Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezJosé de Jesús Gudiño Pelayo,Juan N. Silva Meza,Mariano Azuela Güitrón,José Vicente Aguinaco Alemán,Humberto Román Palacios,Juventino Castro y Castro,Salvador Aguirre Anguiano,Juan Díaz Romero,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Genaro Góngora Pimentel
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo III, Abril de 1996, 94
Fecha de publicación01 Abril 1996
Fecha01 Abril 1996
Número de resoluciónP. LXI/96
Número de registro3578
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
EmisorPleno

AMPARO EN REVISION 237/94. F.V.C. Y OTRO.


CONSIDERANDO:


QUINTO. No es materia de la revisión el sobreseimiento decretado por el a quo en relación con los actos reclamados del auditor general del Instituto Mexicano del Seguro Social, así como tampoco lo es el amparo concedido a los quejosos por vicios propios del acto de aplicación que se hizo consistir en la resolución de fecha quince de junio de mil novecientos noventa y tres dictada por el director general de Responsabilidades y Situación Patrimonial de la entonces Secretaría de la Contraloría General de la Federación, porque tales determinaciones no fueron recurridas por las partes a quienes pueden perjudicar.


SEXTO. En su único agravio sostiene el tesorero de la Federación, que la sentencia recurrida viola en su perjuicio los artículos 76 a 78 y 192 de la Ley de Amparo, al tener por cierto el acto que de dicha autoridad se reclamó, siendo que con las constancias de autos no está demostrada su existencia y que los quejosos no desvirtuaron la negativa del mismo contenida en su informe justificado, por lo cual resultaba aplicable la tesis jurisprudencial invocada en su recurso con el título: "INFORME JUSTIFICADO. NEGATIVA DE LOS ACTOS ATRIBUIDOS A LAS AUTORIDADES."


Es ineficaz este agravio, toda vez que la recurrente no contradice la razón que adujo el Juez de Distrito para estimar desvirtuada su negativa del acto reclamado, en términos del considerando primero del fallo en la parte que textualmente dice:


"En el mismo sentido, deben considerarse ciertos los actos reclamados que se atribuyen al tesorero de la Federación, pues no obstante que dicha autoridad negó su existencia, ello queda desvirtuado con la copia certificada de la resolución de quince de junio de mil novecientos noventa y tres, de la que se advierte que en el octavo punto resolutivo se ordena a la Tesorería de la Federación dé cumplimiento al quinto punto resolutivo, esto es, hacer efectivas las multas que les fueron impuestas a los quejosos (foja 97)."


Si el Juez de Distrito expresa con claridad que la existencia del acto reclamado quedó acreditada con la propia resolución que finca responsabilidad administrativa a los quejosos, y la autoridad recurrente se limita a contradecir la conclusión del juzgador, haciendo una referencia imprecisa a las constancias de autos, sin referirse específicamente a la prueba en que se apoya la parte relativa de la sentencia, resulta claro que el agravio hecho valer es ineficaz, porque no desvirtúa los motivos y fundamentos del fallo impugnado.


Sirven de apoyo a lo anterior, las tesis de jurisprudencia publicadas con los números ciento dieciséis y ciento diecisiete de la compilación de mil novecientos ochenta y ocho, Segunda Parte, páginas ciento ochenta y nueve y siguiente, que dicen:


"AGRAVIOS INSUFICIENTES. Cuando en los agravios aducidos por la recurrente no se precisan argumentos tendientes a demostrar la ilegalidad de la sentencia, ni se atacan los fundamentos legales y consideraciones en que se sustenta el sentido del fallo, se impone confirmarlo en sus términos por la insuficiencia de los propios agravios."


"AGRAVIOS. NO LO SON LA AFIRMACIONES QUE NO RAZONAN CONTRA LOS FUNDAMENTOS DEL FALLO QUE ATACAN. No puede considerarse como agravio la simple manifestación u opinión del recurrente de inconformidad con el sentido de la sentencia recurrida por considerarla ilegal, ya que el mismo debe impugnar con razonamientos, los que le hayan fundado."


Al resultar ineficaz el único agravio expresado por el tesorero de la Federación, toca examinar los agravios aducidos por el presidente de la República.


SEPTIMO. Para proceder al análisis de los agravios expresados por el Ejecutivo Federal, todos ellos orientados a demostrar que los artículos reclamados en el presente juicio no violan los artículos 21 y 49 constitucionales, es menester precisar los términos en que quedó planteada la litis en el juicio de amparo.


En el juicio se reclaman los artículos 53, fracción VI y 56, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, reformados por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del veintiuno de julio de mil novecientos noventa y dos, con motivo de su aplicación en la resolución administrativa de fecha quince de junio de mil novecientos noventa y tres, por virtud de la cual el secretario de la entonces Contraloría General de la Federación les fincó responsabilidad administrativa por su actuación como servidores públicos y les impuso, entre otras, la sanción de inhabilitación para ocupar y desempeñar otros cargos públicos, al tenor de los considerandos quinto y sexto, así como resolutivo cuarto de dicha resolución, que a la letra dicen:


"V. Previa valoración que se hizo de las documentales ofrecidas por los presuntos responsables en términos de los artículos 79, 86, 93, 129, 130, 197, 200, 202 y demás relativos del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria en los asuntos de la presente naturaleza, es de concluirse que: Queda plenamente acreditada la responsabilidad atribuida al C.F.V.C., en cuanto a que celebró el contrato de subrogación de servicios denominado `entrega y recolección de correspondencia', junto con los dos convenios, con el C.J.A.G.L., sin verificar la veracidad de los datos proporcionados por este último, el cual no contaba con el registro como proveedor de la Administración Pública Federal, requisito sin el cual el contrato, los convenios y todo lo derivado de ellos, sería nulo de pleno derecho, asimismo, queda debidamente acreditado que no verificó que los controles administrativos respecto de la prestación del servicio se realizaran apegados a lo establecido en el Manual de Organización del Departamento de Servicios Generales del Instituto Mexicano del Seguro Social, además de que no verificó que los pagos realizados al prestador de servicios estuvieran soportados documentalmente, causando con su proceder un daño patrimonial al Instituto por $ 598'963,546.00 (QUINIENTOS NOVENTA Y OCHO MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y TRES MIL QUINIENTOS CUARENTA Y SEIS PESOS 00/100 M.N.), irregularidades que se acreditaron conforme a las copias certificadas del contrato, de los convenios, del registro posterior del prestatario como proveedor, de los manuales y del resultado obtenido por la auditoría practicada, en términos del considerando anterior.


