Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezLuis María Aguilar Morales,Salvador Aguirre Anguiano,José Fernando Franco González Salas,Margarita Beatriz Luna Ramos,Sergio Valls Hernández
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXI, Marzo de 2010, 1977
Fecha de publicación01 Marzo 2010
Fecha01 Marzo 2010
Número de resolución2a./J. 4/2010
Número de registro22066
MateriaDerecho Fiscal
EmisorSegunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 422/2009. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DÉCIMO QUINTO Y CUARTO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.


MINISTRO PONENTE: J.F.F.G.S..

SECRETARIO: R.R.M..


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la contradicción de tesis, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución General de la República, 197-A de la Ley de Amparo, 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y puntos primero, segundo, tercero, fracción VI, a contrario sensu, y octavo del Acuerdo General Plenario 5/2001, de veintiuno de junio de dos mil uno, porque las ejecutorias de las cuales deriva la denuncia corresponden a la materia administrativa, en cuyo conocimiento está especializada.


SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo, porque la promueven los Magistrados integrantes del Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que emitió uno de los criterios implicados en este asunto.


Es aplicable en sentido inverso, la jurisprudencia 4a./J. 4/91, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS, DENUNCIA DE. ES IMPROCEDENTE SI NO SE FORMULA POR PARTE LEGITIMADA."(1)


TERCERO. El Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver por unanimidad de votos, el veintitrés de septiembre de dos mil nueve, el amparo en revisión ********** (improcedencia) sostiene, esencialmente:


El oficio del jefe del Departamento de Adquisiciones del Instituto Nacional de Cancerología, que notifica la rescisión administrativa de un contrato, por incumplimiento de la entrega de medicamentos con diversas claves, en un porcentaje superior al diez por ciento del importe total del contrato, es un acto de autoridad para efectos de la procedencia del juicio de amparo, porque se emite en forma unilateral, dentro de una relación de supra a subordinación en la que no existe igualdad entre la administración pública y el particular, sino que aquélla se coloca en una situación distinta y más favorable, en uso de la facultad prevista legalmente en el artículo 54 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, por virtud de la cual se extingue la relación contractual existente entre las partes, sin acudir a los tribunales ni con el consenso del afectado, máxime cuando ese acto se reclama por violaciones directas a la Constitución, las cuales no pueden impugnarse en la vía ordinaria federal prevista en el artículo 52, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en cuyo caso procede inmediatamente el juicio de amparo sin necesidad de agotar previamente los medios ordinarios de defensa procedentes cuando el promovente opte por esta vía.


Con apoyo en estas consideraciones el Tribunal Colegiado revocó el proveído del Juez de Distrito que desechó por notoriamente improcedente la demanda de garantías y le ordenó admitirla en caso de no advertir otro motivo para desecharla o tenerla por no interpuesta.


Es necesario precisar que en este asunto el contrato de cuya rescisión se trata se rige por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (fojas 11 a 49 de la contradicción de tesis 422/2009).


CUARTO. El Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver, por unanimidad de votos, el diecisiete de agosto de dos mil cinco, el recurso de revisión ********** (improcedencia), en lo conducente, sostiene:


En términos del artículo 52, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación es competente un Juez de Distrito en Materia Administrativa para conocer de la controversia suscitada con motivo de la rescisión de un contrato de obra pública para la construcción de una nueva torre y edificio anexo en el aeropuerto de una entidad federativa, decretada por el subdirector de Proyectos, Obras y Conservación de Aeropuertos y Servicios Auxiliares, porque esa contienda se suscita con motivo de la aplicación de un ordenamiento federal y habrá de decidirse sobre la legalidad de esa determinación de la administración pública que ha realizado actos de autoridad, porque constituyen una declaración unilateral de voluntad, imperativa y coercible, además de que su naturaleza es administrativa.


Asimismo, señaló que el subdirector de proyectos, obras y conservación de aeropuertos y servicios auxiliares no es autoridad para efectos del juicio de garantías, porque no se trata de la hipótesis de procedencia del juicio de amparo indirecto, sino de un juicio ordinario administrativo ante un Juez de Distrito, con fundamento en el artículo 52, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.


Con base en estas consideraciones, el Tribunal Colegiado confirmó el desechamiento de la demanda de amparo decretado por el Juez de Distrito.


En este caso, el contrato administrativo de cuya rescisión se trata está regido por la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.


De esta ejecutoria derivó la tesis siguiente:


"No. Registro: 177,053

"Tesis aislada

"Materia(s): Administrativa

"Novena Época

"Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXII, octubre de 2005

"Tesis: I.4o.A.502 A

"Página: 2317


"CONTRATO DE OBRA PÚBLICA. CONTRA SU RESCISIÓN POR PARTE DE LA AUTORIDAD, CON BASE EN LA LEY FEDERAL RESPECTIVA, PROCEDE EL JUICIO ORDINARIO ADMINISTRATIVO FEDERAL Y NO EL AMPARO INDIRECTO. Conforme al artículo 52, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, los Jueces de Distrito en materia administrativa conocerán, entre otras, de las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de las leyes federales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad o de un procedimiento seguido por autoridades administrativas. Tal dispositivo, además de la competencia de dichos Jueces, establece la procedencia del juicio ordinario administrativo federal cuando, por ejemplo, se pretenda impugnar una resolución administrativa dictada por un funcionario de un organismo público descentralizado de la administración pública federal como puede ser aeropuertos y servicios auxiliares, que rescinde un contrato de obra pública con fundamento en la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, en virtud de que se suscita una controversia con motivo de la aplicación de una ley federal en la que debe decidirse sobre la legalidad o subsistencia de la rescisión, que es un acto de autoridad en la medida en que constituye una declaración unilateral de voluntad de la administración, imperativa y coercitiva que, además, tiene carácter administrativo por la naturaleza de quien la emite y por sus características intrínsecas. Así las cosas, la procedencia de ese medio de impugnación contra la mencionada rescisión, excluye la del juicio de amparo indirecto.


"Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.


