Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

AMPARO EN REVISION 1299/94. F.G.O. PINO.

CONSIDERANDO:

CUARTO. Aduce el recurrente en su primer agravio, que contrariamente a lo sostenido por el J. de Distrito, el artículo 147, fracción X, de la Ley Aduanera, viola en su perjuicio la garantía de audiencia al ordenar la suspensión provisional en sus funciones de agente aduanal, en tanto se instaura el procedimiento administrativo de cancelación de patente, sin que previamente a dicho acto se le dé oportunidad de defensa.

Agrega que no obstante que la suspensión en sus funciones sea de carácter provisional, se está en presencia de un acto privativo de derechos, por lo que acorde al contenido del artículo 14 constitucional, la garantía de audiencia debe ser previa y no posterior a la emisión del acto.

Asimismo, en la primera parte de su tercer agravio (que se analiza con el anteriormente resumido por la vinculación que guarda con éste), argumenta la recurrente que la tesis citada en el considerando cuarto de la sentencia recurrida no es aplicable al caso, porque se apoya en artículos que actualmente no están vigentes, y además, porque ese criterio se refiere a medidas cautelares que se toman para evitar que se actúe en perjuicio del Erario Federal y en la especie no existe ese daño económico, pues el crédito fiscal fue oportunamente garantizado.

Los argumentos expresados por la recurrente son infundados, de acuerdo con las siguientes consideraciones.

Resulta pertinente transcribir el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que contempla la garantía de audiencia, así como el artículo 147 fracción X, de la Ley Aduanera, vigente en la época en la que se inició el procedimiento administrativo de cancelación de patente en contra del quejoso, esto es, el veintinueve de junio de mil novecientos noventa y tres.

"Artículo 14. ...

"Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho."

"Artículo 147. El agente aduanal será suspendido en el ejercicio de sus funciones hasta por noventa días, por las siguientes causas:

"...

"X. Estar sujeto a un procedimiento de cancelación. La suspensión durará hasta que se dicte resolución."

Pues bien, antes de abordar el estudio de los agravios hechos valer, cabe recordar los antecedentes constitucionales de la garantía de audiencia contenida en el segundo párrafo del artículo 14 de la Constitución Federal, que anteriormente quedó transcrito.

En el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, sancionado en Apatzingán el 22 de octubre de 1814, en el cual aun cuando careció de vigencia práctica, por primera vez, en su artículo 31, se menciona la garantía de audiencia al señalar:

"Artículo 31. Ninguno debe ser juzgado ni sentenciado, sino después de haber sido oído legalmente."

En el proyecto de Constitución de 1857, en su artículo 26, decía:

"Artículo 26. Nadie puede ser privado de la vida, de la libertad o de la propiedad, sino por virtud de sentencia dictada por autoridad competente, y según las formas expresamente fijadas en la ley y exactamente aplicadas al caso."

El texto aprobado por el Congreso quedó contenido en el artículo 14 y redactado en la siguiente forma:

"Artículo 14. No se podrá expedir ninguna ley retroactiva. Nadie puede ser juzgado ni sentenciado, sino por leyes dadas con anterioridad al hecho y exactamente aplicadas a él, por el tribunal que previamente haya establecido la ley."

La redacción entre el texto propuesto y el aprobado finalmente, varió sustancialmente, porque los Constituyentes consideraron que como se trataba de garantizar los derechos más importantes de toda persona (la vida, la libertad y sus propiedades), y si se aprobaba el texto original podría interpretarse en el sentido de que se permitía la pena de muerte, por lo cual, estimaron que con la redacción final "Nadie puede ser juzgado ni sentenciado", se conservaba en el fondo la garantía de dichos derechos.

En el proyecto de Constitución de 1917, propuesto por V.C., el artículo 14 fue aprobado sin modificación alguna y el texto sigue vigente a la fecha.

Reseñado lo anterior, procede analizar la garantía de audiencia que el recurrente alega es infringida por los preceptos reclamados.

La garantía de audiencia, como ya se mencionó, consiste en el principal instrumento de defensa que tiene el gobernado frente a actos de cualquier autoridad que pretendan privarlo de sus derechos más preciados, como lo son la vida, la libertad y sus propiedades.

Ahora bien, ¿qué debe entenderse por acto de privación para efectos del artículo 14 constitucional?

El acto de privación regido por lo dispuesto en el artículo 14 constitucional, lo es aquel que constituye un fin por sí mismo con existencia independiente y no el que únicamente es un medio para la consecución de otro acto. En el primero de ellos el fin perseguido por el acto radica en privar al sujeto de sus bienes, propiedades, posesiones o derechos, con carácter definitivo; en cambio en el segundo, la privación no constituye la intención teleológica del acto, sino una medida de tipo provisional y accesoria para el logro de un fin diverso.

Así, aunque en ambos casos el acto produce o puede generar una privación, sólo aquel cuyo sentido es definitivo se encuentra regido por la norma constitucional de referencia, pues atendiendo a su naturaleza, se garantiza al gobernado que no debe llevarse a cabo sin que se le brinde la oportunidad de ser oído en defensa de sus intereses, con la debida amplitud, por la evidente gravedad que el acto reviste.