"Queda plenamente acreditado que el C.G.M.J., participó en la celebración del contrato de subrogación cuyo propietario no contaba con el registro de proveedor, además de no haber supervisado ni verificado su debido cumplimiento, irregularidades que causaron un daño patrimonial al Instituto citado por $ 598'963,546.00 (QUINIENTOS NOVENTA Y OCHO MILLONES, NOVECIENTOS SESENTA Y TRES MIL QUINIENTOS CUARENTA Y SEIS PESOS 00/100 M.N.), lo que se dedujo de la misma documentación referida conforme a los razonamientos señalados en el considerando anterior.


"VI. Por todo lo anterior y conforme a lo dispuesto en los artículos 53, fracciones IV, V y VI de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y toda vez que los servidores públicos en cuestión, no lograron desvirtuar las respectivas responsabilidades que se les imputaron en términos de los correspondientes oficios de citación, para el desahogo de la audiencia administrativa de ley, es procedente imponerles las siguientes sanciones dada su participación...


"2. Asimismo, deberá imponerse la inhabilitación para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público por el término de ocho años, a los CC. F.V.C., A.C.Y., G.M.J. y... sanciones que deberán imponerse por las razones expuestas en el punto anterior, debiendo hacerse efectivas por el superior jerárquico en términos de lo preceptuado por los artículos 56, fracciones II, IV y V, y el 75 del ordenamiento antes citado.


"CUARTO. Con apego a lo establecido en el artículo 53, fracción VI del ordenamiento citado, se impone la inhabilitación para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público, por el término de ocho años, a los CC. F.V.C., A.C.Y., G.M.J. y... sanción que surtirá efectos en los términos de los artículos 56, fracción V y 75 de dicho ordenamiento..."


Los conceptos de violación expresados por los quejosos en lo que concierne a la ley se dirigieron, específicamente, en contra de la parte final del artículo 56, fracción V de la Ley citada porque estiman que esta norma, al facultar a la autoridad administrativa a imponer, mediante resolución del mismo género, la sanción de inhabilitación, viola los artículos 21 y 49 constitucionales que reservan a la autoridad judicial la imposición de penas.


Este concepto fue declarado fundado por el Juez de Distrito, quien apoyándose en diversas razones tanto de orden constitucional como legal y doctrinario, estimó que la facultad que la Ley reclamada dispone en favor de la administración para inhabilitar a los servidores públicos quebranta efectivamente la garantía del artículo 21 de la Constitución Federal y el sistema de división de poderes de su artículo 49, porque se trata de una pena cuya imposición es facultad propia y exclusiva de la autoridad judicial.


Ahora la autoridad recurrente estima que la sentencia viola en su perjuicio los artículos 77, 149 y 192 de la Ley de Amparo, por indebida interpretación de los preceptos reclamados en relación con los numerales 21, 49, 109 y 113 constitucionales; 7o. de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos; 24 del Código Penal Federal y 222 del Código Federal de Procedimientos Civiles, atentos los siguientes argumentos:


1. No considera la diferencia existente entre la inhabilitación como sanción administrativa y la inhabilitación como sanción penal, ya que la primera no afecta los derechos políticos, civiles o de familia del funcionario público, por cuanto sus efectos se agotan en la esfera administrativa y en la esfera laboral conforme al artículo 5o. constitucional, que permite la limitación de la libertad de trabajo por resolución administrativa cuando se ofendan los derechos de la sociedad, tal como ocurre con el incumplimiento por parte de los servidores públicos de sus deberes legales;


2. Al atribuir el carácter de pena trascendental a la sanción administrativa de inhabilitación, desconoce que desde el siglo pasado se entiende por aquella a la que sobrepasa a la persona del delincuente;


3. Omite analizar todas las disposiciones constitucionales que contemplan a la inhabilitación como una sanción administrativa por infracción a las leyes administrativas, específicamente el artículo 113 de la Ley Fundamental, que sirve de sustento a la Ley reclamada, conforme al cual la autoridad administrativa puede imponer la inhabilitación como sanción administrativa por violación a las leyes del mismo género; la apreciación de que la Ley reclamada viola el artículo 21 constitucional implica afirmar que el artículo 113 del mismo ordenamiento fundamental también lo contraviene;


4. La teoría constitucional que invoca no puede estar por encima del sistema establecido en los artículos 108 a 114 de la Constitución, en particular del 109, conforme al cual las responsabilidades política, penal, administrativa y civil de los servidores públicos se determinan mediante procedimientos autónomos entre sí por virtud de los cuales pueden imponerse a los servidores públicos diversas sanciones también independientes unas de otras, con la única limitación de que por una misma conducta no se apliquen dos sanciones de la misma naturaleza;


5. Las sanciones administrativas y las penales pueden coincidir en su denominación, pero su diferencia debe buscarse en el ilícito que les da origen, de modo que no se quiebra el principio de división de poderes porque la inhabilitación esté prevista como sanción administrativa en los preceptos reclamados y como pena en el artículo 24 del Código Penal Federal;


6. No está fundada la afirmación de que la doctrina de derecho administrativo al abordar el tema de las responsabilidades de los servidores públicos no se refiere a la inhabilitación como sanción, porque los textos que se invocan son anteriores a las reformas al Título Cuarto de la Constitución;


7. Aun cuando los artículos 109 y 110 constitucionales se refieren al juicio político, no sucede lo mismo con el artículo 113 de la misma, porque establece como regla general que las leyes sobre responsabilidades administrativas determinarán las obligaciones de los servidores públicos, los procedimientos para detectar las infracciones que cometan, las autoridades competentes y las sanciones correspondientes, entre las que está expresamente prevista la inhabilitación como sanción de naturaleza administrativa;


8. Los preceptos reclamados no autorizan a cualquier órgano del Estado a imponer la sanción de inhabilitación, sino a la autoridad que en el ámbito administrativo esté facultada para hacerlo previo el procedimiento de investigación y de audiencia, la que conforme a los artículos 64, 68 y 75 de la Ley reclamada es la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (ahora Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo); y,


9. La reforma del año de mil novecientos noventa y dos, por virtud de la cual se abandonó el texto original del artículo 56, fracción V de la Ley de que se trata, según el cual la inhabilitación debía imponerse por "resolución jurisdiccional", no implica la inconstitucionalidad de los preceptos reclamados, ya que esa expresión del legislador no se refería a la necesaria intervención de un tribunal ni al trámite de un juicio en sede judicial, sino tan sólo a la naturaleza material de la decisión que pronunciara la autoridad administrativa al resolver la situación del servidor público, una vez sustanciado el procedimiento administrativo con todas las formalidades necesarias para la audiencia del afectado y el debido proceso legal; a este respecto, es aplicable el precedente invocado en el informe justificado, pues en el mismo no se examinan sólo cuestiones de legalidad, sino se interpreta la locución "resolución jurisdiccional".


Son parcialmente fundados los agravios de la autoridad, pues los artículos reclamados no incurren en la violación aducida en la sentencia, al disponer:


"ARTICULO 53. Las sanciones por falta administrativa consistirán en:


"I. Apercibimiento privado o público;


"II. Amonestación privada o pública;


"III. Suspensión;


"IV. Destitución del puesto;


"V. Sanción económica; e


"VI. Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.


