1o., fracción V, 2o., 3o. y 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación. En efecto, el a quo, en el considerando que se invoca, establece: 'Las vías generales de comunicación, los servicios públicos que en ellas se establezcan, los capitales y empréstitos empleados en ellos, las acciones, bonos y obligaciones emitidos por las empresas, no podrán ser objeto de contribuciones de los Estados, Departamento del Distrito Federal y Municipios.'. Asimismo, establece que 'la institución quejosa es un organismo público descentralizado, con patrimonio y personalidad jurídica propios, cuyo objeto es la administración y operación de los ferrocarriles mexicanos, que su patrimonio se integra con los bienes y derechos que al entrar en vigor le pertenecen, así como las líneas férreas, bienes muebles e inmuebles que le aportare el Gobierno Federal y por los que por cualquier título adquiera en el futuro.'. De igual forma, se refiere a la fracción V del artículo 1o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación que establece: 'Son vías generales de comunicación: ... V. Los ferrocarriles:-a) Cuando comuniquen entre sí dos o más entidades federativas;-b) Cuando en todo o en parte del trayecto estén dentro de la zona fronteriza de cien kilómetros o en la faja de cincuenta kilómetros a lo largo de las costas, con excepción de las líneas urbanas que no crucen la línea divisoria con otro país y que no operen fuera de los límites de las poblaciones;-c) Cuando entronquen o conecten con algún otro de los enumerados en esta fracción, siempre que presten servicio público exceptuándose las líneas urbanas que no crucen la línea divisoria con otro país;-d) Los construidos en su totalidad o mayor parte por la Federación;-e) Los ferrocarriles particulares, cuando sean auxiliares de una explotación industrial y hagan servicio público ...'. . De lo anterior se desprende que el J. resolutor, cuando hace valer que las vías de comunicación y servicio público no son objeto de contribuciones estatales, cae en confusión con la legalidad de la materia a estudio, que se refiere única y exclusivamente a la propiedad inmobiliaria, rústica o urbana, que se encuentra ubicada dentro del ámbito territorial del Estado. De tal suerte que las contribuciones estatales no invaden esfera federal, en virtud de que en ningún momento establecen cargas impositivas a las vías generales de comunicación ni a los servicios públicos que éstas generan, en consecuencia, la quejosa es sujeto del impuesto sobre el suelo en el que se establece, puesto que está enclavado el bien inmueble en una entidad federativa, tal y como lo establece el artículo 121, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y siendo así, toda exención está prohibida por un mandato superior constitucional, como se desprende del artículo 115, fracción IV, incisos a) y c) que entre otros dice: '... las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales ni de instituciones oficiales o privadas...'. Por tal motivo, a la luz de la interpretación jurídica cabe destacar que la Ley de Vías Generales de Comunicación es solamente reglamentaria y que no puede estar por arriba de la Constitución. Lo anterior se corrobora con el dictamen emitido por la Comisión de Patrimonio y Fomento Industrial de la Cámara de Diputados que concluye diciendo: 'Que esta comisión dictaminadora juzgó de gran importancia y alto sentido federalista las reformas que se avalan mediante dictamen favorable, a fin de que buena parte del patrimonio inmobiliario de las entidades paraestatales, deje de tener el carácter de bienes de dominio del público, lo que da por resultado que los citados inmuebles quedarán sujetos al pago de las contribuciones prediales municipales ...'-De lo anterior se desprende que la intención del legislador fue garantizar la subsistencia de los Municipios al establecer sus propias contribuciones inmobiliarias. Lo que la Carta Magna prohíbe en su artículo 73, fracción VII, es dictar leyes sobre vías de comunicación, mas no así, establecer contribuciones en relación con los bienes mobiliarios (sic) de tal suerte que cobra vigencia el artículo 124 que establece: 'Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.'-Por lo mismo, el Estado, en acatamiento a lo ordenado por la Carta Magna, no establece exenciones en el rubro correspondiente al impuesto predial, a favor de la Federación, como es de conocimiento, por ello no es atendible lo manifestado por el J. de Distrito, cuando dice: 'La intención del legislador del referido artículo 7o., en comento, fue que las vías generales de comunicación no puedan ser gravadas por los Estados, Distrito Federal y Municipios, o sea, la de limitar la facultad legislativa de tales entidades, por lo que a contribuciones locales se refiere, respecto de las vías generales de comunicación.'. Pues con toda claridad se ha dicho que se imponen cargas tributarias al bien inmobiliario mas no a las vías generales de comunicación. Por otro lado, cabe destacar que el J. resolutor pasa por alto la esencia del contenido del artículo 14 de la Ley de Ingresos de la Federación, para el ejercicio fiscal de 1985, pues en ella se establece que se han derogado las exenciones establecidas en las disposiciones federales, respecto de impuestos, contribuciones de personas, derechos y otras contribuciones establecidas en las leyes de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios. SEGUNDO. La resolución invocada de igual forma me causa agravio, en virtud de que no atiende en lo absoluto a la Ley General de Bienes Nacionales que, entre otros, establece en su artículo 34, fracción VI, que están destinados a un servicio público 'los inmuebles que formen parte del patrimonio de los organismos descentralizados de carácter federal, siempre que se destinen a infraestructura, reservas, unidades industriales, o estén directamente asignados o afectos a la exploración, transformación, explotación, distribución o que utilicen en las actividades específicas que tengan encomendadas conforme a sus respectivos objetos, relacionados con la explotación de recursos naturales y la prestación de servicios' y agrega: 'no quedan comprendidos entre los bienes a que se refiere el párrafo anterior los inmuebles que los organismos descentralizados utilicen para oficinas administrativas, o en general para propósitos distintos a los de su objeto.'-De igual forma, dejó de observar la fracción I del artículo 85 del propio ordenamiento, que se refiere a la obligación de inscribir en el Registro Público de la Propiedad Federal, 'los títulos por los cuales se adquiera, transmita, modifique, grave o extinga el dominio, la posesión y los demás derechos reales pertenecientes al Gobierno Federal o respecto de los bienes inmuebles del dominio público de los organismos descentralizados.'-No observa de igual manera, el artículo 5o. del citado ordenamiento que señala 'los bienes del dominio público estarán sujetos exclusivamente a la jurisdicción de los Poderes Federales, en los términos prescritos por esta ley; pero si estuvieren ubicados dentro del territorio de algún Estado, será necesario el consentimiento de la legislatura respectiva.' Así, el decreto o acuerdo mediante el cual el Gobierno Federal adquiera, afecte o destine un bien para un servicio público o para el uso común, deberá comunicarse a la legislatura local correspondiente y surtirá efectos de notificación a la propia Legislatura del Estado a partir de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Por lo anteriormente hecho valer, se viene al conocimiento de que el J. de Distrito resuelve el presente caso apegado al artículo 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación, siempre que se ha demostrado que no es a las vías generales de comunicación lo que grava el Estado, sino a la propiedad raíz enclavada en su propio territorio. Asimismo, el J. de Distrito jamás tomó en consideración que para el efecto de contribuciones municipales a la propiedad inmobiliaria, los organismos descentralizados, dentro del plazo de 270 días, a partir del día 26 de mayo de 1987, con intervención del Gobierno Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, y de las Entidades Federativas, celebrarán convenios con los Municipios sobre los 'términos y condiciones para proceder a dicho pago.'-TERCERO. Por todo lo anterior, el resolutivo segundo de la sentencia que se recurre me causa agravio, toda vez que no se sujetó a los términos que para ello establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, atentando contra su superioridad, al dar mayor cabida a una ley reglamentaria, como viene siendo la ley orgánica de la propia quejosa y la Ley de Vías Generales de Comunicación. En consecuencia, la quejosa no debe gozar de gracia alguna en lo que se refiere al pago de contribuciones sobre el bien inmobiliario y debe estar obligada a su estricto pago, por así ordenarlo el artículo 115 constitucional en su parte relativa, cuando señala que no se establecerán exenciones. De lo contrario, sería letra muerta cuando se refiere a que los Municipios deberán administrar libremente su hacienda pública y establecer sus propias contribuciones. Así las cosas, deberá revocarse la resolución y declarar la constitucionalidad de mis actos por estar debidamente fundados y motivados y porque solamente van dirigidos al requerimiento de las contribuciones que generan los bienes inmuebles ubicados en territorio del Estado. Ante tal circunstancia, atentamente pido y suplico, al H. Tribunal Colegiado del Vigésimo Circuito, tenga a bien revocar la sentencia impugnada por este recurso, previo estudio del fondo que se ha dejado debidamente establecido."

QUINTO. Ante todo, debe puntualizarse que no es materia del presente recurso, en tanto no aparece combatido por la parte a quien pudiera perjudicar, el sobreseimiento decretado en el primer punto resolutivo de la sentencia recurrida y las consideraciones que lo rigen, respecto de los actos de aplicación reclamados del director de Ingresos y del tesorero general del Estado de Chiapas, en términos de la jurisprudencia de la anterior Tercera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, número 40, abril de mil novecientos noventa y uno, página 16, que este Pleno estima aplicable y que dice:

"REVISION. NO ES MATERIA DE ESTE RECURSO EL RESOLUTIVO QUE NO AFECTA A LA RECURRENTE Y NO SE IMPUGNA POR LA PARTE A QUIEN PUDO PERJUDICAR. Si en una sentencia existe diverso resolutivo sustentado en las respectivas consideraciones que no afectan a la parte recurrente y no son combatidas por quien lo pudo afectar, debe precisarse que no son materia de la revisión dichas consideraciones y resolutivo."

Por otro lado, debe destacarse que el J. de Distrito examinó, en uno de los considerandos de su fallo, las causas de improcedencia hechas valer por algunas de las responsables, las que estimó infundadas considerando, por una parte, que Ferrocarriles Nacionales de México está en aptitud legal de comparecer a juicio para defender sus intereses, a través del o de los apoderados que designe conforme a la ley de la materia y que, por tanto, es irrelevante que no sea el Procurador General de la República quien promueva la demanda de garantías en representación de dicho organismo, pues conforme a los artículos 2o., fracción III y 5o., fracción II, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en relación con el 102 constitucional, el procurador solamente debe intervenir en los asuntos en que la Federación sea parte o tenga interés jurídico y que en el caso no se dan esas hipótesis, ya que Ferrocarriles Nacionales es el que tiene exclusivamente el interés jurídico para ejercitar la acción constitucional, dado que el cobro del impuesto predial trasciende a la esfera de su patrimonio como entidad pública descentralizada; y, por otro lado, consideró que Ferrocarriles Nacionales de México no está sujeto a los ordenamientos de carácter local y, en consecuencia, no estaba obligado a agotar los recursos ordinarios establecidos por las leyes estatales. Al respecto, la autoridad recurrente no expresa en sus agravios consideración alguna, por lo que los razonamientos del juzgador deben quedar firmes, sin que proceda examinarlos en esta instancia, pues ello implicaría suplir la deficiencia de la queja de la autoridad, lo que no se encuentra autorizado por la Ley de Amparo.

