Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

JuezJuan N. Silva Meza,José de Jesús Gudiño Pelayo,José Ramón Cossío Díaz,Sergio Valls Hernández
Número de registro22237
Fecha01 Junio 2010
Fecha de publicación01 Junio 2010
Número de resolución1a./J. 37/2010
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXI, Junio de 2010, 95
EmisorPrimera Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 31/2006-PL. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO Y EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGÉSIMO SEGUNDO CIRCUITO.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver sobre la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, todos en relación con el punto cuarto del Acuerdo General 5/2001 de veintiuno de junio de dos mil uno, así como con el punto noveno del Acuerdo General 4/2002 de ocho de abril de dos mil dos, ambos del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.


SEGUNDO. Legitimación del denunciante. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, conforme a lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo, pues la formula **********, quejoso en el juicio de amparo 363/2005, del que conoció el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, órgano que sostiene en ese asunto, así como en el amparo directo 364/2005, la tesis denunciada como contradictoria con la sustentada por el Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito al resolver los juicios de amparo directo 118/99, 119/99 y 120/99.


TERCERO. Posturas contendientes.


1. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito. Al resolver el seis de abril de dos mil seis el amparo directo 363/2005, promovido por **********, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito sostuvo, en lo que interesa, lo siguiente:


El Congreso del Estado de Nuevo León instauró juicio político en contra de ********** y otro. Una vez formulada la acusación por el Congreso, éste remitió el expediente al Tribunal Superior de Justicia del mismo Estado.


El Tribunal Superior de Justicia del Estado de Nuevo León radicó el asunto, asignándole el expediente administrativo 1/2005. Mediante resolución del treinta y uno de octubre de dos mil cinco, el Pleno de ese órgano consideró demostrada la responsabilidad política del promovente con motivo del desempeño de su encargo, al violar lo establecido en la fracción VII del artículo 11 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Nuevo León. En consecuencia, decretó su destitución del cargo de comisionado propietario de la Comisión de Acceso a la Información Pública del Estado, además de inhabilitarlo por cinco años para desempeñar cualquier función, empleo, cargo o comisión pública.


Contra esa resolución, ********** promovió juicio de amparo directo, el cual se registró con el número 363/2005 en el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito.


Al resolver el mencionado juicio de amparo, el Tribunal Colegiado se declaró incompetente y ordenó remitir los autos al Juez de Distrito en el Estado, en turno, con base en las siguientes consideraciones:


"CONSIDERANDO:


"ÚNICO. Resulta innecesario transcribir las consideraciones de la resolución impugnada, así como los conceptos de violación que se expresan para combatirla, al advertirse que este tribunal carece de competencia legal para conocer del presente asunto.


"Esto es así, porque del contenido de la demanda de garantías, se advierte como acto reclamado la resolución de treinta y uno de octubre de dos mil cinco, emitida por el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Nuevo León, actuando en Pleno, que concluyó con la destitución en su función como comisionado propietario de la Comisión de Acceso a la Información Pública del Estado, a **********, e inhabilitación por cinco años para desempeñar cualquier función, empleo, cargo o comisión pública, con motivo del juicio político 1/2005, derivado del procedimiento administrativo instaurado en su contra y de otro, remitido por el Congreso del Estado de Nuevo León de la LXX Legislatura, mediante la cual se considera demostrada su responsabilidad política, con motivo de su encargo.


"Por tanto, en los términos de los artículos 46 y 158 de la Ley de Amparo, el acto reclamado en el caso motivo a estudio, no se trata de sentencia definitiva, laudo o resolución que haya puesto fin al juicio, dictado por un tribunal judicial, administrativo o de trabajo, respecto del cual no proceda algún recurso ordinario por el que puedan ser modificados o revocados, sino que se trata de una resolución dictada en un juicio político, que se refiere al ámbito disciplinario, en donde se determinó la destitución del cargo e inhabilitación para desempeñar una función, empleo, cargo o comisión por cinco años a **********, emitida por un órgano formalmente jurisdiccional, pero legal y materialmente político administrativo.


"Acto reclamado el anterior del que debe conocer un Juez de Distrito, por ser competente conforme con los artículos 107, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 114, fracción II, de la Ley de Amparo, en virtud de que la autoridad responsable que resolvió en definitiva no desarrolló propiamente su función jurisdiccional como poder judicial, esto es, resolviendo una contienda entre partes, ya fuese en el ámbito civil, administrativo o laboral, sino que el procedimiento instaurado tuvo como fin, analizar y resolver sobre la conducta desplegada ‘responsabilidad política’ de un servidor público; entonces, su determinación materialmente no es de autoridad judicial.


"Efectivamente, el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado, erigido en jurado de sentencia, en la especie, no tiene carácter de tribunal para la procedencia del amparo directo, toda vez que la resolución que emitió fue en atención a una propuesta emitida por la Asamblea de la LXX Legislatura del Congreso del Estado, que derivó en un procedimiento administrativo disciplinario seguido en forma de juicio. Por ende, si bien el Tribunal Superior de Justicia del Estado, formalmente es una autoridad judicial, sin embargo, las resoluciones que se dictan en ese procedimiento, son materialmente político-administrativas, motivo por el cual, deben considerarse como emitidas por un tribunal distinto a los judiciales, administrativos o del trabajo.


"Lo anterior así se estima, porque la función jurisdiccional en sentido formal está desarrollada por el Poder Judicial, encargado de resolver situaciones jurídicas concretas de conflicto, para lo cual los Jueces o las Salas respectivas aplican las leyes relativas a las materias civiles o penales, pero cuando la autoridad formalmente judicial, lo que realiza es la resolución de un procedimiento disciplinario establecido en el artículo 18, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Nuevo León, fundado en el uso de la facultad de corregir a sus funcionarios, encomendando lo anterior al Pleno del propio tribunal, lo que está realizando son funciones de tipo administrativo y no jurisdiccionales, esto es, está ejecutando actos distintos de la función jurisdiccional, por no estar dirimiendo alguna controversia que se haya suscitado entre particulares, que expresamente se encuentre regulada como de su competencia por las leyes sustantivas o adjetivas, penales o civiles, pues su actuar se circunscribe a tramitar y resolver un procedimiento, que aun cuando se sigue en forma de juicio, tiene como única finalidad la de analizar y resolver sobre la conducta desplegada por un funcionario público; y, por tanto, la decisión que se encuentra plasmada en la sentencia que resuelve ese tipo de procedimientos debe considerarse materialmente emitida por una autoridad distinta a la judicial.


"Cierto, la lectura del acto que se reclama permite advertir que fue emitida con fundamento en los artículos 18, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado, en relación con los diversos 96, fracción IX, y 111 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, 23, 24 y 25 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores del Estado y Municipios de Nuevo León, mismos que disponen:


"‘Artículo 18. Corresponde al Pleno:


"‘I. Ejercer las atribuciones que establece el artículo 96 de la Constitución Política del Estado, con excepción de las atribuidas a las Salas; ...’


"‘Artículo 96. Corresponde al Tribunal Superior de Justicia:


"‘I. ...


"‘IX. Conocer en Tribunal Pleno, erigido en jurado de sentencia, de la responsabilidad de los servidores públicos a que alude el título VII de esta Constitución.’


"‘Artículo 111. Para la aplicación de las sanciones a que se refiere este precepto, la Cámara de Diputados declarará por no menos de dos terceras partes de los miembros que la forman y previa audiencia del acusado, si ha lugar a procedimiento ulterior, en el afirmativo, el acusado queda por ese solo hecho separado de su cargo y será puesto a disposición del Tribunal Superior de Justicia. Éste, en Tribunal Pleno y erigido en jurado de sentencia, procederá a aplicar a mayoría absoluta de votos la sanción que en el caso a discusión proceda, una vez desahogadas las diligencias correspondientes.


"‘Las declaraciones y resoluciones tanto de la Cámara de Diputados como del Tribunal Superior de Justicia son inatacables.


"‘Las sanciones consistirán en la destitución del servidor público y en su caso la inhabilitación temporal para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público.’


"‘Artículo 23. En caso de que el Congreso del Estado declare que ha lugar a procedimiento ulterior, el acusado será puesto a disposición inmediata del Tribunal Superior de Justicia, al que deberá remitirse el expediente que contenga la acusación y todas las constancias del procedimiento. La comisión jurisdiccional instructora continuará el procedimiento correspondiente ante el propio tribunal.


"‘Lo señalado en el presente artículo será aplicable si la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión hace la declaratoria correspondiente, en los términos del artículo 110 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto de los servidores públicos y por las causas a que se refiere el artículo 12 de esta ley.’


"‘Artículo 24. El Tribunal Superior de Justicia, una vez recibido el expediente y dentro de los tres días hábiles siguientes al de su recepción, dictará el auto de radicación correspondiente y lo notificará personalmente o por oficio a la comisión jurisdiccional y al acusado, para que en el término de tres días manifiesten lo que a su derecho convenga.’


"‘Artículo 25. Transcurrido el término señalado en el artículo anterior y dentro de los diez días hábiles siguientes, el Tribunal Superior de Justicia en Pleno erigido en jurado de sentencia, dictará por mayoría absoluta de votos resolución absolutoria o condenatoria y, en su caso, la sanción correspondiente.


"‘Si la resolución del tribunal es absolutoria se denegará la declaración de inhabilitación y/o destitución.’