"Cuando la inhabilitación se imponga como consecuencia de un acto u omisión que implique lucro o cause daños y perjuicios, será de un año hasta diez años si el monto de aquéllos no excede de doscientas veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal, y de diez a veinte años si excede de dicho límite. Este último plazo de inhabilitación también será aplicable por conductas graves de los servidores públicos.


"Para que una persona que hubiese sido inhabilitada en los términos de ley por un plazo mayor de diez años, pueda volver a desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público una vez transcurrido el plazo de la inhabilitación impuesta, se requerirá que el titular de la dependencia o entidad a la que pretenda ingresar, dé aviso a la Secretaría en forma razonada y justificada de tal circunstancia.


"La contravención a lo dispuesto por el párrafo que antecede será causa de responsabilidad administrativa en los términos de esta Ley, quedando sin efectos el nombramiento o contrato que en su caso se haya realizado."


"ARTICULO 56. Para la aplicación de las sanciones a que hace referencia el artículo 53 se observarán las siguientes reglas:


"...


"V. La inhabilitación para desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público, será aplicable por resolución que dicte la autoridad competente..."


La interpretación que corresponde a estos preceptos debe establecerse considerando su conexión con los demás artículos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos vigentes en la época en que se produjo el acto de aplicación, y que en lo conducente dicen:


"ARTICULO 1o. Esta Ley tiene por objeto reglamentar el Título Cuarto constitucional en materia de:


"I. Los sujetos de responsabilidad en el servicio público;


"II. Las obligaciones en el servicio público;


"III. Las responsabilidades y sanciones administrativas en el servicio público, así como las que se deban resolver mediante juicio político;


"IV. Las autoridades competentes y los procedimientos para aplicar dichas sanciones;


"V. Las autoridades competentes y los procedimientos para declarar la procedencia del procesamiento penal de los servidores públicos que gozan de fuero; y


"..."


"ARTICULO 3o. Las autoridades competentes para aplicar la presente Ley serán:


"...


"II. La Secretaría de la Contraloría General de la República..."


"ARTICULO 4o. Cuando los actos u omisiones materia de las acusaciones queden comprendidos en más de uno de los casos sujetos a sanción y previstos en el artículo 109 constitucional, los procedimientos respectivos se desarrollarán en forma autónoma e independiente según su naturaleza y por la vía procesal que corresponda, debiendo las autoridades a que alude el artículo anterior turnar las denuncias a quien deba conocer de ellas. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta, sanciones de la misma naturaleza."


"ARTICULO 46. Incurren en responsabilidad administrativa los servidores públicos a que se refiere el artículo 2o. de esta Ley."


"ARTICULO 47. Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones, para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben ser observados en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, y cuyo incumplimiento dará lugar al procedimiento y a las sanciones que correspondan, sin perjuicio de sus derechos laborales, así como de las normas específicas que al respecto rijan en el servicio de las Fuerzas Armadas:


"..."


"ARTICULO 48. Para los efectos de esta Ley se entenderá por Secretaría a la Secretaría de la Contraloría General de la Federación.


"Para los mismos efectos, se entenderá por superior jerárquico al titular de la dependencia y, en el caso de las entidades, al coordinador del sector correspondiente, el cual aplicará las sanciones cuya imposición se le atribuya a través de la contraloría interna de su dependencia."


"ARTICULO 53. Las sanciones por falta administrativa consistirán en:


"I. Apercibimiento privado o público;


"II. Amonestación privada o pública;


"III. Suspensión;


"IV. Destitución del puesto;


"V. Sanción económica;


"VI. Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público..." (Es la reclamada, ya se transcribió).


"ARTICULO 54. Las sanciones administrativas se impondrán tomando en cuenta los siguientes elementos:


"I. La gravedad de la responsabilidad en que se incurra y la conveniencia de suprimir prácticas que infrinjan en cualquier forma, las disposiciones de esta Ley o las que se dicten con base en ella;


"II. Las circunstancias socioeconómicas del servidor público;


"III. El nivel jerárquico, los antecedentes y las condiciones del infractor;


"IV. Las condiciones exteriores y los medios de ejecución;


"V. La antigüedad del servicio;


"VI. La reincidencia en el incumplimiento de obligaciones; y,


"VII. El monto del beneficio, daño o perjuicio económicos derivado del incumplimiento de obligaciones."


"ARTICULO 56. Para la aplicación de las sanciones a que hace referencia el artículo 50 se observarán las siguientes reglas:


"I. El apercibimiento, la amonestación y la suspensión del empleo, cargo o comisión por un período no menor de tres días ni mayor de tres meses, serán aplicables por el superior jerárquico;


"II. La destitución del empleo, cargo o comisión de los servidores públicos se demandará por el superior jerárquico de acuerdo con los procedimientos consecuentes con la naturaleza de la relación y en los términos de las leyes respectivas;


"III. La suspensión del empleo, cargo o comisión durante el período al que se refiere la fracción I, y la destitución de los servidores públicos de confianza, se aplicarán por el superior jerárquico;


"IV. La Secretaría promoverá los procedimientos a que hacen referencia las fracciones II y III, demandando la destitución del servidor público responsable o procediendo a la suspensión de éste cuando el superior jerárquico no lo haga. En este caso, la Secretaría desahogará el procedimiento y exhibirá las constancias respectiva al superior jerárquico;


"V. La inhabilitación para desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público, será aplicable por resolución que dicte la autoridad competente; y (es la reclamada).


"VI. Las sanciones económicas serán aplicadas por el superior jerárquico cuando el monto del lucro obtenido o del daño o perjuicio causado, no exceda de cien veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal y por la Secretaría cuando sean superiores a dicho monto."


"ARTICULO 57. Todo servidor público deberá denunciar por escrito a la contraloría interna de su dependencia los hechos que, a su juicio, san causa de responsabilidad administrativa imputables a servidores públicos sujetos a su dirección.


"La contraloría interna de la dependencia determinará si existe o no responsabilidad administrativa por el incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos, y aplicará, por acuerdo del superior jerárquico, las sanciones disciplinarias correspondientes.


"En lo que respecta a las entidades, la denuncia a que se refiere el primer párrafo de este artículo será recibida por el coordinador sectorial correspondiente.


"El superior jerárquico enviará a la Secretaría copia de las denuncias cuando se trate de infracciones graves o cuando, en su concepto y habida cuenta de la naturaleza de los hechos denunciados, la Secretaría deba conocer el caso o participar en las investigaciones."