SEXTO. En los agravios primero y segundo, aduce esencialmente la recurrente que el J. Federal aplica en forma inexacta los artículos 1o., fracción V, 2o., 3o. y 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación, ya que las contribuciones reclamadas no invaden la esfera federal, en virtud de que en ningún momento establecen cargas impositivas a las vías generales de comunicación ni a los servicios públicos que éstas generan, sino exclusivamente a la propiedad inmobiliaria que se encuentra ubicada dentro del ámbito territorial del Estado, lo que no está prohibido por la Constitución, ya que de conformidad con el artículo 115, fracción IV, incisos a) y c), las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer contribuciones sobre propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, ni concederán exenciones en relación con las mismas; que lo que la Carta Magna prohíbe en el artículo 73, fracción XVII, es dictar leyes sobre vías de comunicación pero no establecer contribuciones en relación con los bienes inmobiliarios; y que el J., al resolver el asunto apegado al artículo 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación, le causa agravios ya que no son dichas vías lo que grava el Estado, sino la propiedad raíz enclavada dentro de su territorio.

Dichos argumentos resultan esencialmente fundados.

Para constatar lo anterior, ante todo, conviene precisar que el artículo 73, fracción XVII, de la Constitución General de la República, faculta al Congreso de la Unión para expedir leyes sobre vías generales de comunicación, que es una materia federal porque así lo establece un precepto constitucional al otorgar a un órgano federal esa atribución. Desde el momento en que la Constitución estatuye la existencia de vías generales de comunicación, que son las vías que se consideran con una importancia directa para la Federación como orden jurídico total del Estado Mexicano, y otorga facultades al Congreso de la Unión para legislar sobre esa materia, corresponde al legislador federal determinar cuáles vías deben considerarse generales y, además, con base en la propia Constitución, establecer las bases a que deben sujetarse las mismas, lo que hizo en los artículos 1o., 2o. y 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación, al disponer:

"Artículo 1o. Son vías generales de comunicación: ... V. Los ferrocarriles:-a) Cuando comuniquen entre sí a dos o más entidades federativas;-b) Cuando en todo o en parte del trayecto estén dentro de la zona fronteriza de cien kilómetros o en la faja de cincuenta kilómetros a lo largo de las costas, con excepción de las líneas urbanas que no crucen la línea divisoria con otro país y que no operen fuera de los límites de las poblaciones;-c) Cuando entronquen o conecten con algún otro de los enumerados en esta fracción, siempre que presten servicio público, exceptuándose las líneas urbanas que no crucen la línea divisoria con otro país;-d) Los construidos en su totalidad o en su mayor parte por la Federación;-e) Los ferrocarriles particulares, cuando sean auxiliares de una explotación industrial y hagan servicio público. ... VIII. El espacio nacional en que transiten las aeronaves;-IX. Las líneas telefónicas instaladas y las que se instalen dentro de la zona fronteriza de cien kilómetros o de la faja de cincuenta kilómetros a lo largo de las costas, así como las que estén situadas dentro de los límites de un Estado, siempre que conecten con las redes de otro Estado o con las líneas generales de concesión federal o de países extranjeros, o bien cuando sean auxiliares de otras vías generales de comunicación o de explotaciones industriales, agrícolas, mineras, comerciales, etc., que operen con permiso, contrato o concesión de la Federación;-X. Las líneas conductoras eléctricas y el medio en que se propagan las ondas electromagnéticas, cuando se utilizan para verificar comunicaciones de signos, señales, escritos, imágenes o sonidos de cualquier naturaleza;-y XI. Las rutas del servicio postal."

"Artículo 2o. Son partes integrantes de las vías generales de comunicación:-I. Los servicios auxiliares, obras, construcciones y demás dependencias y accesorios de las mismas;-y II. Los terrenos y aguas que sean necesarios para el derecho de vía y para el establecimiento de los servicios y obras a que se refiere la fracción anterior. La extensión de los terrenos y aguas y el volumen de éstas se fijará por la Secretaría de Comunicaciones."

"Artículo 7o. Las vías generales de comunicación, los servicios públicos que en ellas se establezcan, los capitales y empréstitos empleados en ellos, las acciones, bonos y obligaciones emitidos por las empresas, no podrán ser objeto de contribuciones de los Estados, Departamento del Distrito Federal o Municipios."

De como están redactados dichos preceptos se advierte que en forma expresa establecen cuáles son las vías generales de comunicación, entre las que destacan, para el objeto de nuestro estudio, los ferrocarriles y, además, que son partes integrantes de esas vías, los servicios auxiliares, las obras, las construcciones y demás dependencias y accesorios de las mismas, así como los terrenos y aguas que sean necesarios para el derecho de vía y para el establecimiento de dichas obras y servicios, los que no pueden ser materia de impuestos locales, así como los servicios públicos que en ellas se establezcan, los capitales y empréstitos empleados en ellos y las acciones, bonos y obligaciones emitidos por las empresas de vías generales de comunicación, de lo que se colige que para los Estados, Distrito Federal y Municipios existe una limitante a su facultad de imponer contribuciones a cualquiera de los bienes y servicios contemplados en el aludido artículo 7o., por lo que si una entidad local pretende imponer contribuciones sobre los mismos, viola no sólo tal precepto sino, además, invade la facultad que al respecto se encuentra reservada a la Federación, en lo relativo a las vías generales de comunicación, atento lo dispuesto en el artículo 73, fracción XVII, constitucional.

Sin embargo, en el caso no se da la violación a dichos preceptos pues, como sostiene la recurrente, en los requerimientos reclamados no se están imponiendo cargas impositivas a las vías generales de comunicación ni a los servicios públicos que éstas generan, sino a la propiedad inmobiliaria enclavada dentro de su territorio.

En efecto, de la demanda de amparo se advierte que como actos reclamados se señalan diversos requerimientos de pago por concepto de impuesto territorial urbano, respecto de distintos bienes propiedad del organismo quejoso. Entre los documentos que se acompañaron a la demanda obran dichos requerimientos, en un total de once, cuyo contenido es similar pues sólo varían en relación con el número de folio y el domicilio, por lo que basta transcribir uno de ellos a fin de conocer su contenido:

Ver requerimiento

"Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 3o. de la Ley de Hacienda, 3o. de la Ley de Ingresos del Estado en vigor, y 37, 124, 125, 129, 130, 131, 132, 134 y demás relativos aplicables del Código Fiscal del Estado vigente, requiérase al contribuyente arriba indicado, para que en un plazo de 15 quince días hábiles contados a partir del siguiente de la presente diligencia, liquide el adeudo correspondiente, apercibido que de no hacerlo, se procederá al embargo de bienes de su propiedad suficientes para cubrir el importe del crédito omitido y sus accesorios legales. Tapachula, Chiapas, a 12 de febrero de 1991. Atentamente. Sufragio efectivo no reelección. El recaudador de Hacienda del Estado. L.. I.N.R.. Rúbrica."

Como es de verse, en dichos requerimientos se están cobrando multas y gastos de ejecución al organismo quejoso, por falta de pago del impuesto territorial urbano causado por algunos de los bienes que integran su patrimonio, de los cuales se proporciona, como único dato, el domicilio; sin embargo, ese elemento, por sí mismo, es insuficiente para llevar a este alto tribunal a la convicción de que se está gravando una vía general de comunicación, o bien, alguno de los bienes o servicios a que se refiere el artículo 7o., de la ley en consulta, cuenta habida que, por un lado, no se especifican las características de los inmuebles objeto de la contribución y, por otro, de las constancias de autos no se advierte ningún otro elemento de prueba que tienda a demostrar que los inmuebles referidos deban considerarse una vía general de comunicación o se trate de alguno de los bienes y servicios protegidos por el aludido artículo 7o.

Es cierto que dichos requerimientos están dirigidos al organismo quejoso que, según lo dispuesto en el artículo 1o. de la ley orgánica respectiva que más adelante se transcribe, explota los ferrocarriles, considerados como una vía general de comunicación; sin embargo, esa circunstancia no basta por sí misma para determinar que las aludidas contribuciones estén gravando una vía de esa naturaleza, en virtud de que los preceptos en comento son claros al establecer cuáles son dichas vías, entre las que si bien se contempla a los ferrocarriles y como partes integrantes de los mismos se considera a los servicios auxiliares, obras, construcciones, dependencias y accesorios de éstos, así como los terrenos y aguas que sean necesarios para el derecho de vía y para el establecimiento de esos servicios y obras, no se incluye a las personas físicas o morales que explotan esa vía, a fin de que deba considerarse que todos los bienes que les pertenecen participen de la protección legal señalada, pues ni aun definiendo el vocablo "ferrocarriles" a que se refiere la fracción V del artículo 1o. de la ley en consulta, puede arribarse a una conclusión diversa.

En efecto, el término "ferrocarriles", tal como está usado en el precepto mencionado, se refiere tanto a las vías férreas como a la serie de vagones arrastrados por una locomotora, como se advierte de la definición que al respecto da el Diccionario de la Lengua Española: "Ferrocarril. (Del lat. ferrum, hierro, y de carril, carril de hierro) m. Camino con dos filas de barras de hierro paralelas, sobre las cuales ruedan los carruajes, arrastrados generalmente por una locomotora. 2. tren, serie de vagones arrastrados por una locomotora ...". (Diccionario de la Lengua Española, Editorial Espasa Calpe, Madrid 1970).

En consecuencia, la circunstancia de que el organismo quejoso tenga como actividad exclusiva la explotación de los ferrocarriles y el hecho de que éstos se consideren una vía general de comunicación, no pueden llevar al extremo de catalogar a dicho organismo como vía general de comunicación, de modo tal que ninguna base existe para considerar que los bienes materia de los requerimientos reclamados estén incluidos en la protección que a las vías generales de comunicación otorga el artículo 7o., por el solo hecho de pertenecer al organismo quejoso que tiene como actividad la administración y operación de los ferrocarriles.

El artículo 1o., de la Ley Orgánica de los Ferrocarriles Nacionales de México, dice:

"Artículo 1o. Ferrocarriles Nacionales de México, es un organismo público descentralizado, con patrimonio y personalidad jurídica propios, cuyo objeto es la administración y operación de los ferrocarriles mexicanos."