"Por tanto, en el caso, la función del Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado consistió en sancionar la falta cometida por el funcionario público, acorde con las disposiciones invocadas.


"En esas condiciones y dado que sus resoluciones son definitivas, porque contra ellas no procede recurso ordinario alguno, al disponerse que son inatacables, es evidente que la competencia para conocer en vía de amparo de las resoluciones como la que hoy se reclama, corresponde a un Juez de Distrito, al encuadrar en la hipótesis establecida por la fracción II del artículo 114 de la Ley de Amparo, pues se trata de actos que sin provenir de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, emanan de un procedimiento seguido en forma de juicio y en esa medida, debe tramitarse el juicio de amparo por la vía indirecta ante un Juez de Distrito en el Estado.


"En consecuencia, al advertirse que este Tribunal Colegiado carece de competencia legal para conocer del juicio de amparo directo promovido por **********, se ordena remitir la demanda y sus anexos al Juez de Distrito en Materia Administrativa en el Estado que por razón de turno le corresponda.


"Es aplicable la jurisprudencia 6/2003, derivada de la contradicción de tesis 15/2002-PL, entre las sustentadas por el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito y el Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Sexto Circuito, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión privada de veintitrés de junio de dos mil tres, visible en la página 10, T.X., julio de 2003, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: ‘AMPARO DIRECTO. SI EL ACTO QUE SE RECLAMA NO ES UNA SENTENCIA DEFINITIVA, EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEBERÁ DECLARARSE INCOMPETENTE Y REMITIR LA DEMANDA AL JUEZ DE DISTRITO QUE CORRESPONDA.’ ..."


Este mismo Tribunal Colegiado sostuvo un criterio similar al resolver el seis de abril de dos mil seis el juicio de amparo directo 364/2005, promovido por **********, por lo que su transcripción resulta innecesaria.


2. Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito. Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito emitió la tesis con el siguiente rubro y texto:


"JURADO DE SENTENCIA, FUNCIÓN EMINENTEMENTE JURISDICCIONAL DEL (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE QUERÉTARO). Si conforme a lo que prevé el artículo 21 de la Constitución Política del Estado, los derechos políticos se refieren esencialmente al derecho de votar y ser votado para cargos de elección popular, al derecho de asociación con fines políticos y al derecho de petición; la tesis de rubro: ‘gran jurado’, emitida por la anterior Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, no es aplicable, porque de su texto se desprende que cuando un Congreso erigido en Gran Juicio, decreta que ha lugar a formación de causa contra alguien, tal declaración y las consecuencias de ellas son actos de carácter político, contra los cuales no cabe el juicio de garantías; y los quejosos no demandan la protección federal contra actos de esa naturaleza, sino por violación a garantías individuales; de modo que la responsable, al erigirse en jurado de sentencia, no actúa como órgano netamente de carácter político, porque en términos del artículo 97 de la Constitución Estatal, en relación con los numerales 19, 20 y 21 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en materia de juicio político, corresponde a la Legislatura del Estado erigirse en órgano de acusación y resolver si procede acusar al servidor público; en tanto que la imposición de las sanciones a que haya lugar, es facultad del Tribunal Superior de Justicia, quien para tal efecto debe erigirse en jurado de sentencia. De ahí que la responsable, al sancionar a individuos que ostentan el cargo de consejeros electorales, pero no con motivo del sufragio emitido a su favor, funciona eminentemente como autoridad jurisdiccional, pues su actuación consiste en juzgar y sancionar a los servidores públicos por los actos que previamente sean materia de acusación por parte de la legislatura."(4)


Dicho criterio fue sostenido al resolver los juicios de amparo directo con números 118/99, 119/99 y 120/99, promovidos por ********** y coagraviados, ********** y **********, respectivamente, los tres aprobados en sesión de veinticuatro de junio de mil novecientos noventa y nueve por derivar del mismo asunto. Los antecedentes de estos juicios son los siguientes:


El veintiséis de agosto de mil novecientos noventa y siete, ********** formuló ante el Congreso del Estado de Querétaro denuncia de juicio político en contra de los consejeros electorales del Instituto Electoral de la propia entidad **********, **********, **********, **********, **********, ********** y **********. En la misma fecha se tuvo por presentada la denuncia, se ordenó la formación del expediente y se solicitó la ratificación de aquélla.


El veintinueve de agosto de mil novecientos noventa y siete, el Congreso del Estado ordenó turnar el expediente a la sección instructora, a efecto de que determinara su procedencia y si ameritaba la incoación del procedimiento. El veintidós de octubre siguiente el expediente fue returnado a la Comisión Instructora de la Quincuagésima Segunda Legislatura.


Una vez que fueron presentadas las pruebas ofrecidas, el veinticuatro de junio de mil novecientos noventa y ocho la Legislatura del Estado se erigió en órgano de acusación y ordenó remitir el expediente al órgano de sentencia.


En sesión plenaria extraordinaria, realizada el veinticinco de agosto de mil novecientos noventa y ocho, el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Querétaro se declaró erigido en jurado de sentencia. En dicha ocasión ordenó reponer el procedimiento, a efecto de que la sección instructora del Pleno de la Quincuagésima Segunda Legislatura practicara de nueva cuenta determinadas diligencias por violaciones cometidas en la causa.


Una vez repuestas las mencionadas diligencias, los integrantes de la sección instructora de la Legislatura remitieron a la sección de enjuiciamiento del Tribunal Superior de Justicia del Estado, en vía de acusación, el expediente 5/97, así como el pliego de acusaciones emitidas y aprobadas por el Pleno de la legislatura el uno de octubre de mil novecientos noventa y ocho. El dieciséis de noviembre del mismo año, la sección de enjuiciamiento formuló conclusiones y propuso la sanción de los enjuiciados.


El documento que contenía las conclusiones y la propuesta de sanción fue aprobado por el jurado de sentencia del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Querétaro en sesión de diecisiete de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, lo que tuvo como consecuencia la imposición de la sanción de destitución del cargo de consejero electoral a **********, **********, **********, **********, **********, ********** y **********, así como la inhabilitación para ejercer empleos, cargos o comisiones en el servicio público por nueve años a ********** y **********; ocho años a **********; seis años a **********; cuatro años a ********** y **********; y cuatro años con seis meses a **********.


En contra de esa determinación, **********, ********** y ********** promovieron juicios de amparo directo, los cuales fueron radicados en el Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito, donde se les asignó los números 118/99, 119/99 y 120/99, respectivamente. El señalado tribunal sostuvo su competencia en los siguientes términos:


"CONSIDERANDO:


"PRIMERO. Este Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito es competente para conocer del presente asunto, con base en lo establecido en el artículo 107, fracción V, inciso b) de la Constitución General de la República, en concordancia con los artículos 44, 158 y 161 de la Ley de Amparo, así como 37, fracción I, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, puesto que se reclama una sentencia dictada en un juicio administrativo que puso fin al mismo y no admite recurso, por el jurado de sentencia del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Querétaro; autoridad que pertenece a este circuito."


En el informe justificado presentado por la autoridad responsable, ésta hizo valer la improcedencia del amparo aduciendo que la materia versaba sobre derechos políticos, en particular, sobre la integración del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Querétaro y que por derechos políticos se entiende todo acto amparado por las leyes constitucionales o de derecho público, que sirva de fundamento para el modo como se afirme el órgano público o se desarrolle en sus funciones. Señalando en apoyo de su argumento las tesis de rubros: "DERECHOS POLÍTICOS.", "DERECHOS POLÍTICOS. IMPROCEDENCIA.", "DERECHOS POLÍTICOS. AMPARO IMPROCEDENTE POR VIOLACIÓN A.", "DERECHOS POLÍTICOS, AMPARO IMPROCEDENTE AUNQUE SE ALEGUEN VIOLACIONES FORMALES." y "GRAN JURADO."


Sin embargo, el Tribunal Colegiado desestimó esa causa de improcedencia, en los siguientes términos:


"SÉPTIMO. En el caso, no se actualiza la causa de improcedencia del presente juicio de garantías que invoca la responsable, en el sentido de que la materia de este asunto versa sobre derechos políticos, en específico la integración del Consejo General del Instituto Electoral de Querétaro, y que el Tribunal Superior de Justicia del Estado, al erigirse en jurado de sentencia, actuó como órgano esencialmente de carácter político.


"Aun cuando el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido jurisprudencia referente a que la violación de tales derechos no dan lugar al juicio de amparo, porque no se trata de garantías individuales, como la que señala la responsable, consultable en la página 149 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo VI, de rubro: ‘DERECHOS POLÍTICOS. IMPROCEDENCIA.’, lo cierto es que en la especie, los quejosos no acudieron al juicio de garantías en defensa de ese tipo de derechos, sino para salvaguardar garantías individuales que estiman infringidos en su perjuicio.