"ARTICULO 60. La contraloría interna de cada dependencia será competente para imponer, por acuerdo del superior jerárquico, sanciones disciplinarias, excepto las económicas cuyo monto sea superior a doscientas veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal, las que están reservadas exclusivamente a la Secretaría, que comunicará los resultados del procedimiento al titular de la dependencia o entidad. En estos casos, la contraloría interna, previo informe al superior jerárquico, turnará el asunto a la Secretaría."


"ARTICULO 62. Si de las investigaciones y auditorías que realice la Secretaría apareciera la responsabilidad de los servidores públicos, informará a la contraloría interna de la dependencia correspondiente o al coordinador sectorial de las entidades, para que proceda a la investigación y sanción disciplinaria por dicha responsabilidad, si fuera de su competencia. Si se trata de responsabilidades mayores cuyo conocimiento sólo compete a la Secretaría, ésta se avocará directamente al asunto, informando de ello al titular de la dependencia y a la contraloría interna de la misma para que participe o coadyuve en el procedimiento de determinación de responsabilidades."


"ARTICULO 75. La ejecución de las sanciones administrativas impuestas en resolución firme se llevará a cabo de inmediato en los términos que disponga la resolución. La suspensión, destitución o inhabilitación que se impongan a los servidores públicos de confianza, surtirán efectos al notificarse la resolución y se considerarán de orden público.


"Tratándose de los servidores públicos de base, la suspensión y la destitución se sujetarán a lo previsto en la ley correspondiente.


"Las sanciones económicas que se impongan constituirán créditos fiscales a favor del Erario Federal, se harán efectivas mediante el procedimiento económico-coactivo de ejecución, tendrán la prelación prevista para dichos créditos y se sujetarán en todo a las disposiciones fiscales aplicables a esta materia."


De la interpretación conjunta de estos preceptos pueden desprenderse las siguientes premisas:


1. La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos regula, en la parte que interesa, la responsabilidad administrativa de los servidores públicos derivada de la infracción de sus deberes funcionales;


2. Esta responsabilidad da lugar a la imposición de diversas sanciones que van desde el apercibimiento hasta la inhabilitación; y


3. Dichas sanciones se imponen por resolución de las propias autoridades administrativas, ya sea la Secretaría de Estado encargada del sistema global de control, antes llamada de laContraloría General de la Federación, ahora Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, o los superiores jerárquicos de los servidores responsables -titulares de las dependencias o coordinadores de sector- aunque tratándose de los servidores públicos incorporados al servicio como trabajadores de base, su destitución deberá demandarse ante el órgano jurisdiccional correspondiente.


Si de acuerdo con lo expuesto, corresponde a las autoridades administrativas imponer y hacer efectivas las sanciones a los servidores públicos responsables (salvedad hecha de la destitución en el caso antes señalado) y la inhabilitación es una de tales sanciones, debe concluirse por tanto que la expresión empleada en el artículo 56, fracción V en cita, en el sentido de que la inhabilitación "será aplicable por resolución que dicte la autoridad competente", debe entenderse referida a la autoridad administrativa a quien, de acuerdo con la distribución de competencias entre los sujetos encargados de la aplicación de dicha Ley, le esté asignada la atribución de imponerla, de acuerdo con los criterios relativos a la gravedad de la infracción, monto del daño causado y demás circunstancias que se previenen en la propia Ley.


Sentado pues que la inhabilitación sólo puede ser impuesta por las autoridades administrativas antes identificadas, como afirma la autoridad en sus agravios (inciso 8 de la síntesis precedente) y no por cualquier órgano del Estado, debe examinarse si esta atribución de las autoridades administrativas es contraria al texto constitucional, para lo cual es necesario transcribir en lo conducente, por una parte, el artículo 21 de la Ley Fundamental y, por otra, los artículos que conforman su Título Cuarto denominando "De las responsabilidades de los servidores públicos".


"ARTICULO 21. La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la Policía Judicial, la cual estará bajo la autoridad y mando inmediato de aquél. Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa..."


"ARTICULO 108. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros de los Poderes Judicial Federal y Judicial del Distrito Federal, a los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones..."


"ARTICULO 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:


"I. Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indicadas en el artículo 110 a los servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.


"No procede el juicio político por la mera expresión de ideas;


"II. La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal; y


"III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.


"Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.


"Las leyes determinarán los casos y las circunstancias en los que se debe sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por sí o por interpósita persona, aumenten sustancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. Las leyes penales sancionarán con el decomiso y con la privación de la propiedad de dichos bienes, además de las otras penas que correspondan.


"Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo."


"ARTICULO 110. Podrán ser sujetos de juicio político los servidores y diputados...


"Las sanciones consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público.


"Para la aplicación de las sanciones a que se refiere este precepto, la Cámara de Diputados procederá a la acusación respectiva ante la Cámara de Senadores, previa declaración de la mayoría absoluta del número de los miembros presentes en sesión de aquella Cámara, después de haber sustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del inculpado.


"Conociendo de la acusación la Cámara de Senadores, erigida en jurado de sentencia, aplicará la sanción correspondiente mediante resolución de las dos terceras partes de los miembros presentes en sesión, una vez practicadas las diligencias correspondientes y con audiencia del acusado.


"Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables."


"ARTICULO 111. Para proceder penalmente contra los diputados y senadores...


"Las sanciones penales se aplicarán de acuerdo con lo dispuesto en la legislación penal, y tratándose de delitos por cuya comisión el autor obtenga un beneficio económico o cause daños o perjuicios patrimoniales, deberán graduarse de acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad de satisfacer los daños y perjuicios causados por su conducta ilícita.


"Las sanciones económicas no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños o perjuicios causados."


"ARTICULO 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados."


El artículo 21 transcrito establece, como uno de los principios sobre los cuales descansa todo el sistema de administración de justicia en materia penal, que mientras al Ministerio Público corresponde la persecución de los delitos, a los J. compete en exclusiva la imposición de las penas.


La redacción clara de este precepto revela que su autor designó como pena, para estos efectos, a las sanciones derivadas de la comisión de ilícitos criminales, para distinguirlas de las sanciones derivadas de las faltas a los reglamentos gubernativos y de policía a los que calificó como infracciones.


De acuerdo con la legislación secundaria aplicable a la materia federal, son sanciones penales (penas propiamente dichas y medidas de seguridad) las previstas en el artículo 24 del Código Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero Común y para toda la República en Materia de Fuero Federal, que a la letra dice:


"ARTICULO 24. Las penas y medidas de seguridad son:


"1. Prisión;


"2. Tratamiento en libertad, semilibertad y trabajo en favor de la comunidad;


"3. Internamiento o tratamiento en libertad de inimputables y de quienes tengan el hábito o la necesidad de consumir estupefacientes o psicotrópicos;


"4. Confinamiento;


"5. Prohibición de ir a lugar determinado;


"6. Sanción pecuniaria;


"7. (Derogado)


"8. Decomiso de instrumentos, objetos y productos del delito;


"9. Amonestación;


"10. Apercibimiento;


"11. Caución de no ofender;


"12. Suspensión o privación de derechos;


"13. Inhabilitación, destitución o suspensión de funciones o empleos;


"14. Publicación especial de sentencia;


"15. Vigilancia de la autoridad;


"16. Suspensión o disolución de sociedades;


"17. Medidas tutelares para menores; y,


"18. Decomiso de bienes correspondientes al enriquecimiento ilícito."