A lo anterior debe agregarse que el artículo 2o. de la ley en comento, en la parte final, dispone que la extensión de los terrenos necesarios para el derecho de vía y para el establecimiento de sus servicios y obras se fijará por la Secretaría de Comunicaciones y, en la especie, de las constancias de autos no se advierte elemento de convicción alguno que demuestre que los terrenos materia de las contribuciones reclamadas hayan sido declarados por la mencionada secretaría parte integrante de los ferrocarriles, de todo lo cual resulta inexacto que las autoridades responsables, al emitir los requerimientos reclamados, estén exigiendo el pago de las contribuciones respecto de bienes que se encuentran protegidos por el multicitado artículo 7o.

En estas condiciones, resulta incorrecta la postura asumida por el J. Federal en el sentido de que cuando se pretende aplicar una ley fiscal a una persona que, como la quejosa, explota exclusivamente una vía general de comunicación, por considerar que se ubica en los supuestos del impuesto predial, se viola el artículo 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación, que limita la facultad de las entidades para establecer contribuciones que afecten o tengan por objeto las vías generales de comunicación y que tal limitación lleva a la imposibilidad de que las entidades federativas y los Municipios no puedan cobrar contribuciones a personas que exploten una vía general de comunicación, dado que, como antes se dijo, la circunstancia de que se impongan contribuciones a una persona que explota una vía general de comunicación, no es suficiente para estimar aplicable el invocado artículo 7o., pues, ante todo, debe demostrarse que los bienes materia de la contribución se encuentran entre los que específicamente contemplan los artículos 1o., 2o. y 7o., de la ley multicitada.

Así las cosas, al resultar fundados los argumentos en examen y suficientes para desvirtuar las consideraciones del J. de Distrito que condujeron a la concesión del amparo, se procede a examinar los conceptos de violación cuyo estudio se halla pendiente, con apoyo en lo dispuesto en la fracción I del artículo 91 de la Ley de Amparo.

SEPTIMO. Como conceptos de violación, se aduce:

