Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezMariano Azuela Güitrón,Salvador Aguirre Anguiano,Genaro Góngora Pimentel,Margarita Beatriz Luna Ramos,José Fernando Franco González Salas
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXII, Julio de 2010, 626
Fecha de publicación01 Julio 2010
Fecha01 Julio 2010
Número de resolución2a./J. 5/2010
Número de registro22292
EmisorSegunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 166/2009. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DÉCIMO TERCERO, SEGUNDO, SÉPTIMO, OCTAVO, NOVENO, SEXTO Y CUARTO, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.


MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..

SECRETARIO: Ó.Z.P..


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el artículo 37 del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y con el punto segundo del Acuerdo General Número 5/2001 del Pleno de este Alto Tribunal, en virtud de que se refiere a la posible contradicción de tesis sustentadas por Tribunales Colegiados de Circuito, al resolver asuntos en materia administrativa, que es una de las materias de especialización de esta Segunda Sala.


SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, toda vez que fue formulada por los Magistrados integrantes de uno de los Tribunales Colegiados que participan en la presente contradicción.


De igual manera, la ampliación a la contradicción de criterios denunciada se realizó por parte legítima, en razón de que la formuló **********, autorizado en amplios términos del artículo 27 de la Ley de Amparo en los asuntos a que este expediente se refiere.


TERCERO. Como cuestión previa y con el propósito de estar en aptitud de determinar sobre la procedencia, así como sobre la existencia de la contradicción de tesis denunciada y, en su caso, resolverla, es preciso hacer una breve reseña de los antecedentes de los asuntos en contradicción, así como una síntesis de las consideraciones expuestas por los Tribunales Colegiados contendientes.


Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.


Amparo en revisión 427/2008, resuelto por mayoría de votos en sesión de seis de marzo de dos mil nueve.


a) **********, por su propio derecho, promovió juicio de amparo indirecto en contra, entre otros actos y autoridades, del acuerdo o resolución RCA-1316-10/05 del Consejo de Administración del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en que se faculta a la administración del instituto a proceder a la venta de créditos en cartera vencida y sus consecuencias, que se traducen en la venta o cesión del crédito 9500904531, a nombre del quejoso, a favor de la empresa S.I., Sociedad de Responsabilidad Limitada de Capital Variable.


b) Seguidos todos los trámites legales, el Juzgado Décimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, al que tocó conocer del expediente respectivo bajo el número 535/2008, dictó sentencia que terminó de engrosar el dos de octubre de dos mil ocho, en la que negó la protección de la Justicia Federal solicitada. Inconforme con dicha resolución, la parte quejosa promovió recurso de revisión.


c) El Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al que correspondió el conocimiento del asunto, dictó resolución el seis de marzo de dos mil nueve en la que revocó la sentencia recurrida y concedió el amparo solicitado, bajo los argumentos siguientes:


1. El artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que toda empresa tiene obligación de proporcionar habitación a sus trabajadores, la cual se cumplirá mediante las aportaciones que hagan las empresas a un Fondo Nacional de la Vivienda, en el que con los depósitos efectuados se establezca un sistema de financiamiento que permita otorgarles crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad tales habitaciones, para lo cual considera de utilidad social la expedición de una ley para la creación de un organismo integrado por representantes del Gobierno Federal, de los trabajadores y de los patrones, que administre los recursos del fondo mencionado, la cual deberá regular las formas y procedimientos conforme a los cuales los trabajadores podrán adquirir en propiedad dichas habitaciones.


2. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el principio de reserva de ley se presenta cuando una norma constitucional reserva expresamente a la ley la regulación de una determinada materia, y por ello excluye la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean regulados por disposiciones de naturaleza distinta a la ley, tal como se desprende de la tesis de jurisprudencia P./J. 30/2007, de rubro: "FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES."


3. De lo anterior se observa que el Constituyente dispuso en el artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución Federal, el derecho de los trabajadores a obtener crédito barato y suficiente para adquirir habitación en propiedad, reservando a la ley el establecimiento de las formas y procedimientos conforme a los cuales se cumpliría con esa garantía constitucional, lo cual se robustece con lo dispuesto en el artículo 4o., quinto párrafo, de la propia N.S., que establece que "toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo."


4. De los numerales 1, 2 y 3 de la Ley del Infonavit, se advierte que el mencionado instituto se creó en cumplimiento a lo dispuesto por el Constituyente en el artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución, como un organismo de servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propio, con el objeto, entre otros aspectos, de administrar los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda y establecer y operar un sistema de financiamiento que permita a los trabajadores obtener crédito barato y suficiente para la adquisición, construcción, reparación, ampliación o mejoramiento de vivienda.


5. Por otro lado, el artículo 49 de la Ley del Infonavit establece que los créditos que otorgue el instituto se rescindirán y, por tanto, se darán por vencidos anticipadamente, cuando sin su autorización los deudores enajenen, incluida la permuta, o graven su vivienda, así como cuando incurran en cualesquiera de las causales de violación consignadas en los contratos respectivos; pero si se trata de créditos otorgados para la adquisición de viviendas financiadas directamente por el instituto, se darán por cancelados y el contrato rescindido si los deudores incurren en alguna de las causales antes señaladas, por lo que el deudor o quien ocupe la vivienda deberá desocuparla en un término de cuarenta y cinco días naturales contados a partir de la fecha en que se reciba el aviso respectivo.


6. De lo anterior se advierte que la materia de financiamiento de crédito para la obtención de vivienda establecida constitucionalmente a favor de los trabajadores, se encuentra sujeta al principio de reserva de ley, pues como se estableció, el artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución, dispone que la ley reglamentaria correspondiente fijaría las formas y procedimientos que guardan relación con esos créditos, y en la Ley del Infonavit se encuentran fijadas las consecuencias que ocasiona el incumplimiento del acreditado a las condiciones del crédito que se le otorgó, por lo que con motivo de esa reserva se excluye la posibilidad de que tales cuestiones sean reguladas por disposiciones de naturaleza distinta a la ley, pues de hacerlo, los ordenamientos relativos resultarían violatorios de aquel principio.


7. En el caso, el quejoso reclamó, entre otros actos, la resolución número RCA-1316-10/05 de fecha veintiséis de octubre de dos mil cinco, a través de la cual el Consejo de Administración del Infonavit autorizó a la administración proceder a la venta de la cartera vencida reservada al cien por ciento, hasta por cincuenta y seis mil cuatrocientos noventa y un créditos, mediante subasta pública, así como a la contratación de los proveedores necesarios para realizar esa venta, cumpliendo con la normatividad que al respecto hubiese emitido la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, resolución que se emitió con apoyo en el dictamen de la Comisión de Seguimiento de Metas del Instituto, del que se advierte que la adopción de las políticas de estrategia de depuración de la cartera vencida de ese instituto, con base en las cuales se propuso la venta de la cartera vencida reservada al cien por ciento, se apoyó en el boletín "B3 Cartera de Crédito", equivalente al boletín "B6" que emitió la Comisión Nacional Bancaria y de Valores en la circular 1488, así como en lo dispuesto en el artículo 16, fracción IX, de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.


8. De la lectura del boletín "B6 Cartera de Crédito", se advierte que tiene por objeto definir las reglas particulares de aplicación de los principios contables relativos al registro, valuación, presentación y revelación en los estados financieros, de la cartera de las instituciones de crédito; por otro lado, el artículo 16 de la Ley del Infonavit establece las atribuciones con que cuenta el Consejo de Administración de ese instituto, y en la fracción IX se le faculta para proponer para su aprobación a la asamblea general las políticas de crédito y aprobar las reglas para su otorgamiento, así como la normatividad en materia de control interno. Asimismo para que, a propuesta del director general, apruebe los castigos y quebrantos derivados de los créditos, las políticas de riesgos, así como las de adquisición de bienes y prestación de servicios, y cualquiera otra que sea necesaria para el cumplimiento de los objetivos del instituto.


9. De lo anterior se concluye que, contrario a lo expuesto por el Juez de Distrito, el artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución Federal, reserva a la Ley del Infonavit, toda la materia de financiamiento de crédito para la obtención de vivienda, dentro de la cual se incluyen tanto las políticas de otorgamiento, como las de recuperación de adeudos, pues dicho precepto constitucional es claro al señalar que la ley regulará las formas y procedimientos conforme a los cuales los trabajadores podrán adquirir en propiedad las habitaciones antes mencionadas; de ahí que con motivo de esa reserva no cabe la posibilidad de que tales cuestiones sean reguladas por disposiciones de naturaleza distinta a la ley, ya que de hacerlo resultarían contrarias a la N.S..


10. En esa virtud, no es dable considerar que el Consejo de Administración tenga facultades para emitir la resolución en la que ordenó la venta de los créditos de la cartera vencida, pues en principio esa resolución se apoya en un dictamen basado en una circular de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en la que se establecen las reglas particulares de aplicación de los principios contables relativos al registro, valuación, presentación y revelación en los estados financieros, de la cartera de las instituciones de crédito, las que prestan un servicio de naturaleza distinta a la del Infonavit, pues conforme a lo que dispone el artículo 2o. de la Ley de Instituciones de Crédito, se considera servicio de banca y crédito la captación de recursos del público en el mercado nacional para su colocación en el público, mediante actos causantes de pasivo directo o contingente, quedando el intermediario obligado a cubrir el principal y, en su caso, los accesorios financieros de los recursos captados, lo que pone de manifiesto que el servicio de crédito que prestan ese tipo de instituciones lo hacen con el dinero de sus clientes.


11. En tanto que el otorgamiento de créditos por parte del Infonavit, como organismo de servicio social que es de conformidad con el artículo 2o. de la ley de la materia, se hace con cargo al Fondo Nacional de la Vivienda de acuerdo a lo que establece el artículo 41 de la propia ley, el cual se constituye con las aportaciones de los patrones y se considera como patrimonio de los trabajadores, en términos del artículo 5o. de dicho ordenamiento legal.


12. Además, es inexacto que la facultad del Consejo de Administración para emitir la resolución reclamada se desprenda de la última parte de la fracción IX del artículo 16 de la Ley del Infonavit, por el hecho de que establezca que a propuesta del director general, puede aprobar cualquiera otra política que sea necesaria para el cumplimiento de los objetivos del instituto; en virtud de que la interpretación de ese precepto, así como de la ley en general, como norma reglamentaria de una disposición constitucional, debe efectuarse de acuerdo a los principios que consagra la N.S. de la cual emana.


13. De modo que si, en el caso, la Ley del Infonavit se emitió para dar cumplimiento al derecho de financiamiento de crédito barato para la obtención de vivienda por parte de los trabajadores previsto en el mencionado artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución, y en este precepto se establece que la ley debe prever las formas y procedimientos para llevar a cabo tal financiamiento, no debe interpretarse la última parte de la fracción IX del artículo 16 de la mencionada ley, en los términos que lo hizo la Juez Federal, ya que, por un lado, ni de esa fracción, ni de ningún otro precepto de la ley en cuestión, se desprende que se puedan vender los créditos de la cartera vencida; por el contrario, de la mencionada Ley del Infonavit, se desprenden los lineamientos a que debe sujetarse el instituto cuando los trabajadores que hubiesen recibido un crédito de ese organismo incumplan con las obligaciones que por su naturaleza conlleva su celebración, como pueden ser, entre otras, la omisión de realizar los pagos correspondientes para amortizar el capital e intereses ordinarios derivados del crédito, así como la forma en que se resolverán las controversias que se susciten con motivo de dichos adeudos.


14. Tales lineamientos se encuentran establecidos en los artículos 41, 49 y 53 de la Ley del Infonavit, de los que se advierte, del primero, que el instituto otorgará prórrogas en los pagos de la amortización que tenga que hacer el trabajador por concepto de capital e intereses ordinarios del crédito que hubiese recibido por parte de ese instituto, previa solicitud del deudor que deberá presentar dentro del mes siguiente a la fecha en que hubiese dejado de percibir salario, prórrogas que no podrán ser mayores de doce meses cada una, ni exceder en su conjunto de más de veinticuatro meses, las cuales terminarán anticipadamente cuando el trabajador inicie una nueva relación laboral; del segundo, que los créditos que otorgue el Infonavit se rescindirán y, por tanto, quedarán vencidos anticipadamente, entre otros supuestos, cuando el deudor incurra en cualesquiera de las causales de violación consignadas en los contratos respectivos, como puede ser el hecho de que no se paguen las amortizaciones del capital e intereses ordinarios derivados del crédito respectivo, que es una consecuencia directa de la naturaleza de ese crédito por el financiamiento que recibe el trabajador; y del tercero, que prevé que las controversias derivadas de adeudos de los trabajadores al Infonavit por créditos que éste les haya concedido se tramitarán ante los tribunales competentes.


15. Por consecuencia, al establecer la Ley del Infonavit, la forma y procedimientos en que debe proceder el instituto ante el incumplimiento de los deudores a las obligaciones derivadas del crédito que les hubiese otorgado, y al no encontrarse entre éstos la posibilidad de vender la cartera vencida, debe considerarse, contrario a lo resuelto por la Juez de Distrito, que la resolución número RCA-1316-10/05 de fecha veintiséis de octubre de dos mil cinco, a través de la cual el Consejo de Administración del Infonavit autorizó la venta de la cartera vencida relativa, contraviene el principio de reserva de ley, consagrado en el artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución Federal, pues el contenido de esa resolución excede las disposiciones a las que debe sujetarse el instituto en materia de otorgamiento de créditos para la vivienda de los trabajadores.


Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.


Amparo en revisión 419/2008, resuelto por unanimidad de votos en sesión de once de noviembre de dos mil ocho.


a) **********, por su propio derecho, promovió juicio de amparo indirecto en contra, entre otros actos y autoridades, del acuerdo o resolución RCA-1316-10/05 del Consejo de Administración del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en que se faculta a la administración del instituto a proceder a la venta de créditos en cartera vencida y sus consecuencias, que se traducen en la venta o cesión del crédito 9201037124, a nombre de la quejosa, a favor de la empresa Recuperadora de Deuda Hipotecaria, Sociedad de Responsabilidad Limitada de Capital Variable.


b) Seguidos todos los trámites legales, el Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, al que tocó conocer del expediente respectivo bajo el número 660/2008, dictó sentencia que terminó de engrosar el cinco de septiembre de dos mil ocho, en la que sobreseyó en el juicio de amparo. Inconforme con dicha resolución, la parte quejosa promovió recurso de revisión.


c) El Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al que correspondió el conocimiento del asunto, dictó resolución el once de noviembre de dos mil ocho, en la que en la parte que a este expediente se refiere modificó la sentencia recurrida y negó el amparo solicitado, bajo los argumentos siguientes:


1. La doctrina clasifica la reserva de ley en absoluta y relativa; la primera aparece cuando la regulación de una determinada materia queda acotada en forma exclusiva a la ley formal, como lo es la ley emitida por el Congreso de la Unión, en la que la materia reservada a la ley no puede ser regulada por otras fuentes. La segunda, en cambio, permite que otras fuentes de la ley regulen parte de la disciplina normativa de determinada materia, pero a condición de que la ley sea la que determine expresa y limitativamente las directrices a las que esas fuentes deberán ajustarse; esto es, la regulación de las fuentes secundarias debe quedar subordinada a las líneas esenciales que la ley haya establecido para la materia normativa, en este supuesto, la ley puede limitarse a establecer los principios y criterios dentro de los cuales la concreta disciplina de la materia reservada podrá posteriormente ser establecida por una fuente secundaria.