De acuerdo con este precepto, la inhabilitación de los servidores públicos para desempeñar un cargo constituye una sanción penal que en el mismo Código se establece para diversos delitos, entre los cuales pueden citarse, a guisa de ejemplo, el de evasión de presos (artículo 150), contra la salud (artículos 194 a 198), los cometidos por servidores públicos (artículos 213 bis a 224), contra la administración de justicia (artículo 225), robo (artículo 381) y extorsión (artículo 390).


En este supuesto y desde el punto de vista del artículo 24 del Código Penal Federal, asiste pues razón al Juez de Distrito al afirmar que la inhabilitación es una sanción penal de aquellas a que se refiere el artículo 21 de la Constitución, cuya imposición está reservada a los J..


Sin embargo, desde la óptica constitucional, la inhabilitación también es una sanción de otro orden, es decir, de naturaleza distinta de la penal, pues está específicamente prevista para los casos de responsabilidad política y de responsabilidad administrativa de los servidores públicos.


Para el caso de responsabilidad política, porque así lo dispone el artículo 110 de la Ley Fundamental, en la parte transcrita en donde establece que los servidores públicos sujetos al juicio político a quienes se encuentre responsables por haber incurrido, en el ejercicio de sus funciones, en "actos y omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho" en términos del numeral 109 del mismo ordenamiento, se harán merecedores de las sanciones de destitución e inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público.


Para el caso de responsabilidad administrativa, porque el artículo 113 constitucional en la parte transcrita dispone que a los servidores públicos responsables por infracción a sus deberes de "legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones" se les impondrá como sanción, entre otras, la inhabilitación.


De este modo queda demostrado que en esta última hipótesis, asiste razón a la recurrente cuando afirma en sus agravios (incisos 3, 6 y 7 de la sinopsis respectiva) que la inhabilitación es una sanción prevista expresamente por el Constituyente para los servidores públicos a quienes se finque responsabilidad administrativa y que, en este sentido, no se trata de una pena de acuerdo con el concepto que de ésta se consagra en el artículo 21 en comento.


Para comprender cómo frente al marco constitucional la inhabilitación puede ser una sanción de distinta naturaleza según sea distinta también la causa que la genera, importa considerar los principios rectores de la reforma a la Ley Fundamental de la cual derivó su actual Título Cuarto relativo a las Responsabilidades de los Servidores Públicos, los que de manera precisa se enunciaron en la exposición de motivos de la iniciativa presidencial que al ser adoptada por el Constituyente Permanente dio lugar a las disposiciones antes transcritas, en las partes que dicen:


"El Título Cuarto constitucional estableció en 1917, hace casi sesenta y seis años, las bases para responsabilizar a los servidores públicos por el incumplimiento de sus obligaciones para con la sociedad. Desde entonces, uno solo de sus siete artículos ha sido reformado en tres ocasiones y sólo para regular procedimientos de remota aplicación.


"...


"Las nuevas bases constitucionales que proponemos se inspiran en este principio igualitario, al mismo tiempo que establecen con claridad las responsabilidades políticas, penales y administrativas que pueden resultar de esas obligaciones comunes de todo servidor público.


"La iniciativa propone reordenar el Título Cuarto, estableciendo los sujetos a las responsabilidades por el servicio público (artículo 108); la naturaleza de dichas responsabilidades y las bases de la responsabilidad penal por enriquecimiento ilícito (artículo 109); el juicio para exigir responsabilidades políticas y la naturaleza de las sanciones correspondientes (artículo 110); la sujeción de los servidores públicos a las sanciones penales y las bases para que no se confunda su aplicación con represalias políticas (artículos 111 y 112); naturaleza de las sanciones administrativas y los procedimientos para aplicarlas (artículo 113); y, finalmente, los plazos de prescripción para exigir responsabilidades a servidores públicos (artículo 114).


"La iniciativa preserva principios y procedimientos constitucionales establecidos para determinar las responsabilidades de los servidores públicos; el juicio político sustanciado en el Congreso de la Unión, el procedimiento ante la Cámara de Diputados para proceder penalmente contra los altos funcionarios públicos, durante el ejercicio de sus encargos, a los que hay que ofrecer una Protección Constitucional para que la acción penal no se confunda con la acción política, y la sujeción a responsabilidades civiles de todo servidor público durante el ejercicio de su empleo, cargo o comisión."


En estos términos quedan perfiladas las cuatro vertientes que en la legislación secundaria conforman el sistema de responsabilidades de los servidores públicos: la responsabilidad política para ciertas categorías de servidores públicos de alto rango, por la comisión de actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho; la responsabilidad penal para los servidores públicos que incurran en delito; la responsabilidad administrativa para los que falten a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en la función pública, y la responsabilidad civil para los servidores públicos que con su actuación ilícita causen daños patrimoniales.


La coexistencia de estas cuatro modalidades descansa en un principio de autonomía que se consagra en el artículo 109 ya transcrito y que se explica así en la exposición de motivos de la iniciativa:


"En lo que hace a la naturaleza de las responsabilidades la iniciativa propone eliminar la confusión derivada de una terminología que tendía a otorgar un fuero de hecho al distinguir entre `delitos y faltas oficiales' y `delitos comunes'. Establece con claridad que corresponde a la legislación penal determinar las sanciones y procedimientos para aplicarlas por cualquier delito cometido por servidores públicos, sea con motivo de su empleo, cargo o comisión o no. Con ello se propone acabar cualquier forma de tratamiento discriminatorio entre el régimen penal aplicable a los gobernantes y a los gobernados. Esto no implica que la legislación penal no deba atender la demanda popular de establecer un régimen adecuado para prevenir y sancionar la corrupción de servidores públicos, tal y como se propone en el artículo 111.


"Por otra parte, se propone el establecimiento de vías políticas y administrativas distintas, y autónomas entre sí para exigir las responsabilidades mediante juicio político sustanciado en el Congreso de la Unión, y mediante procedimiento administrativo para sancionar el incumplimiento de las obligaciones de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, economía y eficacia a cargo de los servidores públicos.


"La iniciativa recoge la necesidad de contar con procedimientos políticos, penales y administrativos adecuados para prevenir y sancionar la corrupción pública, pero evita la confusión entre ellos estableciendo la autonomía de los procedimientos respectivos. Al mismo tiempo ofrece la garantía de que no podrán imponerse dos veces a una misma conducta sanciones de un misma naturaleza por los procedimientos autónomos facultados para aplicarlas."


