Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 11/2010. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SEGUNDO AUXILIAR CON RESIDENCIA EN GUADALAJARA, JALISCO Y CUARTO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO.

MINISTRO PONENTE: L.M.A.M..

SECRETARIA: LAURA MONTES LÓPEZ.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el Acuerdo 5/2001, dictado por el Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de junio de dos mil uno, en virtud de que el tema tratado en las ejecutorias, que constituye el punto de contradicción a dilucidar, corresponde a la materia administrativa, en la que esta S. se encuentra especializada.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis debe estimarse que proviene de parte legítima.

El artículo 197-A de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales establece que podrán denunciar la contradicción de tesis sustentada por Tribunales Colegiados de Circuito en juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o sus Magistrados, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas.

En el caso, la denuncia de contradicción la hizo el Pleno del Segundo Tribunal Colegiado Auxiliar con residencia en Guadalajara, J., órgano que intervino en uno de los asuntos que originaron los posibles criterios en contraposición, por lo que cabe concluir que la denuncia proviene de parte legítima.

TERCERO. El Segundo Tribunal Colegiado Auxiliar con residencia en Guadalajara, J. al resolver en sesión de doce de noviembre de dos mil nueve, el amparo en revisión **********, promovido por **********, determinó conceder el amparo solicitado apoyándose, en la parte conducente, en las consideraciones siguientes:

"SÉPTIMO. Es sustancialmente fundado el concepto de violación sintetizado. En efecto, sólo la ley formalmente expedida por el órgano legislativo, ya sea el Congreso de la Unión o el Congreso del Estado de J., puede restringir el ejercicio de la libertad de trabajo, prevista en el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone: ‘A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. ...’. El artículo transcrito tutela la garantía de trabajo, señalando que a nadie podrá impedírsele que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode. El ejercicio de esa prerrogativa constitucional tiene las limitantes siguientes: Que la actividad sea lícita, esto es que no se encuentre prohibida por la ley o que transgreda el derecho positivo mexicano. Que no se afecten derechos de terceros. Que no vulneren derechos de la sociedad. El Pleno del Máximo Tribunal de Justicia de la Nación en jurisprudencia firme y vigente, ha establecido que la resolución gubernativa que limite el ejercicio de esa garantía ‘cuando se ofendan los derechos de la sociedad’, requiere estar sustentada en una ley expedida por un órgano legislativo. Define lo anterior la jurisprudencia por reiteración (registro 812711), sustentada por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en el Informe 1965, Sexta Época, página 49, de rubro y texto: ‘REQUISITO DE DISTANCIA. ES INCONSTITUCIONAL CUANDO LO FIJA UN REGLAMENTO Y NO UNA LEY EMITIDA POR UN ÓRGANO LEGISLATIVO.’ (se transcribe). Esa misma jurisprudencia aparece publicada bajo el registro 801733, en el volumen 3o. Parte CII, del Semanario Judicial de la Federación, página 58 (Genealogía: Apéndice 1917-1995, Tomo III, Segunda S., tesis 1039, página 820, exactamente igual que la transcrita), y dice: ‘REQUISITO DE DISTANCIA. ES INCONSTITUCIONAL CUANDO LO FIJA UN REGLAMENTO Y NO UNA LEY EMITIDA POR UN ÓRGANO LEGISLATIVO.’ (se transcribe). Cabe aclarar que esas tesis citan diferentes precedentes. La primera hace referencia a los siguientes: ‘Amparo en revisión 8197/64. A.G.G.. 17 de junio de 1965. Mayoría de cuatro votos. Disidente: J.R.P.C.. La publicación no menciona el nombre del ponente. Amparo en revisión 59/65. A.A.M.. 23 de junio de 1965. Mayoría de cuatro votos. Disidente: J.R.P.C.. La publicación no menciona el nombre del ponente. Amparo en revisión 823/65. M.P.L.. 30 de junio de 1965. Mayoría de cuatro votos. Disidente: J.R.P.C.. La publicación no menciona el nombre del ponente. Amparo en revisión 9490/64. Ramos G.T.. 30 de junio de 1965. Mayoría de cuatro votos. Disidente: J.R.P.C..’. La publicación de la tesis restante, cita como tales: Amparo en revisión 7230/64. A.G.G.. 17 de junio de 1965. Mayoría de cuatro votos. Disidente: J.R.P.C.. R.: P.G.M.. Amparo en revisión 59/65. A.A.M.. 23 de junio de 1965. Mayoría de cuatro votos. Disidente: J.R.P.C.. R.: P.G.M.. Amparo en revisión 9490/64. T.R.G.. 30 de junio de 1965. Mayoría de cuatro votos. Disidente: J.R.P.C.. R.: P.G.M.. Amparo en revisión 823/65. M.P.L.. 30 de junio de 1965. Mayoría de cuatro votos. Disidente: J.R.P.C.. R.: P.G.M.. Amparo en revisión 3536/65. F.H.M.. 30 de septiembre de 1965. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: J.R.P.C.. Ahora bien, el artículo 53 del Reglamento de Comercio y Servicios para el Municipio de Zapopan, J., tildado de inconstitucional, dice lo siguiente: ‘No obstante la constancia expedida por Petróleos Mexicanos, no se autorizará la construcción de gasolineras ni de establecimientos que expendan artículos de combustión, cuando las bombas o tanques se instalen a menos de 150 metros de alguna escuela, centros de culto religioso, cine, teatro, mercado, o algún otro lugar público o privado de reunión, esta distancia se medirá de los muros que limitan los edificios indicados a las bombas o tanques.’. Ese numeral dispone que no se autorizará la construcción de gasolineras ni de establecimientos que expendan artículos de combustión, cuando las bombas se instalen a menos de ciento cincuenta metros de alguna escuela, centros de culto religioso, cine, teatro, mercado o algún otro lugar público o privado de reunión. Distancia que se medirá de los muros indicados a las bombas o tanques respectivos. Luego, si como se vio, sólo la autoridad legislativa, federal o local, en su respectiva esfera competencial, tiene la facultad necesaria para emitir normas que limiten la libertad de trabajo, es inconcuso que el artículo referido es inconstitucional. Ciertamente, en la especie se está en presencia de una norma reglamentaria que no permite autorizar la construcción de gasolineras ni de establecimientos que expendan artículos de combustión, cuando las bombas o tanques e encuentren instalados a menos de ciento cincuenta metros de alguno de los centros de concentración masiva que ahí se enumeran; lo cual, vulnera la garantía de libertad de trabajo prevista en el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que esa restricción no debe estar prevista en un reglamento, sino en una ley, como lo exige ese precepto constitucional. La afirmación hecha en el párrafo precedente encuentra apoyo en las razones que sustentó la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, contenidas en la jurisprudencia de referencia. Para demostrar lo anterior, conviene tener presente, en lo conducente, el contenido de la ejecutoria que resolvió el primero de aquellos precedentes, esto es, el amparo en revisión 8197/64, que se emitió el veintiocho de abril de mil novecientos sesenta y cinco, ya que de ella derivaron las demás resoluciones con las que se formó el criterio que, como antes se ponderó se encuentra publicada en dos ocasiones en el Semanario Judicial de la Federación, y que refiere a seis resoluciones falladas en ese sentido (8197/64, 7230/64, 59/65, 823/65, 9490/64 y 3536/65): ‘CUARTO.’ (se transcribe). Como se advierte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró inconstitucional el requisito de distancia previsto en el Reglamento de Peluquerías y Salones de Afeite y Embellecimiento en el Distrito Federal, como condicionante para abrir un establecimiento, en virtud de fijarse en un reglamento, y no en una ley. Lo anterior al tomar en consideración que el reglamento estatuía de modo general la manera de aplicar a los casos concretos la ley que reglamentaba, y que esta semejanza entre el reglamento y la ley, había inducido con frecuencia a confundir ambos ordenamientos, pero dicha semejanza no autorizaba la identificación, porque el reglamento era una disposición de carácter general que se refería exclusivamente y materialmente al orden de la administración. Asimismo, sostuvo que el reglamento presuponía la existencia de una ley, lo que hacía al primero una norma subalterna respecto de la segunda, se trataba pues de ordenamientos de importancia y jerarquía distinta. Y con base a ello, determinó que el Reglamento de Peluquerías y Salones de Afeite y Embellecimiento en el Distrito Federal era inconstitucional, debido a que no fue emitido a título de ley por ningún órgano legislativo ni hacía referencia a ley alguna de la que fuera formación reglamentaria y, por ello, subalterna. Asimismo, estimó que ni siquiera la ley podía obrar arbitraria ni aun discrecionalmente al imponer taxativas al ejercicio de la garantía individual de que se trata, sino que debía hacerlo ‘cuando se ofendan los derechos de la sociedad’. En consideración del aludido Alto Tribunal, constituía una apreciación tan delicada y trascendental que cuando se ofendían los derechos de la sociedad, para el efecto de tasar el ejercicio de una garantía individual que la Constitución otorgaba, no quiso confiarla la Ley Suprema sino a la propia ley, emanada ésta como tal del órgano legislativo. La aludida superioridad hizo referencia también que nada importaba que esa restricción apareciera en un reglamento, en un bando de policía y de buen gobierno o en cualquier otro instrumento que no fuera precisamente una ley, ya que así se entendía del texto literal del entonces artículo 4o. constitucional (hoy artículo 5o. constitucional, redactado en iguales términos). Está claro entonces que el Máximo Tribunal de Justicia de la Nación estableció que ni aun cuando la restricción de que se trata estuviera fijada en un reglamento autónomo, podría considerarse constitucional. En ese orden de ideas, por estar en un supuesto similar al de las tesis citadas en párrafos precedentes, debe considerarse que es inconstitucional la limitación a la libertad de trabajo impuesta por razón de la distancia, ya que son las autoridades federales o locales legislativas, en su respectiva esfera competencial, y no el Municipio, las que tienen la potestad de regular ese tipo de restricciones. La tesis aislada que se cita a continuación (registro 326948), sustentada también por la Segunda S., permite entender que el Alto Tribunal de aquella época dio mayor importancia a la norma emanada de un órgano legislativo, atendiendo a la expresión de voluntad que ésta contiene y la complejidad que existía, y sigue existiendo, para su formación y modificación. El precedente de referencia, se encuentra publicado en el Semanario Judicial de la Federación, tomo LXXII, página 6716, bajo el rubro y con el contenido siguiente: ‘LEYES Y REGLAMENTOS, DIFERENCIA ENTRE LOS.’ (se transcribe). No está por demás mencionar que el M.J.R.P.C., sostuvo voto particular en contra de aquella ejecutoria transcrita, en los términos que a continuación se expresan: ‘OBJECIONES SUSTANTIVAS.’ (se transcribe). Lo anterior se transcribe, en la medida que sirve para corroborar que la resolución de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dejó establecido, en forma vigente, que el requisito de distancia como restricción de un comercio, debe encontrarse previsto estrictamente en una ley, y no en un reglamento expedido por el Municipio. Se llega a la anterior conclusión, no obstante que el Municipio haya sido fortalecido en su facultad reglamentaria, a partir de la reforma del artículo 115 de la Constitución Federal verificada el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve. Esto es, el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación las reformas de las fracciones II y V, del artículo 115 constitucional, para quedar como sigue: ‘Artículo 115.’ (se transcribe). De esa reforma, el Municipio obtuvo: a) Fortalecimiento a su facultad reglamentaria municipal en los temas referidos en la fracción II, además de la limitación del contenido de las leyes estatales sobre cuestiones municipales; y b) En lo concerniente al catálogo de facultades que en el sistema constitucional de concurrencia regula la fracción V, del artículo 115, además de las facultades de las que ya gozaban en materia de aprobación y administración de los planes de desarrollo urbano, se le permitió participar en la formulación de planes de desarrollo regional, obligando a la Federación y al Estado a asegurar la intervención de los Municipios en ese tema. Igualmente se le permitió: autorizar el uso del suelo adicionalmente a las facultades de control y vigilancia que ya tenía; participar en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento de zonas de reservas ecológicas, además de sus facultades de creación y administración de éstas; intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afectaran su ámbito territorial, y celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales. Lo anterior, pone de manifiesto que la reforma al artículo 115 constitucional de mil novecientos noventa y nueve, aumentó de forma significativa las atribuciones de los Municipios, ampliando su facultad reglamentaria en determinadas materias, pero no le permitió regular el requisito que aquí se analiza. Ello es así, porque este tribunal estima que el requisito de distancia referido no puede estar establecido por un reglamento. En efecto, no obstante las aludidas facultades reglamentarias con que actualmente cuenta el Municipio, esa restricción debe estar prevista en una ley conforme lo ha interpretado la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia antes mencionada. Incluso, no representa un obstáculo que el artículo 2o. del Reglamento de Comercio y Servicios para el Municipio de Zapopan, establezca que ese ordenamiento se expidió con fundamento en lo dispuesto por los artículos 27, tercer párrafo, y 115, fracciones II, III, IV y V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 73, 77, 79 y 86 de la Constitución Política del Estado de J., 7, fracción IV, artículos 12, 13 y 43 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de J., y 1o., 2o., 4o., 5o., 7o., 8o. y 11 de la Ley Estatal de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, entre otras normas; ni que las autoridades responsables hayan sostenido en su informe justificado que la emisión de la norma reclamada es ‘de detalle’, en la medida que su expedición obedece al ejercicio de una facultad concurrente en materia de desarrollo urbano, que se encuentra subordinada al marco jurídico antes citado. Es así, primeramente, porque el contenido del Reglamento de Comercio y Servicios para el Municipio de Zapopan revela que no está destinada específicamente para regular el desarrollo urbano, sino para normar la actividad comercial, industrial, agroindustrial y de servicios en el Municipio. Enseguida, no puede sr considerada una norma ‘de detalle’, emitida en uso de una facultad concurrente, porque las disposiciones reglamentarias emitidas en ese ámbito de atribuciones, están contenidas en el Reglamento de Construcciones y Desarrollo Urbano del Municipio de Zapopan, J., y normas técnicas complementarias para diseño por sismo. Así lo corrobora su artículo 1o. lo que dice que ese reglamento se expide con fundamento en los artículos 27 párrafo tercero, 115 fracciones II y V de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1 al 6 y 9 de la Ley General de Asentamientos Humanos; 