2. Así, no se excluye la posibilidad de que las leyes reglamentarias emanadas del Congreso de la Unión establezcan facultades discrecionales a favor de la autoridad administrativa para que hagan posible el cumplimiento de la ley a la que en todo momento debe estar subordinada la actuación de la autoridad, sin que ello suponga una degradación de la reserva formulada por la Constitución a favor del legislador hacia dicha autoridad.


3. De esta manera, la reserva en la que está fundada la facultad discrecional ejercida por el Consejo de Administración del Infonavit, en el contenido del acuerdo o resolución reclamada, es de carácter relativo, toda vez que, por una parte, dicha materia no debe ser regulada en su totalidad por una ley formal, sino que es suficiente un acto normativo primario que contenga la normativa esencial de la referida materia, puesto que de ese modo la presencia del acto normativo primario marca un límite de contenido para que la autoridad aplicadora ejerza la facultad discrecional contemplada en la ley formal a la cual no podrá nunca contravenir; y por otro lado, se está en un caso excepcional, que justifica la delegación de facultades discrecionales, sin que deba perderse de vista que tales facultades siempre deben estar subordinadas y dependientes de la ley de la que derivan, y además constituyen un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para el debido cumplimiento de la finalidad de la ley reglamentaria.


4. Sobre ese contexto, cuando la ley otorga a la autoridad aplicadora el ejercicio de una atribución demarcándole criterios, características o finalidades para decidir, se trata de una facultad discrecional permitida que no debe confundirse con una facultad arbitraria, ya que en todo momento puede controlarse a través del juicio de garantías, tal como se desprende de la tesis de jurisprudencia de la Segunda Sala, de rubro: "FACULTADES DISCRECIONALES. APRECIACIÓN DEL USO INDEBIDO DE ELLAS EN EL JUICIO DE AMPARO."


5. Asimismo, conviene establecer que las reglas generales administrativas pueden regular obligaciones, establecer la operatividad de las normas, siempre y cuando con ello no se vaya más allá o se rebase lo dispuesto en la respectiva norma (cláusula habilitante), lo que implica que las referidas disposiciones de observancia general sí pueden vincular a los gobernados, siempre y cuando respeten los principios constitucionales que norman su expedición y, además, la obligación respectiva tenga sustento en un acto formalmente legislativo o reglamentario, ya que atendiendo a los principios de primacía legal y reglamentaria, las disposiciones de aquella naturaleza deben apegarse fielmente a la voluntad del órgano dotado de la potestad normativa, prevista expresamente en la Constitución Federal, que habilitó a la autoridad administrativa correspondiente.


6. Este principio general implica que, en primer lugar, la potestad para emitir reglas generales administrativas que establezcan la operatividad de las normas u obligaciones a los gobernados, está vinculada positivamente a lo dispuesto en las leyes, es decir, a los actos formal y materialmente legislativos, por lo que dichas obligaciones serán válidas siempre y cuando el legislador haya tenido la intención de que en un específico ámbito, las obligaciones de los gobernados se prevean en una regla general administrativa.


7. A la luz de la tesis citada, así como a lo dispuesto en la Ley del Infonavit, debe estimarse que es inexacto que el acuerdo o resolución reclamada transgreda el principio de reserva de ley, lo cual se desprende de los numerales 1, 2, 3 y 16 de dicha ley, de los cuales se aprecia, en principio, que el instituto tiene una función social, cuyo objetivo primordial es operar un sistema de financiamiento que permita a los trabajadores obtener crédito para la adquisición de habitaciones, construcción, reparación, ampliación o mejoramiento de sus habitaciones, el pago de pasivos por tales conceptos; así como el coordinar y financiar programas de construcción de habitaciones destinadas a ser adquiridas en propiedad por los trabajadores; de lo cual se desprende que la actividad que desempeña el instituto resulta dinámica en cuanto al otorgamiento de financiamientos y recuperación de pasivos; de ahí que dependa en parte de la recuperación de pasivos o cartera vencida, la continuación de los objetivos para los cuales se creó y para hacer cumplir tales objetivos, el legislador en el artículo 16 de la mencionada ley, confirió al Consejo de Administración las facultades y atribuciones necesarias para que emitiera las políticas necesarias para el cumplimiento de los citados objetivos, de ahí que resulte inexacta la aseveración de que con la emisión del acuerdo o resolución en la que se autoriza la venta de la cartera vencida, se rebase lo dispuesto en la norma (cláusula habilitante), puesto que al tenor de la disposición antes mencionada, se establece el marco jurídico en el cual la autoridad administrativa debe ajustar su actuación al aprobar las políticas que emita sobre la materia.


8. Razones éstas por las que el acuerdo o resolución RCA-1316-10/05, emitida el veintiséis de octubre de dos mil cinco, por el cual el Consejo de Administración del Infonavit autoriza la venta correspondiente a la cartera vencida, se ajusta al marco jurídico establecido al efecto, puesto que tiende a cumplir con los objetivos para los cuales se creó el Infonavit, en tanto dicho acuerdo o resolución derivó del dictamen propuesto por la Comisión de Seguimiento de Metas del Instituto, de veinticuatro de octubre de dos mil cinco, en el cual se propone la estrategia de depuración de la cartera vencida del instituto, derivado, entre otros aspectos, por las cuentas con alta morosidad y baja probabilidad de cobro, del "análisis permanente de la cartera para solucionar problemas de raíz sobre la originación de los créditos", así como atento a las facultades establecidas en el numeral 16 de la ley, que les otorga atribuciones y facultades inherentes para aprobar las políticas necesarias para el cumplimiento de los objetivos de dicho instituto.


9. Asimismo, resulta evidente que la Ley del Infonavit prevé expresamente la aprobación de políticas mediante acuerdos o resoluciones de carácter general, tendentes al cumplimiento de los objetivos que tiene encomendados el instituto, como es el otorgamiento de nuevos créditos, lo cual deriva, de manera inevitable, de la recuperación de la cartera vencida para allegarse el instituto en comento de los recursos respectivos, pues resulta evidente que su función no la constituye únicamente el otorgar créditos para la adquisición de vivienda a los trabajadores, sino que, como parte de la dinámica del sistema de financiamiento, también lo es la recuperación del mismo para otorgar nuevos créditos y así cumplir con la función social para la cual se creó el instituto, y no que el otorgamiento de un crédito que se encuentre en cartera vencida, implique que no sea recuperable, pues de ser así, se imposibilitaría al instituto cumplir con el sistema de financiamiento de vivienda para el universo de trabajadores que cuentan con el derecho para obtener un crédito para la adquisición de una habitación, construcción, reparación, ampliación o mejoramiento de su vivienda.


10. Por todo lo anterior, resulta inexacto que el Consejo de Administración del Infonavit no cuente con la facultad de aprobar políticas inherentes a los créditos, pues como se expresó, el segundo párrafo de la fracción IX del artículo 16 de la Ley del Infonavit prevé la facultad de aprobar los castigos y quebrantos derivados de los créditos, las políticas de riesgos, así como las de adquisición de bienes y prestación de servicios, y cualquiera otra que sea necesaria para el cumplimiento de los objetivos del instituto, como lo es la venta de cartera vencida para la recuperación de pasivos, tendente a continuar con el cumplimiento de los objetivos que tiene encomendado en la ley dicho instituto.


11. Por otra parte, resulta inexacto que con la aprobación de la venta de la cartera vencida se imponga la obligación al titular del crédito de enfrentar controversia judicial con la persona física o moral que lo adquiera, para obtener la propiedad de la vivienda correspondiente, pues basta imponerse del contenido del acuerdo o resolución reclamada, para advertir que no establece que deba instaurarse controversia judicial alguna para adquirir la propiedad de los bienes respecto de los cuales se otorgaron los créditos por el Infonavit, aunado a que en el acuerdo o resolución reclamada sólo se autoriza la venta de la cartera vencida, sin que de modo alguno se ordene la cancelación, revocación o que se desconozca la titularidad de los derechohabientes cuyo crédito se ubique en cartera vencida; además, la eventual existencia de controversia judicial no depende de la venta de cartera vencida, sino de la conducta que en su caso desplieguen los titulares de los créditos, en relación con el cumplimiento de las obligaciones derivadas del referido crédito.


12. Bajo el mismo tenor, resulta inexacto que del contenido del acto reclamado se desprenda que la autoridad establezca cambio alguno con relación a las condiciones en que se otorgó la titularidad de los créditos que se encuentran en cartera vencida y que se autoriza su venta, además de que al encontrarse el crédito obtenido por el quejoso dentro de la cartera vencida de dicho instituto y venderse a tercera persona, en caso de considerar aquél que dicho acto (compraventa) reviste condiciones diversas a las contraídas con el Infonavit, con motivo del crédito que le fue otorgado por dicho instituto relacionadas con las condiciones, plazos, épocas y formas de pago, entre otros, respecto de los cuales se encuentre inconforme, ello constituye materia de impugnación en la vía ordinaria, puesto que la venta relativa al crédito 9201037124 reviste la naturaleza de un acto entre particulares; por lo que resulta inconcuso que corresponde al peticionario de garantías hacer valer lo que a su interés convenga por la vía ordinaria correspondiente.


Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.


Amparo en revisión 55/2009, resuelto por mayoría de votos en sesión de quince de abril de dos mil nueve.


a) **********, por conducto de su autorizado legal, promovió juicio de amparo indirecto en contra, entre otros actos y autoridades, del acuerdo o resolución RCA-1316-10/05 del Consejo de Administración del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en que se faculta a la administración del instituto a proceder a la venta de créditos en cartera vencida y sus consecuencias, que se traducen en la venta o cesión del crédito 9201039331, a nombre del quejoso, a favor de la empresa Recuperadora de Deuda Hipotecaria, Sociedad de Responsabilidad Limitada de Capital Variable.


b) Seguidos todos los trámites legales, el Juzgado Octavo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, al que tocó conocer del expediente respectivo bajo el número 1267/2008, dictó sentencia que terminó de engrosar el treinta y uno de diciembre de dos mil ocho, en la que sobreseyó en el juicio de amparo. Inconforme con dicha resolución, la parte quejosa promovió recurso de revisión.


Amparo en revisión 142/2009, resuelto por mayoría de votos en sesión de veinte de mayo de dos mil nueve.


a) **********, por su propio derecho, promovió juicio de amparo indirecto en contra, entre otros actos y autoridades, del acuerdo o resolución RCA-1316-10/05 del Consejo de Administración del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en que se faculta a la administración del instituto a proceder a la venta de créditos en cartera vencida y sus consecuencias, que se traducen en la venta o cesión del crédito 1599035083, a nombre del quejoso, a favor de la empresa S.I., Sociedad de Responsabilidad Limitada de Capital Variable.


b) Seguidos todos los trámites legales, el Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, al que tocó conocer del expediente respectivo bajo el número 1756/2008, dictó sentencia el veintisiete de febrero de dos mil nueve, en la que concedió la protección de la Justicia Federal solicitada. Inconforme con dicha resolución, el delegado de las autoridades responsables promovió recurso de revisión.


Amparo en revisión 87/2009, resuelto por mayoría de votos en sesión de veintidós de abril de dos mil nueve.


a) **********, por su propio derecho, promovió juicio de amparo indirecto en contra, entre otros actos y autoridades, del acuerdo o resolución RCA-1316-10/05 del Consejo de Administración del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en que se faculta a la administración del instituto a proceder a la venta de créditos en cartera vencida y sus consecuencias, que se traducen en la venta o cesión del crédito 0999131458, a nombre del quejoso, a favor de la empresa Recuperadora de Deuda Hipotecaria, Sociedad de Responsabilidad Limitada de Capital Variable.


b) Seguidos todos los trámites legales, el Juzgado Décimo Sexto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, al que tocó conocer del expediente respectivo bajo el número 1784/2008, dictó sentencia el veintiuno de enero de dos mil nueve, en la que sobreseyó en el juicio de garantías. Inconforme con dicha resolución, la parte quejosa promovió recurso de revisión.


El Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al que correspondió el conocimiento de los asuntos anteriores, dictó resolución el quince de abril, veinte de mayo y veintidós de abril de dos mil nueve, respectivamente, en la que en la parte que a este expediente se refiere revocó las sentencias recurridas y negó el amparo solicitado. Sólo se realizará la síntesis de las consideraciones expuestas en el amparo en revisión 87/2009, al ser esencialmente similares a las restantes. Tales consideraciones son las siguientes:


1. La doctrina clasifica la reserva de ley en absoluta y relativa; la primera aparece cuando la regulación de una determinada materia queda acotada en forma exclusiva a la ley formal, como lo es la ley emitida por el Congreso de la Unión, en la que la materia reservada a la ley no puede ser regulada por otras fuentes. La segunda, en cambio, permite que otras fuentes de la ley regulen parte de la disciplina normativa de determinada materia, pero a condición de que la ley sea la que determine expresa y limitativamente las directrices a las que esas fuentes deberán ajustarse; esto es, la regulación de las fuentes secundarias debe quedar subordinada a las líneas esenciales que la ley haya establecido para la materia normativa, en este supuesto, la ley puede limitarse a establecer los principios y criterios dentro de los cuales la concreta disciplina de la materia reservada podrá posteriormente ser establecida por una fuente secundaria.


2. Así, no se excluye la posibilidad de que las leyes reglamentarias emanadas del Congreso de la Unión establezcan facultades discrecionales a favor de la autoridad administrativa para que hagan posible el cumplimiento de la ley a la que en todo momento debe estar subordinada la actuación de la autoridad, sin que ello suponga una degradación de la reserva formulada por la Constitución a favor del legislador hacia dicha autoridad.


3. De esta manera, la reserva en la que está fundada la facultad discrecional ejercida por el Consejo de Administración del Infonavit, en el contenido del acuerdo o resolución reclamada, es de carácter relativo, toda vez que, por una parte, dicha materia no debe ser regulada en su totalidad por una ley formal, sino que es suficiente un acto normativo primario que contenga la normativa esencial de la referida materia, puesto que de ese modo la presencia del acto normativo primario marca un límite de contenido para que la autoridad aplicadora ejerza la facultad discrecional contemplada en la ley formal a la cual no podrá nunca contravenir; y por otro lado, se está en un caso excepcional, que justifica la delegación de facultades discrecionales, sin que deba perderse de vista que tales facultades siempre deben estar subordinadas y dependientes de la ley de la que derivan, y además constituyen un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para el debido cumplimiento de la finalidad de la ley reglamentaria.


4. Sobre ese contexto, cuando la ley otorga a la autoridad aplicadora el ejercicio de una atribución demarcándole criterios, características o finalidades para decidir, se trata de una facultad discrecional permitida que no debe confundirse con una facultad arbitraria, ya que en todo momento puede controlarse a través del juicio de garantías, tal como se desprende de la tesis de jurisprudencia de la Segunda Sala, de rubro: "FACULTADES DISCRECIONALES. APRECIACIÓN DEL USO INDEBIDO DE ELLAS EN EL JUICIO DE AMPARO."