"I. Los requerimientos de pago que se impugnan, son ilegales y violatorios de las garantías consagradas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Las autoridades señaladas como responsables violan en agravio personal de mi representada Ferrocarriles Nacionales de México, mediante los citados requerimientos de pago, fechados el 12 de febrero del año en curso, emitidos por el C. licenciado I.N.R., recaudador de Hacienda del Estado de Chiapas, por concepto de multa sobre impuesto territorial urbano, respecto de diversos inmuebles propiedad de este organismo, mismos que se han especificado con anterioridad y que se notificaron el 27 de febrero de 1991, indebida e ilegalmente con el señor J.M.P.L., jefe de estación de Tapachula, C.., y del conocimiento de la suscrita el 7 de marzo del año citado, los artículos 1o., 2o., 4o., 13, 14, fracción I, 19, 20, 22 y 23 de su ley orgánica publicada en el Diario Oficial de la Federación del 14 de enero de 1985; los artículos 1o., fracción V, 2o., 3o. y 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación; los artículos 1o., fracción I, 2o., fracción V y 34, fracción VI, de la Ley General de Bienes Nacionales; los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En efecto, en los términos de la Ley Orgánica de Ferrocarriles Nacionales de México, publicada el 14 de enero de 1985, expedida por el H. Congreso de la Unión con fundamento en la fracción XVII del artículo 73 de nuestra Carta Magna, Ferrocarriles Nacionales de México, es un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cuyo objeto es la administración y operación de los ferrocarriles mexicanos. El artículo 2o. de la ley citada, establece que el domicilio de Ferrocarriles Nacionales de México, será la ciudad de México; es decir, que toda resolución o notificación que afecte los intereses de mi representada, deben de entenderse en su domicilio social y legal que es el que se ubica en Avenida J.G.C. 140, Colonia Buenavista, C.P.0., ya que al entenderse cualquier diligencia a nombre de Ferrocarriles Nacionales de México en otro domicilio que no es el citado o en sucursal en donde se encuentren las oficinas de los apoderados sustitutos, vienen a ser ilegales las mismas, ya que esta empresa cuenta con un sinnúmero de estaciones, talleres, patios, oficinas, etc., en toda la República Mexicana. Además, también las autoridades responsables violan en perjuicio de este organismo, los artículos 13 y 14, fracción I, de la ley en comento y 2551, fracción I y 2554 del Código Civil para el Distrito Federal, en vista de que Ferrocarriles Nacionales de México es un organismo público descentralizado del Gobierno Federal, legalmente representado por su director general, que en los términos de lo previsto en los artículos 13 y 14, fracción I, de su ley orgánica publicada en el Diario Oficial de la Federación del 14 de enero de 1985, es designado por el C. presidente constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, funcionario que al tenor de dichos preceptos, tiene la facultad de delegar la representación en la persona o personas que estime necesario, como es el caso de los apoderados sustitutos; representación que debe ser otorgada mediante escritura pública, conforme a lo dispuesto en los artículos 2551, fracción I y 2554 del Código Civil para el Distrito Federal. En estas condiciones, aquellas diligencias que afecten los intereses de estos Ferrocarriles, deben entenderse con persona que tenga la representación legal suficiente para ello. Sin embargo, en la especie se entendieron los requerimientos de pago aludidos, con el señor J.M.P.L., quien carece de poder notarial para recibir notificaciones que afecten los intereses de Ferrocarriles Nacionales de México y en un domicilio social y legal distinto al ya mencionado, motivo por el cual el señor J.M.P.L. se negó a firmar de recibido dichos documentos; dejando la autoridad responsable en completo estado de indefensión a mi representada. Por lo tanto, es hasta el 7 de marzo del año en curso, en que se tuvo conocimiento de los ya multicitados documentos, por parte de mi representada, con persona que tiene poder notarial y en el domicilio social y legal. Además de que la autoridad responsable no razona el porqué se le están imponiendo las citadas multas a mi representada, ni el porqué no se notificaron los requerimientos para cubrir los supuestos adeudos que dice corresponden al periodo de 1986 a 1990; asimismo, se niega lisa y llanamente haber recibido citatorio sobre el particular. En consecuencia, procede que la Justicia de la Unión ampare y proteja a este organismo, por estar viciado el procedimiento, como se expuso anteriormente, violando los artículos y leyes señaladas, en perjuicio de mi representada, concomitantemente con los artículos 14 y 16 de nuestra Carta Magna. II. Como se afirmó en el capítulo de antecedentes, punto VII del presente escrito de demanda, de acuerdo con lo que dispone el artículo 20 de la ley orgánica de este organismo, las controversias en que sea parte, serán de la competencia exclusiva de los tribunales federales y de acuerdo con el artículo 19 del mismo ordenamiento, estará sujeto a las obligaciones que conforme a la legislación sobre vías generales de comunicación corresponden a las empresas de ferrocarriles. Ferrocarriles Nacionales de México, como organismo que opera vías generales de comunicación y medios de transporte, está sujeto exclusivamente a los Poderes Federales, según lo establece el artículo 3o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación, en consecuencia, no está sujeto a los ordenamientos de carácter local, como lo son la Ley de Hacienda, Ley de Ingresos del Estado, y Código Fiscal vigente del Estado de Chiapas. Sobre este particular, la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha definido lo siguiente:-'La Ley de Hacienda del Distrito Federal (en la especie la local), es inaplicable, tratándose de las vías generales de comunicación, y por lo tanto las empresas o instituciones que tienen a su cargo tales vías, no están obligadas a agotar los recursos o medios ordinarios de defensa, en relación con las contribuciones que se pretende imponerles de conformidad con la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, en atención a que se encuentran protegidas por el texto terminante del artículo 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación, que crea a su favor el régimen de excepción, al eximirlas de contribuciones impuestas por el Departamento del Distrito Federal. (Ferrocarriles Nacionales de México) Tomo CV, página 595 y Tomo CIV, página 1266.'-Por analogía, de lo anterior se colige que la Ley de Hacienda Municipal, la Ley de Ingresos del Estado y Código Fiscal para el Estado de Chiapas, son de índole local y que se asemejan a la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal a la que se ha hecho alusión únicamente por su semejanza al presente asunto y, por lo tanto, aplicable la tesis jurisprudencial anteriormente citada, todo ello de acuerdo con el artículo 124 de nuestra Carta Magna, que delimita la zona reservada a cada jurisdicción, razón por la cual no cabe entender que una ley o leyes locales como las que pretenden hacer valer y aplicar las autoridades responsables a mi representada por concepto de impuesto territorial urbano y otros ya citados, respecto a diversos bienes inmuebles de su propiedad, sean susceptibles de modificar una ley federal como lo es la Ley de Vías Generales de Comunicación. Además, el artículo 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación, establece el régimen fiscal aplicable a Ferrocarriles Nacionales de México como organismo que opera vías generales de comunicación y medios de transporte, en la forma siguiente: 'Artículo 7o. Las vías generales de comunicación, los servicios públicos que en ellas se establezcan, los capitales y empréstitos empleados en ellos, las acciones, bonos y obligaciones emitidos por las empresas, no podrán ser objeto de contribuciones de los Estados, Departamento del Distrito Federal o Municipios'. Los artículos 3o. y 7o. de la invocada Ley de Vías Generales de Comunicación están colocados dentro del capítulo II del mencionado ordenamiento, intitulado 'Jurisdicción', lo que significa que, en materia tributaria relacionada con las vías generales de comunicación y medios de transporte que operan en ellas, las autoridades locales como son las de la H. Tesorería del Estado de Chiapas, no tienen jurisdicción alguna para determinar el impuesto aludido sobre los bienes inmuebles propiedad de estos ferrocarriles, destinados al servicio público ferroviario y, por ende, bienes de la Nación. La H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, en jurisprudencia definida número 6, que puede consultarse en la página 337 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1965, según la S. de revisiones fiscales, ha definido lo que debe entenderse por contribuciones, para los efectos de fijar el alcance de la franquicia fiscal que, en favor de Ferrocarriles Nacionales de México, como organismo que opera vías generales de comunicación y medios de transporte, establece la ley de la materia sosteniendo que dicho término comprende tanto a los impuestos como a los derechos. (Actualmente lo contempla el Código Fiscal de la Federación). 'COOPERACION, EXENCION DEL PAGO DE DERECHOS DE. Como el artículo 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación emplea el término «contribución» para establecer una exención, cabe manifestar, en concordancia con el alcance que notoriamente dio el legislador a la palabra mencionada, que ésta no fue empleada en el sentido riguroso de «impuestos» o «gravamen», sino más bien, en la acepción gramatical de «pago de una cuota» sea cual fuere la naturaleza de ésta, en cuya acepción quedan comprendidos no únicamente un «tributo» en el concepto jurídico de la palabra, sino la «cooperación», que en los términos de nuestra legislación fiscal constituye un derecho.'-Asimismo, nuestro máximo tribunal ha definido en la tesis de jurisprudencia número 8, lo siguiente:-'COOPERACION, EXENCION DEL PAGO DE DERECHOS DE FERROCARRILES NACIONALES DE MEXICO. Los inmuebles de los Ferrocarriles Nacionales de México no están afectos al pago de derechos de cooperación, porque en los términos del artículo 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación, éstas no podrán ser objeto de contribuciones de los Estados, Departamento del Distrito Federal, Territorios Federales o Municipios. En esta virtud si se toma en cuenta que de acuerdo con lo establecido por el artículo 1o., fracción V, de dicha ley, la institución referida es una vía general de comunicación de jurisdicción federal resulta que al cobrársele derechos de cooperación se contraría la exención establecida por el expresado artículo 7o., pues se trata de cobrar el tributo sobre propiedades que se encuentran fuera del ámbito fiscal de la Tesorería del Distrito Federal. Por tanto, el cobro reclamado implica invasión de la esfera federal. La Segunda S. de nuestro máximo tribunal, en la revisión fiscal 224/65, en concordancia con las anteriores tesis, sustentó el siguiente criterio:-'II. Los agravios anteriormente expuestos son infundados. En efecto, esta Segunda S. ha sostenido el criterio jurisprudencial siguiente: «El artículo 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación, dispone que las vías generales de comunicación, los servicios públicos que en ellas se establezcan, los capitales y empréstitos empleados en ellos, las acciones, bonos y obligaciones emitidos por las empresas, no podrán ser objeto de contribuciones de los Estados, Departamento del Distrito Federal, Territorios Federales o Municipios», y que en el caso de estudio, contrariándose la excepción establecida por la disposición citada en materia tributaria, se trata de cobrar un impuesto cuyo ámbito de aplicación es restringido al Distrito Federal sobre propiedades que las autoridades demandadas no han demostrado que sea diferente de aquellas que prevé el artículo 7o. invocado y por tanto, el cobro que se le reclama a la actora implica invasión de la esfera federal, por parte de una autoridad cuya jurisdicción está circunscrita al Distrito Federal. La tesis anterior aparece expuesta en las ejecutorias números 8755/43/I, 2376/43/I, 9772/43, 9812/43, 2266/44 y 4263/45/I'. Por lo tanto, debe hacerse notar que las Leyes de Hacienda Municipal, Ley de Ingresos del Estado y el Código Fiscal del Estado de Chiapas, no son leyes federales, sino son locales y la Ley de Vías Generales de Comunicación tiene un ámbito de validez en todo el territorio del país y expresamente señala que el organismo público descentralizado Ferrocarriles Nacionales de México, sólo se encuentra sujeto a los Poderes Federales y exento del pago de contribuciones de las Entidades Federativas, Departamento del Distrito Federal o Municipal, como en la especie es el impuesto territorial urbano y otros conceptos precisados como acto reclamado que injustificadamente se está tratando de cobrar en contra de mi representada, de acuerdo a los requerimientos que se combaten. A este respecto, la H. Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en jurisprudencia definida número 16, que puede consultarse en la página 39 del Informe de su presidente, correspondiente al año de 1967, resolvió:-'LEY DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL. NO ES LEY FEDERAL. Si bien es verdad que la Ley del Seguro Social, y la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal emanan de la misma fuente legislativa, sin embargo, nuestra organización constitucional señala al Congreso de la Unión una doble competencia legislativa, que comprende, por una parte, la normación general para todo el país, y que es la propiamente federal, y por la otra, la relativa al Distrito y Territorios Federales, que es de índole local y que se asemeja a la que corresponde a la legislatura de los Estados. Cumple al Congreso de la Unión respetar los límites de sus dos ámbitos, de manera que no podrán ejercitar sus facultades de legislador local invadiendo su propia esfera federal, ni viceversa, todo ello, de acuerdo con el artículo 124 de la Constitución, que delimita la zona reservada a cada jurisdicción. Por esa misma razón no cabe entender que una ley local, como es la de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, sea susceptible de modificar una ley federal, según es la del seguro social. Sólo es de agregar a lo expuesto que el criterio de que la citada Ley de Hacienda no es ordenamiento de carácter federal fue sustentado por esta S. al resolver la revisión fiscal 497/59. Jurisprudencia Segunda S.. Informe 1967. Página 39.'-En consecuencia de lo anteriormente expuesto, se concluye que las Leyes de Hacienda Municipal de Ingresos del Estado y Código Fiscal del Estado de Chiapas, son de carácter local, y por lo tanto, no son susceptibles de modificar una ley federal como lo es la Ley de Vías Generales de Comunicación. En esa virtud, las autoridades responsables violan en perjuicio de Ferrocarriles Nacionales de México, las garantías de legalidad y exacta aplicación de la ley establecidas en los artículos 14 y 16 constitucionales, contrariando así lo dispuesto por los artículos 3o. y 7o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación; 19 y 20 de la Ley Orgánica de Ferrocarriles Nacionales de México, que también tiene carácter federal por haber sido emanada del H. Congreso de la Unión en los términos de lo preceptuado por la fracción XVII del artículo 73 de nuestra Carta Magna. Por lo tanto, se solicita a ese H. juzgado, la protección de la Justicia Federal a favor de Ferrocarriles Nacionales de México, contra las resoluciones emitidas por las autoridades demandadas, por ser violatorias de las garantías individuales y por causar los consiguientes y distintos agravios a mi representada, expresados en los respectivos conceptos de violación. III. Los requerimientos que se impugnan, son también violatorios de las garantías de legalidad y de exacta aplicación de la ley, consagradas en los artículos 14 y 16 de nuestra Carta Magna, porque carecen de toda fundamentación y motivación adecuada y correcta. Por lo tanto tomando en consideración, como ya se hizo notar en el capítulo de antecedentes, las controversias en que sea parte mi representada Ferrocarriles Nacionales de México, serán de la competencia exclusiva de los tribunales federales (artículo 20 de la Ley Orgánica de Ferrocarriles Nacionales de México); que el mismo organismo estará sujeto a las obligaciones que, conforme a la legislación de vías generales de comunicación, correspondan a las empresas de ferrocarriles (artículo 19 del ordenamiento invocado); que las vías generales de comunicación y medios de transporte que operen en ellas quedan sujetos exclusivamente a los Poderes Federales (artículo 3o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación); que las vías generales de comunicación, los servicios públicos que en ellas se establezcan, los empréstitos empleados en ellos y los capitales, las acciones, bonos y obligaciones emitidos por las empresas, no podrán ser objeto de contribuciones de los Estados, Departamento del Distrito Federal o Municipios (artículo 7o. de la misma Ley de Vías Generales de Comunicación); que el Congreso de la Unión tiene las facultades exclusivas para dictar leyes sobre vías generales de comunicación que le otorga la fracción XVII del artículo 73 constitucional (punto IV de antecedentes), y que de acuerdo con la Constitución Mexicana, artículo 115, fracción IV, inciso c), los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o Municipios estarán exentos de las contribuciones de los Estados y de los Municipios, como el presente caso. En consecuencia, las entidades federativas y los Municipios no podrán invadir la esfera de atribuciones reservadas a la competencia de la misma Federación, en lo que respecta a las vías generales de comunicación, pues al intentar hacerlo así, mediante las resoluciones que se impugnan, sin fundamento ni motivación, además de violar las disposiciones de los ordenamientos antes invocados, tratan de aplicar a mi representada las leyes y reglamentos locales, tratando de someterla a su jurisdicción siendo que, como antes se ha expuesto, Ferrocarriles Nacionales de México sólo está sujeto a los Poderes y tribunales federales y a la aplicación de las leyes también federales, violando concomitantemente dichas autoridades responsables los artículos 14 y 16 constitucionales al colocar a Ferrocarriles Nacionales de México en franco estado de indefensión, sin las garantías de 'audiencia y previo proceso' mediante resoluciones que no proceden de autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Como ya se señaló, las autoridades demandadas no razonan el porqué se imponen las multas impugnadas a mi representada, ni el porqué no se han requerido los adeudos que supuestamente tiene este Organismo con dichas autoridades, asimismo se niega lisa y llanamente que haya mediado algún citatorio al respecto; por lo que es totalmente claro que los requerimientos de pago que se combaten son violatorios de las garantías 14 y 16 (sic) consagradas en nuestra Carta Magna. En esa virtud, los requerimientos combatidos son ilegales, ya que no se encuentran debidamente fundados y motivados, contrariando lo previsto por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que como se observa no se hace una adecuación de la situación concreta a la hipótesis normativa, pues carece de todo razonamiento y, por ende, no se cumplieron tales requisitos que exige nuestra Carta Fundamental. En apoyo a los anteriores conceptos de violación, a continuación se transcriben los siguientes criterios:-'3194. FUNDAMENTACION Y MOTIVACION. De acuerdo con el artículo 16 de la Constitución Federal, todo acto de autoridad debe estar adecuado y suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y, por lo segundo, que deben señalarse, con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto; siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuran las hipótesis normativas. Jurisprudencia 2a. S.. Informe 1973.'-'3196. FUNDAMENTACION Y MOTIVACION, GARANTIA DE. Para que la autoridad cumpla la garantía de legalidad que establece el artículo 16 de la Constitución Federal en cuanto a la suficiente fundamentación y motivación de sus determinaciones, en ellas debe citar el precepto legal que le sirva de apoyo y expresar los razonamientos que la llevaron a la conclusión de que el asunto concreto de que se trata, que las origina, encuadra en los presupuestos de la norma que invoca. Jurisprudencia Segunda S.. Séptima Epoca. Volumen XXX, Tercera Parte. Página 57.'-En virtud de los anteriores conceptosde violación, se solicita a ese H. juzgado, la protección de la Justicia Federal, a favor de Ferrocarriles Nacionales de México, contra los requerimientos emitidos por las autoridades demandadas, mismos que se impugnan en esta demanda de garantías, por ser violatorios de las garantías individuales y por causar los consiguientes y distintos agravios a mi representada, expresados en los respectivos conceptos de violación. IV. Asimismo, las autoridades señaladas como responsables en esta demanda de garantías, violan en agravio personal y directo de mi representada Ferrocarriles Nacionales de México, mediante los requerimientos emitidos por ellas, el artículo 115, (sic) fracción VI, de la Ley General de Bienes Nacionales, 18, 22 y 23 de la Ley Orgánica de Ferrocarriles Nacionales de México y consiguientemente los artículos 14 y 16 constitucionales. En efecto, los actos reclamados de las autoridades responsables y que consisten en los requerimientos por pago del impuesto territorial urbano, multas y gastos de ejecución, del 12 de febrero de 1991, emitidos y llevados a cabo por dichas autoridades en contra de mi representada, sin la fundamentación y motivación adecuada y correcta, según ha quedado expuesto en los conceptos de violación anteriores, hacen una inexacta e indebida interpretación y aplicación de los artículos constitucionales y legales invocados en el párrafo anterior, por las siguientes razones:-Porque el artículo 115, fracción IV, inciso c), dispone: '... Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones ...', y en la especie se trata de bienes del dominio público de la Federación atento lo dispuesto por los artículos 1o., fracción I, 2o., fracción V, y 34, fracción VI, de la Ley General de Bienes Nacionales, que establecen: 'Artículo 1o. El patrimonio nacional se compone de:-I. Bienes del dominio público de la federación y,-II. Bienes de dominio privado de la nación.'. Artículo 2o. Señala que se consideran bienes del dominio público: '... V. Los inmuebles destinados por la Federación a un servicio público, los propios que de hecho utilice para dicho fin y los equiparados a éstos conforme a la ley'. 'Artículo 34. Están destinados a un servicio público, y por tanto, se hayan comprendidos en la fracción V del artículo 2o. ... VI. Los inmuebles que forman parte del patrimonio de los organismos descentralizados de carácter federal, siempre que se destinen a infraestructura, reservas, unidades industriales, o estén directamente asignados o afectos a la exploración, explotación, transformación, distribución o que utilicen en las actividades específicas que tengan encomendadas conforme a sus respectivos objetos, relacionados con la explotación de recursos naturales y la prestación de servicios.'-Además, conforme al artículo 18 de la Ley Orgánica de Ferrocarriles Nacionales de México, por razones evidentes establece que son inembargables los bienes de la institución. Por otra parte, la ley en comento en su artículo 23, establece que Ferrocarriles Nacionales de México, estará sujeto al pago de los impuestos federales, excepción hecha del impuesto sobre la renta. Asimismo, el artículo 22 de la Ley Orgánica de Ferrocarriles Nacionales de México, dispone que dicho organismo quedará exceptuado de otorgar las garantías que la ley exija de las partes, tratándose de controversias, e igualmente será eximido de otorgar garantías para obtener la suspensión en el juicio de amparo y para asegurar, en su caso, el interés fiscal. En tales condiciones, los actos de molestia que se impugnan son violatorios de las garantías de legalidad y de audiencia consagradas en los artículos 14 y 16 constitucionales, ya que dichas autoridades han dejado de observar lo preceptuado por los artículos 1o., fracción I, 2o., fracción V, 34, fracción VI, de la Ley General de Bienes Nacionales y 18, 22 y 23 de la Ley Orgánica de Ferrocarriles Nacionales de México, así como el 115, fracción IV, inciso c), constitucional, omitiendo las responsables motivar debida y adecuadamente los actos reclamados. En tal virtud, procede se conceda a mi mandante en razón y mérito de los distintos conceptos de violación expresados, el amparo y protección de la Justicia Federal, por contravenir las disposiciones legales y constitucionales invocadas. Ha quedado totalmente claro que los requerimientos de pago que indebidamente las autoridades responsables tratan de hacer efectivos al organismo público descentralizado Ferrocarriles Nacionales de México, son a todas luces ilegales, porque mi representada no está sujeta a leyes locales como en la especie son la Ley de Hacienda Municipal, la Ley de Ingresos del Estado y el Código Fiscal del Estado de Chiapas; sirve de apoyo a lo aquí manifestado, la sentencia definida dictada por el H. Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el 7 de noviembre de 1990, misma que se ofrece como prueba. En vista de lo anterior, procede que ese H. juzgado, conceda a mi representada, en razón y mérito de los ordenamientos legales, constitucionales y jurisprudencia invocados, el amparo y protección de la Justicia Federal."