73, 77 y 80 de la Constitución Política del Estado de J.; 1 al 3, 122, 279 al 297 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de J.; y, 1, 6 y 7 del Reglamento Estatal de Zonificación del Estado de J.. Además, ninguno de esos dos argumentos cambia el hecho de que es una regla la que en este caso restringe la garantía de libertad de comercio y por ello es inconstitucional, atendiendo a que una limitante así, sólo debe estar prevista en una ley formal. De esa manera, el criterio antes citado que dice que es inconstitucional el requisito de distancia que se establece en un reglamento, lleva a concluir que, aun cuando el Ayuntamiento Constitucional de Zapopan, actualmente tiene amplias facultades para emitir reglamentos en términos del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos; no está en posibilidad de fijar en un reglamento el requisito de restricción por distancia para autorizar la construcción de gasolineras o de establecimientos que expendan artículos de combustión, como se dispone en el artículo 53 del Reglamento de Comercio y Servicios para el Municipio de Zapopan, J., porque esto únicamente puede consignarse en una ley, con las limitaciones que establece el numeral 5o. de la Carta Magna. Por otra parte, en el caso no existen elementos que lleven a considerar la necesidad de modificar o interrumpir ese criterio, en uso de las facultades que otorga el artículo sexto transitorio del decreto por el que se reformó y adicionó la Ley de Amparo, publicado el once de enero de mil novecientos ochenta y ocho, en el Diario Oficial de la Federación, en la medida que no se han modificado las limitaciones al Poder Público respecto de la garantía individual de las personas, consagrada en la Constitución General de la República, que en su artículo 5o. continúa estableciendo que a ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos, libertad que solo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad, ni se ha modificado el concepto que la Segunda S. sostuvo acerca de que esas prerrogativas del individuo solo pueden ser restringidas en su alcance o suspendidas en su aplicación, en términos estrictos por la propia Ley Suprema, o por una ley que expida el órgano legislativo correspondiente. Apoyan esta determinación, la tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, Primera Parte, tomo CXXX, página 27, que dice: ‘DISTANCIA, REQUISITO DE INCONSTITUCIONALIDAD. COMERCIOS DE UNA MISMA ESPECIE.’ (se transcribe). ‘COMERCIOS DE UNA MISMA ESPECIE, INCONSTITUCIONALIDAD DEL REQUISITO DE DISTANCIA ENTRE LOS.’ (se transcribe). Incluso, la tesis aislada número XXX.1o.2 A, del Primer Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2009, página 1924, de contenido siguiente: ‘LIBERTAD DE COMERCIO EN LA VÍA PÚBLICA. EL ARTÍCULO 1372, APARTADO B, FRACCIÓN V, DEL CÓDIGO MUNICIPAL DE AGUASCALIENTES, AGUASCALIENTES, AL DISPONER QUE CUANDO SE TRATE DE AUTORIZAR PERMISOS PARA EL EJERCICIO DE DICHA ACTIVIDAD, EXCEPTO EN LO REFERENTE A MERCADOS Y TIANGUIS, EN TODO CASO DEBERÁ ESTABLECERSE EL COMERCIANTE A UNA DISTANCIA DE CIENTO CINCUENTA METROS LINEALES ENTRE UN GIRO SIMILAR Y OTRO, VIOLA DICHA GARANTÍA CONSTITUCIONAL.’ (se transcribe). Consecuentemente, se concede el amparo y protección de la Justicia Federal en contra del artículo 53 del Reglamento de Comercio y Servicios para el Municipio de Zapopan. Los efectos de esta concesión se hacen extensivos a las modificaciones propias de ese numeral que hayan dado como resultado la norma que le fue aplicada, y al dictamen de trazo, usos y destinos específicos de veintinueve de octubre de dos mil ocho, emitido en el expediente **********, el cual debe quedar insubsistente, para que en su lugar el director general de Obras Públicas del Ayuntamiento Constitucional de Zapopan, con plena libertad, emita uno nuevo, absteniéndose de aplicar el numeral considerado inconstitucional."