5. Asimismo, conviene establecer que las reglas generales administrativas pueden regular obligaciones, establecer la operatividad de las normas, siempre y cuando con ello no se vaya más allá o se rebase lo dispuesto en la respectiva norma (cláusula habilitante), lo que implica que las referidas disposiciones de observancia general sí pueden vincular a los gobernados, siempre y cuando respeten los principios constitucionales que norman su expedición y, además, la obligación respectiva tenga sustento en un acto formalmente legislativo o reglamentario, ya que atendiendo a los principios de primacía legal y reglamentaria, las disposiciones de aquella naturaleza deben apegarse fielmente a la voluntad del órgano dotado de la potestad normativa, prevista expresamente en la Constitución Federal, que habilitó a la autoridad administrativa correspondiente.


6. Este principio general implica que, en primer lugar, la potestad para emitir reglas generales administrativas que establezcan la operatividad de las normas u obligaciones a los gobernados, está vinculada positivamente a lo dispuesto en las leyes, es decir, a los actos formal y materialmente legislativos, por lo que dichas obligaciones serán válidas siempre y cuando el legislador haya tenido la intención de que en un específico ámbito las obligaciones de los gobernados se prevean en una regla general administrativa.


7. A la luz de la tesis citada, así como a lo dispuesto en la Ley del Infonavit, debe estimarse que es inexacto que el acuerdo o resolución reclamada transgreda el principio de reserva de ley, lo cual se desprende de los numerales 1, 2, 3 y 16 de dicha ley, de los cuales se aprecia, en principio, que el instituto tiene una función social, cuyo objetivo primordial es operar un sistema de financiamiento que permita a los trabajadores obtener crédito para la adquisición de habitaciones, construcción, reparación, ampliación o mejoramiento de sus habitaciones, el pago de pasivos por tales conceptos; así como el coordinar y financiar programas de construcción de habitaciones destinadas a ser adquiridas en propiedad por los trabajadores; de lo cual se desprende que la actividad que desempeña el instituto resulta dinámica en cuanto al otorgamiento de financiamientos y recuperación de pasivos; de ahí que dependa en parte de la recuperación de pasivos o cartera vencida, la continuación de los objetivos para los cuales se creó y para hacer cumplir tales objetivos, el legislador en el artículo 16 de la mencionada ley confirió al Consejo de Administración las facultades y atribuciones necesarias para que emitiera las políticas necesarias para el cumplimiento de los citados objetivos, de ahí que resulte inexacta la aseveración de que con la emisión del acuerdo o resolución en la que se autoriza la venta de la cartera vencida, se rebase lo dispuesto en la norma (cláusula habilitante), puesto que al tenor de la disposición antes mencionada, se establece el marco jurídico en el cual la autoridad administrativa debe ajustar su actuación al aprobar las políticas que emita sobre la materia.


8. Razones éstas por las que el acuerdo o resolución RCA-1316-10/05, emitida el veintiséis de octubre de dos mil cinco, por el cual el Consejo de Administración del Infonavit autoriza la venta correspondiente a la cartera vencida, se ajusta al marco jurídico establecido al efecto, puesto que tiende a cumplir con los objetivos para los cuales se creó el Infonavit, en tanto dicho acuerdo o resolución derivó del dictamen propuesto por la Comisión de Seguimiento de Metas del Instituto, de veinticuatro de octubre de dos mil cinco, en el cual se propone la estrategia de depuración de la cartera vencida del instituto, derivado, entre otros aspectos, por las cuentas con alta morosidad y baja probabilidad de cobro, del "análisis permanente de la cartera para solucionar problemas de raíz sobre la originación de los créditos", así como atento a las facultades establecidas en el numeral 16 de la ley, que les otorga atribuciones y facultades inherentes para aprobar las políticas necesarias para el cumplimiento de los objetivos de dicho instituto.


9. Asimismo, resulta evidente que la Ley del Infonavit prevé expresamente la aprobación de políticas mediante acuerdos o resoluciones de carácter general, tendentes al cumplimiento de los objetivos que tiene encomendados el instituto, como es el otorgamiento de nuevos créditos, lo cual deriva, de manera inevitable, de la recuperación de la cartera vencida para allegarse el instituto en comento de los recursos respectivos, pues resulta evidente que su función no la constituye únicamente el otorgar créditos para la adquisición de vivienda a los trabajadores, sino que, como parte de la dinámica del sistema de financiamiento, también lo es la recuperación del mismo para otorgar nuevos créditos y así cumplir con la función social para la cual se creó el instituto, y no que el otorgamiento de un crédito que se encuentre en cartera vencida, implique que no sea recuperable, pues de ser así, se imposibilitaría al instituto cumplir con el sistema de financiamiento de vivienda para el universo de trabajadores que cuentan con el derecho para obtener un crédito para la adquisición de una habitación, construcción, reparación, ampliación o mejoramiento de su vivienda.


10. Por todo lo anterior, resulta inexacto que el Consejo de Administración del Infonavit no cuente con la facultad de aprobar políticas inherentes a los créditos, pues como se expresó, el segundo párrafo de la fracción IX del artículo 16 de la Ley del Infonavit prevé la facultad de aprobar los castigos y quebrantos derivados de los créditos, las políticas de riesgos, así como las de adquisición de bienes y prestación de servicios, y cualquiera otra que sea necesaria para el cumplimiento de los objetivos del instituto, como lo es la venta de cartera vencida para la recuperación de pasivos, tendente a continuar con el cumplimiento de los objetivos que tiene encomendado en la ley dicho instituto.


11. Por otra parte, resulta inexacto que con la aprobación de la venta de la cartera vencida se imponga al titular del crédito la obligación de enfrentar controversia judicial con la persona física o moral que lo adquiera, para obtener la propiedad de la vivienda correspondiente, pues basta imponerse del contenido del acuerdo o resolución reclamada, para advertir que la misma no establece que deba instaurarse controversia judicial alguna para adquirir la propiedad de los bienes respecto de los cuales se otorgaron los créditos por el Infonavit, aunado a que en el acuerdo o resolución reclamada sólo se autoriza la venta de la cartera vencida, sin que de modo alguno se ordene la cancelación, revocación o que se desconozca la titularidad de los derechohabientes cuyo crédito se ubique en cartera vencida; además, la eventual existencia de controversia judicial no depende de la venta de cartera vencida, sino de la conducta que en su caso desplieguen los titulares de los créditos, en relación con el cumplimiento de las obligaciones derivadas del referido crédito.


En el amparo en revisión 87/2009, el Tribunal Colegiado de referencia agregó:


12. Bajo el mismo tenor, resulta inexacto que del contenido de los actos reclamados se desprenda que la autoridad haya establecido cambio alguno en relación con las condiciones en que se otorgó la titularidad de los créditos que se encuentran en cartera vencida y que se autoriza su venta, pues contrario a ello, en la cláusula octava del contrato de cesión onerosa de créditos y derechos, celebrado entre el Infonavit y Recuperadora de Deuda Hipotecaria, Sociedad de Responsabilidad Limitada de Capital Variable, se estableció expresamente, como "obligación adicional" del cesionario, respetar todos los términos y condiciones de los créditos hipotecarios, incluyendo, sin limitar, las disposiciones relacionadas con la muerte, incapacidad o invalidez de los deudores, así como respetar los beneficios de cualquiera de los deudores, derivados de cualquier programa de apoyo a deudores instrumentado por cualquier órgano, organismo o entidad, que le sean aplicables, así como a respetar los términos y condiciones de cualquier convenio de pago, entre otras; además de que se pactó que en caso de que el cesionario ceda o transfiera los derechos y obligaciones que le fueron cedidas en dicho contrato, el adquirente deberá obligarse en los términos de las citadas cláusulas octava y novena.


13. De ahí que los términos y condiciones en que fue pactado el crédito hipotecario con el Infonavit permanecerán intocados, pues la cesión incluye como derechos, sin limitación alguna, el cobrar el principal, intereses ordinarios y moratorios, incluyendo garantías hipotecarias de dichos créditos y todo cuanto de hecho y derecho les corresponda y todos y cada uno de los derechos litigiosos y obligaciones derivados de, o en relación con los créditos hipotecarios o con los procedimientos judiciales iniciados por el instituto, para exigir el cumplimiento de los créditos hipotecarios, entre ellos, el del quejoso, es decir, el cumplimiento del crédito, sin variar las condiciones en que fue otorgado.


14. Sin que obste a lo anterior que, al encontrarse el crédito obtenido por el quejoso dentro de la cartera vencida de dicho instituto y venderse el mismo a tercera persona, en caso de considerar el peticionario de garantías que dicho acto (compraventa), reviste condiciones diversas a las contraídas con el instituto, con motivo del crédito que le fue otorgado, en relación con las condiciones, plazos, épocas y formas de pago, entre otros, respecto de los cuales, se encuentre inconforme el quejoso, ello constituye materia de impugnación en la vía ordinaria.


15. Finalmente, es inexacto el argumento consistente en que en el acuerdo o resolución RCA-1316-10/05, tomada por el Consejo de Administración del Infonavit, mediante el cual se vendió la cartera vencida a la empresa tercero perjudicada, no se observó lo dispuesto por el artículo 43 bis, párrafo segundo, de la ley que rige a dicho instituto, que establece que durante la vigencia del crédito concedido al trabajador, las aportaciones patronales a su favor se aplicarán a reducir el saldo insoluto a cargo del propio trabajador, pues si el quejoso no se encuentra laborando, como se reconoció en la demanda, entonces es claro que no existe aportación a cargo de patrón alguno que aplicar a reducir el saldo insoluto correspondiente al crédito que el trabajador mantiene con el instituto. Luego, dicho quejoso debió probar la afectación como algo real, no como hipotético o una expectativa.


Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.


Amparo en revisión 12/2009, resuelto por unanimidad de votos en sesión de veintiuno de mayo de dos mil nueve.


a) **********, por su propio derecho, promovió juicio de amparo indirecto en contra, entre otros actos y autoridades, del acuerdo o resolución RCA-1316-10/05 del Consejo de Administración del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en que se faculta a la administración del instituto a proceder a la venta de créditos en cartera vencida y sus consecuencias, que se traducen en la venta o cesión del crédito 9636375353, a nombre de la quejosa, a favor de la empresa S.I., Sociedad de Responsabilidad Limitada de Capital Variable.


b) Seguidos todos los trámites legales, el Juzgado Tercero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, al que tocó conocer del expediente respectivo bajo el número 1622/2008, dictó sentencia el doce de noviembre de dos mil ocho, en la que sobreseyó en parte en el juicio de garantías, y en otra negó la protección de la Justicia Federal solicitada. Inconforme con dicha resolución, la parte quejosa promovió recurso de revisión.


c) El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al que correspondió el conocimiento del asunto, dictó resolución el veintiuno de mayo de dos mil nueve, en la que en la parte que a este expediente se refiere revocó la sentencia recurrida y concedió la protección constitucional solicitada, bajo los argumentos siguientes:


1. La Ley del Infonavit, en sus artículos 1o., 2o., 3o., 7o., 10, fracción VIII, 16, fracción IX, 29, 30, 41, 43 bis y 53, establece que dicha ley es catalogada como de utilidad social, y en ella se crea dicho instituto, cuyos objetivos esenciales son el establecimiento y la operación de un sistema de financiamiento que permita a los trabajadores acceder a créditos baratos para adquirir, construir, reparar, ampliar o mejorar una vivienda, así como para pagar los adeudos que por esos motivos hubieran contraído; que la asamblea general es la autoridad suprema del instituto, y que tendrá entre sus atribuciones la de aprobar las políticas de crédito de la entidad; mientras que al Consejo de Administración le corresponde proponer a aquélla dichas políticas, así como aprobar las demás que sean necesarias para el cumplimiento de los fines de la institución.


2. Establece además, que mientras exista relación laboral los patrones están obligados a efectuar aportaciones por cuenta de sus trabajadores, de un cinco por ciento de su salario, para que sean abonadas a su subcuenta de vivienda o para que reduzcan el saldo de los créditos que hubieran adquirido; así como a efectuarles descuentos para cubrir también los préstamos que les hubiera otorgado el instituto. En congruencia con lo anterior, dispone que las obligaciones patronales de efectuar aportaciones y descuentos se considerarán fiscales, por lo que el instituto podrá determinar las que se hubieran omitido, y realizar su cobro y ejecución a quien corresponda; y que las controversias derivadas de adeudos de los trabajadores al instituto por créditos que éste les haya concedido, se tramitarán ante los tribunales competentes. Asimismo, establece que tratándose de trabajadores que hubieran dejado de percibir ingresos salariales, se les otorgarán prórrogas para el pago de sus créditos, y que transcurridos treinta años desde el otorgamiento de un crédito, el trabajador será liberado del saldo pendiente.


3. De acuerdo con lo anterior y de la lectura del acuerdo reclamado RCA-1316-10/05, se estima que lo dispuesto por el Consejo de Administración del Infonavit en este último, al autorizar la venta a particulares de los créditos que estuvieran en cartera vencida, resulta incompatible con el contenido y el espíritu de la ley del instituto y, por ende, es ilegal, pues la lectura de la ley pone de manifiesto que se está en presencia de una institución de carácter eminentemente social y proteccionista, cuyo objeto es proveer las condiciones necesarias para que la clase trabajadora del país tenga acceso a viviendas decorosas bajo condiciones preferenciales de financiamiento -mejores desde luego a las que encontrarían normalmente en el mercado-, tal como ordena el artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


4. De esta forma, el que la Constitución señale que el Infonavit tendrá como objetivo fundamental el establecimiento y manejo de un sistema de financiamiento que permita a los trabajadores adquirir viviendas, desde luego debe entenderse que es también de interés social y deber de la institución procurar que los derechohabientes conserven tales propiedades una vez adquiridas, tanto así que la ley señala expresamente que uno de sus objetivos es el otorgamiento de créditos para que los trabajadores paguen las deudas que hubieran contraído por tal concepto, además de prever la concesión de prórrogas a éstos cuando dejen de percibir ingresos por salario.


5. Desde esta perspectiva, dado el carácter prestacional y proteccionista con el que fue creado el Infonavit, es incompatible con su naturaleza una medida conforme a la cual los adeudos por créditos que no se hubieran liquidado sean enajenados a terceros, sobre todo particulares, pues con ello los derechohabientes deudores son excluidos de los diferentes beneficios que contempla la ley, entre los cuales destaca el contenido en el artículo 43 bis, consistente en que las aportaciones que a su favor hagan sus patrones, deben destinarse al pago o amortización del crédito correspondiente (beneficio expresamente excluido en la cláusula séptima del contrato de cesión del crédito); así como las de que el instituto puede liquidar a éstos dichos pagos, conceder prórrogas al deudor o incluso liberarlo del saldo pendiente transcurridos treinta años después de haberle otorgado el crédito, si se reúnen ciertas condiciones.