Por lo contrario, cuando el acto privativo es provisional, esto es, cuando la privación no es la razón de ser del acto, resulta innecesario otorgar previamente al afectado la oportunidad de defensa en virtud de la accesoriedad de la medida.

Por tanto, si esa afectación tiene como propósito privar al gobernado de sus bienes, entonces se actualiza el supuesto previsto en la norma constitucional y se genera su consecuencia, a saber: la obligación de la autoridad de otorgar al sujeto y en forma previa al acto, la garantía de audiencia; mientras que cuando el fin del acto no estriba en esa privación definitiva, sino que constituye una medida accesoria o preventiva, se estará entonces frente a una privación provisional, es decir, frente a un acto de molestia respecto del cual no es indispensable que, previamente a él, se brinde al sujeto la referida garantía.

La distinción entre actos de privación y actos de molestia deriva precisamente de lo dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, que erigen las garantías de audiencia y de legalidad, respectivamente, en contra de los actos de la autoridad; y esa diferenciación deriva de la naturaleza del acto, de su razón teleológica y no en primer término de los efectos que produce. Esto último se pone de manifiesto si se considera que tanto los actos a que se refiere el artículo 14 constitucional, como aquellos a que se contrae el numeral 16 de la Constitución, pueden producir, en mayor o menor medida, directa o indirectamente, una "privación" en la esfera jurídica del gobernado causándole una afectación, sea por la indisponibilidad de sus bienes, por la disminución de su patrimonio, por la imposición de una carga u obligación que de no existir el acto no tendría que soportar o cumplir, etcétera; de tal manera que si se atendiera solamente a los efectos del acto, resultaría carente de sentido la distinción entre actos de privación y actos de molestia, supuesto que ambos pueden generar esa "privación" y, en esa medida, todo acto de autoridad que afectara la esfera jurídica de un gobernado no podría realizarse sin la previa garantía de audiencia.

Por ello es que se afirma que la distinción establecida por los numerales 14 y 16 de la Constitución deriva de la naturaleza del acto y no en primera instancia de los efectos a que puede dar lugar.

Los perjuicios -en sentido amplio- al gobernado, que se pueden producir tanto por un acto regido por el numeral 14 de la Constitución o por uno de aquellos a los que se refiere el artículo 16 de ese ordenamiento, constituyen el efecto del acto; y no puede ser la base para distinguir entre ellos, pues ese efecto puede presentarse en ambos, ni tampoco puede constituirla su mayor o menor reparabilidad, dado que esta condición también puede actualizarse en los dos casos y depende de circunstancias de hecho o jurídicas.

El análisis de la reparabilidad de los efectos de los actos reclamados tiene como punto de partida la naturaleza del acto; y la posibilidad de exigir esa reparación se actualiza una vez que se ha determinado sobre la no juridicidad del mismo, lo que supone que previamente se analice si éstos se encuentran sujetos o no a respetar al gobernado la garantía de audiencia.

De lo anterior se sigue que, lógicamente, primero debe apreciarse la finalidad perseguida por el acto de autoridad y luego la entidad de los efectos, dentro de los que se encuentra la causación de perjuicios y su reparabilidad, para determinar si un acto se encuentra o no regido por el numeral 14 de la Constitución; y es por esa razón que la referida causación de perjuicios, no es el criterio determinante para sujetar un acto al cumplimiento de la garantía de previa audiencia, pues esos efectos también pueden presentarse en un acto regido por el artículo 16 constitucional.

Por tanto, como se dijo, para concluir si un acto queda regido por lo dispuesto por el artículo 14 constitucional, debe atenderse a su finalidad.

Sobre el particular cabe invocar el siguiente precedente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

"AUDIENCIA Y SEGURIDAD JURIDICA, GARANTIAS DE. ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA DE BIENES O DERECHOS. DISTINCION. ARTICULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES. En los términos del artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Federal, la audiencia previa a la emisión del acto de autoridad y el debido proceso legal, como garantías del gobernado, son de observancia obligatoria únicamente tratándose de actos privativos, sea de la vida, de la libertad, de propiedades, posesiones o derechos de los particulares, mas no así cuando se trata de actos de molestia que no tengan la finalidad de privar al afectado de alguno de sus bienes o derechos, pues tales actos se rigen solamente por la garantía de seguridad jurídica (fundamentación y motivación) que establece el artículo 16 constitucional." Tesis aislada publicada en la página 481, de la Segunda Parte, del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988.

Ahora bien, del análisis del artículo 147, fracción X, de la Ley Aduanera, se desprende que establece una medida provisional consistente en la suspensión del ejercicio de las funciones de agente aduanal para el caso de que se le sujete a un procedimiento de cancelación de la patente, la cual tendrá efectos hasta que se dicte la resolución correspondiente.

Respecto de las medidas provisionales, como de la que se trata en la especie, el Pleno de este alto tribunal, al resolver el amparo en revisión 609/94, promovido por A.F.R.P., en sesión del siete de agosto de mil novecientos noventa y cinco, por unanimidad de diez votos de los señores M.S.S.A.A., M.A.G., J.D.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.M.d.C.S.C., J.S.M. y presidente J.V.A.A. (no asistió el M.J.V.C. y C., por estar disfrutando de vacaciones), sostuvo que las características procesales de estas medidas son: "a) son medidas provisionales en cuanto que sólo duran hasta la conclusión del proceso, b) son accesorias, en cuanto no constituyen un fin en sí mismas, sino que nacen de un proceso principal, c) son sumarias, en cuanto que por su misma finalidad se tramitan en plazos muy breves, y d) son flexibles, en cuanto que pueden ser modificadas o revocadas cuando varíen las circunstancias sobre las que se apoyan."