CUARTO. El Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, cuyo criterio se denuncia como contrario al sostenido por el tribunal mencionado anteriormente, al resolver en sesión de dieciséis de abril de dos mil nueve, el amparo en revisión **********, interpuesto por el delegado del Ayuntamiento Constitucional de Zapopan, J., y otras autoridades, determinó negar el amparo solicitado, apoyándose, en la parte conducente, en las consideraciones siguientes:

"SEXTO. El análisis de los agravios permite llegar a las siguientes consideraciones. En principio, conviene tomar en cuenta que del análisis de la demanda de amparo se advierte que la parte quejosa reclama el Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, J., concretamente, por lo que se refiere a los artículos 7o. y 9o. que establecen, respectivamente, lo siguiente: ‘Artículo 7o.’ (se transcribe). ‘Artículo 9o.’ (se transcribe). También se aprecia que la parte agraviada impugna las anteriores disposiciones con motivo del primer acto de su aplicación, consistente en el ‘Dictamen de Trazo, Usos y Destinos Específicos’, emitido el uno de octubre de dos mil siete, por el que la Dirección General de Obras Públicas del Ayuntamiento Constitucional de Zapopan, J., respecto a la solicitud del dictamen de trazo, usos y destinos específicos que promovió la parte quejosa para la certificación del uso comercial y de servicios centrales (centro comercial) y estación de servicio de combustible (gasolinera), sobre el predio ubicado en la Avenida Rafael Sanzio sin número, esquina con la Avenida Guadalupe y las calles Topógrafos y A., en Zapopan, J., resolvió, en lo que interesa, lo siguiente (folios 25 a 27 del juicio de garantías): (se transcribe). Según se observa, la autoridad responsable estimó parcialmente procedente la solicitud presentada por la parte quejosa, ya que si bien la autorizó respecto al uso comercial y de servicios centrales intensidad baja (centro comercial), sin embargo, la resolvió improcedente por cuanto al uso comercial y de servicios centrales para la estación de servicios de combustible (gasolinera), al estimar que de la verificación realizada se observó la existencia de otra estación de servicios y de los centros de concentración masiva que a continuación se indican, a las distancias aproximadas que también se señalan: 1. Otra gasolinera al oriente en el mismo sentido y acera del predio a 665.00 metros; 2. Un templo al lado sur del predio sobre la Avenida Guadalupe a 75.00 metros; 3. Un ‘posible’ salón de eventos a 20.00 metros, al lado norte del predio, sobre la calle A.. 4. Una escuela de gimnasia olímpica sobre la calle A. a 87.00 metros, hacia el lado poniente del predio; 5. Un salón de fiestas sobre la calle A. a 107.00 metros; y 6. Un restaurante a 65.00 metros, al lado sur del predio. Agregó la responsable que la otra estación de servicio y los centros de concentración masiva señalados, se encuentran dentro del área de restricción con relación al predio, a que se contraen los artículos 7o. y 9o., fracción I, del Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, J.. En suma, la autoridad responsable resolvió desfavorablemente la petición de la parte quejosa, por cuanto al uso comercial y de servicios centrales para la estación de servicios de combustible, por considerar que no se cumplen los extremos previstos por los artículos 7o. y 9o. del reglamento reclamado, ya que no se satisface el requisito de distancia mínima con respecto a otra gasolinera, ni la exigencia de distancia mínima de resguardo con diversos centros de concentración masiva. Por su parte, la Juez de Distrito consideró en la sentencia recurrida, en síntesis, que la finalidad de los artículos combatidos no es proteger los intereses de la sociedad, sino privilegiar los intereses económicos de quienes ya fueron favorecidos con la autorización para realizar la actividad de expendio de gasolina, al señalar una distancia de mil y diez mil metros en áreas urbanas y rurales, respectivamente, que deben existir entre negocios del mismo giro; que las autoridades municipales carecen de facultades para emitir esa clase de reglamentos limitativos de la libertad de trabajo, ya que son las autoridades locales y federales, en su respectiva esfera competencial, las que regulan y supervisan las medidas de seguridad que deben observar este tipo de negociaciones; y, que de lo anterior se colegía que los conceptos de violación resultaban fundados, pues ‘el reglamento combatido y el dictamen reclamado’, se fundan en artículos emanados de una autoridad administrativa sin facultades para legislar al respecto. En sustento de tales consideraciones, la a quo citó la jurisprudencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 53, tomo: 42 Primera Parte, Séptima Época, del Semanario Judicial de la Federación, de rubro: ‘DISTANCIA, REQUISITO DE. LAS LEYES QUE LO FIJAN SON VIOLATORIAS DE LOS ARTÍCULOS 4o. Y 28 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (REGLAMENTO DE EXPENDIOS DE LECHE EN EL MUNICIPIO DE TORREÓN, COAHUILA).’, así como la jurisprudencia de la Segunda S. del Alto Tribunal, consultable en la página 58, Tomo: Tercera Parte, CII, correspondiente a la Sexta Época, del Semanario Judicial de la Federación, de la voz ‘REQUISITO DE DISTANCIA. ES INCONSTITUCIONAL CUANDO LO FIJA UN REGLAMENTO Y NO UNA LEY EMITIDA POR UN ÓRGANO LEGISLATIVO.’