6. Así, aun cuando la Constitución o la ley no lo establezcan de forma expresa, es claro que el sistema de financiamiento señalado debe abarcar tanto las medidas necesarias para que puedan otorgarse créditos baratos para la adquisición de viviendas, como las que sean indispensables para que los acreditados estén en posibilidad de liquidar sus adeudos, incluso ante eventualidades que les impidan efectuar pagos por algún tiempo, pues en cualquier caso lo que se persigue es que la clase trabajadora cuente con una vivienda digna, adquiriéndola si no la tienen, o conservando aquella que hubieran adquirido; pero todo ello con la tutela, vigilancia y respaldo de una institución pública capaz de asegurar las mejores condiciones financieras y de trato para el trabajador, siempre mejores que las que se puedan encontrar usualmente en el mercado.


7. Por lo anterior, si bien el artículo 16, fracción IX, segundo párrafo, de la Ley del Infonavit, faculta a su Consejo de Administración para aprobar cualquier política que sea necesaria para el cumplimiento de los fines del instituto, tales políticas nunca podrán vulnerar los valores fundamentales que al respecto protegen la Constitución y la ley, así que si uno de los objetivos es también la conservación de la vivienda que hubiera adquirido un trabajador, la venta de su adeudo a un tercero que no es una institución pública, definitivamente no es una medida apta para lograr tales fines, pues el adquirente del crédito de ninguna manera tiene a su alcance todos los instrumentos y facultades que la ley otorga al instituto para favorecer a un derechohabiente.


8. De este modo, sin desconocer que la recuperación de los pasivos es una actividad indispensable para que el instituto continúe otorgando créditos que permitan a nuevos trabajadores adquirir viviendas, es claro que ello no necesariamente debe ser efectuado por terceros, porque éstos no están en aptitud de otorgar las condiciones de ventaja que menciona la ley, como por ejemplo asegurar que los patrones efectúen aportaciones a favor del trabajador para coadyuvar a la amortización de su adeudo. Aunado a lo anterior, tratándose de medidas tendientes a la recuperación de créditos otorgados por el instituto, lo dispuesto en el acuerdo reclamado sin duda puede englobarse dentro del concepto de políticas de crédito, cuya expedición, según los artículos 10, fracción VIII y 16, fracción IX, primer párrafo, de la Ley del Infonavit, corresponde en exclusiva a la asamblea general, autoridad suprema del instituto, a propuesta del Consejo de Administración; así que dentro de las políticas de las que habla el segundo párrafo del artículo 16, fracción IX, que puede expedir este último, ya no pueden estimarse incluidas las de crédito (de lo contrario lo dispuesto en el primer párrafo sería inaplicable), de lo cual se puede concluir que el acuerdo impugnado, que establece una política de crédito, fue emitido por una autoridad legalmente incompetente para expedirlo, lo cual corrobora su ilegalidad y, por ende, su inconstitucionalidad.


Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.


Amparo en revisión 422/2008, resuelto por unanimidad de votos en sesión de catorce de noviembre de dos mil ocho.


a) **********, por conducto de su autorizado, promovió juicio de amparo indirecto en contra, entre otros actos y autoridades, del acuerdo o resolución RCA-1316-10/05 del Consejo de Administración del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en que se faculta a la administración del instituto a proceder a la venta de créditos en cartera vencida y sus consecuencias, que se traducen en la venta o cesión del crédito 0997053322, a nombre de la quejosa, a favor de la empresa Recuperadora de Deuda Hipotecaria, Sociedad de Responsabilidad Limitada de Capital Variable.


b) Seguidos todos los trámites legales, el Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, al que tocó conocer del expediente respectivo bajo el número 863/2008, dictó sentencia el veintinueve de septiembre de dos mil ocho, en la que sobreseyó en el juicio de garantías. Inconforme con dicha resolución, la parte quejosa promovió recurso de revisión.


c) El Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al que correspondió el conocimiento del asunto, dictó resolución el catorce de noviembre de dos mil ocho, en la que en la parte que a este expediente se refiere revocó la sentencia recurrida y concedió la protección constitucional solicitada, bajo los argumentos siguientes:


1. Conforme a la definición del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, el principio de reserva de ley se presenta cuando una norma constitucional reserva expresamente a la ley, la regulación de una determinada materia, por lo que excluye la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean regulados por disposiciones de naturaleza distinta a la ley.


2. El artículo 123, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual está sujeto al principio de reserva de ley, establece que es obligación de los patrones proporcionar habitación a sus trabajadores, obligación que cumplen mediante sus aportaciones al Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, aportaciones que son administradas por el instituto, el cual constituye el organismo que los sustituye en el cumplimiento de esta obligación, mediante el establecimiento de un sistema de financiamiento que permite otorgar a los trabajadores crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad sus habitaciones.


3. Este precepto legal contiene derechos fundamentales, como lo es el derecho a una vivienda digna y decorosa; por ende, puede sostenerse, de acuerdo a la definición de reserva de ley emitida por el Instituto de Investigaciones Jurídicas, que dicho precepto se encuentra sujeto a la reserva de ley, al establecer que se considera de utilidad social la expedición de una ley para la creación de un organismo integrado por representantes del Gobierno Federal, de los trabajadores y de los patrones, que administre los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda, que regule las formas y procedimientos conforme a los cuales los trabajadores podrán adquirir en propiedad las habitaciones a que tienen derecho.


4. De igual manera, el artículo 4o. de la Constitución Federal concibe a la vivienda como un elemento clave para el desarrollo social de la familia, de ahí que dicha disposición legal deba considerarse como un mandato al Estado para que dicte leyes, disponga de programas o desarrolle labores públicas para alcanzar ese beneficio social, debiendo tener presente que de conformidad con ese texto legal, debe concebirse a la vivienda como el elemento donde se ubica la unidad social básica, que es la familia, al constituir para la misma, un bien de consumo indispensable; por lo que toda vivienda debe proporcionar suficiente protección, higiene, privacidad y comodidad a sus ocupantes, así como encontrarse debidamente localizada y en una situación jurídicamente regular.


5. Ahora bien, de la resolución RCA-1316-10/05 que se señaló como acto reclamado, se advierte que la autoridad responsable Consejo de Administración del Infonavit citó como fundamento el artículo 16, fracción IX, de la Ley del Infonavit, con base en el cual autorizó a la administración a proceder a la venta de la cartera vencida reservada al cien por ciento, hasta por cincuenta y seis mil cuatrocientos noventa y un créditos, mediante subasta pública; sin embargo, de dicho numeral no se desprende la facultad de la autoridad, Consejo de Administración, de vender los créditos porque sólo se le faculta para establecer o regular las condiciones necesarias para el otorgamiento de créditos y aprobar, a propuesta del director general del instituto, los castigos y quebrantos derivados de los créditos, así como aprobar las políticas de riesgos y cualquier otra necesaria para el cumplimiento de los objetivos del instituto.


6. Dicho de otro modo, la disposición legal citada, fundamento del acto reclamado, sólo establece la facultad para el Consejo de Administración de aprobar, a propuesta del director general, los castigos y quebrantos derivados de los créditos, las políticas de riesgos, así como las de adquisición de bienes y prestación de servicios, y cualquiera otra que sea necesaria para el cumplimiento de los objetivos del instituto, sin que ello implique en modo alguno que tenga facultades o atribuciones para vender los créditos que se encuentran vencidos, dado que esa facultad no está expresamente establecida en el precepto legal que sirvió de fundamento legal para emitir el acto reclamado.


7. En ese sentido, se estima que la instrumentación del método que sirve para la venta de créditos vencidos, no es un ejercicio ordinario que corresponda al Consejo de Administración sino, en todo caso, a la asamblea general, por ser la autoridad suprema del instituto, ello de conformidad con el artículo 16, fracción II, en relación con la última fracción de ese mismo numeral, de la Ley del Infonavit, que establecen que el Consejo de Administración tendrá la atribución de resolver sobre las operaciones del instituto, excepto aquellas que por su importancia, a juicio de alguno de los sectores (obrero, patronal y del Gobierno Federal), o bien, del director general, ameriten acuerdo expreso de la asamblea general.


8. Por todo lo anterior, la operación de venta de los créditos vencidos del instituto constituye una acción trascendente e importante, razón por la cual ameritaba que alguno de los sectores o, en su caso, el director general del propio instituto, emitieran su opinión en el sentido que se requería el acuerdo expreso de la asamblea general, para que en su caso fuera ésta quien emitiera acuerdo expreso para tal operación; por tanto, al no haber ocurrido así, deviene ilegal el acto reclamado.


9. Se arriba a tal conclusión dada la interpretación sistemática realizada al artículo 16 de la Ley del Infonavit, de cuya fracción XXII se observa que el Consejo de Administración tiene entre sus atribuciones, aquellas que señale la asamblea general o las que se desprendan de esa ley; por tanto, atendiendo a lo establecido en la fracción II del numeral en cita, que otorga facultad al Consejo de Administración para resolver sobre las operaciones del instituto, salvo aquellos casos que se estimen importantes por alguno de los sectores o el director general, caso en el cual, se requerirá el acuerdo expreso de la asamblea general; debió ser ésta quien emitiera un acuerdo expreso para que se realizara la venta de los créditos vencidos.


Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.


Amparo en revisión 423/2008, resuelto por unanimidad de votos en sesión de trece de febrero de dos mil nueve.


a) **********, por su propio derecho, promovió juicio de amparo indirecto en contra, entre otros actos y autoridades, del acuerdo o resolución RCA-1316-10/05 del Consejo de Administración del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en que se faculta a la administración del instituto a proceder a la venta de créditos en cartera vencida y sus consecuencias, que se traducen en la venta o cesión del crédito 9636390051, a nombre de la quejosa, a favor de la empresa Recuperadora de Deuda Hipotecaria, Sociedad de Responsabilidad Limitada de Capital Variable.


b) Seguidos todos los trámites legales, el Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, al que tocó conocer del expediente respectivo bajo el número 112/2008, dictó sentencia el veintinueve de septiembre de dos mil ocho, en la que sobreseyó en el juicio de amparo. Inconforme con dicha resolución, la parte quejosa promovió recurso de revisión.


Amparo en revisión 445/2008, resuelto por unanimidad de votos en sesión de veintisiete de febrero de dos mil nueve.


a) **********, por su propio derecho, promovió juicio de amparo indirecto en contra, entre otros actos y autoridades, del acuerdo o resolución RCA-1316-10/05 del Consejo de Administración del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en que se faculta a la administración del instituto a proceder a la venta de créditos en cartera vencida y sus consecuencias, que se traducen en la venta o cesión del crédito 9000507723, a nombre del quejoso, a favor de la empresa S.I., Sociedad de Responsabilidad Limitada de Capital Variable.


b) Seguidos todos los trámites legales, el Juzgado Décimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, al que tocó conocer del expediente respectivo bajo el número 381/2008, dictó sentencia que terminó de engrosar el tres de octubre de dos mil ocho, en la que negó la protección de la Justicia Federal solicitada. Inconforme con dicha resolución, la parte quejosa promovió recurso de revisión.


El Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al que correspondió el conocimiento de los asuntos anteriores, dictó resolución el trece y el veintisiete de febrero de dos mil nueve, respectivamente, en la que en la parte que a este expediente se refiere revocó las sentencias recurridas y concedió la protección constitucional solicitada. Sólo se realizará la síntesis de las consideraciones expuestas en el amparo en revisión 445/2008, al ser esencialmente similar a la relativa al amparo en revisión 423/2008. Tales consideraciones son las siguientes:


1. Conforme a la definición del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, el principio de reserva de ley se presenta cuando una norma constitucional reserva expresamente a la ley, la regulación de una determinada materia, por lo que excluye la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean regulados por disposiciones de naturaleza distinta a la ley.


2. El artículo 123, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual está sujeto al principio de reserva de ley, establece que es obligación de los patrones proporcionar habitación a sus trabajadores, obligación que cumplen mediante sus aportaciones al Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, aportaciones que son administradas por el instituto, el cual constituye el organismo que los sustituye en el cumplimiento de esta obligación, mediante el establecimiento de un sistema de financiamiento que permite otorgar a los trabajadores crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad sus habitaciones.


3. Este precepto legal contiene derechos fundamentales, como lo es el derecho a una vivienda digna y decorosa; por ende, puede sostenerse, de acuerdo a la definición de reserva de ley emitida por el Instituto de Investigaciones Jurídicas, que dicho precepto se encuentra sujeto a la reserva de ley al establecer que se considera de utilidad social la expedición de una ley para la creación de un organismo integrado por representantes del Gobierno Federal, de los trabajadores y de los patrones, que administre los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda, que regule las formas y procedimientos conforme a los cuales los trabajadores podrán adquirir en propiedad las habitaciones a que tienen derecho.


4. De igual manera, el artículo 4o. de la Constitución Federal concibe a la vivienda como un elemento clave para el desarrollo social de la familia, de ahí que dicha disposición legal deba considerarse como un mandato al Estado para que dicte leyes, disponga de programas o desarrolle labores públicas para alcanzar ese beneficio social, debiendo tener presente que de conformidad con ese texto legal, debe concebirse a la vivienda como el elemento donde se ubica la unidad social básica, que es la familia, al constituir para la misma, un bien de consumo indispensable; por lo que toda vivienda debe proporcionar suficiente protección, higiene, privacidad y comodidad a sus ocupantes, así como encontrarse debidamente localizada y en una situación jurídicamente regular.


5. Ahora bien, de la resolución RCA-1316-10/05 que se señaló como acto reclamado, se advierte que la autoridad responsable Consejo de Administración del Infonavit citó como fundamento el artículo 16, fracción IX, de la Ley del Infonavit, con base en el cual autorizó a la Administración a proceder a la venta de la cartera vencida reservada al cien por ciento, hasta por cincuenta y seis mil cuatrocientos noventa y un créditos, mediante subasta pública; sin embargo, de dicho numeral no se desprende la facultad de la autoridad, Consejo de Administración, de vender los créditos porque sólo se le faculta para establecer o regular las condiciones necesarias para el otorgamiento de créditos y aprobar, a propuesta del director general del instituto, los castigos y quebrantos derivados de los créditos, así como aprobar las políticas de riesgos y cualquier otra necesaria para el cumplimiento de los objetivos del instituto.


6. Dicho de otro modo, la disposición legal citada, fundamento del acto reclamado, sólo establece la facultad para el Consejo de Administración de aprobar, a propuesta del director general, los castigos y quebrantos derivados de los créditos, las políticas de riesgos, así como las de adquisición de bienes y prestación de servicios, y cualquiera otra que sea necesaria para el cumplimiento de los objetivos del instituto, sin que ello implique en modo alguno que tenga facultades o atribuciones para vender los créditos que se encuentran vencidos, dado que esa facultad no se encuentra expresamente establecida en el precepto legal que sirvió de fundamento legal para emitir el acto reclamado.