Y también se sostuvo que las características inherentes a tales medidas provisionales son las que justifican su existencia, y en su carácter de provisionalidad es donde radica su constitucionalidad, por no tratarse de actos privativos definitivos.

Las medidas provisionales de que se habla en derecho administrativo suponen la necesidad de un cierto tiempo para la toma de decisiones, tiempo que por su simple transcurso o por las circunstancias que en él se suceden puede arruinar o dificultar grandemente la finalidad de la actuación administrativa, frustrar la consecución del interés general perseguido y las legítimas aspiraciones de los ciudadanos interesados o no en el procedimiento. La solución a estos riesgos inherentes al transcurso del tiempo necesario, antes de la decisión administrativa, tiene también aspectos comunes como es la previsión legal de medidas provisionales, las que ocupan progresivamente un lugar capital para la eficacia y efectividad de estos procedimientos. Las medidas provisionales tienen este carácter no fundamentalmente en el sentido de su eficacia temporal limitada, lo cual permitiría dar entrada aquí a una amplísima gama de actos administrativos, sino en el más preciso de suplir interinamente la falta de una resolución que aún no se ha producido; esta característica permite la conexión de las medidas provisionales con las que en oposición podemos calificar de definitivas, ya que su fin es asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer. Lo determinante es el peligro en la dilación; hay diferencias entre las medidas provisionales del procedimiento administrativo y las medidas cautelares del procedimiento judicial. En la actuación administrativa la necesidad de medidas rápidas es más intensa que en la actuación judicial, la rapidez es consustancial a la administración, pues su fin es el servicio objetivo y eficaz de los intereses generales, aun estando constitucionalizado el procedimiento, como lo está en los artículos 14 y 16, incluso específicamente uno de sus trámites fundamentales, la audiencia al interesado, puede equipararse por su importancia y significado al del proceso judicial, sin el cual es inimaginable la actuación de los juzgados y tribunales. Incluso, si es posible prescindir del procedimiento cuando así lo requiera ineludiblemente el interés general, por ejemplo en la expropiación, con mayor razón deberán admitirse medidas provisionales dentro del procedimiento. La flexibilidad del procedimiento administrativo marca una diferencia fundamental respecto a los problemas que suscita la duración del proceso judicial, siempre más rígido en cuanto a las formalidades que lo componen. Las medidas provisionales administrativas no se encuentran forzosamente en el Código Federal de Procedimientos Civiles; las medidas provisionales administrativas se encuentran en el artículo 44 de su estructuración general de la reciente Ley Federal de Procedimiento Administrativo; esta ley en su artículo 44 dice: "Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo podrá adoptar las medidas provisionales establecidas en las leyes administrativas de la materia, y en su caso, en la presente ley para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer si existieren suficientes elementos de juicio para ello." Este precepto les da a las medidas provisionales administrativas estos tres requisitos: deben dictarse después de iniciado el procedimiento, se dictan para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer y se dictan si existieren suficientes elementos de juicio para ello. Existen muchas medidas provisionales en nuestras leyes administrativas. Así, el artículo 87 de la Ley de Salud para el Distrito Federal establece que: "A efecto de proteger la salud de la población y prevenir los riesgos de una enfermedad, el Departamento, con apego a lo preceptuado en esta ley y demás disposiciones aplicables dictará las medidas de seguridad necesarias que tienen inmediata ejecución y duran el tiempo indispensable para que desaparezca el peligro." El artículo 88 habla de medidas de seguridad sanitaria: la suspensión de trabajos o servicios o la prohibición de actos de uso. Los artículos 97 y 99 establecen "la clausura temporal o definitiva, total o parcial según la gravedad de la infracción y características de las actividades o establecimientos, entre otros casos, cuando se compruebe que las actividades violan disposiciones sanitarias." El instructivo de inspección fiscal en materia de alcoholes y de bebidas alcohólicas en el Distrito Federal habla de "asegurar mediante embargos precautorios los bienes". El Reglamento de Tránsito del Distrito Federal establece que "los vehículos registrados serán retirados de la circulación". La Ley Federal de Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, en su artículo 12 habla de suspensión, demolición, restauración o reconstrucción de las obras. La Ley de Adquisiciones y Obras Públicas habla de rescindir administrativamente los contratos en caso de incumplimiento o darlos por terminados anticipadamente. La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos establece una suspensión temporal y la Ley Federal de Expropiación la ocupación de bienes; el Código Penal, la Ley de Seguridad Pública, la Ley General de Bienes Nacionales, el artículo 41 del Código Fiscal con sus procedimientos sancionador y de ejecución. Pero la administración no puede acordar cualquier medida provisional, pues una medida desproporcionada e irrazonable no sería propiamente de seguridad, sino que tendría un carácter punitivo, pero evitar el mantenimiento de situaciones ilegales o la perpetuación de sus efectos son factores difíciles de determinar a efecto de señalar la proporcionalidad y necesidad de la medida, ¿basta atender a los peligros para la ejecución de la resolución?, ¿hay que atender a los riesgos para el interés público que suponga la eventual inejecución? o quizá ¿simplemente a los peligros para este interés durante el procedimiento? Todas estas interrogantes nos ponen en planteamientos con resultados distintos; la medida provisional siempre debe partir de algún interés público en peligro, necesitado de urgente protección. Por ello la proporcionalidad no deberá atender sólo a la posibilidad de que la resolución definitiva devenga ineficaz sino también al peligro para el interés público, que suponga esa inejecución o, en su caso, a la probabilidad y gravedad de las lesiones para el interés público que pueda sufrir durante el procedimiento. Existe la preocupación de que este tipo de medidas no pueden violar los derechos amparados por la Constitución y las leyes; desde luego, esto ha de considerarse en relación con derechos distintos a los limitados, suspendidos o condicionados con la medida, puesto que en caso contrario nunca cabría medida provisional o de seguridad alguna. Hay que entender, para que esta figura tenga sentido, que lo que se exige es que la medida provisional incida sobre los mismos derechos que presumiblemente se van a ver afectados por la resolución final y no otra.