OCTAVO. El cuarto concepto de violación resulta esencialmente fundado y suficiente para conceder al quejoso el amparo y protección de la Justicia Federal.

Aduce esencialmente el agraviado que las autoridades responsables violan en su perjuicio los artículos 115, fracción IV, de la Constitución; 1o., fracción I, 2o., fracción V y 34, fracción VI, de la Ley General de Bienes Nacionales, porque conforme al precepto constitucional citado, los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados y Municipios están exentos de contribuciones y, en la especie, los bienes del organismo quejoso materia de los requerimientos reclamados, son del dominio público de la Federación, y, por tanto, están exentos de impuestos municipales.

En efecto, el artículo 115 constitucional, modificado mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el día tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, en la fracción IV, incisos a) y c), dispone:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio libre, conforme a las bases siguientes: ... IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:-a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones ..."

De como está redactado el precepto se advierte que en tratándose de contribuciones, establece como regla general, que las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan como base el cambio de valor de los inmuebles, y las relacionadas con la prestación de servicios públicos a su cargo; y, como excepción, dispone que los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados y de los Municipios, están exentos de dichas contribuciones.

En la exposición de motivos de la reforma antes indicada, presentada por el entonces presidente de la República Miguel de la Madrid Hurtado, sobre el particular, se dijo:

"... Dentro de estos grandes lineamientos, como consecuencia de los estudios realizados y como corolario de la intensa consulta popular efectuada, consideramos como medida fundamental para robustecer al Municipio, piedra angular de nuestra vida republicana y federal, hacer algunos cambios al artículo 115 de la Constitución, tendientes a vigorizar su hacienda, su autonomía política y en lo general aquellas facultades que de una u otra manera, paulatina pero constantemente habían venido siendo absorbidas por los Estados y la Federación ... Por su amplia reiteración y sustentación en toda la consulta popular, se concluyó en la necesaria reestructuración de la economía municipal, entendiendo, como así también lo proclamaron los Constituyentes de Querétaro, que no podrá haber cabal libertad política en los Municipios mientras éstos no cuenten con autosuficiencia económica. Por ende, en este renglón, fundamental para la subsistencia y desarrollo de los Municipios, consignamos en la fracción IV de la iniciativa, en primer término, como concepto originario del artículo 115 la libre administración de su hacienda por parte de los Municipios, pero por otra parte, en una fórmula de descentralización, de correcta redistribución de competencias en materia fiscal, estimamos conveniente asignar a las comunidades municipales los impuestos o contribuciones, inclusive con tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria así como de su fraccionamiento, división, consolidación, traslado y mejora y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, previniendo en casos de carencia de capacidad para la recaudación y administración de tales contribuciones que los Municipios podrán celebrar convenios con los Estados para que éstos se hagan cargo de algunas de las funciones relacionadas con la mencionada administración contributiva. Se atribuyen igualmente a los Municipios los rendimientos de sus bienes propios, así como de las otras contribuciones y los otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y fundamentalmente también los ingresos provenientes de la prestación de los servicios públicos a su cargo. Por último, en esta área hacendaria, se elevará a la categoría de rango constitucional el derecho de los Municipios a recibir las participaciones federales que en su caso se les asignen, disponiéndose la obligación de las Legislaturas Locales de establecer anualmente las bases, montos y plazos con arreglo a los cuales la Federación debe cubrir a los Municipios dichas participaciones. Como una disposición importante para la seguridad de los ingresos municipales, se consigna la obligación del pago de sus contribuciones para toda persona, física o moral o instituciones oficiales o privadas, sin exenciones o subsidios, evitando de esta manera a nivel constitucional las prácticas de exentar a diversas personas o empresas del sector público, de estas contribuciones que son consustanciales para la vida de los Municipios. Sin embargo, por imperativas razones de orden público, que por sí solas se explican, se exceptuó de estas reglas a los bienes del dominio público de la Federación, Estados y Municipios ..."

De la exposición de motivos se desprende la intención de robustecer la hacienda pública municipal, para lo cual, se destinó un rubro específico de tributación: La propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, y de aquella que tenga por base el cambio de valor de los inmuebles. Lo anterior, independientemente de otros tributos que en su favor establezcan las Legislaturas Locales. Sólo se estableció una limitación a esta facultad tributaria de los Estados en favor de los Municipios, al establecer que: "Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones."

A fin de determinar a qué bienes se refiere el precepto cuando dispone que sólo los bienes del dominio público están exentos de contribuciones municipales, se estima necesario acudir a la Ley General de Bienes Nacionales que regula lo concerniente a ellos. Los artículos 1o., 2o., 4o., 16, 34, 37, tercer párrafo y 42 de la ley en comento, disponen:

"Artículo 1o. El patrimonio nacional se compone de:-I. Bienes de dominio público de la Federación, y-II. Bienes de dominio privado de la Federación."

"Artículo 2o. Son bienes de dominio público:-I. Los de uso común;-II. Los señalados en los artículos 27, párrafos cuarto, quinto y octavo, y 42, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;-III. Los enumerados en la fracción II del artículo 27 constitucional, con excepción de los comprendidos en la fracción II, del artículo 3o. de esta ley;-IV. El lecho y el subsuelo del mar territorial y de las aguas marinas interiores;-V. Los inmuebles destinados por la Federación a un servicio público, los propios que de hecho utilice para dicho fin y los equiparados a éstos, conforme a la ley;-VI. Los monumentos históricos o artísticos, muebles e inmuebles, de propiedad federal;-VII. Los monumentos arqueológicos muebles e inmuebles;-VIII. Los terrenos baldíos y los demás bienes inmuebles declarados por la ley inalienables e imprescriptibles;-IX. Los terrenos ganados natural o artificialmente al mar, ríos, corrientes, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional;-X. Las servidumbres, cuando el predio dominante sea alguno de los anteriores;-XI. Los muebles de propiedad federal que por su naturaleza no sean normalmente sustituibles, como los documentos y expedientes de las oficinas; los manuscritos, incunables, ediciones, libros, documentos, publicaciones periódicas, mapas, planos, folletos y grabados importantes o raros, así como las colecciones de esos bienes; las piezas etnológicas y paleontológicas; los especímenes tipo de la flora y de la fauna; las colecciones científicas o técnicas, de armas, numismáticas y filatélicas; los archivos, las fonograbaciones, películas, archivos fotográficos, cintas magnetofónicas y cualquier otro objeto que contenga imágenes y sonidos, y las piezas artísticas o históricas de los museos, y-XII. Las pinturas murales, las esculturas y cualquier obra artística incorporada o adherida permanentemente a los inmuebles de la Federación o del patrimonio de los organismos descentralizados, cuya conservación sea de interés nacional; ..."