7. Además, del contenido de los artículos 43 bis, 49, 50, 51, 51-bis 5, 53 y 59, todos de la Ley del Infonavit, se advierte la previsión legal de constituir una serie de garantías para obtener el pago del crédito que un trabajador hubiera obtenido, así como los derechos constituidos a su favor para obtener crédito barato y suficiente para adquirir vivienda, como son el hecho de que durante la vigencia del crédito concedido al trabajador, las aportaciones patronales a su favor se aplicarán a reducir el saldo insoluto a cargo del propio trabajador; el que los propios trabajadores podrán realizar aportaciones voluntarias para ser destinadas a su cuenta individual que también podrá servir para reducir dicho saldo; y que en caso de incumplimiento de alguna de las previsiones consignadas en el contrato de crédito suscrito por el trabajador y el instituto demandado, se dispone la figura de la rescisión de contrato, lo cual puede hacerse valer ante los tribunales competentes, en donde, en todo caso, cabe la posibilidad de que la autoridad recupere la vivienda adquirida con el crédito otorgado.


8. En ese orden de ideas, se robustece el criterio consistente en que el Consejo de Administración del Infonavit no está facultado para instrumentar el método que sirvió para la venta de créditos vencidos, ya que el mismo no está permitido por la ley de que se trata, ni tampoco puede pensarse que dentro de las políticas de crédito implementadas por dicha autoridad, se autorice la desincorporación del trabajador al régimen previsto en la Ley del Infonavit, para el cumplimiento de sus obligaciones.


9. Considerar con tal amplitud la previsión legal del artículo 16, fracción IX, de la Ley del Infonavit, con base en la cual se autorizó a la administración a proceder a la venta de la cartera vencida reservada al cien por ciento, hasta por cincuenta y seis mil cuatrocientos noventa y un créditos, mediante subasta pública, implicaría asumir el riesgo que se evidencia con la celebración del contrato de cesión onerosa -acto reclamado- entre el instituto y la persona moral denominada S.I., Sociedad de Responsabilidad Limitada de Capital Variable, bajo la autorización emitida por el Consejo de Administración del Infonavit, con número RCA-1316-10/05, de veintiséis de octubre de dos mil cinco.


10. Contrato del que destaca el contenido de la cláusula quinta, en la que se prevé que: "Las partes reconocen y aceptan que lo señalado en el segundo párrafo del artículo 43-bis de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores no es aplicable respecto de los Créditos Hipotecarios Objeto de este Contrato, por tratarse de créditos vencidos.", pues tal disposición evidencia el riesgo citado, ya que en el terreno de lo particular, se excluye a la quejosa de un derecho que tiene consagrado en la propia ley, como lo es que durante la vigencia del crédito que le fue concedido, las aportaciones patronales a su favor se apliquen a reducir el saldo insoluto a su cargo, siendo que la propia norma analizada prevé todo un sistema de recuperación de deuda para el caso de que el trabajador incumpla con alguna de las cláusulas del contrato de crédito que hubiese celebrado con el instituto demandado, al cual indefectiblemente se debe ajustar la autoridad demandada; de ahí que ésta no tenga competencia para llevar a cabo el procedimiento de venta de cartera vencida, porque el propio legislador dispone el que habrá de seguir para recuperar los adeudos correspondientes.


11. Consecuentemente, al no advertirse en la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, la facultad del Consejo de Administración del propio instituto para emitir el acuerdo RCA-1316-10/05, en tanto autoriza la venta de la cartera vencida reservada al cien por ciento, hasta por cincuenta y seis mil cuatrocientos noventa y un créditos, mediante subasta pública, es procedente la concesión del amparo, ya que se está en presencia de un acto emitido por una autoridad incompetente.


Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.


Amparo en revisión 13/2009, resuelto por unanimidad de votos en sesión de dieciocho de marzo de dos mil nueve.


a) **********, por su propio derecho, promovió juicio de amparo indirecto en contra, entre otros actos y autoridades, del acuerdo o resolución RCA-1316-10/05 del Consejo de Administración del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en que se faculta a la administración del instituto a proceder a la venta de créditos en cartera vencida y sus consecuencias, que se traducen en la venta o cesión del crédito 9300318244, a nombre de la parte quejosa, a favor de la empresa Recuperadora de Deuda Hipotecaria, Sociedad de Responsabilidad Limitada de Capital Variable.


b) Seguidos todos los trámites legales, el Juzgado Tercero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, al que tocó conocer del expediente respectivo bajo el número 1570/2007, dictó sentencia que terminó de engrosar el trece de noviembre de dos mil ocho, en la que sobreseyó en parte en el juicio de amparo y en otra negó la protección constitucional solicitada. Inconforme con dicha resolución, la parte quejosa promovió recurso de revisión.


c) El Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al que correspondió el conocimiento del asunto, dictó resolución el dieciocho de marzo de dos mil nueve, en la que en la parte que a este expediente se refiere revocó la sentencia recurrida y concedió el amparo solicitado, bajo las consideraciones siguientes:


1. El principio de reserva de ley se presenta cuando una norma constitucional confiere expresamente a la ley, la regulación de una determinada materia, por lo que excluye la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean regulados por disposiciones de naturaleza distinta a la ley.


2. Ahora bien, el artículo 123, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual está sujeto al principio de reserva de ley, establece que es obligación de los patrones proporcionar habitación a sus trabajadores, obligación que cumplen mediante sus aportaciones al Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, aportaciones que son administradas por el instituto, el cual constituye el organismo que los sustituye en el cumplimiento de esta obligación, mediante el establecimiento de un sistema de financiamiento que permite otorgar a los trabajadores crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad sus habitaciones.


3. Este precepto legal contiene derechos fundamentales, como lo es el derecho a una vivienda digna y decorosa; por ende, puede sostenerse, de acuerdo a la definición de reserva de ley, que dicho precepto se encuentra sujeto a dicha reserva, al establecer que se considera de utilidad social la expedición de una ley para la creación de un organismo integrado por representantes del Gobierno Federal, de los trabajadores y de los patrones, que administre los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda, que regule las formas y procedimientos conforme a los cuales los trabajadores podrán adquirir en propiedad las habitaciones a que tienen derecho.


4. De igual manera, del artículo 4o. de la Constitución Federal se desprende que la Norma Fundamental concibe a la vivienda como un elemento clave para el desarrollo social de la familia, de ahí que dicha disposición legal deba considerarse como un mandato al Estado para que dicte leyes, disponga de programas o desarrolle labores públicas para alcanzar ese beneficio social, debiendo tener presente que de conformidad con ese texto legal, debe concebirse a la vivienda como el elemento donde se ubica la unidad social básica, que es la familia, al constituir para la misma, un bien de consumo indispensable; por lo que toda vivienda debe proporcionar suficiente protección, higiene, privacidad y comodidad a sus ocupantes, así como encontrarse debidamente localizada y en una situación jurídicamente regular.


5. Ahora bien, de la resolución RCA-1316-10/05 que se señaló como acto reclamado, se advierte que la autoridad responsable Consejo de Administración del Infonavit citó como fundamento el artículo 16, fracción IX, de la Ley del Infonavit, con base en el cual autorizó a la administración a proceder a la venta de la cartera vencida reservada al cien por ciento, hasta por cincuenta y seis mil cuatrocientos noventa y un créditos, mediante subasta pública; sin embargo, de dicho numeral no se desprende la facultad de la autoridad, Consejo de Administración, de vender los créditos porque sólo se le faculta para establecer o regular las condiciones necesarias para el otorgamiento de créditos y aprobar, a propuesta del director general del instituto, los castigos y quebrantos derivados de los créditos, así como aprobar las políticas de riesgos y cualquier otra necesaria para el cumplimiento de los objetivos del instituto.


6. Dicho de otro modo, la disposición legal citada, fundamento del acto reclamado, sólo establece la facultad para el Consejo de Administración de aprobar, a propuesta del director general, los castigos y quebrantos derivados de los créditos, las políticas de riesgos, así como las de adquisición de bienes y prestación de servicios, y cualquiera otra que sea necesaria para el cumplimiento de los objetivos del instituto, sin que ello implique en modo alguno que tenga facultades o atribuciones para vender los créditos que se encuentran vencidos, dado que esa facultad no se encuentra expresamente establecida en el precepto legal que sirvió de fundamento legal para emitir el acto reclamado.


7. Además, del contenido de los artículos 43 bis, 49, 50, 51, 51-bis 5, 53 y 59, todos de la Ley del Infonavit, se advierte la previsión legal de constituir una serie de garantías para obtener el pago del crédito que un trabajador hubiera obtenido, así como los derechos constituidos a su favor para obtener crédito barato y suficiente para adquirir vivienda, como son el hecho de que durante la vigencia del crédito concedido al trabajador, las aportaciones patronales a su favor se aplicarán a reducir el saldo insoluto a cargo del propio trabajador; el que los propios trabajadores podrán realizar aportaciones voluntarias para ser destinadas a su cuenta individual que también podrá servir para reducir dicho saldo; y que en caso de incumplimiento de alguna de las previsiones consignadas en el contrato de crédito suscrito por el trabajador y el instituto demandado, se dispone la figura de la rescisión de contrato, lo cual puede hacerse valer ante los tribunales competentes, en donde, en todo caso, cabe la posibilidad de que la autoridad recupere la vivienda adquirida con el crédito otorgado.


8. En ese orden de ideas, es dable sostener que el Consejo de Administración del Infonavit no está facultado para instrumentar el método que sirvió para la venta de créditos vencidos, ya que el mismo no está permitido por la ley de que se trata, ni tampoco puede pensarse que dentro de las políticas de crédito implementadas por dicha autoridad, se autorice la desincorporación del trabajador al régimen previsto en la Ley del Infonavit, para el cumplimiento de sus obligaciones.


9. Considerar con tal amplitud la previsión legal del artículo 16, fracción IX, de la Ley del Infonavit, con base en la cual se autorizó a la administración a proceder a la venta de la cartera vencida reservada al cien por ciento, hasta por cincuenta y seis mil cuatrocientos noventa y un créditos, mediante subasta pública, implicaría asumir el riesgo que se evidencia con la celebración del contrato de cesión onerosa -acto reclamado- entre el instituto y la persona moral denominada S.I., Sociedad de Responsabilidad Limitada de Capital Variable, bajo la autorización emitida por el Consejo de Administración del Infonavit, con número RCA-1316-10/05, de veintiséis de octubre de dos mil cinco.


10. Contrato del que destaca el contenido de la cláusula quinta, en la que se prevé que: "Las partes reconocen y aceptan que lo señalado en el segundo párrafo del artículo 43-bis de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores no es aplicable respecto de los créditos hipotecarios objeto de este contrato, por tratarse de créditos vencidos.", pues tal disposición evidencia el riesgo citado, ya que en el terreno de lo particular, se excluye a la quejosa de un derecho que tiene consagrado en la propia ley, como lo es que durante la vigencia del crédito que le fue concedido, las aportaciones patronales a su favor se apliquen a reducir el saldo insoluto a su cargo, siendo que la propia norma analizada prevé todo un sistema de recuperación de deuda para el caso de que el trabajador incumpla con alguna de las cláusulas del contrato de crédito que hubiese celebrado con el instituto demandado, al cual indefectiblemente se debe ajustar la autoridad demandada; de ahí que ésta no tenga competencia para llevar a cabo el procedimiento de venta de cartera vencida, porque el propio legislador dispone el que habrá de seguir para recuperar los adeudos correspondientes.


11. Consecuentemente, al no advertirse en la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, la facultad del Consejo de Administración del propio instituto para emitir el acuerdo RCA-1316-10/05, en tanto autoriza la venta de la cartera vencida reservada al cien por ciento, hasta por cincuenta y seis mil cuatrocientos noventa y un créditos, mediante subasta pública, es procedente la concesión del amparo, ya que se está en presencia de un acto emitido por una autoridad incompetente.


CUARTO. El análisis de las consideraciones señaladas pone de relieve la existencia de la contradicción de tesis denunciada, en razón de lo siguiente:


Como se advierte de las resoluciones reseñadas, los Tribunales Colegiados Décimo Tercero, Segundo, Octavo, Noveno y Séptimo, todos en Materia Administrativa del Primer Circuito determinaron en sus resoluciones que es inexacto que la facultad del Consejo de Administración para emitir la resolución número RCA-1316-10/05 de fecha veintiséis de octubre de dos mil cinco, a través de la cual el Consejo de Administración del Infonavit, autorizó la venta de la cartera vencida reservada al cien por ciento, hasta por cincuenta y seis mil cuatrocientos noventa y un créditos, mediante subasta pública, así como a la contratación de los proveedores necesarios para realizar esa venta, cumpliendo con la normatividad que al respecto hubiese emitido la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, se desprenda de la última parte de la fracción IX del artículo 16 de la Ley del Infonavit, por el hecho de que establezca que a propuesta del director general, puede aprobar cualquiera otra política que sea necesaria para el cumplimiento de los objetivos del instituto; en virtud de que la interpretación de ese precepto, así como de la ley en general, como norma reglamentaria de una disposición constitucional, debe efectuarse de acuerdo a los principios que consagra la N.S. de la cual emana.


De modo que si, en el caso, la Ley del Infonavit se emitió para dar cumplimiento al derecho de financiamiento de crédito barato para la obtención de vivienda por parte de los trabajadores previsto en el mencionado artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución, y en este precepto se establece que la ley debe prever las formas y procedimientos para llevar a cabo tal financiamiento, entonces la fracción IX del artículo 16 de la mencionada ley no debe interpretarse en el sentido de que el Consejo de Administración del Instituto puede autorizar a la Administración para vender los créditos de la cartera vencida, pues por el contrario, de la mencionada Ley del Infonavit, se desprenden los lineamientos a que debe sujetarse el instituto cuando los trabajadores que hubiesen recibido un crédito de ese organismo incumplan con las obligaciones que por su naturaleza conlleva su celebración, como pueden ser, entre otras, la omisión de realizar los pagos correspondientes para amortizar el capital e intereses ordinarios derivados del crédito, así como la forma en que se resolverán las controversias que se susciten con motivo de dichos adeudos.


Por consecuencia, al establecer la Ley del Infonavit, la forma y procedimientos en que debe proceder el instituto ante el incumplimiento de los deudores a las obligaciones derivadas del crédito que les hubiese otorgado, y al no encontrarse entre éstos la posibilidad de vender la cartera vencida, debe considerarse que la resolución reclamada contraviene el principio de reserva de ley consagrado en el artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución Federal, pues su contenido excede las disposiciones a las que debe sujetarse el instituto en materia de otorgamiento de créditos para la vivienda de los trabajadores, dado el carácter prestacional y proteccionista con el que fue creado el Infonavit, el cual es incompatible con la medida conforme a la cual los adeudos por créditos que no se hubieran liquidado pueden enajenarse a terceros, sobre todo particulares, pues con ello los derechohabientes deudores son excluidos de los diferentes beneficios que contempla la ley, entre los cuales destaca el contenido en el artículo 43 bis, consistente en que las aportaciones que a su favor hagan sus patrones, deben destinarse al pago o amortización del crédito correspondiente; así como las de que el instituto puede liquidar a éstos dichos pagos, conceder prórrogas al deudor o incluso liberarlo del saldo pendiente transcurridos treinta años después de haberle otorgado el crédito, si se reúnen ciertas condiciones.