En el caso que nos ocupa, la suspensión de la patente del agente aduanal está dirigida a garantizar la eficacia de la resolución que pudiera recaer: la cancelación, partiendo de un riesgo: la continuidad de trámites aduanales irregulares por parte del agente. La suspensión de la patente no sólo es instrumento de otra resolución, sino también del interés público que en el caso persigue; sirve a éste, al interés público sin más y desde luego con especial energía por la situación de hecho que combate.

La medida provisional de la suspensión de la patente aduanal tiene de cautelar el que se adopte como reacción ante ciertos riesgos o perturbaciones aduaneras y supone, por su contenido y fin, cautelas para evitar lesiones al interés público protegido, o para impedir la continuación de sus efectos antijurídicos dadas las infracciones consignadas en el acta de inicio del procedimiento administrativo en materia aduanera. Puede considerarse que la suspensión de la patente aduanal es una medida de policía administrativa, es decir, un acto que tiene por finalidad el restablecimiento del ordenamiento jurídico conculcado; en pocas palabras, se trata de una medida dirigida a hacer desaparecer una situación que se reputa ilegal y que la urgencia con que se pensaba que era necesario aplicar la medida la dota, en cierto modo, de una naturaleza cautelar.

Asimismo, la suspensión de la patente aduanal, además de garantizar el normal desarrollo del procedimiento aduanero sancionador que se inicia, aparece en el caso con la esencial finalidad de las medidas provisionales, asegurar el cumplimiento de la sanción que pudiera recaer, así como evitar la comisión de nuevas infracciones. Lo anterior, porque durante la tramitación del procedimiento sancionador que se inicia se puede perjudicar la eficacia de la resolución que pudiere recaer: la cancelación. Pero también, incluso sin lo anterior, se puede perjudicar o continuar perjudicando el interés público, un interés que no admite demora para mantenerlo o restaurarlo. Ese interés público se preservará definitivamente con la resolución final, pero no se podrá negar que durante la tramitación del procedimiento dicho interés puede verse lesionado.

Por ello surge como medida provisional la suspensión de la patente aduanal que pretende cubrir este intervalo garantizando el interés público y fiscal entre tanto se resuelve definitivamente; la suspensión de la patente aduanal está conectada con esa resolución final que es la cancelación definitiva de la patente ya que tiene provisionalmente el mismo fin que ésta aunque la suple interinamente; la suspensión provisional de la patente aduanal no persigue garantizar sólo la eficacia de la cancelación, sino también el buen funcionamiento del comercio exterior, que no en pocos casos estaría en peligro si el agente continuara desempeñando irregularmente sus funciones. Por ello, la suspensión provisional no pretende garantizar sólo la cancelación, sino evitar, por lo pronto, los mismos riesgos que evitará aquélla.

De tal manera la suspensión de la patente aduanal es una medida provisional, que consigue que la resolución final de cancelación no llegue tarde, no decida y se ejecute cuando ya se hayan producido parte de las lesiones al interés que trataba de protegerse. Finalmente, la suspensión de la patente aduanal, como la mayoría de las medidas provisionales, es una medida preventiva, toda vez que tiende a evitar el ilícito o que producido, prolongue sus efectos, o bien que el mismo se pueda reiterar.

En conclusión, puede señalarse que la suspensión de la patente aduanal es una medida provisional plenamente justificada en el procedimiento administrativo sancionador, que no sólo persigue garantizar la ejecución de una resolución posterior -la cancelación- sino evitar de inmediato los perjuicios al interés público o privado que podrían producirse durante las tramitaciones aduanales posteriores. Dada la sumariedad de este tipo de expediente, lo limitado de su contenido y el interés público protegido, no es exigible el trámite de la audiencia prevista constitucionalmente para el procedimiento ordinario. Lo contrario, además de no tener apoyo jurídico bastante, arruinaría en muchos casos el sentido y la finalidad de esta medida y en otros la haría inoperante, pues podría resultar igual de compleja la adopción de la resolución definitiva que la de la provisional. La suspensión de la patente aduanal, aun cuando el agente escape de la acción administrativa, ya representa un adelanto de lo que, eventualmente, supondrá en su momento la sanción establecida, evitando nuevos ilícitos que pudieren lesionar los intereses generales y particulares de la hacienda pública.