"Amparo en revisión (improcedencia) **********. ********** 17 de agosto de 2005. Unanimidad de votos. Ponente: H.B.C.. Secretaria: K.M.M.V..


"V.: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Número 78, junio de 1994, página 18, tesis P./J. 20/94, de rubro: ‘CONTRATO DE OBRA PÚBLICA. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DEL CONFLICTO SUSCITADO POR SU RESCISIÓN, PROVENIENTE DE UN ACTO ADMINISTRATIVO DE AUTORIDAD, CORRESPONDE A UN JUZGADO DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA.’." (fojas 56 a 91 de la contradicción de tesis 422/2009).


QUINTO. Corresponde ahora verificar la existencia de la contradicción de tesis.


En el caso, ambos asuntos tienen como antecedentes juicios de amparo indirecto promovidos contra actos de organismos descentralizados que rescindieron administrativamente contratos celebrados con la administración pública, en un caso, para el suministro de medicamentos y, en otro, para la construcción de una obra, por incumplimiento de las obligaciones establecidas en ellos.


El Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver por unanimidad de votos el amparo en revisión ********** (improcedencia) sostiene, esencialmente, que se trata de un acto de autoridad en contra del cual procede el juicio de amparo.


Por su parte, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver por unanimidad de votos el recurso de revisión ********** (improcedencia), en lo conducente, sostiene que no procede el juicio de amparo indirecto, sino un juicio ordinario administrativo ante un Juez de Distrito, con fundamento en el artículo 52, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.


Conforme a lo anterior, la contradicción de tesis consiste en dilucidar cuál es la vía procedente para impugnar la rescisión administrativa de contratos de obras públicas y servicios relacionados con las mismas, y de adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector público, decretada por las dependencias y entidades de la administración pública federal.


Es pertinente aclarar que este estudio se efectuará conforme a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y a la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, que son las legislaciones implicadas en los casos de origen.


Son aplicables las tesis siguientes:


"No. Registro: 166,993

"Tesis aislada

"Materia(s): Común

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXX, julio de 2009

"Tesis: P. XLVI/2009

"Página: 68


"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES (INTERRUPCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA P./J. 26/2001, DE RUBRO: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’). De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpe la jurisprudencia citada al rubro, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ impide el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."


"No. Registro: 166,996

"Tesis aislada

"Materia(s): Común

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXX, julio de 2009

"Tesis: P. XLVII/2009

"Página: 67


"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 26/2001, de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, sostuvo su firme rechazo a resolver las contradicciones de tesis en las que las sentencias respectivas hubieran partido de distintos elementos, criterio que se considera indispensable flexibilizar, a fin de dar mayor eficacia a su función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional, de modo que no solamente se resuelvan las contradicciones claramente inobjetables desde un punto de vista lógico, sino también aquellas cuya existencia sobre un problema central se encuentre rodeado de situaciones previas diversas, ya sea por la complejidad de supuestos legales aplicables o por la profusión de circunstancias de hecho a las que se hubiera tenido que atender para juzgarlo. En efecto, la confusión provocada por la coexistencia de posturas disímbolas sobre un mismo problema jurídico no encuentra justificación en la circunstancia de que, una y otra posiciones, hubieran tenido un diferenciado origen en los aspectos accesorios o secundarios que les precedan, ya que las particularidades de cada caso no siempre resultan relevantes, y pueden ser sólo adyacentes a un problema jurídico central, perfectamente identificable y que amerite resolverse. Ante este tipo de situaciones, en las que pudiera haber duda acerca del alcance de las modalidades que adoptó cada ejecutoria, debe preferirse la decisión que conduzca a la certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico. Por tanto, dejando de lado las características menores que revistan las sentencias en cuestión, y previa declaración de la existencia de la contradicción sobre el punto jurídico central detectado, el Alto Tribunal debe pronunciarse sobre el fondo del problema y aprovechar la oportunidad para hacer toda clase de aclaraciones, en orden a precisar las singularidades de cada una de las sentencias en conflicto, y en todo caso, los efectos que esas peculiaridades producen y la variedad de alternativas de solución que correspondan."


SEXTO. Con fundamento en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo, debe prevalecer la jurisprudencia que se sustenta en este considerando, la cual no coincide con ninguno de los criterios en conflicto.


El artículo 54 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público,(2) en relación con los numerales 1 y 2 del mismo ordenamiento, establece que las dependencias (unidades administrativas de la presidencia de la República, las Secretarías de Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y la Procuraduría General de la República), así como las entidades (los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o una entidad paraestatal), podrán en cualquier momento rescindir administrativamente los contratos cuando el proveedor incurra en incumplimiento de sus obligaciones, conforme al procedimiento establecido en ese mismo precepto.


A su vez, el artículo 61 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas(3) señala que las dependencias y entidades precisadas podrán rescindir administrativamente los contratos en caso de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, conforme al procedimiento establecido en dicho numeral.


El Tribunal Pleno, en la tesis P.X., de rubro: "AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO.",(4) estableció que son autoridades para efectos del juicio de amparo aquellos funcionarios de organismos públicos que con fundamento en la ley emiten actos unilaterales por los que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del gobernado, sin necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado, porque ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que, por ende, constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable y que, por tanto, son verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad.


En complemento de tal criterio, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 2a. CCIV/2001, de rubro: "AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS.",(5) estableció los siguientes rasgos distintivos de una autoridad para efectos del amparo:


a) La existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular.


b) Que esa relación tenga su nacimiento en la ley, lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de esa potestad.


c) Que con motivo de esa relación emita actos unilaterales a través de los cuales cree, modifique o extinga por sí o ante sí situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del particular; y,


d) Que para emitir esos actos no requiera de acudir a los órganos judiciales ni precise del consenso de la voluntad del afectado.


La rescisión administrativa de un contrato público encuadra en estos parámetros, por las siguientes razones:


a) En términos del artículo 134, párrafos segundo y tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(6) las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra se rigen por un principio de orden público, conforme al cual deben asegurarse al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias y estos principios se establecen, precisamente, en favor del Estado o de la administración pública.