En cambio, los diversos Tribunales Colegiados Sexto y Cuarto, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito, establecieron que resulta inexacto que el acuerdo o resolución número RCA-1316-10/05 citado, transgreda el principio de reserva de ley, pues de los numerales 1, 2, 3 y 16 de dicha ley se aprecia, en principio, que el instituto tiene una función social, cuyo objetivo primordial es operar un sistema de financiamiento que permita a los trabajadores obtener crédito para la adquisición de habitaciones, construcción, reparación, ampliación o mejoramiento de sus habitaciones, el pago de pasivos por tales conceptos, así como el coordinar y financiar programas de construcción de habitaciones destinadas a ser adquiridas en propiedad por los trabajadores, de lo cual se desprende que la actividad que desempeña el instituto resulta dinámica en cuanto al otorgamiento de financiamientos y recuperación de pasivos; y que dependa en parte de la recuperación de pasivos o cartera vencida la continuación de los objetivos para los cuales se creó, por lo que para hacer cumplir tales objetivos el legislador, en el artículo 16 de la mencionada ley, confirió al Consejo de Administración las facultades y atribuciones necesarias para que emitiera las políticas necesarias para el cumplimiento de los citados objetivos, por lo que resulta inexacta la aseveración de que con la emisión del acuerdo o resolución en la que se autoriza la venta de la cartera vencida, se rebase lo dispuesto en la norma (cláusula habilitante), ya que al tenor de la disposición antes mencionada, se establece el marco jurídico en el cual la autoridad administrativa debe ajustar su actuación al aprobar las políticas que emita sobre la materia.


Razones éstas por las que el acuerdo se ajusta al marco jurídico establecido al efecto, en virtud de que tiende a cumplir con los objetivos para los cuales se creó el Infonavit, en tanto derivó del dictamen propuesto por la Comisión de Seguimiento de Metas del Instituto, de veinticuatro de octubre de dos mil cinco, en el que se propone la estrategia de depuración de la cartera vencida del instituto, derivado, entre otros aspectos, por las cuentas con alta morosidad y baja probabilidad de cobro, del "análisis permanente de la cartera para solucionar problemas de raíz sobre la originación de los créditos", así como de las facultades establecidas en el numeral 16 de la ley, que les otorga atribuciones y facultades inherentes para aprobar las políticas necesarias para el cumplimiento de los objetivos de dicho instituto.


Por todo lo anterior, resulta inexacto que el Consejo de Administración del Infonavit no cuente con la facultad de aprobar políticas inherentes a los créditos, pues el segundo párrafo de la fracción IX del artículo 16 de la Ley del Infonavit prevé la facultad de aprobar los castigos y quebrantos derivados de los créditos, las políticas de riesgos, así como las de adquisición de bienes y prestación de servicios, y cualquiera otra que sea necesaria para el cumplimiento de los objetivos del instituto, como lo es la venta de cartera vencida para la recuperación de pasivos, tendente a continuar con el cumplimiento de los objetivos que tiene encomendado en la ley dicho instituto.


Como se desprende de lo anterior, los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes analizaron una cuestión jurídica esencialmente igual, adoptando mediante sus consideraciones criterios discrepantes, lo que es suficiente para determinar que existe la contradicción denunciada, sin que sea óbice para lo anterior, el que los Tribunales Colegiados Segundo y Octavo, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito, hayan establecido, además de lo señalado, que no desconocen que la recuperación de los pasivos es una actividad indispensable para que el instituto continúe otorgando créditos que permitan a nuevos trabajadores adquirir viviendas, pero que ello no necesariamente debe ser efectuado por terceros, porque éstos no están en aptitud de otorgar las condiciones de ventaja que menciona la ley, como por ejemplo asegurar que los patrones efectúen aportaciones a favor del trabajador para coadyuvar a la amortización de su adeudo, aunado a que, tratándose de medidas tendientes a la recuperación de créditos otorgados por el instituto conforme al acuerdo reclamado, que si bien no existe duda de que pueden englobarse dentro del concepto de políticas de crédito, su expedición, según los artículos 10, fracción VIII y 16, fracción IX, primer párrafo, de la Ley del Infonavit, corresponde en exclusiva a la asamblea general, autoridad suprema del instituto, a propuesta del Consejo de Administración; así que dentro de las políticas señaladas en el segundo párrafo del artículo 16, fracción IX, que puede expedir este último, ya no pueden estimarse incluidas las de crédito (de lo contrario lo dispuesto en el primer párrafo sería inaplicable), de lo cual se puede concluir que el acuerdo impugnado, que establece una política de crédito, fue emitido por una autoridad legalmente incompetente para expedirlo, lo cual corrobora su ilegalidad y, por ende, su inconstitucionalidad.


Lo anterior es así, en razón de que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan "tesis contradictorias", entendiéndose por "tesis" el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, tal como acontece en el presente expediente.


Resulta aplicable, en lo conducente, la tesis XLVI/2009 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y texto siguientes:


"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES (INTERRUPCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA P./J. 26/2001, DE RUBRO: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’). De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpe la jurisprudencia citada al rubro, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que "al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes" impide el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en "diferencias" fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Tomo XXX, julio de 2009, página 68).


No obstante lo anterior, si bien el punto a dilucidar en la presente contradicción de criterios, en los términos y condiciones en que fue denunciada por los Magistrados integrantes del Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y en la ampliación correspondiente realizada por el autorizado de los quejosos, así como de las consideraciones de los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, consistiría en determinar si conforme al principio de reserva de ley que se desprende de la Constitución Federal, el Consejo de Administración del Infonavit estaba facultado o no, en términos de la última parte de la fracción IX del artículo 16 de la ley que lo regula, para emitir la resolución número RCA-1316-10/05 de fecha veintiséis de octubre de dos mil cinco, a través de la cual autorizó la venta de la cartera vencida reservada al cien por ciento, hasta por cincuenta y seis mil cuatrocientos noventa y un créditos, mediante subasta pública, así como a la contratación de los proveedores necesarios para realizar esa venta, cumpliendo con la normatividad que al respecto hubiese emitido la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación advierte que las posturas adoptadas por los órganos jurisdiccionales en contradicción son incorrectas o jurídicamente insostenibles, por lo que en ese sentido acogerá un tercer criterio, encaminado a determinar que en el caso específico el instituto citado no actúa en su carácter de autoridad para los efectos del amparo y, por ende, los juicios de garantías promovidos en contra de la resolución de su Consejo de Administración debieron declararse improcedentes, ello con base en las consideraciones que se expondrán en el considerando siguiente.


Resulta aplicable a lo antedicho la tesis de la anterior Cuarta Sala de este Alto Tribunal cuyos rubro, texto y datos de localización son los siguientes:


"CONTRADICCIÓN DE TESIS. NO TIENE QUE RESOLVERSE INVARIABLEMENTE DECLARANDO QUE DEBE PREVALECER UNO DE LOS CRITERIOS QUE LA ORIGINARON, PUESTO QUE LA CORRECTA INTERPRETACIÓN DEL PROBLEMA JURÍDICO PUEDE LLEVAR A ESTABLECER OTRO. La finalidad perseguida por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, al otorgar competencia a las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para resolver las contradicciones de tesis que surjan entre los Tribunales Colegiados de Circuito, estableciendo cuál tesis debe prevalecer, es la de preservar la unidad en la interpretación de las normas que integran el orden jurídico nacional, fijando su verdadero sentido y alcance, lo que, a su vez, tiende a garantizar la seguridad jurídica; tan importante y trascendental propósito se tornaría inalcanzable si se llegara a concluir que la Suprema Corte de Justicia de la Nación está obligada, inexorablemente, a decidir en relación con el criterio que se establece en una de las tesis contradictorias, a pesar de considerar que ambas son incorrectas o jurídicamente insostenibles. Por consiguiente, la Suprema Corte válidamente puede acoger un tercer criterio, el que le parezca correcto, de acuerdo con el examen lógico y jurídico del problema, lo que es acorde, además, con el texto de las citadas disposiciones en cuanto indican que la Sala debe decidir ‘... cuál tesis debe prevalecer’, no, cuál de las dos tesis debe prevalecer." (Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Octava Época. Número 74, febrero de 1994, tesis 4a./J. 2/94, página 19).


QUINTO. El criterio que debe prevalecer es el que se sustenta en esta resolución.


La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, específicamente en su artículo 123, apartado A, fracción XII, dice:


"Artículo. 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social para el trabajo, conforme a la ley.


"...


"XII. Toda empresa agrícola, industrial, minera o de cualquier otra clase de trabajo, estará obligada, según lo determinen las leyes reglamentarias a proporcionar a los trabajadores habitaciones cómodas e higiénicas. Esta obligación se cumplirá mediante las aportaciones que las empresas hagan a un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos en favor de sus trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad tales habitaciones.


"Se considera de utilidad social la expedición de una ley para la creación de un organismo integrado por representantes del Gobierno Federal, de los trabajadores y de los patrones, que administre los recursos del fondo nacional de la vivienda. Dicha ley regulará las formas y procedimientos conforme a los cuales los trabajadores podrán adquirir en propiedad las habitaciones antes mencionadas. ..."


La anterior disposición constitucional preceptúa que es obligación de los patrones proporcionar habitación a sus trabajadores, la que cumplen mediante sus aportaciones al Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, que serán administradas por un organismo integrado por representantes del Gobierno Federal, de los trabajadores y de los patrones, el cual constituye el organismo que los sustituye en el cumplimiento de esta obligación mediante el establecimiento en la ley que se expida con motivo de su creación, de un sistema de financiamiento que permita otorgar a los trabajadores crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad sus habitaciones.


Como se observa, en el propio precepto se contienen derechos fundamentales de los trabajadores, como lo es el derecho a una vivienda digna y decorosa, reservándose a la ley la regulación de las formas y procedimientos conforme a los cuales los trabajadores podrán adquirir en propiedad las habitaciones a que tienen derecho.


Por su parte, la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en acatamiento al principio de reserva de ley contenido en el precepto constitucional mencionado establece, en lo que a este estudio interesa, lo siguiente:


"Artículo 1o. Esta ley es de utilidad social y de observancia general en toda la República."


"Artículo 2o. Se crea un organismo de servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propio, que se denomina ‘Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores’, con domicilio en la Ciudad de México."


"Artículo 3o. El instituto tiene por objeto:


"I. Administrar los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda;


"II. Establecer y operar un sistema de financiamiento que permita a los trabajadores obtener crédito barato y suficiente para:


"a) La adquisición en propiedad de habitaciones cómodas e higiénicas,


"b) La construcción, reparación, ampliación o mejoramiento de sus habitaciones, y


"c) El pago de pasivos contraídos por los conceptos anteriores;


"III. Coordinar y financiar programas de construcción de habitaciones destinadas a ser adquiridas en propiedad por los trabajadores; y


"IV. Lo demás a que se refiere la fracción XII del apartado A del artículo 123 constitucional y el título cuarto, capítulo III de la Ley Federal del Trabajo, así como lo que esta ley establece."


Los artículos 1o., 2o. y 3o. transcritos, disponen que la ley citada es de utilidad social, de observancia general en toda la República, en la que se crea un organismo de servicio social denominado Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, el cual tiene por objeto: administrar los recursos del Fondo; establecer y operar un sistema de financiamiento que permita a los trabajadores obtener crédito barato y suficiente para: a) adquirir en propiedad habitaciones; b) construir, reparar, ampliar o mejorar las que posean; o c) para destinarlo al pago de pasivos contraídos por los conceptos anteriores; coordinar y financiar programas de construcción de habitaciones destinadas a ser adquiridas en propiedad por los trabajadores; y lo demás a que se refiere la fracción XII del apartado A del artículo 123 constitucional y el título cuarto, capítulo III, de la Ley Federal del Trabajo, así como lo que la propia ley establece.


Como se advierte de lo anterior, el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, como "organismo de servicio social" constituido bajo el principio de solidaridad social, debe considerarse como una entidad con personalidad y patrimonio propio que, a diferencia de un organismo público descentralizado del Gobierno Federal, no se encarga de administrar bienes del Estado, sino recursos del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores que se destinan a crear y operar el sistema de financiamiento a que se hizo referencia.


En relación con el citado sistema de financiamiento para la obtención de créditos baratos y suficientes a que tienen derecho los trabajadores, la propia Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores señala lo siguiente:


"Artículo 41. El trabajador tendrá el derecho de elegir la vivienda nueva o usada, a la que se aplique el importe del crédito que reciba con cargo al Fondo Nacional de la Vivienda, misma que podrá o no ser parte de conjuntos habitacionales financiados con recursos de dicho fondo.


"Cuando un trabajador hubiere recibido crédito del instituto, éste le otorgará a partir de la fecha en que haya dejado de percibir ingresos salariales, prórrogas en los pagos de la amortización que tenga que hacer por concepto de capital e intereses ordinarios. Para tal efecto, el trabajador acreditado deberá presentar su solicitud al instituto dentro del mes siguiente a la fecha en que deje de percibir ingresos salariales. Durante dichas prórrogas los pagos de principal y los intereses ordinarios que se generen se capitalizarán al saldo insoluto del crédito. En caso de que el trabajador no solicite la prórroga en el plazo de 30 días, ésta no se le autorizará.


"Las prórrogas que se otorguen al trabajador de conformidad con el párrafo anterior no podrán ser mayores de doce meses cada una, ni exceder en su conjunto más de veinticuatro meses y terminarán anticipadamente cuando el trabajador inicie una nueva relación laboral.


"En caso de que hayan transcurrido treinta años contados a partir de la fecha de otorgamiento del crédito, el instituto lo liberará del saldo pendiente, excepto en caso de pagos omisos del trabajador o por prórrogas concedidas."


"Artículo 43 Bis. Al momento en que el trabajador reciba crédito del instituto, el saldo de la subcuenta de vivienda de su cuenta individual se aplicará como pago inicial de alguno de los conceptos a que se refieren los incisos de la fracción II del artículo 42.


"Durante la vigencia del crédito concedido al trabajador, las aportaciones patronales a su favor se aplicarán a reducir el saldo insoluto a cargo del propio trabajador.


"El trabajador derechohabiente que obtenga un crédito de alguna entidad financiera para aplicarlo al pago de la construcción o adquisición de su habitación, podrá dar en garantía de tal crédito, el saldo de su subcuenta de vivienda. Dicha garantía únicamente cubrirá la falta de pago en que pueda incurrir el acreditado al perder su relación laboral. Esta garantía se incrementará con las aportaciones patronales subsecuentes, que se abonen a la subcuenta de vivienda del trabajador. En el evento de que dicha garantía se haga efectiva, se efectuarán los retiros anticipados del saldo de la subcuenta de vivienda que corresponda para cubrir el monto de los incumplimientos de que se trate.


"El instituto podrá otorgar créditos a los trabajadores derechohabientes en cofinanciamiento con entidades financieras, en cuyo caso, el trabajador también podrá otorgar la garantía a que se refiere el párrafo inmediato anterior. Dicha garantía se constituirá sobre el saldo que la subcuenta de vivienda registre al momento del otorgamiento del crédito. Las aportaciones que se efectúen a la subcuenta citada con posterioridad al otorgamiento del crédito se aplicarán a cubrir el saldo insoluto del crédito que haya otorgado el instituto.