La autonomía de que se trata se traduce entonces en que para cada tipo de responsabilidad se instituyen órganos, procedimientos, supuestos y sanciones propias y ajenas a las restantes, de modo que un servidor público puede ser sujeto de varias responsabilidades por una sola conducta y, por lo mismo, susceptible de ser sancionado en diferentes vías y con distintas sanciones; la naturaleza de la responsabilidad que se le finque dependerá de las reglas que resultan violadas con su actuación y de los efectos que de las mismas deriven, pues bien puede acontecer que un hecho no pueda ser constitutivo de delito, por no ajustarse a la descripción de la norma legal, pero que sí resulte una infracción disciplinaria que además haya causado lesión al Erario Público, en cuyo caso el servidor podrá ser sancionado administrativamente con una multa o destitución, por ejemplo, y además estará obligado a reparar el daño patrimonial causado.


La autonomía de estos procedimientos no implica, desde luego, que para uno deban establecerse sanciones enteramente distintas de las previstas para los demás. Por el contrario, como antes se vio, tanto la exposición de motivos de la iniciativa presidencial como el artículo 109 constitucional prevén que haya similitud entre las sanciones dispuestas para cada rubro y precisamente por ello prohíben que en un supuesto de confluencia de responsabilidades, se impongan al servidor dos sanciones de la misma naturaleza.


La identidad material, que no formal, de las sanciones previstas en las leyes relativas a la modalidades de responsabilidad de que trata -tema que por lo demás es común a todo el campo de la actividad sancionadora del Estado y de particular interés para quienes se ocupan de distinguir el derecho penal del relativo a las faltas e infracciones administrativas- no se halla terminantemente prohibida por la Constitución, sino que incluso está prevista de manera expresa en ciertos casos, como se desprende, por ejemplo, de sus artículos 110, 111 y 113 que previenen sanciones económicas en tres de las modalidades de responsabilidad, la política, penal y administrativa; y sanciones de destitución e inhabilitación tanto para la responsabilidad política como para la administrativa.


La circunstancia, sin embargo, de que sean sanciones de similar naturaleza no implica una confusión en las conductas, procedimientos y órganos que deban dar lugar a su imposición pues, como ya antes se dijo, cada tipo de responsabilidad tiene un régimen propio y obedece a principios distintos de los que se aplican a los restantes. Concretamente en el caso de las sanciones por responsabilidad administrativa, la exposición de motivos dice:


"La iniciativa propone establecer las bases constitucionales que atienden la demanda popular de identificar, investigar y sancionar regularmente, por la vía administrativa el incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos de desempeñar su empleo, cargo o comisión salvaguardando la legalidad, honradez, lealtad, economía y eficacia. Establece los procedimientos distintivos para identificar los actos u omisiones en contravención con esas obligaciones y la naturaleza de las sanciones aplicables. Se proponen los mismos principios de equidad, prevención y progresividad para tratar la conducta corrupta establecidos para las sanciones penales.


"Nuestro sistema jurídico vigente muestra grandes omisiones en la vía administrativa para prevenir y sancionar la corrupción pública. Hay que establecer uno nuevo que tenga bases sólidas y con efectividad creciente. Es el objetivo de esta reforma constitucional propuesta. Sienta las bases fundamentales para fortalecer y renovar la fiscalización administrativa de acuerdo con las normas de un buen servicio público, así como las bases para identificar y sancionar su cumplimiento de acuerdo con el artículo 134.


"El procedimiento administrativo propuesto es autónomo del político y del penal, como lo establece la propuesta de reforma del artículo 109. Ofrece al inculpado las garantías constitucionales de los artículos 14 y 16. Sus resultados no prevén la privación de la libertad del responsable, como en el caso de la vía penal. No está sujeto, en consecuencia, a los requisitos procesales del mismo. Establece una vía más expedita para prevenir y sancionar la corrupción pública, que también es sancionada por la legislación penal. En consonancia con la autonomía establecida por el artículo 109, las responsabilidades consecuentes pueden exigirse por cualquiera de las dos vías, pero siempre respetando el principio establecido en el mismo artículo de que no se podrá castigar por ellas una misma conducta con sanciones de la misma naturaleza."


Los términos claros del artículo 113 constitucional, de que las leyes sobre responsabilidades administrativas determinarán los órganos y procedimientos conforme a los cuales deberán castigarse los actos u omisiones de los servidores públicos contrarios a sus deberes de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, y que entre dichas sanciones deberán incluir a la inhabilitación, aunados a la exposición de motivos de la iniciativa presidencial cuyo texto fue adoptado en este punto por el Constituyente sin modificación esencial, demuestran que es fundado el agravio de la recurrente (incisos 3, 4 y 7 de la sinopsis respectiva) en el cual señala que la sentencia recurrida se aparta de lo dispuesto en esta N.F., ya que en la misma se previene a la inhabilitación como sanción administrativa, es decir, como una sanción que las autoridades administrativas pueden imponer a los servidores públicos cuando, luego de la sustanciación de un procedimiento también administrativo, los encuentre responsables de la comisión de alguna falta disciplinaria.


No es pues exacto lo considerado por el a quo en el sentido de que la inhabilitación prevista en los artículos reclamados es una pena y como tal debe ser impuesta por la autoridad judicial en términos del artículo 21 constitucional, pues ha sido el propio Constituyente quien ha autorizado al legislador ordinario autor de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos a facultar a la autoridad administrativa a decretar la inhabilitación de un servidor público con motivo de su responsabilidad administrativa.


Por lo demás, la potestad de las autoridades administrativas para castigar faltas a normas del mismo género con fines disciplinarios, que el Constituyente Permanente del año de mil novecientos ochenta y dos introdujo al sistema de responsabilidades de los servidores público acogiendo una de las dos tendencias que en esta materia se han observado no sólo en los países de régimen administrativo, sino incluso en los de tradición anglosajona, que reconoce a la administración esta potestad como doméstica, derivada de la función de autotutela que le permite, como a toda organización, sancionar por sí las faltas de sus miembros e incluso expulsarlos cuando su permanencia es incompatible con aquélla, tendencia opuesta a la que reserva esta tarea a J. o tribunales administrativos o judiciales, por razón de las garantías que su intervención ofrece para el infractor, y el establecimiento de la inhabilitación como sanción por dichas faltas, no son extrañas a nuestro ordenamiento jurídico, según revela un breve esbozo de los antecedentes constitucionales y legislativos sobre el tema.


Ya las leyes vigentes en la Colonia, referidas a la residencia castellana y a la visita o inspección, reconocían al Rey ciertas facultades para castigar el incumplimiento de los deberes oficiales de los funcionarios de la Corona con sanciones como la multa, el destierro y la inhabilitación temporal o perpetua.