Conforme a estos postulados, en aras del orden público y el interés social que deben prevalecer en la contratación, las leyes citadas otorgan únicamente a las dependencias y entidades precisadas la facultad de rescisión administrativa, para que sean exclusivamente éstas quienes la ejerzan e invoquen, sin que el particular tenga esta facultad que esas normas no le otorgan.


En este aspecto, es palmario que las dependencias y entidades de la administración pública se colocan en una relación de supra a subordinación con el particular contratante, pues actúan en un plano de superioridad respecto de éste y en ejercicio de atribuciones únicas y propias de ellas en este excepcional régimen.


b) Deriva de lo anterior que esta relación tiene su origen, en primer orden, en el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y ulteriormente en las Leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, que en sus artículos 54 y 61, respectivamente, dotan a las dependencias y entidades de las facultades para rescindir administrativamente los contratos en caso de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, conforme al procedimiento establecido en dichos numerales, atribución que es de ejercicio irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de esa potestad, cuando la contratación no corresponda o deje de corresponder a los fines constitucionales enunciados con antelación, ante el incumplimiento del particular que contrata con la administración pública.


c) Con motivo de esa relación, las dependencias y entidades de la administración pública federal pueden rescindir administrativamente un contrato público, el cual es un acto unilateral que puede modificar o extinguir por sí y ante sí situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del particular contratante.


d) Para emitir esa declaratoria, las dependencias y entidades de la administración pública federal no requieren acudir a los órganos judiciales ni tampoco necesitan del consenso de la voluntad, participación o intervención del afectado.


De esta manera, la rescisión administrativa de un contrato público, decretada por las dependencias y entidades de la administración pública federal es, en principio, un acto de autoridad, pues con fundamento en las normas precisadas emite esa decisión unilateral a través de la cual extingue por sí o ante sí, una relación contractual en la que era parte un particular, la cual afectó su esfera jurídica, asimismo, dicha rescisión la decreta un órgano integrante de la estructura orgánica de la entidad contratante, sin acudir a los tribunales judiciales o administrativos, ni con el consenso de la voluntad del afectado.


En este sentido se orienta la tesis 1a. LII/2001, aplicada en este caso por analogía, del rubro y tenor siguientes:


"No. Registro: 189,452

"Tesis aislada

"Materia(s): Administrativa

"Novena Época

"Instancia: Primera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIII, junio de 2001

"Tesis: 1a. LII/2001

"Página: 240


"INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. LA RESCISIÓN DE LOS CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA QUE DECLARE CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 40 DE LA LEY DE ADQUISICIONES Y OBRAS PÚBLICAS (ABROGADA POR EL ARTÍCULO SEGUNDO TRANSITORIO DE LA LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 4 DE ENERO DE 2000), TIENE EL CARÁCTER DE ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis P.X., de rubro: ‘AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO.’, precisó el concepto de autoridad para los efectos del amparo, reconociendo ese carácter al órgano que con fundamento en una norma legal puede emitir actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado; es decir, ejercen facultades de decisión reconocidas en la ley, por lo cual constituyen una potestad administrativa cuyo ejercicio es irrenunciable, lo que se traduce en auténticos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la causa de ese imperio. Por tanto, debe concluirse que la rescisión del contrato administrativo por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado es, precisamente, un acto jurídico unilateral emitido con fundamento en lo previsto en el artículo 40, primer párrafo, de la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, a través del cual extinguió, motu proprio, una relación contractual en que era parte un particular, el cual afectó su esfera jurídica, pues la administración pública tiene la facultad de hacer efectiva la garantía otorgada, como consecuencia legal de esa rescisión. Además, la rescisión la decretó un órgano que forma parte de la estructura orgánica de la entidad contratante, sin acudir a los tribunales judiciales o administrativos, ni con el consenso de la voluntad del afectado. Ahora bien, en congruencia con lo anterior y tomando en consideración que la rescisión no es una facultad unilateral que fue invocada por la entidad contratante sólo porque fue convenido en esos términos en el contrato, sino que su base fundamental radica en que dicha facultad está establecida en el artículo 40 de la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas para que la invoquen exclusivamente órganos de la administración pública, resulta inconcuso que el mencionado instituto tiene el carácter de autoridad y la facultad rescisoria que ejerció deriva directamente de la ley."


Lo anterior, sin embargo, no es condicionante de la procedencia del juicio de amparo, pues existen cláusulas legales determinantes de la procedencia de otras vías distintas al juicio de garantías, lo cual se pondrá de manifiesto a partir de una interpretación histórica tradicional y progresiva,(7) conforme a la cual se analizará el estado actual de la cuestión.


El artículo 52, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(8) establece que los Jueces de Distrito en Materia Administrativa conocerán de las controversias suscitadas con motivo de la aplicación de leyes federales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad o de un procedimiento seguido por autoridades administrativas.


Este precepto establece una atribución genérica a los Jueces de Distrito para conocer de controversias suscitadas con motivo de la aplicación de leyes federales, aunque no prevé el supuesto específico de la rescisión administrativa.


Al respecto, el Tribunal Pleno, en la jurisprudencia P./J. 20/94(9) interpretó este precepto y estableció que son los Juzgados de Distrito quienes deben conocer, en la vía prevista en ese dispositivo legal -juicio ordinario federal- de los conflictos suscitados con motivo de la rescisión administrativa de un contrato de obra pública decretada por la autoridad, si se toma en consideración que esa resolución unilateral e imperativa es de naturaleza administrativa, relacionado con un contrato también administrativo y con disposiciones de esa materia, lo cual actualiza los supuestos del artículo 52, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ante la existencia de una controversia suscitada con motivo de la aplicación de una ley federal, en la que debe decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad de naturaleza administrativa.


Aunque esta jurisprudencia parece referirse sólo a la competencia, también implica cuestiones relacionadas con la procedencia de la vía ordinaria federal, al señalar que el juicio previsto en el artículo 52, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, que se tramita ante un Juzgado de Distrito en Materia Administrativa, es la vía para dirimir los conflictos suscitados con motivo de la rescisión administrativa de un contrato de obra pública decretada por la autoridad y, por ende, en esta instancia se ejercía el control de la regularidad de un acto de esa naturaleza.