Por tanto, la suspensión en sus funciones de un agente aduanal, es una medida provisional que no entraña propiamente un acto privativo de carácter definitivo, de aquellos tutelados por el artículo 14 constitucional, pues no tiene por objeto fundamental producir una lesión definitiva e irreparable en los derechos personales, reales o patrimoniales del gobernado, respecto de los cuales se requiere la garantía de audiencia previa, en términos de dicho numeral.

El carácter provisional y temporal de esta medida, se pone de manifiesto al advertir que en términos del propio precepto combatido, la suspensión durará hasta en tanto se dicte la resolución que corresponda en el procedimiento administrativo a que está sujeto el agente aduanal, y precisamente por su carácter temporal y precautorio no implica privación definitivade propiedades, posesiones o derechos, pues en todo caso estos últimos estarán condicionados a la resolución final que se dicte en dicho procedimiento, en el que se otorga al afectado la oportunidad de ofrecer pruebas y de alegar en su defensa.

En otras palabras, con la suspensión provisional que establece la fracción X del artículo 147 del ordenamiento legal reclamado, no se priva al quejoso de manera definitiva de su patente, ya que sólo es suspendida en sus efectos, y será hasta que se dicte la resolución respectiva cuando se decida si se le cancela en definitiva o no.

En este aspecto, debe tenerse en consideración que tratándose de personas que se dedican a una actividad que requiere autorización especial del Estado, como el caso de los agentes aduanales, la infracción a una norma de la ley, detectada en el procedimiento administrativo aduanero, que da motivo a iniciar un procedimiento de cancelación, en términos de la ley de la materia, justifica que como medida cautelar o preventiva, se suspenda en sus funciones al agente aduanal, pues el ejercicio indebido de dicha función puede ocasionar daños al Fisco Federal o a los particulares que utilizan sus servicios.

Debe ponerse de manifiesto que tratándose de medidas precautorias, la propia Constitución autoriza que se actúe en contra de un particular aun antes de oírlo en su defensa, como sucede con el artículo 16 de dicho cuerpo legal que permite que los Jueces expidan órdenes de aprehensión antes de que el afectado sea escuchado en su defensa; así también en materia civil se han aceptado procedimientos ejecutivos en los que el afectado es lesionado en sus derechos en forma provisional, antes de ser oído.

El Pleno de este alto tribunal ha reiterado el criterio sostenido por la anterior integración del mismo, en relación con las medidas provisionales contenidas en diversas legislaciones, y así tenemos lo decidido en las siguientes tesis:

"EMBARGO O SECUESTRO. GARANTIA DE AUDIENCIA DENTRO DE UN PROCEDIMIENTO PARA EL CASO DE. Del texto del segundo párrafo del artículo 14 constitucional, que consagra la garantía de audiencia, se desprende que para que proceda la privación de alguno de los bienes tutelados por este precepto (propiedades, posesiones o derechos) es necesario que medie un juicio en el que el afectado, después de ser oído y admitidas sus pruebas, resulte vencido, caso en el cual ya no puede considerarse conculcada la garantía de audiencia. En esas condiciones, si dentro de un procedimiento o previamente a él una autoridad competente priva a un particular de una propiedad, posesión o derecho, no puede considerarse que dicha privación sea definitiva y que con ello se viole la garantía de audiencia, pues, precisamente, el acto de embargo o secuestro tiene lugar dentro o previamente al procedimiento en el que se cita al afectado para que haga valer sus defensas, estando siempre sujeto el acto de privación a las resultas del procedimiento, para que en caso de que el afectado resulte vencido se lleve a cabo la privación definitiva." Tesis publicada en la página 692, Primera Parte, Tribunal Pleno, del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988.