La Constitución del año de mil ochocientos veinticuatro y la Cuarta Ley Constitucional de mil ochocientos treinta y seis, en sus artículos 110 y 17, respectivamente, establecieron como atribución del presidente la de suspender en sus empleos hasta por tres meses y privar aun de la mitad de sus sueldos por el mismo tiempo a los empleados de la Federación infractores de sus órdenes y decretos, con independencia de que el tribunal respectivo les formara causa.


Bajo la vigencia de la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete, que no consignó una prescripción similar a la anterior, sino que declaró en su artículo 103 que los funcionarios precisados en el mismo eran responsables por las faltas que cometieran en su cargo, se expidió la Ley del Congreso General sobre Delitos Oficiales de los Altos Funcionarios de la Federación del año de mil ochocientos setenta, que en sus artículos 2o. y 5o. estableció a la inhabilitación como sanción por faltas oficiales, la que en términos de la Ley Reglamentaria de los Artículos 104 y 105 de la Constitución Federal de mil ochocientos noventa y seis, sería impuesta (1o., 4o. y 5o.) por las Cámaras del Congreso de la Unión constituidas como jurado de acusación y jurado de sentencia, que eran los órganos competentes para conocer tanto de faltas como de delitos oficiales de los altos funcionarios de la Federación.


Los artículos 108 y 111 de la Constitución vigente, en su texto original, dispusieron que "el Congreso de la Unión expidiera una ley de responsabilidad de todos los funcionarios y empleados de la Federación y del Distrito y Territorios Federales, determinando como delitos y faltas oficiales todos los actos u omisiones que puedan redundar en perjuicio de los intereses públicos y del buen despacho, aun cuando hasta la fecha no hayan tenido carácter delictuoso. Estos delitos o faltas serán siempre juzgados por un jurado popular, en los términos que para los delitos de imprenta establece el artículo 20."


Al amparo de estas disposiciones constitucionales, el Código Penal de mil novecientos veintinueve dispuso en su artículo 598 que las faltas oficiales de los altos funcionarios de la Federación se castigarían con inhabilitación para desempeñar cargos o empleos en aquélla; por su parte, la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federación, del Distrito y Territorios Federales y de los Altos Funcionarios de los Estados del año de mil novecientos treinta y nueve (artículos 21, 59, 77 y 78), estableció que las faltas oficiales cometidas por los funcionarios y empleados públicos no investidos de fuero serían sancionados por un Jurado de Responsabilidades, que se integraría con miembros de la comunidad y un representante de los servidores públicos; mientras que la Ley del mismo nombre del año de mil novecientos setenta y nueve (artículos 10, 17 y 65) estableció a la inhabilitación como sanción por faltas oficiales de dichos funcionarios y empleados.


Como se desprende de lo anterior, la decisión del Constituyente del año de mil novecientos ochenta y dos, de conceder a la autoridad administrativa la facultad de imponer la sanción administrativa de inhabilitación a los servidores responsables por infracciones disciplinarias no resulta del todo ajena al sistema que en esta materia ha prevalecido, por lo cual asiste razón a la recurrente cuando señala (inciso 4 de la sinopsis) que la doctrina invocada por el Juez de Distrito no conduce a declarar inconstitucional los preceptos reclamados, pues en el aspecto que se analiza son reglamentarios de los artículos 109 y 113 constitucionales.


Por otra parte, también es fundado el agravio de la autoridad (incisos 1 y 2 de la síntesis), de que es inexacta la apreciación del juzgador en el sentido de que, en todos los casos, la inhabilitación es desde el punto de vista material una pena, es decir, una sanción penal, dado que priva al individuo de sus derechos civiles, políticos o de familia, es decir, de poder ser votado a cargos de elección popular o ser nombrado en cualquier otro empleo o comisión, de asociarse para tratar asuntos políticos, tomar las armas, ejercer el derecho de petición en toda clase de negocios, ser tutor, curador, apoderado, defensor, albacea o perito depositario, etc. y restringe su plena capacidad de ejercicio, ocasiona el descrédito social para el inhabilitado y su familia y lo priva del derecho de libertad ocupacional en el servicio público.


Estos razonamientos del a quo no conducen a estimar que la inhabilitación prevista en los artículos reclamados es una pena por el alcance de sus efectos porque, como afirma la recurrente, aquélla sólo se traduce en la incapacidad del sancionado de ocupar y desempeñar cargos públicos, sin que importe la pérdida de los demás derechos mencionados en la sentencia, ni mucho menos trascienda a la familia del inhabilitado.


Los términos del artículo 53, fracción VI de la Ley reclamada son claros: la responsabilidad administrativa de los servidores públicos, por violación a los deberes enunciados en el artículo 47 de la misma Ley, sólo da lugar a la imposición de la inhabilitación para desempeñar cargos públicos.


A este respecto es preciso señalar que el concepto de inhabilitación designa a un género dentro del cual se comprenden diversas especies, unas que se distinguen por la eficacia temporal o definitiva de sus efectos y otras que lo hacen por la naturaleza de los derechos sobre los cuales recaen.


Por inhabilitación se entiende, en el sentido común de la palabra, "acción y efecto de inhabilitar o inhabilitarse. 2. Pena afectiva, en la cual se distinguen varios grados" y por inhabilitar (de in y habilitar) "declarar a uno inhábil o incapaz de ejercer u obtener cargos públicos o de ejercitar derechos civiles o políticos. Imposibilitar para una cosa", según reporta el Diccionario de la Real Academia Española en su edición del año de mil novecientos setenta.


El significado común de este vocablo no es distinto de su acepción jurídica; por el contrario, con el mismo se explica el concepto general de inhabilitación, como la sanción penal o administrativa por virtud de la cual se declara al infractor como no apto o incapaz de ejercer ciertos derechos.


A este respecto, es ilustrativa la definición contenida en el Diccionario Jurídico Elemental de G.C., edición corregida y aumentada, Argentina, mil novecientos noventa y cuatro, que dice:


"ACCION O EFECTO DE INHABILITAR O INCAPACITAR. Declaración de que alguien no puede, por causas naturales, morales o de otra índole, desempeñar un cargo, realizar un acto jurídico o proceder en otra esfera de la vida jurídica. Pena aflictiva que imposibilita para el ejercicio de determinados cargos o para el de determinados derechos."


Dentro de este concepto general, quedan incluidas las especies de inhabilitación que tanto la doctrina como la legislación nacional y extranjera han considerado desde tiempos antiguos, sobre todo en el ámbito penal en donde esta figura ha tenido especial desarrollo, entre las cuales cabe citar la inhabilitación perpetua distinta de la temporal (distinción recogida por ejemplo, en el artículo 1028, fracción IV del Código Penal de mil ochocientos setenta y uno tratándose del delito de peculado, similar al Código Penal Argentino del año anterior y a la Ley de Masonería y Comunismo de mil novecientos cincuenta en ese mismo país, citados estos últimos en la Nueva Enciclopedia Jurídica, Editorial Seix, S.A. Barcelona, mil novecientos ochenta y siete, página quinientos noventa y seis, que establecían a la inhabilitación perpetua con un efecto similar al de la muerte civil), así como a la inhabilitación absoluta que se distingue de las inhabilitaciones especiales.