No obstante ese precepto, aún en vigor, corresponde a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiséis de mayo de mil novecientos noventa y cinco, cuando aún no existía una jurisdicción especializada para dirimir este tipo de contiendas.


Sin embargo, actualmente existe un artículo previsto en una ley especial y más reciente, regulador del supuesto específico en análisis, como es el artículo 14, fracción VII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,(10) publicada en el Diario Oficial de la Federación el seis de diciembre de dos mil siete, en vigor a partir del día siete siguiente, en términos de su primer artículo transitorio,(11) el cual establece que ese órgano jurisdiccional conocerá de los juicios promovidos contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos dictados en materia administrativa, sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas, adquisiciones, arrendamientos y servicios celebrados por las dependencias y entidades de la administración pública federal, supuesto en el cual se ubica la rescisión administrativa de un contrato público, pues ésta se vincula al incumplimiento de las obligaciones contractuales y legales inherentes al mismo y se decreta, precisamente, como consecuencia de éste, según lo previenen los artículos 54 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y 61 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, implicados en este asunto, los cuales precisan, en términos análogos, que las dependencias y entidades de la administración pública podrán rescindir administrativamente los contratos en caso de incumplimiento de las obligaciones a cargo del proveedor o contratista, según corresponda.


La vía para resolver esta cuestión es el juicio contencioso administrativo federal previsto y regulado en el artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,(12) publicada en el Diario Oficial de la Federación el jueves primero de diciembre de dos mil cinco, en vigor a partir del primero de enero de dos mil seis, de conformidad con su artículo primero transitorio, el cual establece, en lo conducente, que los juicios promovidos ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se regirán por las disposiciones de esa ley, sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales en los cuales México sea parte.


De este modo, conforme a los principios de aplicación preferente de la ley especial y posterior, los artículos 14, fracción VII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo prevalecen sobre la regla general del artículo 52, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, pues establecen reglas específicas -ciertamente no previstas en este último numeral- respecto de la vía y la autoridad ante la cual debe plantearse la controversia suscitada con motivo de la rescisión de un contrato de obra pública celebrado entre la administración y un gobernado.


Conforme a lo anterior, a partir de una interpretación histórica-tradicional, se obtiene que si bien el artículo 52, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiséis de mayo de mil novecientos noventa y cinco, establece una regla general que permitía a los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa conocer las controversias en las cuales se implicara la aplicación de leyes federales, como podría serlo la rescisión de un contrato de obra pública decretada en ejecución de las prevenciones de las leyes citadas; sin embargo, una revisión histórica-progresiva de la cuestión demuestra que sobre el tema en análisis, actualmente los artículos 14, fracción VII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establecen reglas posteriores y específicas que atribuyen precisamente a este órgano jurisdiccional indicado en último término la atribución para conocer de ese tipo de controversias a través de la tramitación del juicio contencioso administrativo federal, lo cual torna inaplicable el artículo 52, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en casos como el que se analiza, al haber sobrevenido la expedición de reglas especiales y posteriores que regulan el supuesto en análisis.


Lo anterior, sin embargo, no excluye la intervención de los tribunales federales de amparo una vez que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa haya tramitado y resuelto el juicio contencioso administrativo federal, pues la sentencia definitiva emitida en éste podrá reclamarse en el juicio de amparo directo ante un Tribunal Colegiado de Circuito, con fundamento en los artículos 44, 46, 158 y 159 de la Ley de Amparo y 37, fracción I, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,(13) ejerciéndose así, ulteriormente, un control constitucional sobre lo decidido respecto de la rescisión administrativa.


Aun cuando en este asunto se implica una tesis plenaria, no por ello se surte la competencia del Tribunal Pleno, pues ésta no se abandona o interrumpe en términos del artículo 194 de la Ley de Amparo,(14) sino que resulta inaplicable para resolver el caso, ante el advenimiento de los artículos 14, fracción VII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, publicada en el Diario Oficial de la Federación el seis de diciembre de dos mil siete, en vigor a partir del día siete siguiente y 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, publicada en ese mismo medio de difusión oficial correspondiente al día jueves primero de diciembre de dos mil cinco, en vigor a partir del primero de enero de dos mil seis, que constituyen previsiones posteriores y especiales, reguladoras de la hipótesis en estudio, con arreglo a las cuales se resuelve la cuestión, en observancia del principio de legalidad.


Otra razón por la cual la jurisprudencia plenaria en cita resulta inaplicable, es porque interpreta el artículo 43 de la Ley de Obras Públicas,(15) publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre de mil novecientos ochenta, en vigor hasta el día treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, en que fue abrogada por la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta de ese mes y año, en vigor a partir del día primero de enero de dos mil cuatro, en términos de su preceptiva transitoria,(16) la cual, a su vez, fue abrogada por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, publicada en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de enero de dos mil, en vigor a los sesenta días siguientes al de su publicación, en términos de su preceptiva transitoria.(17)


Igualmente, en dicha jurisprudencia se interpretó el artículo 58 del Reglamento de la Ley de Obras Públicas,(18) publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de febrero de mil novecientos ochenta y cinco, el cual también fue abrogado por el Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las Mismas, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de agosto de dos mil uno, en vigor a los treinta días naturales siguientes al de su publicación, en términos de su preceptiva transitoria.(19)


Por lo tanto, los preceptos legal y reglamentario interpretados en la jurisprudencia plenaria P./J. 20/94 actualmente están abrogados, lo cual la torna inaplicable para resolver este caso.