"DELITO, RESTITUCION DEL OBJETO DEL. La restitución a que se refiere el artículo 28 del Código de Procedimientos Penales del Distrito Federal, es un acto de procedimiento que tiene el carácter de provisional, y queda sujeta a lo que se resuelva en definitiva, en la sentencia que pone fin al proceso, pues tiene por objeto evitar la prolongación de los perjuicios que está resintiendo el ofendido con la comisión del delito; porque del texto de dicho artículo, se desprende que inmediatamente que esté comprobado el delito, se pueden dictar las providencias necesarias para restituir al ofendido en el goce de sus derechos; por tanto, si aparece que el auto de formal prisión tuvo por comprobada la existencia del cuerpo del delito de despojo, con ello basta para que el J. de la causa esté capacitado para ordenar la devolución del objeto del delito." Tesis publicada en la página setecientos sesenta del Tomo LIV, Quinta Epoca, del Semanario Judicial de la Federación. "OFENDIDO POR DELITO, RESTITUCION EN EL GOCE DE SUS DERECHOS AL. ARTICULO 36 DEL CODIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES (SIC) DE NUEVO LEON. CONSTITUCIONALIDAD. Se encuentra dentro de las exigencias de la Constitución Federal el artículo 36 del Código de Procedimientos Penales de Nuevo León, ya que de su lectura se aprecia claramente que la hipótesis que ahí se regula no tiene mayor efecto que el de una medida provisional; luego, si durante la secuela del procedimiento criminal se llegara a determinar que no existió delito alguno, se pronunciará sentencia absolutoria, que dejará sin efecto la medida correspondiente, por lo que, en todo caso, dicha medida es un acto reparable, ejecutado dentro del procedimiento, que no se debe confundir con la reparación del daño como pena. Por tener la medida en comento el carácter de provisional, es evidente que no se trata de un acto privativo de derechos en forma definitiva, sino de un mero acto de molestia transitorio, en cuyo caso basta el respeto del artículo 16 constitucional, esto es, que se emita un mandamiento de autoridad competente, que funde y motive su determinación. Por otro lado, no puede alegarse válidamente que el artículo en estudio permita actos privativos de derechos, toda vez que dicho precepto no persigue, en sí, como finalidad, el egreso de un bien material o inmaterial de la esfera jurídica del gobernado, o impedir el ejercicio de un derecho sobre el referido bien, sino la restitución del ofendido en el goce de sus derechos que estén plenamente justificados. En esas condiciones, resulta que no es menester que previamente se escuche al ejecutado en defensa, ya que el artículo 14 constitucional sólo exige el respeto a la garantía de audiencia cuando se trata de actos privativos de derechos." Jurisprudencia número 54, publicada en la página 854, Primera Parte, Tribunal Pleno, del Informe de labores correspondiente a 1988.

Y este Tribunal Pleno, en relación al mismo tema, ha sostenido los siguientes criterios:

"INTERES FISCAL. EL EMBARGO PREVISTO EN LOS ARTICULOS 141 Y 144 DEL CODIGO FISCAL DE LA FEDERACION, COMO MEDIO PARA GARANTIZARLO, ES UNA MEDIDA PRECAUTORIA QUE NO VIOLA LA GARANTIA DE AUDIENCIA. El embargo es una medida que por su naturaleza precautoria hace innecesario que la norma exija que previamente a trabarlo la autoridad justifique que exista peligro o temor de que el contribuyente oculte, dilapide o enajene sus bienes, puesto que como no es un acto de privación, sino únicamente de molestia, basta con que esté determinado un crédito fiscal en contra del contribuyente, y que éste una vez notificado, pretenda la suspensión del procedimiento administrativo de ejecución y acredite la impugnación del crédito, para que se justifique trabar el embargo, cuando el deudor opte por dicha medida para garantizar el interés fiscal, sin que por ello se infrinja la garantía de audiencia consagrada en el artículo 14 constitucional." Tesis número CVIII/95, aprobada por el Tribunal Pleno el trece de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, publicada en la página 90, del Tomo II, noviembre de 1995, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

"INTERES FISCAL. LOS ARTICULOS 141 Y 144 DEL CODIGO FISCAL DE LA FEDERACION EN CUANTO ADMITEN EL EMBARGO PARA GARANTIZARLO SIN PREVER LA POSIBILIDAD DE DISPENSA, NO VIOLAN LA GARANTIA DE AUDIENCIA. Aun cuando en las normas especificadas no se prevea dispensa para otorgar la garantía del interés fiscal y, en todos los casos, deba otorgarse para que el contribuyente obtenga la suspensión del procedimiento administrativo de ejecución, tal carga procesal no implica que el deudor se vea privado, en forma definitiva, de la garantía que otorgue para en su caso satisfacer el pago del crédito que se le cobra, pues todos los medios o formas de garantía que regula el artículo 141 del Código Fiscal de la Federación, tienen por finalidad asegurar que el contribuyente deudor cumplirá con su obligación de pago del crédito fiscal que se le ha determinado, si es que finalmente, una vez que agote el medio de impugnación que haya intentado, aquél permanezca firme." Tesis número CVI/95, aprobada por el Tribunal Pleno el trece de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, publicada en las páginas 91 y 92 del Tomo II, noviembre de 1995, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

Como consecuencia de lo anterior, resulta infundado lo expuesto por el recurrente en el sentido de considerar inconstitucional el artículo 147, fracción X, de la Ley Aduanera, dado que la medida provisional que contempla no es privativa de derechos en definitiva y que requiera de observar obligatoriamente la garantía en comento, sino que únicamente precisa, como acto de molestia que es, que se cumpla con los requisitos de fundamentación y motivación establecidos en el artículo 16 constitucional, máxime que en la especie, de las constancias que obran en autos se desprende que el procedimiento de cancelación de patente de agente aduanal, tuvo como origen un procedimiento administrativo en materia aduanera relacionado con la irregularidad detectada en el reconocimiento aduanero de las mercancías importadas, por estimar la autoridad que se habían declarado inexactamente las cuotas e impuestos correspondientes a dichas mercancías, al amparo del pedimento tramitado por el mismo quejoso en su función de agente aduanal.

Sin que sea obstáculo a la anterior consideración, lo alegado por el recurrente en el sentido de que no era aplicable en este caso la tesis que cita el J. a quo y cuyo rubro dice: "AGENTES ADUANALES, LOS ARTICULOS 714 y 717 DEL CODIGO ADUANERO DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, QUE RIGEN LA SUSPENSION DE LOS, NO VIOLAN LA GARANTIA DE AUDIENCIA", dado que por una parte, en ella se refiere a un ordenamiento abrogado y, por otra parte, contrariamente a lo que se sostiene en dicha tesis, en el caso de suspensión de los agentes aduanales, no está de por medio el Erario Federal, ya que tal acto no es de índole tributaria.