"Artículo 4o. Los bienes a que se refiere el artículo anterior pasarán a formar parte del dominio público cuando sean destinados al uso común, a un servicio público o a alguna de las actividades que se equiparan a los servicios públicos, o de hecho se utilicen en esos fines."

"Artículo 16. Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles y no estarán sujetos, mientras no varíe su situación jurídica, a acción reivindicatoria o de posesión definitiva o provisional. Los particulares y las instituciones públicas sólo podrán adquirir sobre el uso, aprovechamiento y explotación de estos bienes, los derechos regulados en esta ley y en las demás que dicte el Congreso de la Unión. Se regirán sin embargo, por el derecho común, los aprovechamientos accidentales o accesorios compatibles con la naturaleza de estos bienes, como la venta de frutos, materiales o desperdicios, o la autorización de los usos a que alude el artículo 42 ..."

"Artículo 34. Están destinados a un servicio público, y por tanto, se hayan comprendidos en la fracción V del artículo 2o.:-I. Los inmuebles utilizados por los Poderes Legislativo y Judicial de la Federación, así como por el Poder Ejecutivo y sus dependencias;-II. Los inmuebles destinados al servicio de los Poderes Legislativo y Judicial;-III. Los inmuebles destinados a las dependencias y entidades de la administración pública federal;-IV. Los predios rústicos directamente utilizados en los servicios de la Federación;-V. Los inmuebles de propiedad federal destinados al servicio de los gobiernos de los Estados y Municipios;-VI. Los inmuebles que formen parte del patrimonio de los organismos descentralizados de carácter federal, siempre que se destinen a infraestructura, reservas, unidades industriales, o estén directamente asignados o afectos a la exploración, explotación, transformación, distribución o que utilicen en las actividades específicas que tengan encomendadas conforme a sus respectivos objetos, relacionados con la explotación de los recursos naturales y la prestación de servicios. No quedan comprendidos entre los bienes a que se refiere el párrafo anterior los inmuebles que los organismos descentralizados utilicen para oficinas administrativas, o en general para propósitos distintos a los de su objeto. VII. Cualesquiera otros inmuebles adquiridos por procedimientos de derecho público diversos de los señalados en las fracciones II y VIII del artículo 3o. de esta ley."

"Artículo 37. El destino de inmuebles federales para el servicio de las distintas dependencias o entidades de la administración pública federal o de los gobiernos estatales o municipales, se formalizará mediante acuerdo de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología. ... El destino de los inmuebles federales no transmite la propiedad de los mismos, ni otorga derecho real alguno sobre ellos."

"Artículo 42. No pierden su carácter de bienes de dominio público los que, estando destinados a un servicio público de hecho o por derecho fueren aprovechados temporalmente, en todo o en parte en otro objeto que no pueda considerarse como servicio público, hasta en tanto la autoridad competente resuelva lo procedente."

Como es de verse, la Ley General de Bienes Nacionales clasifica a los bienes de dominio público en bienes de uso común, los destinados a un servicio público, los propios que de hecho se utilicen para dicho fin, los equiparados a éstos, conforme a la ley, los que no sean normalmente sustituibles y aquellos cuya conservación sea de interés nacional. Los primeros son aquellos destinados por la naturaleza o por la ley al uso público común y, por lo mismo, mientras ese destino subsista, no son susceptibles de constituir propiedad particular; puede disfrutar de ellos todo individuo sin distinción alguna, siempre que se sujete a la ley y a los reglamentos y que ese disfrute no sea exclusivo para sí o en perjuicio de terceros. Los bienes destinados a un servicio público son los afectados a ciertas necesidades públicas cuya atención está encomendada al Estado. Estos bienes no pueden ser enajenados sin que previamente sean cambiados de destino por los procedimientos especiales señalados para ese efecto ni están sujetos a prescripción, expropiación por causa de utilidad pública, ni el derecho de propiedad puede ser desmembrado ni gravado. La necesidad pública que motiva su destino está por encima de cualquier otro interés del Estado. Los bienes del Estado federal que no están destinados a un servicio público, no están sujetos a ninguna de las prohibiciones referidas y, por lo mismo, son susceptibles de ser enajenados.

La Ley General de Bienes Nacionales hace una enumeración de los bienes destinados a un servicio público, con arreglo a dos criterios: uno se refiere a los bienes destinados a la residencia de los poderes públicos y el otro a los bienes destinados a atender concretamente ciertas necesidades públicas cuya satisfacción está encomendada al Estado. Por oposición, no están destinados a un servicio público, aquellos bienes propiedad del Estado, en los que actúa como cualquier particular y no en razón de su atributo público. Así, puede determinarse que los bienes del dominio público destinados a un servicio público, son aquellos propiedad del Estado que se encaminan a desarrollar las actividades del mismo, ejecutadas en sus atribuciones de poder público, ya sea en sus funciones orgánicas, o bien en las dirigidas a la satisfacción de necesidades públicas cuya atención le está encomendada; por lo contrario, no son servicios públicos aquellas actividades del Estado en que él actúa, no en atribuciones propias de poder público, sino como cualquier particular.

En este orden de ideas, puede colegirse que los bienes de dominio público a que alude el artículo 115 de la Carta Magna, son los bienes propiedad del Estado federal, de uso común o destinados a un servicio público, entendido éste como la actividad del Estado tendiente a satisfacer necesidades colectivas de interés público, los propios que de hecho utilice para dicho fin y los equiparados a ellos, que se consideran inalienables, imprescriptibles, y respecto de los cuales las instituciones públicas y los particulares sólo pueden adquirir, sobre el uso, aprovechamiento y explotación, los derechos que establecen la Ley General de Bienes Nacionales y las demás leyes que dicte el Congreso de la Unión.

Ahora bien, con el objeto de establecer si los bienes del organismo quejoso, materia de los requerimientos reclamados, son bienes del dominio público de la Federación, conviene hacer una breve reflexión sobre el régimen patrimonial de los organismos descentralizados.

Ante todo, debe señalarse que el patrimonio es el conjunto de bienes, derechos, obligaciones y cargas de una persona, presentes y futuros, apreciables en dinero, que constituye una universalidad jurídica; en cambio, la propiedad se caracteriza por ser el derecho real más amplio de disposición sobre las cosas, de lo que puede colegirse que si el patrimonio es una universalidad jurídica de bienes, derechos y obligaciones, el derecho real de propiedad constituye una parte de esa universalidad.

El patrimonio de los organismos descentralizados, entendido como una universalidad jurídica, se integra con bienes o derechos que pueden consistir en las aportaciones que efectúen el Gobierno Federal u otras entidades públicas o privadas al momento de su creación, en bienes afectados por la Federación a la prestación de un servicio público, en los ingresos que obtengan por los bienes o servicios que realicen y por los bienes, derechos y demás ingresos que adquieran por cualquier título, de manera tal que dentro de su patrimonio se encuentran bienes que son propiedad de dichos organismos y bienes que son propiedad de la Nación, que se consideran de dominio público cuando los organismos descentralizados los utilicen para el objeto para el cual fueron creados, o bien, cuando estén afectados por la Federación a un servicio público. Los bienes de los organismos descentralizados que no son de dominio público se encuentran sujetos a un régimen de derecho privado, por lo que dichas entidades públicas pueden disponer de ellos libremente. Los bienes que integran el patrimonio de los organismos descentralizados, que hayan sido afectados a la prestación de un servicio público, si bien aparecen formalmente integrando el patrimonio de tales entidades públicas, en rigor resultan ser propiedad del Estado, dado que éste tiene un derecho real sobre los mismos, y sólo se destinan al servicio público cuyo objeto corresponde a dichos organismos que tienen sobre los bienes referidos sólo el derecho de uso, aprovechamiento y explotación, sin que ese destino transmita la propiedad, como se advierte de lo dispuesto en los artículos 16 y 37, penúltimo párrafo, de la Ley General de Bienes Nacionales, que disponen:

"Artículo 16. Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles y no estarán sujetos, mientras no varíe su situación jurídica, a acción reivindicatoria o de posesión definitiva o provisional. Los particulares y las instituciones públicas sólo podrán adquirir sobre el uso, aprovechamiento y explotación de estos bienes, los derechos regulados en esta ley y en las demás que dicte el Congreso de la Unión."

"Artículo 37. ... El destino de los inmuebles federales no transmite la propiedad de los mismos, ni otorga derecho real alguno sobre ellos."

Esto es así, porque de acuerdo con la teoría del patrimonio-afectación, el patrimonio se ha definido teniendo en cuenta el destino que en un momento dado tengan determinados bienes, derechos y obligaciones en relación con un fin jurídico o económico. Al respecto, G.F., citando a B., sostiene: "El mismo autor que hemos venido citando nos previene contra una posible confusión que puede ocurrir pensando que los organismos descentralizados (y tambiénlas administraciones personalizadas), por el hecho de tener una personalidad y un patrimonio especial, constituyen personas distintas del Estado con un patrimonio también distinto del patrimonio del Estado, y al respecto indica que las nociones civilistas de la unidad necesaria del patrimonio y de la indivisibilidad de la personalidad, son extrañas al derecho público; que en consecuencia, no tratándose de una propiedad de derecho civil del Estado, éste puede, por medio de la personificación jurídica, realizar la afectación de una parte de sus bienes, que seguirán siendo bienes del Estado, a las necesidades propias del servicio personalizado, limitando así la responsabilidad del propio Estado a la persona que constituye el patrimonio especialmente afectado; y finalmente, al decir que el organismo descentralizado obra en su propio nombre se significa que obra en nombre y por cuenta de su patrimonio especial de Estado por oposición al patrimonio general de este último, en el concepto de que el propio Estado tiene obligación de respetar la esfera de autonomía que por voluntad soberana ha otorgado a aquel organismo." (Derecho Administrativo, Décimo séptima edición, P., México, 1977, página 203).

Es por ello que se ha considerado que los bienes propiedad del Estado que integran la universalidad jurídica de los organismos descentralizados, configuran un patrimonio estatal de afectación, en cuanto que es asignado (sin transmitir la propiedad), al organismo descentralizado para permitirle que cumpla con sus fines, que son algunos de los que tiene el Estado.