Con apoyo en las consideraciones precedentes, debe prevalecer la siguiente jurisprudencia:


Del artículo 14, fracción VII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que establece que este órgano jurisdiccional conocerá de los juicios promovidos contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos en materia administrativa sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas, adquisiciones, arrendamientos y servicios celebrados por las dependencias y entidades de la administración pública federal, a través del juicio contencioso administrativo regulado en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se concluye que la rescisión administrativa de contratos públicos decretada con fundamento en los artículos 54 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y 61 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, es impugnable en el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pues se declara ante su incumplimiento; a su vez, la sentencia definitiva emitida en el juicio referido podrá reclamarse en amparo directo ante un Tribunal Colegiado de Circuito, con fundamento en los artículos 44, 46, 158 y 159 de la Ley de Amparo y 37, fracción I, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el cual ejercerá un control constitucional sobre lo resuelto respecto de la rescisión administrativa.


No es óbice para resolver el asunto la circunstancia de que aún esté transcurriendo el término concedido al procurador general de la República para comparecer al mismo pues, según quedó relatado en los antecedentes, ya formuló pedimento.


Por lo expuesto y fundado, con apoyo en los artículos 107, fracción XIII, constitucional y 197-A de la Ley de Amparo, se resuelve:


PRIMERO. Existe la contradicción de tesis entre los criterios sustentados por el Décimo Quinto y el Cuarto Tribunales Colegiados, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito.


SEGUNDO. Debe prevalecer la jurisprudencia establecida en el último considerando de esta resolución.


N.; remítase de inmediato la tesis jurisprudencial que se establece en este fallo a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis y la parte considerativa correspondiente para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como al Tribunal Pleno y a la Primera Sala de la Suprema Corte, a los Tribunales Colegiados de Circuito y a los Jueces de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de Amparo y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores M.S.S.A.A., M.B.L.R., S.A.V.H., L.M.A.M. y presidente J.F.F.G.S..


En términos de lo previsto en los artículos 3, fracciones II y III, 14, fracción I y 18, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental; 2, fracciones VIII, IX y XXI y 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, y 87, fracción I, del Acuerdo General de la Comisión para la Transparencia, Acceso a la Información Pública Gubernamental y Protección de Datos Personales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del nueve de julio de dos mil ocho, relativo a los Órganos y Procedimientos para Tutelar en el Ámbito de este Tribunal los Derechos de Acceso a la Información, a la Privacidad y a la Protección de Datos Personales Garantizados en el Artículo 6o. Constitucional, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.










_______________

1. No. Registro: 803,032. Jurisprudencia. Materia(s): Común. Octava Época. Instancia: Cuarta Sala. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, tomo 63, marzo de 1993, tesis 4a./J. 4/91, página 17.

"CONTRADICCIÓN DE TESIS, DENUNCIA DE. ES IMPROCEDENTE SI NO SE FORMULA POR PARTE LEGITIMADA. Conforme al artículo 197-A de la Ley de Amparo, sólo podrán denunciar contradicción entre las tesis que sustenten los tribunales colegiados de Circuito, en asuntos de su competencia: a) Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; b) El procurador general de la República; c) Los mencionados tribunales o los Magistrados que los integren; y, d) Las partes que intervinieron en los juicios correspondientes. Consecuentemente, si una denuncia de tal naturaleza se formula por una autoridad o persona distinta de las que señala dicho precepto, la misma es improcedente por carecer de legitimación el denunciante."


2. N. de E. En relación con la entrada en vigor del presente artículo, ver artículo primero transitorio del decreto que modifica la ley.

(Reformado, D.O.F. 28 de mayo de 2009)

"Artículo 54. Las dependencias y entidades podrán en cualquier momento rescindir administrativamente los contratos cuando el proveedor incurra en incumplimiento de sus obligaciones, conforme al procedimiento siguiente:

"I. Se iniciará a partir de que al proveedor le sea comunicado por escrito el incumplimiento en que haya incurrido, para que en un término de cinco días hábiles exponga lo que a su derecho convenga y aporte, en su caso, las pruebas que estime pertinentes;

"II. Transcurrido el término a que se refiere la fracción anterior, la dependencia o entidad contará con un plazo de quince días para resolver, considerando los argumentos y pruebas que hubiere hecho valer el proveedor. La determinación de dar o no por rescindido el contrato deberá ser debidamente fundada, motivada y comunicada al proveedor dentro dicho plazo, y

"III. Cuando se rescinda el contrato se formulará el finiquito correspondiente, a efecto de hacer constar los pagos que deba efectuar la dependencia o entidad por concepto de los bienes recibidos o los servicios prestados hasta el momento de rescisión.

"Iniciado un procedimiento de conciliación las dependencias y entidades, bajo su responsabilidad, podrán suspender el trámite del procedimiento de rescisión.

"Si previamente a la determinación de dar por rescindido el contrato, se hiciere entrega de los bienes o se prestaren los servicios, el procedimiento iniciado quedará sin efecto, previa aceptación y verificación de la dependencia o entidad de que continúa vigente la necesidad de los mismos, aplicando, en su caso, las penas convencionales correspondientes.

"La dependencia o entidad podrá determinar no dar por rescindido el contrato, cuando durante el procedimiento advierta que la rescisión del contrato pudiera ocasionar algún daño o afectación a las funciones que tiene encomendadas. En este supuesto, deberá elaborar un dictamen en el cual justifique que los impactos económicos o de operación que se ocasionarían con la rescisión del contrato resultarían más inconvenientes.

"Al no dar por rescindido el contrato, la dependencia o entidad establecerá con el proveedor otro plazo, que le permita subsanar el incumplimiento que hubiere motivado el inicio del procedimiento. El convenio modificatorio que al efecto se celebre deberá atender a las condiciones previstas por los dos últimos párrafos del artículo 52 de esta ley.

"Cuando por motivo del atraso en la entrega de los bienes o la prestación de los servicios, o el procedimiento de rescisión se ubique en un ejercicio fiscal diferente a aquél en que hubiere sido adjudicado el contrato, la dependencia o entidad convocante podrá recibir los bienes o servicios, previa verificación de que continúa vigente la necesidad de los mismos y se cuenta con partida y disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal vigente, debiendo modificarse la vigencia del contrato con los precios originalmente pactados. Cualquier pacto en contrario a lo dispuesto en este artículo se considerará nulo."