Lo anterior es infundado, ya que la práctica seguida por los tribunales al aplicar en sus sentencias precedentes judiciales establecidos, cuando comparten la tesis que en ellos se sustenta, no causa agravio alguno al quejoso, ya que éste se daría sólo cuando el juzgador aplica el precedente a una hipótesis distinta de la que justificó su adopción, y en la especie, del análisis de los artículos 714 y 717 examinados en la tesis aplicada, se desprende que en ellos se dan elementos comunes con los que se contienen en las normas reclamadas por el aquí quejoso, esto es, también refieren al supuesto de suspensión de las funciones de agentes aduanales, como medida provisional.

Por otra parte, la legislación aduanera contiene normas fiscales relativas a la determinación, liquidación, pago, exención, prescripción o el control de los créditos fiscales, o lo relativo a las infracciones y sanciones, y también contiene normas cuya naturaleza no es la eminentemente fiscal, como es el caso de las resoluciones que decretan la suspensión de los agentes aduanales en sus funciones, y en estos casos no puede generalizarse en el sentido de estimar que se afecte o no al Erario Federal, sino que debe analizarse el caso particular que motiva la suspensión para poder determinar si el Fisco sufre o no una afectación, y en la especie, como ya quedó asentado anteriormente, la suspensión provisional tiene su origen en una irregularidad detectada por una autoridad aduanera consistente en que el agente aduanal declaró con inexactitud las cuotas e impuestos, en el pedimento con que se tramitó la importación de determinadas mercancías, esto es, declaró una menor cantidad de la que realmente debía declarar, trayendo como consecuencia, que hubiera una falta de pago de impuestos de importación, y por tanto, en este caso específico, sí puede estimarse que con ello se da una afectación al Fisco Federal.

En esas condiciones, al resultar infundados los agravios en relación con el ordenamiento legal reclamado, debe negarse al respecto la protección constitucional solicitada.

QUINTO. En virtud de que, como se podrá apreciar más adelante, se encuentran estrechamente vinculadas las cuestiones de legalidad con las referidas al problema de constitucionalidad, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con apoyo en lo dispuesto por la fracción III del artículo 84 de la Ley de Amparo, ejerce su facultad de atracción para conocer del recurso en lo que atañe al acto concreto de aplicación.

Para ese fin debe puntualizarse que el acto reclamado al administrador general de Aduanas señalado como autoridad ordenadora, se hizo consistir en la resolución de veintinueve de junio de mil novecientos noventa y tres, contenida en el oficio 326-A-263, expediente 62/3246/987/93, por el que se suspendió a la quejosa en el ejercicio de la patente aduanal.

Ahora bien, ya se ha expresado que la institución en la ley de la medida de seguridad consistente en la suspensión en las funciones del agente aduanal, no es por sí violatoria de lo dispuesto por el artículo 14 de la Constitución Federal, en tanto que lo que persigue es el respeto de las normas que regulan el comercio exterior y la protección al interés público para mantenerlo o restaurarlo; esto es, que la suspensión a que se refiere la fracción X del artículo 147 de la Ley Aduanera es una medida provisional plenamente justificada en el procedimiento administrativo sancionador, que no sólo persigue garantizar la ejecución de una resolución posterior (la cancelación), sino evitar de inmediato los perjuicios al interés público o privado que podrían producirse durante el ejercicio de una actividad regulada por el Estado.

También ha quedado establecido que para el establecimiento de las medidas provisionales debe tenerse en cuenta su proporcionalidad y necesidad, pues una medida de esa naturaleza aplicada de manera desproporcionada e irracional, altera su naturaleza para convertirla en una verdadera sanción. Así, por ejemplo, cuando no se determina, en los casos en que esto sea factible, un término prudente y razonable para que subsista el estado de cosas generado por la medida de seguridad, o bien, los medios para garantizar el resarcimiento de los daños, éstos pueden prolongarse indefinidamente dificultando o imposibilitando su reparación y se desnaturaliza la medida de seguridad para transformarla en una sanción.

En el caso concreto, el artículo 147 de la ley reclamada contempla las hipótesis de suspensión en el ejercicio del agente aduanal, que tiene, como regla general, una temporalidad definida al indicarse que será hasta por noventa días; y que en el caso de la fracción X, la suspensión durará hasta que se dicte resolución.

En relación con esa suspensión, el Reglamento de la Ley Aduanera, en su artículo 199, claramente indica que en las hipótesis de suspensión diversas a las señaladas en las fracciones I, II y III del artículo 147 de la ley, "conocidos por la autoridad aduanera los hechos u omisiones que las configuren, los dará a conocer en forma circunstanciada al agente aduanal y le concederá un plazo de diez días hábiles para que ofrezca pruebas y exprese lo que a su derecho convenga." Además, el propio precepto precisa que las pruebas deberán desahogarse en un plazo de treinta días siguientes al del ofrecimiento y que, una vez vencido éste, la autoridad aduanera procederá a dictar la resolución que corresponda, en un máximo de cinco días.