"Los derechos políticos son inherentes y exclusivos de los mexicanos que tienen la calidad de ciudadanos y que se hacen consistir básicamente en las prerrogativas que tienen de votar y ser votados para los cargos de elección popular, asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país y ejercer el derecho de petición. Los derechos políticos se traducen en las prerrogativas que la Constitución otorga a los ciudadanos. De tal suerte que en el Estado de Querétaro, donde los quejosos fueron designados como consejeros electorales y a la postre destituidos de ese cargo, así como inhabilitados para ejercer empleos, cargos o comisiones en el servicio público, son los consignados en el artículo 21 de la Constitución del Estado: ‘I. Votar para todos los cargos de elección popular en el Estado; II. Ser votado para cargos de elección popular en el Estado en los términos que establece esta Constitución; III. Asociarse libre y pacíficamente con fines políticos; IV. Ejercer el derecho de petición ante las autoridades del Estado; y V. Las demás que establezcan las leyes.’ De donde puede observarse que entre las prerrogativas o derechos políticos de los ciudadanos de Querétaro, no se encuentra el desempeñar algún cargo dentro del Instituto Electoral del Estado, sino se refieren esencialmente al derecho de votar y ser votado para cargos de elección popular, al derecho de asociación con fines políticos, y al derecho de petición; mientras que en el evento a estudio, los consejeros electorales no desempeñan tal función a virtud de haber sido electos popularmente a través del sufragio, pues fueron designados por la Legislatura del Estado en términos del artículo 66, fracciones I y II, de la Ley Electoral del Estado; de suerte que, si ese cargo no es de elección popular, no puede estimarse que corresponda a un derecho político; por ende, el reclamo efectuado por los quejosos no constituye una defensa a un derecho político, dado que lo que pretenden es salvaguardar las garantías individuales que con tal acto consideran transgredidas en su perjuicio.


"Por consiguiente, si los derechos políticos consisten básicamente en las prerrogativas de votar y poder ser votado para los cargos de elección popular y asociarse individual y libremente para tomar parte pacíficamente en los asuntos políticos del país; es indudable que la designación y posterior destitución e inhabilitación para ejercer empleos, cargos o comisiones en el servicio público de un consejero electoral, no atañe a derechos políticos, porque los solicitantes de amparo no accedieron a ejercer esa función mediante el sufragio ciudadano, al no ser un cargo de elección popular.


"En esos términos, inaplicables resultan las tesis que transcribe la autoridad emisora del acto reclamado, respecto a la improcedencia del amparo cuando pretenden defenderse derechos políticos, ya que los quejosos no demandan la protección federal contra actos de esa naturaleza, sino por violación a garantías individuales; de donde deviene que, en oposición a lo que considera la responsable, la determinación impugnada puede ser atacada mediante el juicio de amparo.


"Lo anterior es así, porque en relación con el criterio de rubro: ‘DERECHOS POLÍTICOS.’, no es la organización, conservación o funcionamiento de un poder público lo que se dirimió en el expediente del que deriva el acto reclamado, sino la responsabilidad individual de los consejeros electorales, en las conductas que se tuvieron por comprobadas, aun cuando tales consejeros formen parte de un organismo estatal como es el Instituto Electoral; esto es, se sancionó la actuación de cada individuo en lo particular, no su actuación en un acto oficial en cuanto representantes del instituto.


"Ahora bien, el cargo de consejero electoral, contrario a lo que sostiene la responsable, sí es asequible al individuo en general siempre y cuando éste satisfaga los requisitos que establece el artículo 65 de la Ley Electoral en relación con el 15 de la Constitución, ambas legislaciones locales; de suerte que cualquier persona que cumpla con tales requisitos, puede desempeñarlo.


"De ello se sigue que el acto reclamado no es de naturaleza esencialmente política, porque si cualquier individuo que satisfaga las exigencias que prevé el numeral 65 de la citada Ley Electoral puede ser consejero electoral, es obvio que ese derecho es inherente a la calidad de persona que cumpla con las mismas; y aceptar el punto de vista de la responsable, conlleva que un individuo que ocupe un cargo en la administración pública, que no sea de o con motivo de elección popular, no se encontrará protegido por las garantías individuales que consagra la Carta Magna y por tanto, tuviere vedado el juicio de amparo por un acto de autoridad que le viole cualquier garantía con motivo del desempeño de sus funciones públicas. Baste para ello recordar que en el amparo en revisión número 2639/96, relativo al juicio de amparo promovido por **********, la Suprema Corte de Justicia de la Nación conoció del acto de autoridad consistente en la privación de su cargo como Magistrado del Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Michoacán; individuo que para ocupar ese cargo previamente debía satisfacer los requisitos que la legislación local prevé; y que por consecuencia era integrante o formaba parte de uno de los poderes del Estado, y su función a su vez, de la administración pública.


"Los tres restantes criterios en que apoya la causa de improcedencia la autoridad responsable, intitulados: ‘DERECHOS POLÍTICOS. AMPARO IMPROCEDENTE POR VIOLACIÓN A.’, ‘DERECHOS POLÍTICOS. AMPARO IMPROCEDENTE AUNQUE SE ALEGUEN VIOLACIONES FORMALES.’ y ‘GRAN JURADO.’, como se precisó, no resultan aplicables en la especie, habida cuenta que el acto reclamado no importa violación de derechos políticos ni se reclaman violaciones formales en un juicio eminentemente político, porque lo que se establecen son sanciones contra individuos que ostentan el cargo de consejeros electorales pero no con motivo del sufragio emitido en su favor, siendo inexacto de igual forma que la responsable al erigirse en jurado de sentencia haya actuado como órgano esencialmente de carácter político, ya que funcionó netamente como autoridad jurisdiccional al haberse reducido su actuación a analizar las conclusiones de la comisión de enjuiciamiento, frente a las conclusiones de acusación, verificando si la hipótesis legal se ajustaba al caso concreto y de esta forma aprobar las primeras, imponiendo la sanción correspondiente a los servidores públicos denunciados.


"En cuanto a que el artículo 102 de la Constitución Política del Estado de Querétaro de A. prevea la inatacabilidad de las declaraciones y resoluciones de la legislatura o del Tribunal Superior de Justicia en materia de responsabilidad de los servidores públicos, entre otras, por el manejo indebido de fondos y recursos del Estado o Municipios; no tiene el alcance que pretende la responsable, porque la definitividad de esas resoluciones lo es para cualquier órgano de la entidad federativa, pues obvio es que la Constitución Local no puede establecer causas de improcedencia a los Tribunales Federales, diversas a las expresamente marcadas en el artículo 73 de la Ley de Amparo.


"Por lo mismo, inaplicable es el precedente de rubro: ‘Gran Jurado’, dado que de su texto se advierte que cuando el Congreso se erige en Gran Juicio, sus resoluciones no pueden ser atacadas en el juicio de garantías y en el caso que nos ocupa, la Legislatura Local no se erigió como tal, sino que, acorde con los artículos 19, 20 y 21 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, un poder diverso como es el Judicial del Estado, se constituyó en jurado de sentencia para poder juzgar los actos que a su conocimiento fueron sometidos, para lo cual previamente la legislatura erigida en órgano de acusación, resolvió sobre las conclusiones propuestas por la sección o comisión instructora de la misma, remitiendo la acusación al Tribunal Superior de Justicia del Estado, cuya sección de enjuiciamiento formuló conclusiones en vista de las consideraciones hechas en la acusación y en los alegatos, proponiendo la sanción que debía imponerse a los servidores públicos enjuiciados."


Al dictar sentencia, el Tribunal Colegiado concedió el amparo única y exclusivamente para el efecto de que el jurado de sentencia deje insubsistente el acto reclamado y emita otra resolución, ajustándose a los lineamientos señalados en esa ejecutoria, los cuales incidían en el plazo de inhabilitación de los quejosos. Debiendo reiterar el órgano responsable las demás consideraciones, en lo relativo a las conductas que se les imputan a los agraviados, así como su destitución.


CUARTO. Existencia o inexistencia de la contradicción. Una vez que ya han sido expuestas en su parte esencial las posiciones de ambos tribunales, se procederá a examinar si existe o no la contradicción de tesis denunciada.


1. El primer punto de estudio para determinar la existencia o no de una contradicción de tesis es verificar si las posiciones estudiadas se encuentran en un mismo nivel de análisis. Esto se refiere a que en todas las resoluciones se hayan abordado cuestiones jurídicas esencialmente iguales. Lo anterior significa que el hecho de que las conclusiones de los razonamientos sean diferentes no es suficiente para sostener que existe o no una contradicción de tesis, sino que es indispensable atender a las circunstancias fácticas del caso y al desarrollo del razonamiento en su totalidad.


En segundo lugar, únicamente puede existir una contradicción si el criterio sostenido por uno de los tribunales es negado por el otro. Esto es, que lo que uno de los órganos afirma sobre una determinada cuestión, el otro lo niega, de forma tal que ambos enunciados no puedan ser afirmados sobre un mismo hecho en un mismo momento. En otras palabras, que se esté ante una contradicción en términos lógicos.


Por último, es pertinente hacer la siguiente precisión: para que las consideraciones que forman parte de las resoluciones del tribunal sean consideradas a fin de determinar la existencia o no de la contradicción, es necesario que dichas consideraciones sean parte de las premisas sobre las cuales se sostiene la conclusión y no simples cuestiones accesorias. Ya que en numerosas ocasiones los razonamientos se acompañan de información que pretende apoyar la conclusión, pero en realidad se trata de datos o afirmaciones irrelevantes dentro de la estructura del mismo.


En otros términos, se actualiza la contradicción de tesis cuando concurren los siguientes supuestos.(5)


a) Las cuestiones jurídicas planteadas son esencialmente iguales, es decir, provienen del examen de los mismos elementos.


b) Los criterios son, en términos lógicos, efectivamente contradictorios, es decir, se constata que lo que uno de ellos afirma acerca de un mismo problema, el otro lo niega.


c) La diferencia de criterios se presenta en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas.