"Artículo 1. La presente ley es de orden público y tiene por objeto reglamentar la aplicación del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de las adquisiciones, arrendamientos de bienes muebles y prestación de servicios de cualquier naturaleza, que realicen:

"I. Las unidades administrativas de la presidencia de la República;

"II. Las Secretarías de Estado y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal;

"III. La Procuraduría General de la República;

"IV. Los organismos descentralizados;

"V. Las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o una entidad paraestatal, y ..."

"Artículo 2. Para los efectos de la presente ley, se entenderá por:

"...

"III. Dependencias: las señaladas en las fracciones I a III del artículo 1;

"IV. Entidades: las mencionadas en las fracciones IV y V del artículo 1; ..."


3. "Artículo 61. Las dependencias y entidades podrán rescindir administrativamente los contratos en caso de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista.

"El procedimiento de rescisión se llevará a cabo conforme a lo siguiente:

N. de E. En relación con la entrada en vigor de la presente fracción, ver artículo primero transitorio del decreto que modifica la ley.

(Reformada, D.O.F. 28 de mayo de 2009)

"I. Se iniciará a partir de que al contratista le sea comunicado el incumplimiento en que haya incurrido, para que en un término de quince días hábiles exponga lo que a su derecho convenga y aporte, en su caso, las pruebas que estime pertinentes, y

N. de E. En relación con la entrada en vigor de la presente fracción, ver artículo primero transitorio del decreto que modifica la ley.

(Reformada, D.O.F. 28 de mayo de 2009)

"II. Transcurrido el término a que se refiere la fracción anterior, la dependencia o entidad contará con un plazo de quince días para resolver, considerando los argumentos y pruebas que hubiere hecho valer el contratista. La determinación de dar o no por rescindido el contrato deberá ser debidamente fundada, motivada y comunicada al contratista dentro de dicho plazo.

N. de E. En relación con la entrada en vigor de la presente fracción, ver artículo primero transitorio del decreto que modifica la ley.

"III. (Derogada, D.O.F. 28 de mayo de 2009)

N. de E. En relación con la entrada en vigor del presente párrafo, ver artículo primero transitorio del decreto que modifica la ley.

(Adicionado, D.O.F. 28 de mayo de 2009)

"Las dependencias y entidades podrán, bajo su responsabilidad, suspender el trámite del procedimiento de rescisión, cuando se hubiere iniciado un procedimiento de conciliación respecto del contrato materia de la rescisión."

"Artículo 1. La presente ley es de orden público y tiene por objeto reglamentar la aplicación del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de contrataciones de obras públicas, así como de los servicios relacionados con las mismas, que realicen:

"I. Las unidades administrativas de la presidencia de la República;

"II. Las Secretarías de Estado y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal;

"III. La Procuraduría General de la República;

"IV. Los organismos descentralizados;

"V. Las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o una entidad paraestatal, y ..."

"Artículo 2. Para los efectos de la presente ley, se entenderá por:

"...

"III. Dependencias: las señaladas en las fracciones I a III del artículo 1;

"IV. Entidades: las mencionadas en las fracciones IV y V del artículo 1."


4. No. Registro: 199,459. Tesis aislada. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, febrero de 1997, tesis P.X., página 118.

"AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO. Este Tribunal Pleno considera que debe interrumpirse el criterio que con el número 300 aparece publicado en la página 519 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del tenor siguiente: ‘AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término «autoridades» para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.’, cuyo primer precedente data de 1919, dado que la realidad en que se aplica ha sufrido cambios, lo que obliga a esta Suprema Corte de Justicia, máximo intérprete de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a modificar sus criterios ajustándolos al momento actual. En efecto, las atribuciones del Estado mexicano se han incrementado con el curso del tiempo, y de un Estado de derecho pasamos a un estado social de derecho con una creciente intervención de los entes públicos en diversas actividades, lo que ha motivado cambios constitucionales que dan paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica, que a su vez modificó la estructura estadual, y gestó la llamada administración paraestatal formada por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto tradicional de autoridad establecido en el criterio ya citado. Por ello, la aplicación generalizada de éste en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, pues estos organismos en su actuación, con independencia de la disposición directa que llegaren a tener o no de la fuerza pública, con fundamento en una norma legal pueden emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable y que por tanto se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. Por ello, este Tribunal Pleno considera que el criterio supracitado no puede ser aplicado actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la especie o del acto mismo; por ello, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de amparo, debe atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y que deben exigirse mediante el uso de la fuerza pública o bien a través de otras autoridades."


5. No. Registro: 188,436. Tesis aislada. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2001, tesis 2a. CCIV/2001, página 39.

"AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS. Las notas que distinguen a una autoridad para efectos del amparo son las siguientes: a) la existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular; b) que esa relación tenga su nacimiento en la ley, lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de esa potestad; c) que con motivo de esa relación emita actos unilaterales a través de los cuales cree, modifique o extinga por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del particular; y, d) que para emitir esos actos no requiera de acudir a los órganos judiciales ni precise del consenso de la voluntad del afectado."


6. (Reformado, primer párrafo, D.O.F. 7 de mayo de 2008)

"Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los Estados, los Municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

(Adicionado, D.O.F. 7 de mayo de 2008)

"Los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo anterior. Lo anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artículos 74, fracción VI y 79.

(Reformado, D.O.F. 28 de diciembre de 1982)

"Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes."


7. Acerca de las interpretaciones histórica-tradicional e histórica progresiva es aplicable, por analogía, la tesis siguiente:

No. Registro: 191,673. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, junio de 2000, tesis P./J. 61/2000, página 13.