"En el supuesto de cofinanciamiento a que se refiere el párrafo inmediato anterior, el instituto deberá otorgar crédito al trabajador derechohabiente cuando el crédito que reciba de la entidad financiera de que se trate, se otorgue en base a fondos de ahorro establecidos en planes de previsión social que reúnan los requisitos de deducibilidad que se establezcan en las disposiciones fiscales correspondientes.


"En el caso de que el trabajador obtenga crédito de alguna entidad financiera y el instituto no pueda otorgar crédito en términos de lo dispuesto en el párrafo inmediato anterior, el trabajador tendrá derecho a que durante la vigencia de dicho crédito, las subsecuentes aportaciones patronales a su favor se apliquen a reducir el saldo insoluto a cargo del propio trabajador y a favor de la entidad financiera de que se trate.


"Previo convenio con la entidad financiera participante, el instituto podrá incluir en el porcentaje de descuento que el patrón efectúe al salario del trabajador acreditado, el importe que corresponda a los créditos otorgados en los términos del presente artículo."


"Artículo 47. El Consejo de Administración expedirá las reglas conforme a las cuales se otorgarán en forma inmediata y sin exigir más requisitos que los previstos en las propias reglas, los créditos a que se refiere la fracción II del artículo 42. Dichas reglas deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación.


"Las reglas antes citadas tomarán en cuenta entre otros factores, la oferta y demanda regional de vivienda, el número de miembros de la familia de los trabajadores, los saldos de la subcuenta de vivienda del trabajador de que se trate y el tiempo durante el cual se han efectuado aportaciones a la misma, si el trabajador es propietario o no de su vivienda, así como su salario o el ingreso conyugal si hay acuerdo de los interesados.


"Asimismo, el Consejo de Administración expedirá reglas que permitan tomar en cuenta, para la determinación del monto de crédito, ingresos adicionales de los trabajadores que no estén considerados como parte integrante de su salario base, siempre y cuando la cuantía, periodicidad y permanencia de tales ingresos sean acreditables plenamente y se garantice la recuperabilidad de dichos créditos.


"Los trabajadores podrán recibir crédito del instituto por una sola vez."


"Artículo 49. Los créditos que otorgue el instituto, se rescindirán y por lo tanto se darán por vencidos anticipadamente, cuando sin su autorización los deudores enajenen, incluida la permuta, o graven su vivienda, así como cuando incurran en cualesquiera de las causales de violación consignadas en los contratos respectivos.


"Tratándose de créditos otorgados para la adquisición de viviendas financiadas directamente por el instituto, éstos se darán por cancelados y el contrato rescindido si los deudores incurren en alguna de las causales señaladas en el párrafo anterior, por lo que el deudor o quien ocupe la vivienda deberá desocuparla en un término de 45 días naturales contados a partir de la fecha en que se reciba el aviso respectivo.


"En el caso del párrafo anterior, las cantidades que hayan cubierto los trabajadores hasta la fecha en que se desocupe la vivienda, se aplicarán a favor del instituto a título de pago por el uso de la propia vivienda."


"Artículo 51. Los créditos que el instituto otorgue a los trabajadores estarán cubiertos por un seguro para los casos de incapacidad total permanente o de muerte, que libere al trabajador o a sus beneficiarios de las obligaciones, gravámenes o limitaciones de dominio a favor del instituto derivados de esos créditos."


"Artículo 53. Las controversias entre los trabajadores o sus beneficiarios y el instituto, sobre derechos de aquéllos se resolverán por la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje una vez agotado, en su caso, el recurso que establece el artículo anterior.


"Las controversias derivadas de adeudos de los trabajadores al instituto por créditos que éste les haya concedido, una vez agotado, en su caso, el recurso a que se refiere el artículo anterior, se tramitarán ante los tribunales competentes.


"Será optativo para los trabajadores, sus causahabientes o beneficiarios, agotar el recurso de inconformidad o acudir directamente a la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje o a los tribunales competentes."


Los preceptos transcritos establecen una serie de derechos de los trabajadores, así como limitantes y consecuencias, contemplados todos ellos dentro del sistema de financiamiento previsto en la ley, y a que hace referencia el numeral 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución Federal, los cuales pueden detallarse, siguiendo un orden de naturaleza cronológica, de la siguiente forma:


a) El trabajador tendrá el derecho de elegir la vivienda nueva o usada, a la que se aplique el importe del crédito que reciba con cargo al Fondo Nacional de la Vivienda, la que podrá o no ser parte de conjuntos habitacionales financiados con recursos de dicho fondo (artículo 41, primer párrafo).


b) Se establece la posibilidad de que el instituto otorgue créditos a los trabajadores derechohabientes en cofinanciamiento con entidades financieras, en cuyo caso el trabajador podrá otorgar garantía que se constituirá sobre el saldo que la subcuenta de vivienda registre al momento del otorgamiento del crédito (artículo 43 Bis, cuarto párrafo).


c) Se limita a una sola vez a los trabajadores la posibilidad de recibir un crédito por parte del instituto (artículo 47, primer párrafo).


d) Al momento en que el trabajador reciba crédito del instituto, el saldo de la subcuenta de vivienda de su cuenta individual se aplicará como pago inicial de alguna de las líneas de crédito que aquél proporciona (artículo 43 Bis, primer párrafo).


e) Durante la vigencia del crédito concedido al trabajador, las aportaciones patronales a su favor se aplicarán a reducir el saldo insoluto a cargo del propio trabajador (artículo 43 Bis, segundo párrafo).


f) Cuando el trabajador reciba crédito del instituto, éste le otorgará a partir de la fecha en que haya dejado de percibir ingresos salariales, prórrogas en los pagos de la amortización que tenga que hacer por concepto de capital e intereses ordinarios, las que se autorizarán sólo mediante previa solicitud que se haga al instituto dentro del mes siguiente a la fecha en que deje de percibir ingresos salariales. Como limitante se establece que las prórrogas que se otorguen al trabajador no podrán ser mayores de doce meses cada una, ni exceder en su conjunto veinticuatro meses y terminarán anticipadamente cuando el trabajador inicie una nueva relación laboral (artículo 41, segundo y tercer párrafos).


g) En caso de que hayan transcurrido treinta años contados a partir de la fecha de otorgamiento del crédito, el instituto lo liberará del saldo pendiente; la excepción la constituye el caso en que el trabajador sea omiso en los pagos del crédito o cuando se hayan concedido prórrogas (artículo 41, cuarto párrafo).


h) Los créditos que el instituto otorgue a los trabajadores estarán cubiertos por un seguro para los casos de incapacidad total permanente o de muerte, que libere al trabajador o a sus beneficiarios de las obligaciones, gravámenes o limitaciones de dominio a favor del instituto derivados de esos créditos (artículo 51).


i) Se establece una consecuencia consistente en que los créditos que otorgue el instituto, se rescindirán y por tanto se darán por vencidos anticipadamente, cuando sin su autorización los deudores enajenen, incluida la permuta, o graven su vivienda, así como cuando incurran en cualesquiera de las causales de violación consignadas en los contratos respectivos, especificándose que en caso de créditos otorgados para la adquisición de viviendas financiadas directamente por el instituto, se darán por cancelados y el contrato rescindido si los deudores incurren en alguna de las causales señaladas, por lo que el deudor o quien ocupe la vivienda deberá desocuparla en un término de cuarenta y cinco días naturales contados a partir de la fecha en que se reciba el aviso respectivo, aunado a que las cantidades que hayan cubierto hasta la fecha en que se desocupe la vivienda, se aplicarán a favor del instituto a título de pago por el uso de la propia vivienda (artículo 49).


j) Finalmente, se establecen en la ley los procedimientos para dirimir las controversias que se susciten entre los trabajadores o sus beneficiarios con el instituto, así como los recursos y los tribunales competentes para resolverlos (artículo 53).


De la anterior relación de derechos, limitantes y consecuencias que se prevén en la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, las que, como se expresó, guardan un orden cronológico, importa destacar por su trascendencia el contenido en el inciso i), en el que se establece la posibilidad de que los créditos que otorgue el instituto se rescindirán y, por tanto, se darán por vencidos anticipadamente, cuando concurran las circunstancias ahí previstas, entre otras, cuando los trabajadores incurran en cualesquiera de las causales de violación consignadas en los contratos respectivos, lo que significa que el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, como administrador de dicho fondo y una vez que los sujetos de crédito incurran en alguna de dichas causales, está en posibilidad de darlos por vencidos en forma anticipada tramitando los juicios que correspondan ante los tribunales competentes.


Ahora bien, el Consejo de Administración del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en términos de la última parte de la fracción IX del artículo 16 de la ley que lo regula, emitió la resolución número RCA-1316-10/05 de fecha veintiséis de octubre de dos mil cinco, a través de la cual autorizó la venta de la cartera vencida reservada al cien por ciento, hasta por cincuenta y seis mil cuatrocientos noventa y un créditos, mediante subasta pública, así como a la contratación de los proveedores necesarios para realizar esa venta, cumpliendo con la normatividad que al respecto hubiese emitido la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. En relación con tal decisión, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como se adelantó en el considerando anterior, determina que en tal caso el instituto citado no actúa en su carácter de autoridad para los efectos del amparo.


La resolución citada establece lo siguiente:


"Resolución RCA-1316-10/05. Conforme a lo dispuesto por el artículo dieciséis, fracción novena, de la Ley del Infonavit, se autoriza a la administración a proceder a la venta de la cartera vencida reservada al cien por ciento, hasta por cincuenta y seis mil cuatrocientos noventa y un créditos, mediante subasta pública, así como la contratación de los proveedores necesarios para realizar dicha venta, cumpliendo estrictamente con la normatividad aplicable que al respecto haya emitido la comisión nacional bancaria y de valores."


Esta resolución tuvo como antecedente el siguiente dictamen:


"... Dictamen


"Considerando


"1. Que en la sesión ordinaria número 614, celebrada el 30 de julio de 2002, el Consejo de Administración tomó la resolución RCA-0291-07/02, mediante la cual aprobó la política de reservas del instituto, incluyendo los requerimientos de reservas trimestral por omisión intermediaria; trimestral por riesgo de crédito y anual por riesgo de extensión.


"2. Que en la sesión ordinaria número 546, celebrada el 18 de febrero de 2003, la Comisión de Vigilancia tomó la resolución RCV-0073-02/03, con relación a la nueva normatividad contable en el Infonavit. Asimismo, en dicha sesión este órgano de Gobierno tomó las resoluciones RCV-0074-02/03, y RCV-0075-02/03, mediante las cuales manifestó su conformidad sobre la citada normatividad y aprobando que se informara al Consejo de Administración sobre su aplicación, respectivamente.


"3. Que en la sesión ordinaria número 621, celebrada el 26 de febrero de 2003, el Consejo de Administración emitió la declaración DCA-0223-02/03 con relación a la nueva normatividad contable en el instituto, que considera las mejores prácticas nacionales e internacionales y entre otras, incluye la aplicación del criterio establecido en el boletín ‘B3 cartera de crédito’ equivalente al boletín ‘B6’ que emitió la Comisión Nacional Bancaria y de Valores dentro de su circular 1488 que ofrece la posibilidad de eliminar del activo aquéllos créditos vencidos que se encuentran provisionados al 100%, aun y cuando no se cuente con evidencia suficiente de que éstos no serán recuperados. Dicha normatividad contable se encuentra vigente desde el año 2003.


"4. Que el instituto ha venido cumpliendo con lo dispuesto por la circular 1460 de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, respecto a la constitución de reservas preventivas para riesgos crediticios.


"5. Que en atención a la recomendación de la Comisión de Vigilancia en la sesión ordinaria número 632, celebrada el 28 de enero de 2004, el Consejo de Administración tomó la resolución RCA-0807-01/04 mediante la cual aprobó la propuesta de política de castigos para créditos hipotecarios.


"6. Que en la sesión ordinaria número 595, celebrada el 28 de junio de 2005, la Comisión de Vigilancia emitió la declaración DCV-0596-06/05 mediante la cual se dio por enterada de las nuevas estrategias de recuperación de cartera presentadas por la administración las cuales incluyen una nueva definición de responsabilidades, en donde la Subdirección General de Administración de Cartera se encargará únicamente de la cobranza de la cartera sin relación laboral, mientras que la Subdirección General de Recaudación Fiscal se encargará de la cartera con relación laboral; un nuevo modelo de operación de cartera, un mayor énfasis en la cobranza social, con un trato digno, respetuoso y conciliador a los acreditados, ofreciéndoles soluciones que consideren su capacidad de pago actual, la depuración de las cuentas con alta morosidad y baja probabilidad de cobro y el análisis permanente de la cartera para solucionar problemas de raíz sobre la originación de los créditos.


"7. Que con fecha 01 de junio de 2005, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y, dentro de las atribuciones y facultades del Consejo de Administración señaladas en el artículo 16 de dicha ley, se establece en la fracción IX: ‘A propuesta del director general, aprobar los castigos y quebrantos derivados de los créditos, las políticas de riesgos, así como las de adquisición de bienes y prestación de servicios y cualquiera otra que sea necesaria para el cumplimiento de los objetivos del instituto.’


"8. Que las estrategias de recuperación de cartera fueron presentadas en el informe del director general al Consejo de Administración, correspondiente a la sesión ordinaria número 649, celebrada el 29 de junio de 2005, emitiendo este órgano de gobierno la declaración DCA-0712-06/05, mediante la cual se dio por enterado de la depuración de las cuentas con alta morosidad y baja probabilidad de cobro.


"9. Que en sesión ordinaria número 652, celebrado el 28 de septiembre de 2005, el Consejo de Administración tomó la resolución RCA-1284-09/05, aprobando que la Comisión de Seguimiento de Metas analice y dictamine la ‘estrategia de depuración de la cartera vencida del instituto’.


"10. Que la estrategia de recuperación de la cartera vencida implica cuatro fases: Cobranza ordinaria, cobranza social, cobranza especializada y castigos, y que el objetivo de la fase de cobranza especializada es maximizar la recuperación para el Fondo Nacional de la Vivienda, a través de gestiones de cobranza judicial y de la venta de la cartera vencida reservada al 100%.


"11. Que el día 24 de octubre de 2005, se llevó a cabo la sesión número 175 de la Comisión de Seguimiento de Metas, en donde se analizó la ‘estrategia de depuración de la cartera vencida del instituto’, con las observaciones de los sectores de los trabajadores, empresarial y gobierno.


"Atento a lo anterior, se establece lo siguiente:


"Resolución


"La Comisión de Seguimiento de Metas propone al Consejo de Administración que se apruebe el dictamen de la sesión número ciento setenta y cinco, celebrada el veinticuatro de octubre de dos mil cinco, con relación a la ‘estrategia de depuración de la cartera vencida del instituto’, en cumplimiento a la resolución RCA-1284-09/05, tomada por el Consejo de Administración en su sesión ordinaria número seiscientos cincuenta y dos, celebrada el veintiocho de septiembre de dos mil cinco, este dictamen se anexa al acta con el número (sic).