2. Con el fin de poder llevar a cabo el análisis descrito en el apartado anterior es indispensable realizar una síntesis de lo sostenido por los diferentes Tribunales Colegiados.


A) El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito al resolver los juicios de amparo directo 363/2005 y 364/2005, sostuvo que el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Nuevo León, erigido en jurado de sentencia dentro de un juicio político, no actúa con carácter de tribunal para efecto de la procedencia del amparo directo, en razón de que la resolución se emite atendiendo a una propuesta emitida por la Legislatura del Congreso del Estado, que deriva en un procedimiento administrativo disciplinario que es seguido en forma de juicio.


Por tanto, si bien el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Nuevo León formalmente es una autoridad judicial, las resoluciones que se dictan en esta clase de procedimientos son materialmente político-administrativas. Motivo por el cual, estas últimas deben considerarse como emitidas por un órgano distinto a los judiciales, administrativos o del trabajo, contra las que sí procede el juicio de amparo ante un Juez de Distrito.


Afirma lo anterior porque la función que realiza el Tribunal Superior de Justicia tiene su fundamento en el procedimiento disciplinario contemplado en el artículo 18, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Nuevo León, el cual tiene carácter administrativo y no jurisdiccional. Esto es, la resolución dictada dentro de un juicio político es diferente de la función jurisdiccional que desempeña el mencionado órgano cuando dirime alguna controversia "que se haya suscitado entre particulares, que expresamente se encuentre regulada como de su competencia por las leyes sustantivas o adjetivas, penales o civiles ..." Ya que en la resolución de un juicio político "su actuar se circunscribe a tramitar y resolver un procedimiento, que aun cuando se sigue en forma de juicio, tiene como única finalidad, el (sic) de analizar y resolver sobre la conducta desplegada por un funcionario público ...". Por lo que llega a la conclusión de que "la decisión que se encuentra plasmada en la sentencia que resuelve ese tipo de procedimientos, debe considerarse materialmente emitida por una autoridad diferente de la judicial".


Finalmente, el Tribunal Colegiado afirma que como la resolución impugnada no contempla recurso ordinario, corresponde a un Juez de Distrito conocer en vía de amparo indirecto al encuadrar en la hipótesis establecida en la fracción II del artículo 114 de la Ley de Amparo, porque se está ante un acto que sin provenir de un tribunal judicial, administrativo o del trabajo, surge de un procedimiento seguido en forma de juicio.


B) Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito, al resolver los juicios de amparo directo 118/99, 119/99 y 120/99, señaló que era competente para resolver los juicios de amparo directo en los que se reclama una resolución emitida por el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Querétaro al erigirse en jurado de sentencia en un juicio político.


Afirmó que al emitir dicha resolución la responsable no actúa como órgano netamente de carácter político, ya que en materia de juicio político corresponde a la Legislatura del Estado erigirse en órgano de acusación y resolver si procede acusar al servidor público. En tanto que la imposición de las sanciones a que haya lugar es facultad del Tribunal Superior de Justicia, quien para tal efecto debe erigirse en jurado de sentencia.


De acuerdo con el Tribunal Colegiado, en este caso el Tribunal Superior de Justicia del Estado, al sancionar a individuos que tienen el nombramiento de consejeros electorales, no está abordando una cuestión de derechos políticos ya que quienes promovieron el juicio de amparo no accedieron a su cargo por el voto popular, al no ser un empleo de elección popular. Pues su actuación consiste en juzgar y sancionar a los servidores públicos por los actos que previamente sean materia de acusación por parte de la legislatura.


Resulta pertinente señalar que el hecho de que ambos tribunales coincidieran en la procedencia del juicio de amparo contra la resolución dictada por el Tribunal Superior de un Estado, erigido en jurado de sentencia, dentro de un procedimiento de juicio político (sólo difirieron en la clase de juicio de amparo procedente) no es impedimento para que esta Primera Sala analice si esta determinación es susceptible de control por vía del juicio de amparo o si se encuentra excluida de este medio de control.


Esto es así, ya que de la exposición anterior se desprende que el tema medular de la presente contradicción de tesis no consiste en determinar si la resolución emitida por el Tribunal Superior de Justicia de un Estado, erigido como jurado de sentencia en un juicio político, es impugnable por vía de amparo directo o indirecto, sino si la misma tiene la naturaleza de un acto jurisdiccional sujeto a revisión por vía de juicio de amparo (directo o indirecto como cuestión secundaria); o si, por el contrario, se trata de una resolución de carácter político contra la que no procede el juicio de amparo al actualizarse la causal de improcedencia establecida en la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo.


QUINTO. Estudio para la resolución de la contradicción. Con el fin de poder conocer la naturaleza de la función que realiza el Tribunal Superior de Justicia de un Estado, erigido en jurado de sentencia dentro de un procedimiento de juicio político, es necesario comenzar por el análisis de sus características.


En primer término, hay que afirmar que el procedimiento de juicio político por la atribución de responsabilidades políticas a los funcionarios públicos no parte de un principio de protección al titular de una función política del Estado, sino de la mayor exigencia política al mismo por la función que desempeña (noblesse oblige). De la revisión de los funcionarios que pueden ser sujetos a juicio político encontramos que, además de ser aquellos que ocupan un cargo de alta jerarquía, son los que tienen responsabilidad por su función política y no solamente administrativa frente al Estado, la Constitución y, por tanto, frente al pueblo.(6)


Históricamente, el proceso de atribución de responsabilidad política es, como puede observarse de la lectura de los artículos 226 a 229 de la Constitución de Cádiz, un procedimiento de control de la constitucionalidad de los actos de los altos funcionarios del Estado.(7) Si bien es un medio rudimentario de control al no contemplar efectos normativos, sino solamente imputaciones a los titulares de los órganos, es el medio originario para exigir el cumplimiento de las normas constitucionales en el ejercicio de su función como servidores públicos.


El antecedente nacional relevante de la regulación del juicio político a nivel constitucional lo encontramos en el título IV de la Constitución de 1857, que en sus artículos 103, 105, 106 y 107, establece un procedimiento muy similar al que se encuentra vigente.(8) En el artículo 103 se señala qué funcionarios se encuentran sujetos al régimen de responsabilidades oficiales, siendo éstos los que ocupan los cargos de mayor jerarquía.


En lo que respecta al procedimiento del juicio político, de conformidad con el artículo 105, éste se encuentra dividido en dos etapas. En la primera de ellas, el Congreso desempeña funciones de jurado de acusación por lo que es el encargado de declarar, por mayoría absoluta de votos, si el acusado es o no culpable. En caso de que la declaratoria sea absolutoria, el funcionario continúa en el desempeño de su encargo. En caso contrario, se pasa a la siguiente fase en la cual el funcionario será removido de su encargo y puesto a disposición de la Suprema Corte de Justicia, quien fungirá como jurado de sentencia. La sanción del funcionario la determinará el Tribunal Pleno con audiencia del acusado, del fiscal y del acusador (si lo hubiere) por mayoría absoluta de votos. Por otra parte, el artículo 106 excluye la posibilidad de que en caso de responsabilidad por faltas oficiales se conceda el indulto. Finalmente, el artículo 107 limita temporalmente la responsabilidad por delitos oficiales al periodo durante el cual el funcionario se encuentra desempeñando su encargo y el año siguiente a aquel en que concluya.


Varias características del procedimiento de juicio político que contenía originalmente la Constitución de 1857 son relevantes para el presente asunto. En primer lugar, el hecho de que en un diseño institucional unicameral, como lo era el de 1857, el Constituyente decidió que sería la Suprema Corte el órgano encargado de desempeñar la función de jurado de sentencia. En segundo lugar, el Texto Constitucional ya consideraba que el resultado del proceso de juicio político debía gozar de cierta protección contra posibles revisiones, por lo que prohíbe expresamente el indulto. De esta forma es como se establece este medio de control de la Constitución fundado en las responsabilidades individuales de los sujetos contemplados por la Constitución misma.


Las características históricas generales del juicio político informan el estudio de los preceptos constitucionales que regulan este procedimiento, los artículos 109 y 110, que establecen:


"Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:


"I. Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indicadas en el artículo 110 a los servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.


"No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.


"II. La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal; y


"III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.


"Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.


"Las leyes determinarán los casos y las circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por sí o por interpósita persona, aumenten sustancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. Las leyes penales sancionarán con el decomiso y con la privación de la propiedad de dichos bienes, además de las otras penas que correspondan.


"Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo."


"Artículo 110. Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de despacho, los jefes de departamento administrativo, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el jefe de Gobierno del Distrito Federal, el procurador general de la República, el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, los Magistrados y Jueces del Fuero Común del Distrito Federal, los consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el consejero presidente, los consejeros electorales, y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los Magistrados del Tribunal Electoral, los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.


"Los gobernadores de los Estados, diputados locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, sólo podrán ser sujetos de juicio político en los términos de este título por violaciones graves a esta Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, pero en este caso la resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda.


"Las sanciones consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público.


"Para la aplicación de las sanciones a que se refiere este precepto, la Cámara de Diputados procederá a la acusación respectiva ante la Cámara de Senadores, previa declaración de la mayoría absoluta del número de los miembros presentes en sesión de aquella Cámara, después de haber sustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del inculpado.