Como puede advertirse, la ley y su reglamento señalan el término preciso de cuarenta y cinco días a la autoridad, para el dictado de la resolución en el procedimiento para determinar si procede o no la cancelación de la patente y, por consecuencia, para la duración de la medida de seguridad decretada.

El análisis de esas cuestiones, a la vez que han permitido apreciar la constitucionalidad de la ley, denotan con toda claridad que en el caso concreto existe, por cuanto al acto de aplicación, una violación manifiesta de la ley, que actualiza la hipótesis de la fracción VI del artículo 76 bis de la Ley de Amparo, motivo por el cual procede suplir la deficiencia de la queja.

Lo anterior es así, porque en el procedimiento para determinar si ha lugar o no a la cancelación de la patente, supuesto en el que se actualiza la suspensión del agente en el ejercicio de sus funciones, es a la propia autoridad administrativa y no a otra, a la que compete tomar todas las medidas necesarias para instruir el procedimiento y dictar la resolución que corresponda, lo que implica que la autoridad, acatando lo dispuesto tanto por los artículos 147, fracción X, de la Ley Aduanera y 199 de su reglamento debió fijar, precisamente al momento de decretar la suspensión, el término relativo a la duración de ella, es decir, debió vincular su actuación con lo dispuesto por el reglamento pues, de otro modo, queda a su arbitrio la prolongación de los efectos de la medida, lo que claramente contradice la intención de las normas que señalan un máximo para la existencia de la suspensión.

Esa violación a la ley es manifiesta en este caso, porque no basta que en el reglamento se precise el término en el cual la autoridad debe decidir sobre la suspensión, sino que es necesario que la misma se individualice al momento de decretarse, para que el afectado pueda conocer de modo cierto cuál es en su caso concreto, el periodo máximo en el que no podrá ejercer una actividad para la cual previamente obtuvo una autorización del Estado y garantizó su debido desempeño.

De tal manera, si es a la propia autoridad aduanera a quien compete decretar la suspensión y dictar la resolución a la que se supedita o de cuya existencia depende la medida provisional, debe, al momento de imponerla, señalar el límite de su existencia porque de no hacerlo se desnaturaliza la medida provisional para convertirla en una sanción, provocando que los efectos de la medida se transformen en definitivos, lo que puede acarrear para el agente la pérdida de los elementos materiales para desarrollar su función.

Es importante distinguir que la hipótesis prevista por la fracción X del artículo 147 de la Ley Aduanera es distinta, por ejemplo, de la contemplada en la fracción I del mismo precepto, en el que la suspensión en el ejercicio de la patente se condiciona al tiempo en que el agente se encuentre privado de su libertad, porque en este evento, a diferencia de lo señalado en el párrafo anterior, no es a la autoridad administrativa a quien compete resolver la causa generadora de la suspensión en el ejercicio, sino a una autoridad distinta.

Por ende, el acto de aplicación, al no fijar el límite de la suspensión, es manifiestamente violatorio y deja en estado de indefensión al afectado, porque infringe la garantía de legalidad.

Lo señalado se corrobora con nitidez en el asunto concreto, pues pese a que la medida de seguridad se decretó en el mes de junio de mil novecientos noventa y tres, no existe en autos constancia de que a la fecha se haya resuelto sobre la cancelación de la patente, por lo que debe concluirse que se rebasó en exceso el término previsto por la ley y su reglamento para el dictado de la resolución respectiva.

Por ello, la protección de la Justicia Federal debe concederse a la quejosa respecto del acto de aplicación de la ley impugnada y sus consecuencias, atribuidos tanto al administrador general de Aduanas, como al administrador de la Aduana Fronteriza de Nogales, S., a efecto de que, si no se ha pronunciado resolución sobre la cancelación de la patente, dejen insubsistente el oficio reclamado, en lo relativo a la suspensión provisional del agente, sin perjuicio de sus atribuciones de verificación y control, esto es, de que emitan la resolución que en derecho proceda sobre la cancelación de la patente.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Queda firme el punto resolutivo primero de la sentencia recurrida, en lo relativo al sobreseimiento decretado en el considerando segundo de dicho fallo.

SEGUNDO. En la materia de la revisión, se modifica la sentencia impugnada.

TERCERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a F.G.O.P., en contra de la expedición, promulgación, publicación y refrendo del artículo 147, fracción X, de la Ley Aduanera, reclamado de las autoridades precisadas en los resultandos tercero y cuarto de esta ejecutoria.

CUARTO. Con las salvedades anteriores, la Justicia de la Unión ampara y protege a F.G.O.P., en contra del acto reclamado consistente en el acuerdo de veintinueve de junio de mil novecientos noventa y tres, dictado por el administrador general de Aduanas, precisado en el resultando cuarto, en los términos del último considerando de este fallo.

N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos al juzgado de su origen, y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así, lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; por unanimidad de once votos se aprobaron los resolutivos primero y tercero; y por mayoría de ocho votos de los Ministros A.A., A.G., C. y C., G.P., O.M., S.C., S.M. y, presidente, A.A., se aprobaron los resolutivos segundo y cuarto; los Ministros D.R., G.P. y R.P. votaron en contra y por la confirmación de la sentencia recurrida y la negativa del amparo a la quejosa y manifestaron que formularán voto de minoría.