"INTERPRETACIÓN HISTÓRICA TRADICIONAL E HISTÓRICA PROGRESIVA DE LA CONSTITUCIÓN. Para fijar el justo alcance de una disposición contenida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ante la insuficiencia de elementos que derivan de su análisis literal, sistemático, causal y teleológico, es factible acudir tanto a su interpretación histórica tradicional como histórica progresiva. En la primera de ellas, con el fin de averiguar los propósitos que tuvo el Constituyente para establecer una determinada norma constitucional, resulta necesario analizar los antecedentes legislativos que reflejan con mayor claridad en qué términos se reguló anteriormente una situación análoga y cuál fue el objeto de tales disposiciones, dado que por lo regular existe una conexión entre la ley vigente y la anterior; máxime, si a través de los diversos métodos de interpretación del precepto constitucional en estudio se advierte que fue intención de su creador plasmar en él un principio regulado en una disposición antes vigente, pues en tales circunstancias, la verdadera intención del Constituyente se puede ubicar en el mantenimiento del criterio que se sostenía en el ayer, ya que todo aquello que la nueva regulación no varía o suprime de lo que entonces era dado, conlleva la voluntad de mantener su vigencia. Ahora bien, de resultar insuficientes los elementos que derivan de esta interpretación, será posible acudir a la diversa histórica progresiva, para lo cual deben tomarse en cuenta tanto las condiciones y necesidades existentes al momento de la sanción del precepto constitucional, como las que se advierten al llevar a cabo su interpretación y aplicación, ya que toda N.F. constituye un instrumento permanente de gobierno, cuyos preceptos aseguran la estabilidad y certeza necesarias para la existencia del Estado y del orden jurídico; por tanto, ante un precepto constitucional que por su redacción permite la adecuación de su sentido a determinadas circunstancias, ya sea jurídicas, o de otra índole, para fijar su alcance, sin imprimirle un cambio sustancial, debe atenderse precisamente a la estabilidad o modificación que han sufrido esas circunstancias, sin que con ello sea válido desconocer o desnaturalizar los propósitos que llevaron al Constituyente a establecer la disposición en estudio."


8. "Artículo 52. Los Jueces de Distrito en Materia Administrativa conocerán:

"I. De las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de las leyes federales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad o de un procedimiento seguido por autoridades administrativas; ..."


9. No. Registro: 205,457. Jurisprudencia. Materia(s): Administrativa. Octava Época. Instancia: Pleno. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, tomo 78, junio de 1994, tesis P./J. 20/94, página 18.

"CONTRATO DE OBRA PÚBLICA. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DEL CONFLICTO SUSCITADO POR SU RESCISIÓN, PROVENIENTE DE UN ACTO ADMINISTRATIVO DE AUTORIDAD, CORRESPONDE A UN JUZGADO DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA. Tomando en consideración que la resolución mediante la cual una autoridad rescinde unilateralmente y en forma imperativa un contrato de obra pública, por causas que se dicen imputables al contratista, con apoyo en los artículos 43 de la Ley de Obras Públicas y 58 de su reglamento, así como en una de las cláusulas del propio contrato, constituye un acto de autoridad de naturaleza administrativa, relacionado con un contrato también administrativo y con disposiciones de esa materia, como lo son la citada Ley de Obras Públicas y su reglamento, resulta competente para conocer del juicio administrativo federal iniciado por el particular en contra de la autoridad emisora del acto, el Juez de Distrito en Materia Administrativa respectivo, pues concurren los requisitos que el artículo 52, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación exige para que se actualice dicha hipótesis competencial, consistente en la existencia de una controversia suscitada con motivo de la aplicación de una ley federal, en la que deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad de naturaleza administrativa."


10. "Artículo 14. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación:

"...

"VII. Las que se dicten en materia administrativa sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas, adquisiciones, arrendamientos y servicios celebrados por las dependencias y entidades de la administración pública federal."


11. "Primero. La presente ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación."


12. Ley publicada en la primera sección del Diario Oficial de la Federación, el jueves 1 de diciembre de 2005.

"Artículo 1o. Los juicios que se promuevan ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se regirán por las disposiciones de esta ley, sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de que México sea parte. A falta de disposición expresa se aplicará supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles, siempre que la disposición de este último ordenamiento no contravenga las que regulan el juicio contencioso administrativo federal que establece esta ley.

"Cuando la resolución recaída a un recurso administrativo, no satisfaga el interés jurídico del recurrente, y éste la controvierta en el juicio contencioso administrativo federal, se entenderá que simultáneamente impugna la resolución recurrida en la parte que continúa afectándolo, pudiendo hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso.

"Asimismo, cuando la resolución a un recurso administrativo declare por no interpuesto o lo deseche por improcedente, siempre que la Sala Regional competente determine la procedencia del mismo, el juicio contencioso administrativo procederá en contra de la resolución objeto del recurso, pudiendo en todo caso hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso."

"Transitorios

"Primero. La presente ley entrará en vigor en toda la República el día 1o. de enero del 2006."


13. Ley de Amparo

"Artículo 44. El amparo contra sentencias definitivas o laudos, sea que la violación se cometa durante el procedimiento o en la sentencia misma, o contra resoluciones que pongan fin al juicio, se promoverá por conducto de la autoridad responsable, la que procederá en los términos señalados en los artículos 167, 168 y 169 de esta ley."

"Artículo 46. Para los efectos del artículo 44, se entenderán por sentencias definitivas las que decidan el juicio en lo principal, y respecto de las cuales las leyes comunes no concedan ningún recurso ordinario por virtud del cual puedan ser modificadas o revocadas.

"También se considerarán como sentencias definitivas las dictadas en primera instancia en asuntos judiciales del orden civil, cuando los interesados hubieren renunciado expresamente la interposición de los recursos ordinarios que procedan, si las leyes comunes permiten la renuncia de referencia.

"Para los efectos del artículo 44, se entenderán por resoluciones que ponen fin al juicio, aquellas que sin decidir el juicio en lo principal, lo dan por concluido, y respecto de las cuales las leyes comunes no concedan ningún recurso ordinario por virtud del cual puedan ser modificadas o revocadas."

"Artículo 158. El juicio de amparo directo es competencia del Tribunal Colegiado de Circuito que corresponda, en los términos establecidos por las fracciones V y VI del artículo 107 constitucional, y procede contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, dictados por tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, respecto de los cuales no proceda ningún recurso ordinario por el que puedan ser modificados o revocados, ya sea que la violación se cometa en ellos o que, cometida durante el procedimiento, afecte a las defensas del quejoso, trascendiendo al resultado del fallo, y por violaciones de garantías cometidas en las propias sentencias, laudos o resoluciones indicados.