Ahora bien, la fracción VI del artículo 34 de la Ley General de Bienes Nacionales, publicada en el Diario Oficial de la Federación de ocho de enero de mil novecientos ochenta y dos, decía:

"Artículo 34. Están destinados a un servicio público, y por tanto, se hayan comprendidos en la fracción V del artículo 2o.: ... VI. Los inmuebles que constituyen el patrimonio de los organismos públicos de carácter federal."

Dicho precepto fue reformado por Decreto publicado en el Diario Oficial de siete de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro, para quedar como sigue:

"Artículo 34. Están destinados a un servicio público, y por tanto, se hayan comprendidos en la fracción V del artículo 2o.: ... VI. Los inmuebles que constituyen el patrimonio de los organismos públicos de carácter federal, directamente utilizados para la prestación de sus servicios."

En posterior reforma, publicada el veinticinco de mayo de mil novecientos ochenta y siete, el precepto quedó redactado como ahora aparece:

"Artículo 34. Están destinados a un servicio público, y por tanto, se hayan comprendidos en la fracción V del artículo 2o.: ... VI. Los inmuebles que formen parte del patrimonio de los organismos descentralizados de carácter federal, siempre que se destinen a infraestructura, reservas, unidades industriales, o estén directamente asignados o afectos a la exploración, explotación, transformación, distribución o que utilicen en las actividades específicas que tengan encomendadas conforme a sus respectivos objetos, relacionados con la explotación de recursos naturales y la prestación de servicios. No quedan comprendidos entre los bienes a que se refiere el párrafo anterior los inmuebles que los organismos descentralizados utilicen para oficinas administrativas, o en general para propósitos distintos a los de su objeto ..."

Las razones que obligaron al legislador a reformar dicho precepto, según se advierte de la exposición de motivos, son:

"El Ejecutivo Federal a mi cargo ha estimado que el texto actual de la fracción VI del artículo 34 de la Ley General de Bienes Nacionales, limita la facultad impositiva de las entidades federativas para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c) de la fracción IV del artículo 115 constitucional. La iniciativa que hoy se somete a la consideración de esa H. Representación Nacional, pretende sentar las bases legales que coadyuven a la cabal realización del propósito que recoge la citada disposición constitucional. Para tal efecto, dejan de tener el carácter de bienes de dominio público, aquellos inmuebles que los organismos descentralizados de carácter federal, utilicen para oficinas administrativas, o en general, en propósitos distintos a los de su objeto, lo que da por resultado que los citados inmuebles quedan sujetos al pago de las contribuciones municipales. Mantendrán su carácter de bienes de dominio público, aquellos inmuebles que los organismos destinen a infraestructura, reservas, unidades industriales o estén directamente afectos a la exploración, explotación, transformación o distribución de recursos naturales y prestación de servicios."

Del precepto que se viene comentando, se observa que para que los inmuebles que forman parte del patrimonio de los organismos descentralizados se consideren de dominio público y, por ende, propiedad del Estado, con la protección que el artículo 16 de la Ley General de Bienes Nacionales establece para los mismos, deben reunir cualesquiera de los siguientes requisitos:

a) Que los organismos descentralizados los destinen a infraestructura, reservas y unidades industriales;

b) Que los asignen o afecten directamente a la exploración, explotación, transformación o distribución de recursos naturales y prestación de servicios; o bien,

c) Que los utilicen en las actividades específicas que tengan encomendadas conforme a sus respectivos objetos, siempre que éstos se relacionen con la explotación de recursos naturales y la prestación de servicios.

Al respecto, debe señalarse que la fracción VI del artículo 34 se refiere a los inmuebles patrimonio de los organismos descentralizados para distinguirlos de los inmuebles que se mencionan en la fracción III del mismo precepto legal, pues mientras en éste se comprenden los inmuebles propiedad de la Federación que se destinan a las entidades de la administración pública federal paraestatal, la fracción VI se refiere a los inmuebles adquiridos por los organismos descentralizados y que, por ende, ingresaron a su patrimonio, pero que en virtud de haberse afectado a los usos y actividades precisados en el primer párrafo de dicha fracción, se consideran destinados a un servicio público, dejando, por ello, de ser propiedad de los organismos descentralizados para incorporarse a la de la Federación. Lo anterior se afirma en virtud de que los organismos descentralizados no son ni pueden confundirse con la Federación, entendida ésta como el ente Estados Unidos Mexicanos y, en consecuencia, no es aceptable jurídicamente sostener que un bien es al mismo tiempo propiedad de un organismo descentralizado y propiedad de la Federación.

Efectivamente, el patrimonio nacional pertenece a la Nación, es decir, a la agrupación humana que con su poder soberano se organiza jurídica y políticamente a través del derecho para dar vida a la persona moral denominada Estados Unidos Mexicanos. El artículo 1o. de la Ley General de Bienes Nacionales, dispone que el patrimonio nacional se integra con los bienes de dominio público y los bienes de dominio privado de la Federación; por ende, a ésta entrega la propiedad del patrimonio nacional.

En consecuencia, si los bienes del dominio público de la Federación son inalienables e imprescriptibles y no están sujetos a acción reivindicatoria o de posesión definitiva o provisional, debe lógicamente concluirse que tales bienes sólo pueden ser propiedad de la Federación, y los particulares y las instituciones y organismos públicos sólo pueden adquirir sobre el uso, aprovechamiento y explotación de esos bienes los derechos regulados por la propia Ley General de Bienes Nacionales y las otras que expida el Congreso de la Unión, dentro de los cuales no se incluye la propiedad.

Se sigue de lo anterior que los bienes propiedad de los organismos descentralizados que se destinen a los usos y actividades especificados en la fracción VI del artículo 34 de la Ley General de Bienes Nacionales, dejan de ser propiedad de dichos organismos para incorporarse a la de la Federación como bienes de dominio público afectados a un servicio público, y mientras tengan tal calidad sólo pertenecen a la Federación, siendo necesario que se desincorporen del patrimonio nacional para que puedan ser objeto de apropiación por parte de los particulares o de alguna institución u organismo público.

Refuerza la interpretación que en este fallo se da a la fracción VI del artículo 34 de la Ley General de Bienes Nacionales, lo dispuesto en los artículos 8o., fracciones VI y XII, 10, 64, 69, 70, 83 y 85, fracciones I, III y VI del mismo ordenamiento, que dicen:

"Artículo 8o. Salvo lo que dispongan otras leyes que rijan materias especiales respecto del patrimonio nacional, corresponde a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología lo siguiente: ... VI. Autorizar y revisar las operaciones inmobiliarias que realicen los organismos descentralizados respecto de bienes de dominio público. Cuando se trate de enajenaciones, dichos bienes serán previamente desincorporados del dominio público; ... XII. Prestar asesoría a las entidades y dependencias de la administración pública federal que lo soliciten, en la materia inmobiliaria propia de su competencia; y ..."

"Artículo 10. ... Asimismo, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, examinará periódicamente la documentación y demás información jurídica y contable relacionada con las operaciones inmobiliarias que realicen los organismos descentralizados en relación con bienes de dominio público, a fin de determinar el cumplimiento de esta ley y de las disposiciones que de ella emanen ..."

"Artículo 64. Para la enajenación de inmuebles de dominio público que formen parte del patrimonio de los organismos descentralizados, se requerirá de decreto presidencial en el que se autorice su desincorporación y enajenación ..."

"Artículo 69. Los actos, negocios jurídicos, convenios y contratos que realicen las dependencias y entidades paraestatales con violación de lo dispuesto en esta ley, serán nulos de pleno derecho. Tratándose de inmuebles federales o de dominio público de los organismos descentralizados objeto de alguno de los actos o contratos que sean nulos conforme a este artículo, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, podrá recuperarlos administrativamente y determinar su aprovechamiento conforme a la política inmobiliaria del Gobierno Federal, o entregarlos al organismo descentralizado que corresponda, según sea el caso."

"Artículo 70. Los decretos que autoricen la transmisión de dominio a título gratuito u oneroso, de inmuebles de propiedad federal serán refrendados por los secretarios de Desarrollo Urbano y Ecología y de Programación y Presupuesto. Igual formalidad requerirán los decretos relativos a la autorización de operaciones inmobiliarias que celebren los organismos descentralizados, siempre que se trate de bienes de dominio público."

"Artículo 83. La Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología llevará un registro de la propiedad inmueble federal, que estará a cargo de una dependencia que se denominará Registro Público de la Propiedad Federal."

"Artículo 85. Se inscribirán en el Registro Público de la Propiedad Federal:-I. Los títulos por los cuales se adquiera, transmita, modifique, grave o extinga el dominio, la posesión y los demás derechos reales pertenecientes al Gobierno Federal o respecto de los bienes inmuebles de dominio público de los organismos descentralizados. ... III. Las resoluciones de ocupación y sentencias relacionadas con inmuebles federales o de los organismos descentralizados en relación a bienes de dominio público que pronuncie la autoridad judicial. ... VI. Los decretos que incorporen o desincorporen del dominio público determinados bienes ..."

Deriva de los preceptos transcritos que el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, debe revisar y autorizar las operaciones inmobiliarias que realicen los organismos descentralizados respecto de bienes de dominio público, requiriéndose que esos bienes se desincorporen previamente del dominio público para poderse enajenar, es decir, que dichos bienes no son propiedad de los organismos mencionados, sino que son propiedad de la Federación, aun cuando estén incorporados a la universalidad jurídica de bienes y derechos que integren su patrimonio, dado el derecho de uso, aprovechamiento y explotación que de tales bienes se les concedió para cumplir con su objeto.

Asimismo, la ley se refiere a inmuebles federales o de dominio público de los organismos descentralizados, de lo que se sigue que estos organismos administran y utilizan inmuebles de dominio público de la Federación, ya sea por destino, es decir, los que se comprenden en la fracción III del artículo 34, o bien los que se desincorporaron de su propiedad y que se especifican en la fracción VI del mismo artículo y, por tanto, los bienes inmuebles de referencia son propiedad de la Federación más no de los organismos mencionados aun cuando integren su patrimonio.

También se establece en la ley que cuando los actos, contratos y convenios respecto de los inmuebles de referencia sean nulos, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología podrá recuperarlos administrativamente y determinar su aprovechamiento, lo que significa que son propiedad de la Federación, y que los organismos descentralizados sólo los administran y, por ello, el Ejecutivo al recuperarlos, administrativamente, tiene libertad para determinar su aprovechamiento.