"Conociendo de la acusación la Cámara de Senadores, erigida en jurado de sentencia, aplicará la sanción correspondiente mediante resolución de las dos terceras partes de los miembros presentes en sesión, una vez practicadas las diligencias correspondientes y con audiencia del acusado.


"Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables."


En los preceptos constitucionales transcritos se encuentra, primeramente, la facultad que tienen tanto el Congreso de la Unión como las Legislaturas de los Estados para expedir, cada uno dentro del ámbito de su respectiva competencia, las leyes que establezcan las conductas que generen responsabilidades de los servidores públicos.


Además, los órganos legislativos de ambos niveles podrán señalar los procedimientos necesarios para imponer sanciones a los servidores públicos, siempre que cumplan con los mínimos que el mismo Texto Constitucional establece. De igual forma, se observa que el juicio político es un procedimiento que se instaurará tanto a nivel federal como a nivel local, con el objetivo de fincar responsabilidad política a los servidores públicos señalados por la realización u omisión de actos que produzcan un perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.


En lo que respecta a las sanciones, aquellas que se impongan a los servidores públicos derivadas de un juicio político consistirán en la destitución del cargo que desempeñaba, así como la inhabilitación para ocupar algún otro empleo en el servicio público por un periodo.


Por último, el párrafo final del artículo 110 constitucional señala que tanto las resoluciones de la Cámara de Diputados actuando como órgano acusador, como las de la Cámara de Senadores en los casos en que desempeña funciones de jurado de sentencia, son inatacables. Esto tiene como consecuencia que en su contra no proceda medio de defensa alguno, incluido el juicio de amparo.


Una vez analizado el marco constitucional, es necesario estudiar el juicio político desde la perspectiva de la legislación federal y local, en razón de que el Constituyente facultó a los órganos legislativos de ambos niveles de gobierno para legislar en materia de responsabilidades de los servidores públicos (tanto en la parte sustantiva, como en la parte adjetiva), como se desprende del primer párrafo del artículo 109 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


En lo que respecta a las leyes de responsabilidades de los servidores públicos emitidas por el Congreso de la Unión y por los Congresos de Nuevo León y Querétaro, todas ellas siguen una estructura similar, esto es, contienen disposiciones equivalentes. En lo relativo a las conductas que redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y que por lo tanto darán lugar a la sanción de los servidores públicos, el artículo 7 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos dispone lo siguiente:


"Redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho:


"I. El ataque a las instituciones democráticas;


"II. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal;


"III. Las violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales o sociales;


"IV. El ataque a la libertad de sufragio;


"V. La usurpación de atribuciones;


"VI. Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la Federación, a uno o varios Estados de la misma o de la sociedad, o motive algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones;


"VII. Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción anterior; y


"VIII. Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la administración pública federal o del Distrito Federal y a las leyes que determinan el manejo de los recursos económicos federales y del Distrito Federal.


"No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.


"El Congreso de la Unión valorará la existencia y gravedad de los actos u omisiones a que se refiere este artículo. Cuando aquellos tengan carácter delictuoso se formulará la declaración de procedencia a la que alude la presente ley y se estará a lo dispuesto por la legislación penal."


El precepto anterior tiene su equivalente en el artículo 11 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Nuevo León que a la letra establece:


"Artículo 11. Dañan gravemente los intereses públicos fundamentales:


"I. El ataque a las instituciones democráticas;


"II. El ataque a la forma de Gobierno republicano, representativo y popular del Estado, así como a la organización política y administrativa de los Municipios;


"III. Las violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales o sociales;


"IV. Las violaciones graves y sistemáticas a los planes, programas y presupuestos de la administración pública estatal o municipal y demás normatividad aplicable en la recaudación, manejo, administración y aplicación de los caudales públicos, incluyendo los recursos señalados en el artículo 2o. de esta ley;


"V. El ataque al ejercicio de sufragio;


"VI. La usurpación de atribuciones;


"VII. Cualquier acción u omisión intencional que origine una infracción a la Constitución Política Local o a las leyes estatales, cuando cause perjuicios graves al Estado, a uno o varios de sus Municipios o motive algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones;


"VIII. Provocar en forma dolosa las causas de suspensión o desaparición de los Ayuntamientos o de suspensión o revocación de alguno de sus miembros, en los términos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal;


"IX. Las demás que establezcan la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política Local y las leyes que de ellas emanen.


"No procede el juicio político por la mera expresión de ideas."


En el caso de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Querétaro, ésta contiene la siguiente disposición:


"Artículo 7. Redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho:


"I. El ataque a las instituciones democráticas;


"II. El ataque a la forma de Gobierno Republicano, representativo y popular del Estado, así como la organización política y administrativa de los Municipios;


"III. Las violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales y sociales;


"IV. El ataque a la libertad de sufragio;


"V. La usurpación de atribuciones;


"VI. Cualquier infracción a la Constitución Local o a las leyes que de ella emanen, cuando cause graves perjuicios al Estado, a uno o varios Municipios del mismo, o motive algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones.


"VII. Las omisiones de carácter grave en los términos de la fracción anterior, y


"VIII. Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la administración pública del estado, de los Municipios, o de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal, así como las violaciones igualmente graves, a las Leyes que determinen el manejo de los recursos económicos.


"No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.


"La legislatura valorará la existencia y gravedad de los actos u omisiones a que se refiere este artículo. Cuando aquellos tengan carácter delictuoso se formulará la declaración de procedencia a la que alude esta ley y se estará a lo dispuesto por la legislación penal."


Como puede observarse, en términos generales, las leyes de responsabilidades de los servidores públicos comparten numerosos elementos. En efecto, las tres consideran como acciones que generan un perjuicio a los intereses públicos aquellas que atenten contra la forma de gobierno, contra las instituciones nacionales o que alteren el orden constitucional.


Además de las conductas que generan responsabilidades de los servidores públicos, los tres cuerpos normativos objeto de estudio contienen un apartado que regula el procedimiento que habrá de seguirse para llevar a cabo un juicio político e imponer las sanciones respectivas. Al igual que en la parte sustantiva, en el caso del procedimiento, las tres leyes de responsabilidades de los servidores públicos contienen disposiciones similares.(9) En términos generales, el juicio político se compone de las siguientes etapas:


1. El procedimiento inicia con la denuncia contra el servidor público presentada por cualquier ciudadano, quien lo hará bajo su más estricta responsabilidad. La denuncia deberá presentarse por escrito ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión o ante el Congreso Local, según corresponda. Es necesario que quien la presenta ratifique la denuncia.


2. Una vez ratificada la denuncia será remitida al órgano competente de la legislatura para que dictamine sobre la procedencia y en su caso la incoación del procedimiento de juicio político.


3. En la instrucción se le comunicará al servidor público la denuncia presentada en su contra y se le harán saber las garantías de defensa de que goza. En esta fase se lleva a cabo el periodo de pruebas y el de alegatos. La comisión instructora de la Cámara de Diputados o del Congreso Local, según el caso, será la encargada de conducir el procedimiento antes descrito.


4. Después de presentados los alegatos, la comisión instructora formulará sus conclusiones, en donde decidirá si se termina el proceso o si, por el contrario, éste debe continuar. En el primer caso, las conclusiones propondrán al órgano legislativo que declare que no ha lugar a proceder contra el funcionario. En el segundo, la comisión someterá a aprobación del órgano legislativo el documento en el que se señala que se comprobó la conducta y la responsabilidad del servidor público, así como la sanción correspondiente.


5. La Cámara de Diputados o el Pleno del Congreso Local se erigirán en órgano de acusación. En dicha sesión se le concederá la palabra al servidor público y a su defensor. Posteriormente, se discutirán y votarán las conclusiones propuestas por la comisión instructora, siendo necesaria la mayoría absoluta de votos de los miembros presentes.


6. Si el órgano legislativo (ya sea la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión o el Congreso Local) aprueba la acusación, ésta se enviará al Senado de la República (en el ámbito federal) o al Tribunal Superior de Justicia del Estado (en el ámbito local), quienes actuarán como órgano de sentencia.


7. El órgano de acusación (la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión o el Congreso Local) y el servidor público presentarán sus alegatos ante el órgano de sentencia. Se elaborará un proyecto de resolución el cual se presentará a la Cámara de Senadores o al Tribunal Superior de Justicia del Estado, según sea el caso.


8. El órgano de sentencia (la Cámara de Senadores o el Pleno del Tribunal Superior de Justicia de los Estados) deberá votar para determinar si el servidor público es o no responsable.


Como se observa, el juicio político es un procedimiento en el que se pueden distinguir dos fases principales, cada una encomendada a un órgano distinto. Por un lado, el órgano de acusación que en el ámbito federal es la Cámara de Diputados y en el local la legislatura respectiva, y por el otro, un órgano denominado jurado de sentencia que a nivel federal corresponde a la Cámara de Senadores y, en las entidades federativas estudiadas, a los Tribunales Superiores de Justicia. Adicionalmente, cada una de estas etapas se puede descomponer en una pluralidad de fases, cada una encomendada a órganos diferentes. Por ejemplo, dentro de la etapa de acusación, participa la comisión instructora, que es un órgano dentro del cuerpo legislativo.