"Para los efectos de este artículo, sólo será procedente el juicio de amparo directo contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, dictados por tribunales civiles, administrativos o del trabajo, cuando sean contrarios a la letra de la ley aplicable al caso, a su interpretación jurídica o a los principios generales de derecho a falta de ley aplicable, cuando comprendan acciones, excepciones o cosas que no hayan sido objeto del juicio, o cuando no las comprendan todas, por omisión o negación expresa.

"Cuando dentro del juicio surjan cuestiones, que no sean de imposible reparación, sobre constitucionalidad de leyes, tratados internacionales o reglamentos, sólo podrán hacerse valer en el amparo directo que proceda en contra de la sentencia definitiva, laudo o resolución que ponga fin al juicio."

"Artículo 159. En los juicios seguidos ante tribunales civiles, administrativos o del trabajo, se considerarán violadas las leyes del procedimiento y que se afectan las defensas del quejoso:

"I. Cuando no se le cite al juicio o se le cite en forma distinta de la prevenida por la ley;

"II. Cuando el quejoso haya sido mala o falsamente representado en el juicio de que se trate;

"III. Cuando no se le reciban las pruebas que legalmente haya ofrecido, o cuando no se reciban conforme a la ley;

"IV. Cuando se declare ilegalmente confeso al quejoso, a su representante o apoderado;

"V. Cuando se resuelva ilegalmente un incidente de nulidad;

"VI. Cuando no se le concedan los términos o prórrogas a que tuviere derecho con arreglo a la ley;

"VII. Cuando sin su culpa se reciban, sin su conocimiento, las pruebas ofrecidas por las otras partes, con excepción de las que fueren instrumentos públicos;

"VIII. Cuando no se le muestren algunos documentos o piezas de autos de manera que no pueda alegar sobre ellos;

"IX. Cuando se le desechen los recursos a que tuviere derecho con arreglo a la ley, respecto de providencias que afecten partes substanciales de procedimiento que produzcan indefensión, de acuerdo con las demás fracciones de este mismo artículo;

"X. Cuando el tribunal judicial, administrativo o del trabajo, continúe el procedimiento después de haberse promovido una competencia, o cuando el Juez, Magistrado o miembro de un tribunal del trabajo impedido o recusado, continúe conociendo del juicio, salvo los casos en que la ley lo faculte expresamente para proceder;

"XI. En tratándose del procedimiento de extinción de dominio, todas aquellas violaciones cometidas en el mismo, salvo que se trate de violaciones directas a la Constitución o de actos de imposible reparación, y

"XII. En los demás casos análogos a los de las fracciones que preceden, a juicio de la Suprema Corte de Justicia o de los Tribunales Colegiados de Circuito, según corresponda."

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación

"Artículo 37. Con las salvedades a que se refieren los artículos 10 y 21 de esta ley, son competentes los Tribunales Colegiados de Circuito para conocer:

"I. De los juicios de amparo directo contra sentencias definitivas, laudos o contra resoluciones que pongan fin al juicio por violaciones cometidas en ellas o durante la secuela del procedimiento, cuando se trate:

"...

"b) En materia administrativa, de sentencias o resoluciones dictadas por tribunales administrativos o judiciales, sean locales o federales."


14. (Reformado, primer párrafo, D.O.F. 9 de junio de 2000)

"Artículo 194. La jurisprudencia se interrumpe dejando de tener carácter obligatorio, siempre que se pronuncie ejecutoria en contrario por ocho Ministros, si se trata de la sustentada por el Pleno; por cuatro, si es de una Sala, y por unanimidad de votos tratándose de la de un Tribunal Colegiado de Circuito.

(Reformado, D.O.F. 30 de abril de 1968)

"En todo caso, en la ejecutoria respectiva deberán expresarse las razones en que se apoye la interrupción, las cuales se referirán a las que se tuvieron en consideración para establecer la jurisprudencia relativa.

(Reformado, D.O.F. 30 de abril de 1968)

"Para la modificación de la jurisprudencia se observarán las mismas reglas establecidas por esta ley, para su formación."


15. "Artículo 43. Las dependencias y entidades podrán rescindir administrativamente los contratos de obra por razones de interés general o por contravención de los términos del contrato o de las disposiciones de esta ley."


16. "Transitorios.

"Primero. La presente ley entrará en vigor el 1o. de enero de 1994.

"Segundo. Se abroga la Ley de Obras Públicas publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 30 de diciembre de 1980, y sus reformas del 28 de diciembre de 1983, 31 de diciembre de 1984, 7 de febrero de 1985, 13 de enero de 1986, 7 de enero de 1985; 13 de enero de 1986, 7 de enero de 1988 y 18 de julio de 1191; así como la Ley de Adquisiciones Arrendamientos y Prestación de Servicios relacionados con Bienes Muebles publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 8 de febrero de 1985, y sus reformas del 30 de noviembre de 1987, 7 de enero de 1988 y 18 de julio de 1991; y, se derogan todas las disposiciones que se opongan a la presente ley."


17. "Transitorios.

"Primero. La presente ley entrará en vigor a los sesenta días siguientes al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

"Segundo. Se abroga la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas."


18. "Artículo 58. Las dependencias y entidades por sí o a petición de la secretaría, podrán suspender las obras contratadas o que se realicen por administración directa o rescindir los contratos cuando no se hayan atendido las observaciones que la secretaría o las dependencias coordinadoras de sector hubieren formulado con motivo del incumplimiento de las disposiciones de la ley y demás aplicables."


19. "Transitorios

"Primero. El presente reglamento entrará en vigor a los treinta días naturales siguientes al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

"Segundo. Se abrogan el Reglamento de la Ley de Obras Públicas, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 13 de febrero de 1985 y sus reformas publicadas en el mismo medio de información oficial el 9 de enero de 1990, y todas aquellas disposiciones que se opongan al presente reglamento."


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