Por último, en la ley se exigen iguales requisitos para la transmisión de dominio a título gratuito u oneroso tratándose de inmuebles federales y de bienes de dominio público de los organismos descentralizados, ello porque estos bienes son también inmuebles federales; tan es así que también deben inscribirse en el Registro Público de la Propiedad Federal los títulos por los que se adquiera, transmita, modifique, grave o extinga el dominio, la posesión y los demás derechos reales respecto de bienes inmuebles de dominio público de los organismos descentralizados, las resoluciones de ocupación y sentencias relacionadas con esos inmuebles y los decretos que incorporen o desincorporen del dominio público dichos inmuebles, en virtud de que son propiedad de la Federación y no de los organismos mencionados, que sólo los administran y utilizan en el cumplimiento del objeto para el que fueron creados.

En consecuencia, se consideran excluidos del régimen jurídico dominial, los bienes que sean propiedad de los organismos descentralizados y que utilicen para oficinas administrativas, o en general, para propósitos distintos a los de su objeto, debiendo puntualizarse, además, que los bienes propiedad del Estado, afectados o destinados a la producción de bienes o prestación de servicios, no pierden su dominialidad aun cuando se utilicen, en todo o en parte, en otro objeto que no pueda considerarse servicio público, como se advierte del artículo 42 de la Ley General de Bienes Nacionales que dice:

"Artículo 42. No pierden su carácter de bienes de dominio público los que, estando destinados a un servicio público de hecho o por derecho fueren aprovechados temporalmente, en todo o en parte en otro objeto que no pueda considerarse como servicio público, hasta en tanto la autoridad competente resuelva lo procedente."

Finalmente, debe precisarse que existen organismos descentralizados cuyos bienes, en su totalidad, son propiedad del Gobierno Federal, ya que por disposición constitucional se ha previsto que su propiedad y control corresponde al Estado; estos entes son los que tienen por objeto la realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas.

En efecto, a partir de la promulgación de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, publicada el catorce de mayo de mil novecientos ochenta y seis, el objeto de estos entes se circunscribe a la realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias; a la prestación de un servicio público o social, o a la obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social, como se desprende del artículo 14 de dicho ordenamiento, que dice:

"Artículo 14. Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea:-I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias;-II. La prestación de un servicio público o social; o-III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social."

Las áreas estratégicas son aquellas que están a cargo, en forma exclusiva, del sector público y se encuentran señaladas en el cuarto párrafo del artículo 28 constitucional. Al respecto, E.A.S., comenta: "Al sector público se encomienda de manera exclusiva el manejo de las que la Constitución denomina áreas estratégicas, que se especifican en el artículo 28, párrafo cuarto, de la propia Constitución. Por áreas estratégicas se entienden las actividades económicas que representan particular importancia para el desarrollo nacional, por tratarse de la producción de bienes o servicios que constituyen el fundamento de otras actividades derivadas de ellos o son recursos no renovables, básicos y de alto valor por su escasez o uso especializado para ciertos fines, como el petróleo o el uranio, cuyo control por potencias extrañas pone en riesgo la independencia. En este caso se prevé que el Gobierno Federal mantendrá siempre la propiedad y el control sobre los organismos que realicen actividades en estas materias. Es precisar (sic) que no solamente la propiedad, sino también el control de dichos organismos, corresponde al Gobierno Federal, lo que permite garantizar que la toma de decisiones necesarias se realice por medios públicos. No bastaría con asegurar exclusivamente la propiedad, si se admitieran formas de administración que desplazaran el proceso decisorio fuera del ámbito del propio gobierno." (Constitución Mexicana Comentada, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 1985, página 64).

Por cuanto hace a las áreas prioritarias, cabe decir que la Constitución no proporciona una definición de las mismas; sin embargo, el artículo 6o. de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales dispone que son aquellas que se establezcan en los términos de los artículos 25, 26 y 28 de la propia Constitución, que tiendan, particularmente, a la satisfacción de los intereses nacionales y necesidades populares. De acuerdo con la ley en cita, dichas áreas serán aquellas que servirán para el desarrollo y crecimiento de la economía nacional y éstas pueden consistir en artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional, o prestación de servicios reglamentados y públicos, y el uso, aprovechamiento y explotación de bienes del dominio público de la Federación, siempre y cuando tales servicios y bienes no formen parte de las áreas estratégicas. Por último, en relación con los servicios sociales, cabe decir que la doctrina los identifica como aquellos tendientes a impulsar el desarrollo de la cultura, la salud pública y la previsión social, los cuales se encuentran dentro del concepto general de servicios públicos.

La definición de las áreas estratégicas, reservadas exclusivamente al Estado, se consagró en la Constitución a través de la iniciativa de reformas promovidas por el Ejecutivo Federal a los artículos 25 y 28 constitucionales, entre otros, que culminaron con el decreto promulgatorio publicado el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, en donde los preceptos referidos, en la parte conducente, quedaron como sigue:

"Artículo 25. ... El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto, de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en sus caso se establezcan ..."

"Artículo 28. ... No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las áreas estratégicas a las que se refiere este precepto: Acuñación de moneda; correos, telégrafos, radiotelegrafía y la comunicación vía satélite; emisión de billetes por medio de un solo banco, organismo descentralizado del Gobierno Federal; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica, minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad, ferrocarriles y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión".

Posteriormente, el cuarto párrafo del artículo 28 constitucional fue reformado por decreto publicado en el Diario Oficial el veinte de agosto de mil novecientos noventa y tres, quedando como sigue:

"Artículo 28. ... No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las áreas estratégicas a las que se refiere este precepto: correos; telégrafos; radiotelegrafía y la comunicación vía satélite; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad; ferrocarriles; y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión ..."

Finalmente, dicho precepto fue reformado mediante Decreto publicado el dos de marzo de mil novecientos noventa y cinco, como ahora aparece:

"Artículo 28. ... No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos; telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia ..."

Como es de verse, el Gobierno Federal se reservó la propiedad y el control de los organismos descentralizados que tengan por objeto la realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas, que se identifican con la producción de bienes o prestación de servicios que señala el cuarto párrafo del artículo 28 constitucional. Los bienes que integran esos organismos son todos del dominio público, pues además de que por disposición constitucional son propiedad federal y no del organismo descentralizado, tienen por objeto la producción de bienes o servicios cuya atención está encomendada al Estado.

Consecuencia necesaria y forzosa de todo lo hasta aquí expuesto, es considerar que los bienes del organismo quejoso, materia de los requerimientos de pago reclamados, son bienes del dominio público de la Federación y, por ende, excluidos del pago de contribuciones locales.

En efecto, el artículo 1o. de la Ley Orgánica de Ferrocarriles Nacionales de México, que más adelante se transcribe, dispone que dicho quejoso es un organismo descentralizado que tiene por objeto la administración y operación de los ferrocarriles mexicanos, actividad que, de acuerdo con lo dispuesto en el cuarto párrafo del artículo 28 constitucional, vigente en la época en que se expidieron los requerimientos de pago reclamados (doce de febrero de mil novecientos noventa y uno), se ubicaba dentro de las áreas estratégicas.

El precepto dice:

"Artículo 1o. Ferrocarriles Nacionales de México, es un organismo público descentralizado, con patrimonio y personalidad jurídica propios, cuyo objeto es la administración y operación de los ferrocarriles mexicanos."

En este orden de ideas, la propiedad y el control del organismo quejoso la tiene el Gobierno Federal, por disposición expresa del cuarto párrafo del artículo 25 de la propia Constitución, antes transcrito, de lo que se sigue que todos los bienes que integran su patrimonio, sin distinción, se consideran de dominio público, por tratarse, en su totalidad, de bienes propiedad del Gobierno Federal afectados a la prestación del servicio público de ferrocarriles, dado que se ha considerado que todos los servicios públicos que los ferrocarriles imparten a la sociedad, por su importancia y por la regularidad y continuidad que requieren, constituyen una función estatal propia.

Así las cosas, y en virtud de que por disposición constitucional, todos los bienes que integran el patrimonio del organismo descentralizado Ferrocarriles Nacionales de México, son propiedad del Gobierno Federal, destinados a un servicio público, se colige que el mismo está en el caso de excepción que establece el artículo 115 constitucional, pues sus bienes se considerandel dominio público de la Nación, afectados a la prestación de un servicio público, motivos por los cuales están exentos de contribuciones estatales o municipales, por lo que deviene violatoria de la Constitución la determinación de las responsables de cobrar a dicho organismo las contribuciones locales sobre los bienes que integran su patrimonio, a que se refieren los requerimientos de pago reclamados.

En estas condiciones, al haber resultado fundados los argumentos examinados, procede conceder al organismo quejoso el amparo y protección de la Justicia Federal, concesión que torna innecesario el análisis de los restantes argumentos en los que esencialmente se aducen vicios de legalidad de los actos reclamados, en términos de la jurisprudencia visible en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1985, Octava Parte, página 167, que dice:

"CONCEPTOS DE VIOLACION. CUANDO SU ESTUDIO ES INNECESARIO.- Si el amparo que se concede por uno de los capítulos de queja, trae por consecuencia que se nulifiquen los otros actos que se reclaman, es inútil decidir sobre éstos."

En virtud de haber resultado improcedente el recurso de revisión interpuesto por el notificador ejecutor de la recaudación de Hacienda en Tapachula, Chiapas, debe desecharse; y, además, aun cuando resultaron fundados los agravios examinados, también lo fueron los conceptos de violación, motivo por el cual procede confirmar la sentencia recurrida en lo que es materia de la revisión y otorgar al quejoso el amparo contra los actos reclamados del Recaudador de Hacienda del Estado, en Chiapas y del Ejecutor de la propia Recaudación.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.- Se desecha el recurso de revisión interpuesto por el notificador ejecutor de la Recaudación de Hacienda en Tapachula, Chiapas.

SEGUNDO.- En la materia de la revisión se confirma la sentencia recurrida.

TERCERO.- La Justicia de la Unión ampara y protege a Ferrocarriles Nacionales de México, contra los actos que, por conducto de su apoderada, reclamó del Recaudador de Hacienda del Estado en Chiapas y del notificador ejecutor de la propia Recaudación, que precisados quedaron en el resultando primero de este fallo.

N. y publíquese; vuelvan los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así, lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación, funcionando en Pleno, por mayoría de nueve votos de los Ministros A.G., C. y C., D.R., G.P., G.P., O.M., S.C., S.M. y presidente A.A.; el Ministro A.A. votó en contra; y el M.D.R. formuló salvedades en relación con algunas de las consideraciones. No asistió el M.H.R.P., previo aviso a la Presidencia. Fue ponente el M.M.A.G..