Si bien en el ámbito federal resulta claro que la totalidad del juicio político se lleva a cabo ante órganos que en general desarrollan una función política, en el nivel local se generan algunas confusiones ya que en la última parte del procedimiento se le da participación al Tribunal Superior de Justicia del Estado. Es en razón de esta pluralidad de órganos que participan en el juicio político que surge la duda de si se está ante un proceso que tiene una primera etapa caracterizada por una función política (la de acusación, realizada por el órgano legislativo) y una segunda de naturaleza jurisdiccional (la de sentencia, realizada por el Tribunal Superior de Justicia); o si por el contrario, se trata de un procedimiento en el que en todo momento se desarrollan funciones de tipo político, aunque participen órganos que regularmente no desempeñan esa clase de funciones.


En primer término, el solo hecho de que en el ámbito local la etapa de sentencia se le asigne al Tribunal Superior de Justicia no nos debe llevar a concluir su naturaleza jurisdiccional, mientras todas las anteriores se consideran políticas. Si bien es cierto que los Tribunales Superiores de Justicia principalmente realizan funciones de tipo jurisdiccional en su actividad ordinaria, esto no significa que cualquier actividad que realicen deberá ser catalogada como jurisdiccional. No hay que olvidar que la decisión de otorgar al Tribunal Superior de Justicia de los Estados la función de órgano de sentencia en el ámbito local tiene explicación en el hecho de que en los Estados, a diferencia del ámbito federal, sólo existe un órgano legislativo. Es el sistema unicameral de los Estados y la necesidad de incorporar un segundo órgano para la fase de sentencia lo que produjo la inclusión en el juicio político de un órgano que principalmente realiza funciones de carácter jurisdiccional. Éste es el mismo escenario de la Constitución de 1857 que fue anteriormente descrito. De ninguna manera puede afirmarse que la participación del Tribunal Superior de Justicia en la última de las etapas del juicio político modifique la naturaleza política de ésta, ya que la calificación de político se refiere a la totalidad del procedimiento.


Por tanto, que la autoridad que ejerza el control político sea alguno de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados o que éstos tengan alguna participación en el proceso de atribución de responsabilidades políticas, no es razón válida para catalogar su actuación como jurisdiccional, toda vez que aun cuando es costumbre o regla general entender como coincidentes el carácter formal y material de las atribuciones de los órganos del Estado, lo correcto es atender a la naturaleza de la función. Lo pertinente es tener en cuenta los caracteres que se le han atribuido al procedimiento de juicio político a partir de la construcción histórica del contenido por parte de los operadores del derecho y a la manera como se le concibe dentro del ordenamiento jurídico.


En este sentido, la naturaleza del órgano no determina la naturaleza de la atribución que ejerce, sino a la inversa, la función es la que determina el carácter con el que el órgano actúa en un caso concreto. Solamente desde el análisis del conjunto de normas que integran la manera de ejercer la función correspondiente es posible determinar la naturaleza de ésta.


Ante tal situación, debe sostenerse que el juicio político es un proceso caracterizado en su totalidad como uno de tipo político en el que todas las etapas de las que se compone tienen la misma naturaleza, sin importar el órgano que participe en cada una de ellas. La función que se realiza es claramente de naturaleza política por las características que la conforman: a) responde a un criterio de oportunidad política, b) controla actos y personas, no normas o productos normativos, c) el parámetro de control es político, o sea, surge de la misma voluntad política del órgano que controla, y finalmente d) el resultado es una sanción de carácter político, entiéndase como destitución o inhabilitación en el cargo.(10)


Intentar clasificar al juicio político como un control judicial únicamente por la naturaleza del órgano que lo lleva a cabo es un problema originado en el hecho de entender que el paradigma de control o defensa de la Constitución es el de la interpretación de ésta por parte de los Jueces. Razón que hace fundamental tener claro que la distinción de controles de la constitucionalidad de los actos de autoridad -jurídico y político- no supone que el primero evalúa hechos jurídicos y el segundo exclusivamente hechos no jurídicos.


A la anterior confusión contribuye la distinción entre derecho y política, pero esto no debe entenderse en el sentido de que una y otra postura hacen necesaria la existencia única del control jurídico sobre la Constitución. Lo que realmente sucede con la dicotomía anunciada es que la influencia de los grupos de poder debe ser atemperada, al momento de tomar decisiones jurídicas en la sociedad.


Así, para el correcto funcionamiento del Estado Constitucional es preciso que existan controles de tipo político y jurídico de los actos de las autoridades, en virtud de que, si bien actúan de forma diferente, ambos tienen una finalidad común: verificar los actos de los altos funcionarios dedicados al servicio público. Asimismo, cabe precisar que el hecho de que el ejercicio del control político lo lleve a cabo un órgano formalmente jurisdiccional -Tribunales Superiores de Justicia de los Estados- no implica que la función o la naturaleza del control sea jurisdiccional, ni menos aún que el único tipo de control de constitucionalidad sea el judicial, porque en última instancia, en ambos controles, el objetivo es determinar qué actos de la autoridad se ajustan a la Constitución y cuáles no, máxime que los dos tipos de control están supeditados al contenido de la Constitución. En esa tesitura, aun cuando el control sea político -ejercido con naturaleza formal jurisdiccional o política- la decisión final debe circunscribirse a las pautas que señale la misma Constitución.


El control de constitucionalidad jurídico es un control que se piensa y se instaura de manera paralela y posterior al de naturaleza política, esto es, operan en planos diferentes. En el jurídico, se acude a la Constitución u otra norma como parámetro para juzgar una conducta o un acto, a través de la interpretación jurídica de la regla constitucional o legal. En contraste, en el control político la regla implicada se interpreta en sentido político.(11) Al respecto, conviene recordar que originalmente la Constitución, como se instauró en Europa continental, después de la Revolución Francesa, exclusivamente contaba con medios de control político para su defensa (i.e. la rigidez, el veto y la responsabilidad política por delitos oficiales). No es sino hasta ya entrado el siglo XX cuando los sistemas de control jurídico (y específicamente jurisdiccional) surgen en los sistemas constitucionales europeos.(12) Pero estos nuevos mecanismos de defensa de la Constitución no sustituyen a los de tipo político, sino que se incorporan ambos, manteniendo una separación material. Como puede observarse, tanto el control político como el control jurisdiccional conviven en los ordenamientos constitucionales, cada uno con características diferentes y actuando en niveles distintos. Es por esta diferencia que resulta posible, incluso necesario, permitir que ambos sistemas operen plenamente sin sobreponerse, esto es, de manera paralela.


Claramente la exigencia de responsabilidades políticas a ciertos individuos dentro del Estado aumenta su compromiso y responsabilidad estableciendo la carga política al ser funcionario de alta jerarquía en un sistema político al mismo tiempo que establece un sistema de control interorgánico que no debilita en ninguna medida, sino que refuerza el principio de división de poderes. De este modo, mantener conceptualmente separados ambos tipos de control refuerza el Estado de derecho al no exigir de este tipo de controles para la atribución de responsabilidades de naturaleza política, requisitos que solamente deben cumplir los procedimientos de naturaleza judicial.


En este sentido, la medida correcta y conforme con los principios democráticos de un Estado Constitucional es mantener la deferencia y el respeto a las decisiones de los órganos políticos locales. Parecería absurdo que en el caso que no hubiera intervención por parte del Tribunal Superior de Justicia sí resultara aplicable la causal de improcedencia de la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo;(13) mientras que cuando se le da intervención a un órgano que pretende dar mayor objetividad al procedimiento por la calidad de los individuos que lo integran y en razón de las condiciones particulares de los órdenes locales, automáticamente se hace procedente la revisión constitucional sobre su resolución, sustentada en el argumento de que por la participación de órganos de naturaleza jurisdiccional la naturaleza del procedimiento varía y se transforma de política a jurídica.


De nuevo, la racionalidad de la causal de improcedencia debe entenderse sobre decisiones de atribución de responsabilidad política, de la posibilidad de remoción de los funcionarios por esta vía, independientemente del órgano que finalmente las aplique sea éste la misma Cámara de Diputados Local o el Tribunal Superior de Justicia. Es decir, la racionalidad de la causal se refiere a la naturaleza del proceso y no solamente a la división formal de los órganos parciales que lo llevan a cabo; que exista algún tipo de principio de contradicción y garantía de audiencia para el inculpado, así como la participación del tribunal, no son elementos suficientes para considerarlo como un proceso de naturaleza jurisdiccional que, por esas mismas características, exceda el ámbito de decisión soberana de los órganos locales en el desarrollo de funciones políticas. Para decirlo más claramente, podemos afirmar que por la función que cumple el Tribunal Superior éste no mantiene su naturaleza de órgano jurisdiccional, sino que se convierte en un órgano político que atribuye responsabilidades del mismo tipo.


De otro modo, si desde una interpretación puramente literal sin el complemento sistemático, funcional e histórico llegamos a considerar que el procedimiento puede dividirse en dos: en una fase política y una jurisdiccional, terminaríamos indefectiblemente desnaturalizando el objeto de la función. La consideración del procedimiento de responsabilidad política como un procedimiento judicial revisable llevará aparejada su concomitante exigencia de fundamentación y motivación, y de ahí parecería que lo obligado es la progresiva exigencia de todos los principios del derecho penal, lo que de inmediato nos llevaría a cuestionarnos la constitucionalidad de las causales mismas de responsabilidad política, que en el caso de Nuevo León y Querétaro son, como se señaló con anterioridad, prácticamente idénticas a las establecidas en el artículo 7 de la legislación federal aplicable. Esto es así, ya que estas causales son claramente tipos de formulación abierta que permiten cierto grado de discrecionalidad del órgano de aplicación al evaluar las conductas de los funcionarios acusados; característica que de ninguna manera sería aceptable en la atribución de responsabilidades criminales. Más que una formulación que permita reducir la discrecionalidad de la evaluación de las conductas infractoras, son causales que permiten un modelo de justificación abierta y políticamente fundamentada por parte de los órganos representativos de acusación y de sentencia.