"Declaración


"La Comisión de Seguimiento de Metas propone al Consejo de Administración que se dé por enterado de la estrategia de depuración, reducción y recuperación de la cartera vencida, en los términos del documento que se anexa a este dictamen con el número uno, considerando cuatro fases, cobranza ordinaria, cobranza social, cobranza especializada y castigos, y que el objetivo de la fase de cobranza especializada es maximizar la recuperación para el fondo nacional de la vivienda, a través de gestiones de cobranza judicial y de la venta de la cartera vencida reservada al cien por ciento.


"Resolución


"La Comisión de Seguimiento de Metas propone al Consejo de Administración que, conforme a lo dispuesto por el artículo dieciséis, fracción novena de la Ley del Infonavit, autorice a la administración a proceder a la venta de la cartera vencida reservada al cien por ciento, hasta por cincuenta y seis mil cuatrocientos noventa y un créditos, mediante subasta pública, así como la contratación de los proveedores necesarios para realizar dicha venta, cumpliendo estrictamente con la normatividad aplicable que al respecto haya emitido la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.


"Atentamente

"Comisión de Seguimiento de Metas."


Con el objeto de demostrar que el mencionado Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda en el caso que se resuelve, no debe considerarse como autoridad para los efectos del amparo, resulta pertinente realizar algunas precisiones en cuanto a dicho concepto, conforme al criterio emitido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de rubro y texto siguientes:


"AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. TIENE ESE CARÁCTER UN ÓRGANO DEL ESTADO QUE AFECTA LA ESFERA JURÍDICA DEL GOBERNADO EN RELACIONES JURÍDICAS QUE NO SE ENTABLAN ENTRE PARTICULARES. La teoría general del derecho distingue entre relaciones jurídicas de coordinación, entabladas entre particulares en materias de derecho civil, mercantil o laboral, requiriendo de la intervención de un tribunal ordinario con dichas competencias para dirimir las controversias que se susciten entre las partes; de subordinación, entabladas entre gobernantes y gobernados en materias de derecho público, donde la voluntad del gobernante se impone directamente y de manera unilateral sin necesidad de la actuación de un tribunal, existiendo como límite a su actuación las garantías individuales consagradas en la Constitución y las de supraordinación que se entablan entre órganos del Estado. Los parámetros señalados resultan útiles para distinguir a una autoridad para efectos del amparo ya que, en primer lugar, no debe tratarse de un particular, sino de un órgano del Estado que unilateralmente impone su voluntad en relaciones de supra o subordinación, regidas por el derecho público, afectando la esfera jurídica del gobernado." (Novena Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., marzo de 1999, tesis 2a. XXXVI/99, página 307).


La tesis transcrita determina que autoridad para efectos del juicio de amparo, es el ente de hecho o de derecho que emite actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue, por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera legal de los gobernados, sin requerir para ello de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado, de lo que se sigue que autoridad es la que ejerce facultades decisorias que le están atribuidas en la ley y que, por ende, constituyen una potestad administrativa cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad.


Además, es dable aseverar que el concepto de autoridad responsable debe concebirse, fundamentalmente, por exclusión de los actos de particulares. En efecto, la naturaleza, antecedentes y evolución del juicio de amparo apuntan a sostener que éste sólo procede contra actos de autoridad, no así de particulares. Por lo que resulta indispensable establecer las bases para distinguir un acto de otro, atento la clasificación que la teoría general del derecho hace de las relaciones jurídicas de coordinación, supra a subordinación y supraordinación.


De acuerdo con esa teoría, las relaciones de coordinación son las entabladas entre particulares, en las cuales éstos actúan en un mismo plano, es decir, en igualdad, por lo que para dirimir sus diferencias e impedir que se hagan justicia por ellos mismos, se crean en la ley los procedimientos ordinarios necesarios para ventilarlas; dentro de este tipo de relaciones se encuentran las que se regulan por el derecho civil, mercantil, agrario y laboral. La nota distintiva de este tipo de relaciones es que las partes involucradas deben acudir a los tribunales ordinarios para que coactivamente se impongan las consecuencias jurídicas establecidas por ellas o contempladas por la ley, estando ambas en el mismo nivel, existiendo una bilateralidad en el funcionamiento de las relaciones de coordinación.


En cambio, las relaciones de supra a subordinación son las que se entablan entre gobernantes y gobernados, por actuar los primeros en un plano superior a los segundos, en beneficio del orden público y del interés social; se regulan por el derecho público que también establece los procedimientos para ventilar los conflictos que se susciten por la actuación de los órganos del Estado, entre ellos destaca, en el ámbito ordinario, el procedimiento contencioso administrativo y los mecanismos de defensa de los derechos humanos, mientras que en el parámetro constitucional, el juicio de amparo. Este tipo de relaciones se caracterizan por la unilateralidad y, por ello, la Constitución establece una serie de garantías individuales como limitaciones al actuar de gobernante, ya que el órgano del Estado impone su voluntad sin necesidad de acudir a los tribunales.


Finalmente, las relaciones de supraordinación son las que se establecen entre los órganos del propio Estado, en las que éstos actúan en un plano de igualdad superior, por encima de los particulares; regulándose también por el derecho público que establece mecanismos de solución política y jurisdiccional, destacando en este último rubro, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad que señala el artículo 105, fracciones I y II de la Constitución General de la República.


Es corolario de lo anterior que para definir el concepto de autoridad responsable hay que distinguir las relaciones jurídicas, examinando si la que se somete a la decisión de los órganos jurisdiccionales de amparo se ubica dentro de las denominadas de supra a subordinación, que tiene como presupuesto que el promovente tenga el carácter de gobernado y el ente señalado como autoridad actúe en un plano superior.


De lo expuesto pueden advertirse como notas que distinguen a una autoridad para los efectos del juicio de amparo, las siguientes:


a) La existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular.


b) Que esa relación tiene su nacimiento en la ley, por lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad.


c) Que con motivo de esa relación emite actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del particular.


d) Que para emitir esos actos no requiere de acudir a los órganos judiciales ni precisa del consenso de la voluntad del afectado.


En el caso que se resuelve, evidentemente no se está en el supuesto de que el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, por conducto de su Consejo de Administración, deba considerarse como autoridad para los efectos del amparo al emitir la resolución número RCA-1316-10/05 de fecha veintiséis de octubre de dos mil cinco, a través de la cual autorizó la venta de la cartera vencida de que se trata.


En efecto, debe tenerse presente, en primer lugar, que el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, conforme a lo dispuesto en la Constitución Federal en su artículo 123, apartado A, fracción XII, sólo es un administrador del mencionado Fondo, el cual como organismo de servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propio tiene el encargo constitucional de operar un sistema de financiamiento que permita a los trabajadores obtener crédito barato y suficiente para adquirir en propiedad sus habitaciones.


En segundo término, debe tenerse presente también, en términos de las disposiciones aplicables de la ley que regula al instituto en cita, que los créditos que otorga este último, plasmados en los contratos respectivos, no se suscriben en un plano de supra a subordinación entre el instituto y los trabajadores, pues dicho acto, por su propia naturaleza, es un acto bilateral, es decir, deriva de un acuerdo de voluntades en el que el instituto accede al otorgamiento de financiamiento a un trabajador para que adquiera en propiedad una habitación, y este último lo acepte en los términos y condiciones que se plasmen en el contrato.


Finalmente, es de atenderse también, que al establecer la propia ley en su artículo 49 la posibilidad de que el instituto rescinda los créditos que otorgue y, por tanto, los dé por vencidos anticipadamente, cuando concurran las circunstancias ahí previstas, para lo cual tendrán que tramitarse necesariamente los juicios correspondientes ante los tribunales competentes, en términos del diverso numeral 53 de la ley en cita, evidencia igualmente que no se está ante un acto de autoridad.


Por las razones anteriores, es de considerarse que el acto por el que el Consejo de Administración del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en términos de la última parte de la fracción IX del artículo 16 de la ley que lo regula, emitió la resolución número RCA-1316-10/05 de fecha veintiséis de octubre de dos mil cinco, en la que autorizó la venta de la cartera vencida reservada al cien por ciento, hasta por cincuenta y seis mil cuatrocientos noventa y un créditos, mediante subasta pública, así como a la contratación de los proveedores necesarios para realizar esa venta, cumpliendo con la normatividad que al respecto hubiese emitido la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, si bien es cierto es un acto unilateral realizado conforme a las facultades que le otorga la ley, también lo es que no contiene las notas distintivas para que pueda ser considerado como un acto de autoridad, pues debe tenerse presente que si la venta de la cartera vencida (cesión de derechos), en sí misma considerada, en términos del Código Civil Federal es un acuerdo de voluntades entre acreedor (cedente) y un tercero ajeno a la relación contractual primigenia, o bien, otro acreedor (cesionario) cuyo objeto es transmitir a este último los derechos que el primero tiene contra el deudor, sin que ello implique la extinción de la deuda, y en el caso de que la cesión sea onerosa, como sucede en la especie, el pago realizado por el cesionario al cedente constituye una circunstancia de este contrato, pues se trata del importe de esta operación, resulta válido concluir entonces, que a través de la resolución citada (que sólo resulta ser el antecedente de la cesión de derechos), el instituto no emite actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del particular, en este caso de los trabajadores cuyos contratos de crédito forman parte de la cartera vencida y que fueron vendidos.


Sólo con fines ilustrativos se transcriben a continuación los preceptos relativos del Código Civil Federal que establecen la figura de la cesión de derechos:


"Capítulo I

"De la cesión de derechos


"Artículo 2,029. Habrá cesión de derechos cuando el acreedor transfiere a otro los que tenga contra su deudor."


"Artículo 2,030. El acreedor puede ceder su derecho a un tercero sin el consentimiento del deudor, a menos que la cesión esté prohibida por la ley, se haya convenido no hacerla o no lo permita la naturaleza del derecho.


"El deudor no puede alegar contra el tercero que el derecho no podía cederse porque así se había convenido, cuando ese convenio no conste en el título constitutivo del derecho."


"Artículo 2,032. La cesión de un crédito comprende la de todos los derechos accesorios como la fianza, hipoteca, prenda o privilegio, salvo aquellos que son inseparables de la persona del cedente.


"Los intereses vencidos se presume que fueron cedidos con el crédito principal."


Como se advierte de lo anterior, en términos de los artículos 2029, 2030 y 2032 del Código Civil Federal, o sus equivalentes en las legislaciones de los Estados, existe cesión de derechos cuando el acreedor transfiere a otro los que tenga contra su deudor, sin el consentimiento de éste, a menos que la cesión esté prohibida por la ley, se haya convenido no hacerla o no lo permita la naturaleza del derecho, cesión que comprende la de todos los derechos accesorios como la fianza, hipoteca, prenda o privilegio, salvo aquellos que son inseparables de la persona del cedente.


De esta manera, al no tener el acto reclamado en los juicios de garantías materia de la contradicción de tesis que se resuelve, las características distintivas para ser considerado como un acto de autoridad que pueda ser impugnado en amparo, lo jurídicamente correcto en tales juicios resultaba ser que las demandas promovidas fueran desechadas al ser notoriamente improcedentes.


Lo anterior se robustece si se toma en consideración que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado, conforme a lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Código Fiscal de la Federación y la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, que tratándose de las aportaciones que los patrones tienen obligación de enterar para cumplir con su obligación de proporcionar habitaciones a sus trabajadores, en términos de lo que dispone el artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución Federal, el instituto en cita constituye un organismo fiscal autónomo, como deriva del criterio siguiente:


"INFONAVIT. EL INSTITUTO TIENE FACULTADES PARA LIQUIDAR LAS APORTACIONES OMITIDAS.-Del artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que es obligación de los patrones proporcionar habitación a sus trabajadores, obligación que cumplen mediante sus aportaciones al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, que tiene el carácter de organismo fiscal autónomo; por otro lado, la referida obligación de efectuar aportaciones así como su cobro tienen el carácter de fiscal de conformidad con el artículo 30 de la ley de dicho instituto, en consecuencia, éste puede liquidar las aportaciones omitidas sin que dicha facultad contravenga el citado dispositivo constitucional, pues únicamente viene a reforzar la posibilidad de alcanzar su objetivo." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época, T.V., diciembre de 1998, tesis P. CVIII/98, página 247).


En mérito de lo expuesto, el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia es el que se expresa a continuación:


-La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 2a. XXXVI/99, de rubro: "AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. TIENE ESE CARÁCTER UN ÓRGANO DEL ESTADO QUE AFECTA LA ESFERA JURÍDICA DEL GOBERNADO EN RELACIONES JURÍDICAS QUE NO SE ENTABLAN ENTRE PARTICULARES.", estableció que es autoridad para efectos del juicio de amparo el ente de hecho o de derecho que emite actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue, por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera legal de los gobernados, sin requerir para ello de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado, de lo que se sigue que autoridad es la que ejerce facultades decisorias que le están atribuidas en la ley y que, por ende, constituyen una potestad administrativa cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. En congruencia con dicho criterio, el acto por el que el Consejo de Administración del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en términos de la última parte de la fracción IX del artículo 16 de la Ley que lo regula, emitió la resolución número RCA-1316-10/05 de 26 de octubre de 2005, en la que autorizó la venta de la cartera vencida reservada al 100%, hasta por 56491 créditos, mediante subasta pública, así como a la contratación de los proveedores necesarios para realizar esa venta, cumpliendo con la normatividad que al respecto hubiese emitido la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, si bien es cierto es un acto unilateral realizado conforme a las facultades que le otorga la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, también lo es que no contiene las notas distintivas para que pueda considerarse como un acto de autoridad, pues debe tenerse presente que si la venta de la cartera vencida (cesión de derechos), en sí misma considerada, en términos del Código Civil Federal es un acuerdo de voluntades entre acreedor (cedente) y un tercero ajeno a la relación contractual primigenia, o bien, otro acreedor (cesionario) cuyo objeto es transmitir a este último los derechos que el primero tiene contra el deudor, sin que ello implique la extinción de la deuda, y en el caso de que la cesión sea onerosa, como en la especie, el pago realizado por el cesionario al cedente constituye una circunstancia de este contrato, pues se trata del importe de esta operación, resulta válido concluir que a través de la resolución citada (que sólo resulta ser el antecedente de la cesión de derechos), el instituto no emite actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del particular, en este caso de los trabajadores cuyos contratos de crédito forman parte de la cartera vencida y que fueron vendidos.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Existe contradicción de tesis entre los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados Décimo Tercero, Segundo, Octavo, Noveno y Séptimo, todos en Materia Administrativa del Primer Circuito, y los Tribunales Colegiados Sexto y Cuarto, en la misma materia y circuito.


SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter jurisprudencial, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, bajo la tesis jurisprudencial redactada en el último considerando de esta resolución.


N.; remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y la tesis jurisprudencial que se establece en esta resolución, a la Coordinación General de Compilación y Sistematización de Tesis, así como de la parte considerativa correspondiente para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los Ministros S.S.A.A., M.B.L.R. y J.F.F.G.S., presidente de esta Segunda Sala, con el voto en contra el Ministro G.D.G.P., quien formulará voto particular.


El Ministro M.A.G. estuvo ausente por atender comisión oficial.


Fue ponente el M.S.S.A.A..


En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en el artículo 3, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en ese supuesto normativo.





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