El Código Penal de mil ochocientos setenta y uno establecía a este respecto:


"ARTICULO 92. Las penas de los delitos en general son las siguientes:


"XII. Inhabilitación para ejercer algún derecho civil, de familia o político.


"XV. Inhabilitación para obtener determinados empleos, cargos u honores.


"XVI. Inhabilitación para toda clase de empleos, cargos u honores.


"XVIII. Inhabilitación para ejercer una profesión."


"ARTICULO 146. Los derechos civiles de cuyo ejercicio queda suspenso el reo como consecuencia de una pena, son los siguientes: ser tutor, curador o apoderado; ejercer una profesión que exija título, administrar por sí bienes propios o ajenos; ser perito; ser depositario judicial, árbitro o arbitrador, asesor o defensor de intestados o de ausentes; y comparecer personalmente en juicio civil como actor o como reo."


"ARTICULO 151. La inhabilitación para ejercer alguno de los derechos civiles o de familia, sea o no de los enumerados en el artículo 147, no puede decretarse sino en dos casos:


"I. Cuando expresamente lo prevenga este Código.


"II. Cuando lo permita, si hubo abuso de esos derechos, o el reo se ha hecho indigno de ejercerlos por otro delito diverso."


"ARTICULO 152. La inhabilitación para ejercer los derechos del ciudadano, no podrá decretarse sino en los casos que fije la ley de que habla el artículo 38 de la Constitución Federal."


"ARTICULO 155. La inhabilitación para determinados empleos, cargos u honores, produce no sólo la privación del cargo o empleo sobre el que recae la pena y de los honores anexos a ellos, sino también incapacidad para obtener en adelante otros en el mismo ramo."


"ARTICULO 156. La inhabilitación para toda clase de empleos, cargos u honores, priva al reo de los que disfruta al ser condenado, y lo incapacita para obtener cualquier otro por el tiempo que la ley fije. Cuando no señale el tiempo, la inhabilitación absoluta será por diez años."


El Código Penal del año de mil novecientos veintinueve, en sus artículos 73, fracciones VII, X, XI y XIII, 153 y 156, reguló a la inhabilitación como pena complementaria en las mismas especies previstas en el Código anterior.


Por su parte, el Código Penal en Materia Federal del año de mil novecientos treinta y uno, aunque en su texto original no contempla a la inhabilitación en el listado general de penas y medidas de seguridad de su artículo 24, la sigue previendo como sanción para diversos delitos y la incorpora a aquél, por virtud del Decreto de reformas publicado en el Diario Oficial de la Federación de diez de febrero de mil novecientos cuarenta y cinco, para conservarla en la actualidad en los términos ya precisados con antelación.


Como puede advertirse de lo anterior, asiste razón a la recurrente cuando señala (incisos 1 y 2) que la sanción de inhabilitación prevista en los artículos reclamados no debe confundirse con otras especies de inhabilitaciones que afectan los derechos civiles, familiares y políticos del sancionado, que son las consideradas por el a quo para calificarla como pena, ni menos aun trasciende a la esfera de los familiares del sancionado, pues sólo restringe su capacidad para ocupar cargos públicos, dado que con su actuación ha demostrado no ser apto para desempeñarse en ellos de acuerdo con los principios y reglas que presiden la función pública.


Para arribar a la conclusión precedente no es necesario ocuparse de las diferencias que de manera general pudieran existir entre una pena propiamente dicha y una sanción administrativa, pues esta cuestión, aunque sea arduamente discutida por la doctrina (a través de la invocación de criterios que unas veces atienden a la naturaleza de la conducta infractora y otras a la gravedad de la infracción, al bien jurídicamente tutelado por la regla violada o al fin represivo, preventivo o retributivo predominante en su imposición), está resuelta, al menos en lo tocante al tema en discusión, por el propio Constituyente.


Las consideraciones hasta aquí vertidas son suficientes a juicio de este alto tribunal para estimar que, como señala la recurrente, las normas reclamadas no violan el artículo 21 constitucional, pues no traducen una invasión del Ejecutivo Federal en el conjunto de atribuciones reservadas en favor de los J. para la imposición de las penas y, por tal motivo, tampoco constituyen un quebranto al sistema de división de poderes dispuesto en el artículo 49 constitucional, pues asiste razón a la recurrente al afirmar que la potestad de las autoridades administrativas para sancionar con inhabilitación a los servidores públicos que incurran en responsabilidad administrativa, está expresamente prevista en los artículos 109 y 113 de la propia Ley Fundamental.


Así las cosas, deben declararse esencialmente fundados los agravios de la autoridad recurrente antes analizados (incisos 1, 2, 3, 4, 7 y 8 de la sinopsis correspondiente), sin que corresponda a este tribunal analizar si es acertado o no el criterio del Juez sobre el texto original del artículo 56, fracción V de la Ley reclamada, que se refería a "la autoridad jurisdiccional", pues la decisión de esta cuestión de interpretación, de ningún modo trascendería en el tema de constitucionalidad de dicha Ley, habida cuenta que ésta debe analizarse en casos como el presente, considerando únicamente el texto legal frente al constitucional, con abstracción de las normas creadas por el legislador ordinario con anterioridad a la expedición de la ley que se cuestione.


Si en la especie el texto de la norma reclamada, en el tema que se estudia, se ajusta a la Constitución, carece de relevancia determinar si la ley anterior establecía una regla distinta, pues de ser así, ello sólo revelaría la voluntad del legislador de establecer una norma cuya constitucionalidad no podría ser cuestionada ni resuelta en el presente juicio de amparo, por no ser la reclamada.


Al resultar esencialmente fundados los agravios de la autoridad y no advertirse que en la demanda de garantías se haya planteado algún concepto de violación diverso del considerado en la sentencia de primera instancia, lo procedente es modificar esta última en la parte que se revisa para sobreseer en los términos de su resolutivo primero y negar el amparo en contra de la Ley reclamada.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO. En la materia de la revisión, se modifica la sentencia recurrida.


SEGUNDO. Se sobresee en el juicio en términos del resolutivo primero de la sentencia que se revisa.


TERCERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a F.V.C. y G.M.J. en contra de los actos reclamados del Congreso de la Unión y presidente de la República, consistentes en la expedición y promulgación de los artículos 53, fracción VI y 56, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.


N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos al juzgado de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.


Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de once votos de los Ministros: A.A., A.G., C. y C., D.R., G.P., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente A.A.. Fue ponente en este asunto el Ministro J.D.R..



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