En resumen, intentar utilizar los criterios del proceso jurisdiccional en uno de naturaleza política, como lo es el juicio político, haría imposible determinar responsabilidades políticas. Esto sería así ya que las causales de responsabilidad política no podrían cumplir los estándares con los que se analizan las sanciones de naturaleza penal, ya que responden a una racionalidad diferente, a saber, una racionalidad política. Resultaría imposible llevar a la práctica una acusación en clave política que requiere de una contestación o sentencia en una clave jurisdiccional estricta, cercana a una sentencia penal. En este sentido es en el que podemos apreciar toda la dimensión de la posible desnaturalización de este proceso político de control constitucional, lo que llevaría inevitablemente a su completa inoperancia, y haría imposible su utilización en el futuro para la disminución y prevención de actuaciones irregulares por parte de funcionarios de alta jerarquía estatales.


En el caso de los delitos oficiales que dan lugar al juicio político, como lo hemos repetido, su origen no es la protección de la función estatal, sino la protección de la Constitución contra las infracciones de los propios funcionarios. Esto es, se trata de un método primitivo de control de la Constitución que tiene sus orígenes en sistemas de derecho europeo continental, en particular las Constituciones revolucionarias francesas y retomado en la Constitución de Cádiz. En este sistema de control se exige responsabilidad política, aquí el hecho infractor no está tipificado como delito, sino que se trata de una arbitrariedad, abuso o exceso de poder por parte de los funcionarios públicos, por lo que puede caracterizarse como una garantía de defensa de la Constitución ante la actuación del servidor público.


A efecto de aclarar la distinción precisada, es importante atender a la separación conceptual que se desprende de la reforma al título cuarto de la Constitución de 1982, en la cual, en primer término, se suprimió la denominación de "delitos oficiales" y "delitos comunes" ya que inducía a confusión.(14) En la exposición de motivos se expresó que el cambio de terminología no cambia la naturaleza del procedimiento. Sin embargo, resulta necesario eliminar la confusión derivada de una terminología que tendía a otorgar un fuero de hecho al distinguir entre "delitos y faltas oficiales" y "delitos comunes".


A efecto de dejar claro que corresponde a la legislación penal determinar las sanciones y procedimientos para aplicarlas por cualquier delito cometido por servidores públicos, sea con motivo de su empleo, cargo o comisión o no. La finalidad de ese cambio de denominación es terminar con cualquier forma de tratamiento discriminatorio entre el régimen penal aplicable a los gobernantes y a los gobernados.


La reforma también especifica que las responsabilidades de servidores públicos se deben analizar en vías políticas y administrativas distintas, y autónomas entre sí para exigir las responsabilidades mediante juicio político sustanciado en el Congreso de la Unión, y mediante procedimiento administrativo para sancionar el incumplimiento de las obligaciones de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, economía y eficacia a cargo de los servidores públicos. Reconoce la necesidad de contar con procedimientos políticos, penales y administrativos adecuados para prevenir y sancionar la corrupción pública, pero evita la confusión entre ellas estableciendo la autonomía de los procedimientos respectivos.


Elaborando el criterio a utilizar, se debe partir de las características generales de los diversos procedimientos de control de la Constitución, de donde proviene el procedimiento de juicio político, como sus antecedentes de delitos oficiales, para entonces determinar la naturaleza del mismo. De este modo, si hacemos una distinción general entre procesos de control políticos, retomando los elementos mencionados anteriormente, así como los jurídicos, tenemos que los primeros presentan las siguientes características: a) responden a un criterio de oportunidad política; b) se controlan actos y personas, no normas o productos normativos; c) el parámetro de control es político o surge de la misma la voluntad política del órgano que controla; y finalmente, d) el resultado es una sanción de carácter político: destitución o inhabilitación en el cargo. Por otro lado, los segundos tienen las características contrarias: a) son realizados por un órgano jurídico, en particular de naturaleza jurisdiccional, esto es, tribunales; b) responden a un criterio de necesidad y en ningún caso pueden dejar de resolver y tienen que seguir todas la fases o etapas del procedimiento; c) se controlan normas o productos normativos y no personas o actos; d) el parámetro de control es objetivo u objetivable mediante métodos de interpretación específicos, no se encuentra de ningún modo disponible para el órgano de control; y, e) el resultado final es una sentencia que tiene consecuencias puramente normativas, anulación o inaplicación de normas, y la no observancia de la misma es la hipótesis para la aplicación de una sanción constitucional directa, como se desprende del artículo 107, fracción XVI, de la Constitución.


Finalmente, es necesario aclarar que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido que existen distintos tipos de responsabilidad cuyos procedimientos de atribución son diferentes y autónomos entre sí, y que en ningún caso hay vulneración de la garantía non bis in idem consagrada en el artículo 23 de la Constitución, y que por tanto tampoco requieren el establecimiento de una excepción específica. Esto es claro entre sanciones administrativas, electorales y penales, en donde la misma conducta puede dar lugar a sanciones en tres procedimientos distintos sin que estemos juzgando dos veces por el mismo delito. La garantía del artículo 23 constitucional se encuentra pensada para un problema completamente diferente, no para las diversas responsabilidades imputables a la misma conducta mediante procedimientos distintos y órganos distintos.


Una vez que se arribó a la conclusión de que el juicio político tiene una naturaleza política en todas sus etapas (sin que ésta pueda variar en razón de los órganos que participan), es necesario estudiar si las declaraciones de responsabilidad que emiten los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados, actuando como jurado de sentencia, encuadran en la causal de improcedencia que contempla la Ley de Amparo.


En el ámbito federal la improcedencia del juicio de amparo contra las declaraciones de los órganos que participan en un juicio político no presenta ninguna duda ya que la propia Constitución, en el último párrafo del artículo 110, señala expresamente que "las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables". Del citado precepto constitucional no se puede derivar la improcedencia del juicio de amparo contra las resoluciones que como consecuencia de un juicio político emita un Tribunal Superior de Justicia, ya que éste únicamente se refiere a las Cámaras del Congreso de la Unión.


Por otra parte, el artículo 73 de la Ley de Amparo contiene un catálogo de situaciones en las que el juicio de amparo es improcedente. El mencionado precepto establece:


"Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente:


"...


"VIII. Contra las resoluciones o declaraciones del Congreso Federal o de las Cámaras que lo constituyen, de las Legislaturas de los Estados o de sus respectivas Comisiones o Diputaciones Permanentes, en elección, suspensión o remoción de funcionarios, en los casos en que las Constituciones correspondientes les confieran la facultad de resolver soberana o discrecionalmente; ..."


Para poder responder a la pregunta sobre la procedencia del juicio de amparo en el caso en comento, debe previamente determinarse si la señalada fracción de la Ley de Amparo contiene una delegación en las Legislaturas de los Estados para establecer en las Constituciones Locales cuáles de sus actos serán inatacables. De la redacción de la fracción VIII del artículo 73 se desprende que existe una delegación a favor de las Legislaturas Locales para que cuando se trate de la elección, suspensión o remoción de funcionarios las Constituciones Locales puedan señalar cuáles de esos actos constituyen una resolución soberana o discrecional y, por tanto resultarían inatacables al aplicarse esta causal de improcedencia del juicio de amparo. En este sentido, tienen que darse estas tres condiciones: a) que sean actos provenientes de las Legislaturas de los Estados o de sus respectivas Comisiones o Diputaciones Permanentes; b) Que se trate de casos de elección, suspensión o remoción de funcionarios; y, c) que las Constituciones correspondientes les confieran la facultad de resolver soberana o discrecionalmente.


Una vez señalada la existencia de la delegación a favor de las Legislaturas Locales, el siguiente punto consiste en determinar si en los casos específicos de las Constituciones de Nuevo León y de Querétaro, las determinaciones del Tribunal Superior de Justicia en los juicios políticos son catalogadas por éstas como inatacables. Al respecto, la Constitución de Nuevo León dispone:


"Artículo 110. Podrán ser sujetos de juicio político los diputados al Congreso del Estado, los comisionados ciudadanos de la Comisión Estatal Electoral, los comisionados de la Comisión de Acceso a la Información Pública, los Magistrados del Tribunal Electoral del Estado, los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, el presidente de la Comisión Estatal de Derechos Humanos, los consejeros de la Judicatura del Estado, los Magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los Jueces, el procurador general de Justicia, los secretarios del despacho del Ejecutivo, los directores generales o sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos; así como los presidentes municipales, regidores y síndicos."


"Artículo 111. Para la aplicación de las sanciones a que se refiere este precepto, el Congreso del Estado declarará por no menos de dos terceras partes de los miembros que lo forman y previa audiencia del acusado, si ha lugar a procedimiento ulterior; en caso afirmativo, el acusado queda por ese sólo hecho separado de su cargo y será puesto a disposición del Tribunal Superior de Justicia. Éste, reunido en Pleno y erigido en Jurado de sentencia, procederá a aplicar, a mayoría absoluta de votos, la sanción que en el caso a discusión proceda, una vez desahogadas las diligencias correspondientes.


"Las declaraciones y resoluciones tanto del Congreso como del Tribunal Superior de Justicia, son inatacables.


"Las sanciones consistirán en la destitución del servidor público y en su caso la inhabilitación temporal para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público."


Por su parte, la Constitución de Querétaro contiene el siguiente artículo:


"Artículo 102. ...


"Para los efectos de lo previsto en este título (De las responsabilidades de los servidores públicos y patrimonial del Estado), las declaraciones y resoluciones de la legislatura o del Tribunal Superior de Justicia son inatacables."


De las disposiciones reproducidas claramente se desprende que ambas Constituciones (tanto la de Nuevo León como la de Querétaro) de manera expresa contemplan que las resoluciones del Congreso Local y del Tribunal Superior de Justicia cuando actúan dentro de un procedimiento de juicio político son soberanas al no existir ningún otro órgano que constitucionalmente pueda interferir o revisar su decisión, de ahí la determinación de las propias Constituciones de su "inatacabilidad".


De este modo, de la interpretación histórica y sistemática de las disposiciones pertinentes de las Constituciones Locales, en relación con la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo y de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que las determinaciones de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados, actuando como jurado de sentencia, dentro de un procedimiento de juicio político constituyen una decisión soberana o discrecional. En consecuencia, el juicio de amparo resulta improcedente contra las mismas.


Una vez que se ha arribado a la conclusión de que contra la determinación que emite el Tribunal Superior de Justicia de un Estado, actuando como jurado de sentencia, en el desarrollo de un procedimiento de juicio político no procede el juicio de amparo en razón de que se trata de un acto dentro de un procedimiento que en su totalidad ha sido calificado como discrecional o soberano por la misma Constitución del Estado, resulta innecesario pronunciarse sobre el tipo de juicio de amparo procedente. Consecuentemente, esta Primera Sala considera que el criterio que debe regir con carácter jurisprudencial, en términos de lo dispuesto en el artículo 195 de la Ley de Amparo, quede redactado bajo el siguiente rubro y texto:


-La resolución que emita el Tribunal Superior de Justicia de un Estado actuando como órgano de sentencia dentro de un juicio político es de naturaleza política ya que se encuentra inscrita en un procedimiento que en su totalidad participa de las características de un sistema de control político: a) responden a un criterio de oportunidad política, b) se controlan actos y personas, no normas o productos normativos, c) el parámetro de control es político o surge de la misma voluntad política del órgano que controla, y finalmente d) el resultado es una sanción de carácter político: destitución o inhabilitación en el cargo. En este sentido, el que la autoridad que ejerza el control político sea alguno de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados o que éstos tengan alguna participación en el proceso de atribución de responsabilidades políticas, no es razón válida para catalogar su actuación como jurisdiccional, toda vez que aun cuando es costumbre o regla general entender como coincidentes el carácter formal y material de las atribuciones de los órganos del Estado, lo correcto es atender a la naturaleza de la función. En consecuencia, dada la naturaleza del procedimiento y de las actuaciones de las autoridades que participan en él, cuando las Constituciones correspondientes las califiquen como decisiones soberanas y discrecionales, se actualiza la causal de improcedencia establecida en la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo.


Por lo expuesto y fundado se resuelve:


PRIMERO.-Sí existe contradicción de tesis entre los criterios sustentados por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, al resolver los juicios de amparo directo 363/2005-I y 364/2005-I, promovidos por **********; y por el Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito al resolver los juicios de amparo directo 118/99, 119/99 y 120/99, promovidos por **********y coagraviados, ********** y **********, respectivamente.


SEGUNDO.-Se declara que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio precisado por esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a la tesis que ha quedado redactada en la parte final del último considerando de esta resolución.


TERCERO.-Dése publicidad a la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en términos del artículo 195 de la Ley de Amparo.


N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y, en su oportunidad, archívese el toca.


Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros: J. de J.G.P., J.R.C.D. (ponente), J.N.S.M. y O.S.C. de G.V. y presidente S.A.V.H..


En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.








________________

4. Tesis aislada número XXII.1o.29 A, Tribunales Colegiados de Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, octubre de mil novecientos noventa y nueve, página 1295.


5. Véase la tesis jurisprudencial del Pleno 26/2001, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., página 76, Novena Época, abril de 2001, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA."


6. En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se señalan los sujetos de juicio político:

"Artículo 110. Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de despacho, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el jefe de Gobierno del Distrito Federal, el procurador general de la República, el procurador general de Justicia del Distrito Federal, los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, los Magistrados y Jueces del Fuero Común del Distrito Federal, los consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el consejero presidente, los consejeros electorales, y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los Magistrados del Tribunal Electoral, los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.

"Los gobernadores de los Estados, Diputados Locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, sólo podrán ser sujetos de juicio político en los términos de este título por violaciones graves a esta Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, pero en este caso la resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda. ..."

"Artículo 28. ...

"Las personas encargadas de la conducción del banco central, podrán ser sujetos de juicio político conforme a lo dispuesto por el artículo 110 de esta Constitución."

"Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

"...

"La Cámara de Diputados designará al titular de la entidad de fiscalización por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. La ley determinará el procedimiento para su designación. Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez. Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el título cuarto de esta Constitución. ..."

"Artículo 102. ...

"B. ...

"El presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, quien lo será también del Consejo Consultivo, será elegido en los mismos términos del párrafo anterior. Durará en su encargo cinco años, podrá ser reelecto por una sola vez y sólo podrá ser removido de sus funciones en los términos del título cuarto de esta Constitución. ..."

Igualmente, en la Constitución se prevé que:

"Artículo 128. Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen."


7. "Artículo 226. Los secretarios del despacho serán responsables a las Cortes de las órdenes que autoricen contra la Constitución o las leyes, sin que les sirva de excusa haberlo mandado el Rey."

"Artículo 227. Los secretarios del despacho formarán los presupuestos anuales de los gastos de la administración pública, que se estime deban hacerse por su respectivo ramo, y rendirán cuentas de los que se hubieren hecho, en el modo que se expresará."

"Artículo 228. Para hacer efectiva la responsabilidad de los secretarios del Despacho, decretarán ante todas cosas las Cortes que ha lugar a la formación de causa."

"Artículo 229. Dado este decreto, quedará suspenso el secretario del despacho; y las Cortes remitirán al Tribunal Supremos de Justicia todos los documentos concernientes a la causa que haya de formarse por el mismo tribunal, que la sustanciará y decidirá con arreglo a las leyes."


8. "Artículo 103. Los diputados al Congreso de la Unión, los individuos de la Suprema Corte de Justicia y los secretarios del despacho, son responsables por los delitos comunes que cometan durante el tiempo de su encargo, y por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo encargo. Los gobernadores de los Estados lo son igualmente por la infracción de la Constitución y leyes federales. Lo es también el presidente de la República; pero durante el tiempo de su encargo sólo podrá ser acusado por los delitos de traición a la patria, violación expresa de la Constitución, ataque a la libertad electoral y delitos graves del orden común."

"Artículo 105. De los delitos oficiales conocerán el Congreso como jurado de acusación, y la Suprema Corte de Justicia como jurado de sentencia.

"El jurado de acusación tendrá por objeto declarar a mayoría absoluta de votos, si el acusado es o no culpable. Si la declaración fuere absolutoria, el funcionario continuará en el ejercicio de su encargo. Si fuere condenatoria, quedará inmediatamente separado de dicho encargo, y será puesto a disposición de la Suprema Corte de Justicia. Ésta, en tribunal pleno, y erigida en jurado de sentencia, con audiencia del reo, del fiscal y del acusador, si lo hubiere, procederá a aplicar, a mayoría absoluta de votos, la pena que la ley designe."

"Artículo 106. Pronunciada una sentencia de responsabilidad por delitos oficiales, no puede concederse al reo la gracia de indulto."

"Artículo 107. La responsabilidad por delitos y faltas oficiales sólo podrá exigirse durante el periodo en que el funcionario ejerza su encargo y un año después."


9. En la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos el procedimiento se encuentra en el capítulo II del título segundo. En la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Nuevo León, se contempla también en el capítulo II del título segundo. Finalmente, en La Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos de Querétaro, se dedica el capítulo II del título II al procedimiento para llevar a cabo el juicio político.


10. Esta clasificación ha sido elaborada por la doctrina sobre el control de constitucionalidad, véase A.R., M., La Constitución y el carácter objetivado del control jurisdiccional, Revista Española de Derecho Constitucional, número 17, mayo-agosto de 1986.


11. Cfr. A.R.M., El control parlamentario como control político, en Estudios en homenaje a H.F., tomo I, México, UNAM, 1988.


12. Sobre los controles políticos como controles constitucionales véase: B.V., R., El Valor de la Constitución, Alianza Editorial, 1998, pp. 205 y ss. Para la formación de los sistemas europeos de control constitucional, C.V., P.. La formación del sistema europeo de control de constitucionalidad, 1918-1939, Centro de Estudios Constitucionales, España, 1987.


13. "Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente:

"...

"VIII. Contra las resoluciones o declaraciones del Congreso Federal o de las Cámaras que lo constituyen, de las Legislaturas de los Estados o de sus respectivas comisiones o Diputaciones Permanentes, en elección, suspensión o remoción de funcionarios, en los casos en que las Constituciones correspondientes les confieran la facultad de resolver soberana o discrecionalmente; ..."


14. Reforma al título cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 1982.




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