. Para contrarrestar aquellas consideraciones la autoridad responsable sostiene, en síntesis, lo siguiente: Que los actos reclamados fueron emitidos en términos de las facultades y autonomía de que gozan los Municipios, conforme a lo que dispone el artículo 115 constitucional, por lo que la Juez de Distrito dejó de tomar en consideración las facultades que tiene el Municipio para resolver sobre el control y utilización de suelo dentro del mismo. Que mediante la expedición del dictamen de trazo, usos y destinos específicos no se está prohibiendo a la parte quejosa que se dedique al ejercicio de la profesión u oficio que le acomode, sino que dicho documento, por contener aspectos técnicos, corresponde elaborarlo a la autoridad municipal con el objeto de regular el uso del suelo. Que la fundamentación y motivación de leyes y reglamentos se satisface con la existencia de una norma legal que faculte a la autoridad para actuar en determinado sentido y de acuerdo con las circunstancias de hecho que permitan evidenciar con claridad que procedía crear la norma respectiva, pues el Municipio tiene facultades expresamente conferidas por la Constitución Federal, la Constitución Local y por las leyes de asentamientos humanos, desarrollo urbano y de la administración pública, del Estado de J., para regular el uso del suelo dentro de su territorio, así como para el establecimiento de gasolineras y estaciones de servicio. Que la regulación impugnada sólo pretende normar el uso del suelo para ejercer tal actividad comercial, la que es considerada por la legislación y por la sociedad en general, como altamente peligrosa y de alto impacto ambiental, por lo que resulta preponderante la expedición del reglamento reclamado por la necesidad de garantizar la seguridad de las personas y, por ende, de proteger la vida, la imagen urbana y el medio ambiente. Que la resolución impugnada causa agravios a las autoridades responsables, pues, sin la debida fundamentación y motivación, e invocando criterios jurisprudenciales no aplicables al caso la juzgadora federal hizo nugatorias las facultades que en materia de ordenamiento y desarrollo urbano se establecen a favor de los Municipios en los incisos a), d) y f), último párrafo, de la fracción V, del artículo 115 constitucional, pues en razón de las reformas constitucionales de diciembre de mil novecientos noventa y nueve se reconoció al Municipio como orden de gobierno, definiéndole su competencia exclusiva y precisando diversos rubros en los que tendrá necesaria intervención. Que a partir de dicha reforma, se consignó, en lugar del verbo ‘administrar’, que el Municipio será ‘gobernado’ por un Ayuntamiento de elección popular directa, lo que implica ‘mandar con autoridad, regir algo y dirigir una colectividad política’. Que el Ayuntamiento municipal tiene plena facultad, otorgada por la Constitución Federal, para expedir los reglamentos y disposiciones administrativas que regulen el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, como es la tierra, con el objeto de lograr un desarrollo equilibrado y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población; tales ordenamientos se ocuparán de establecer las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, a efecto de ejecutar obras públicas y planear la fundación, conservación y mejoramiento de los centros de población. Que el reglamento impugnado no impide a la parte quejosa dedicarse a la profesión, industria, comercio o trabajo que desee, puesto que sólo se regula lo relativo a los usos y destinos del suelo como modalidades a la propiedad privada, porque sobre el interés particular se encuentra el interés de la sociedad en que la creación y crecimiento de los centros de población se realicen en forma ordenada y planeada. Que el Municipio no invade esferas de competencia exclusivas del Congreso de la Unión, pues el objeto del reglamento controvertido es regular la ubicación de gasolineras y estaciones de servicio, de ahí que no se está legislando en materia de hidrocarburos. Que resultan infundados los argumentos expuestos por la a quo, en el sentido de que el artículo 7o. del reglamento reclamado viola el artículo 5o. constitucional, pues el Municipio tiene facultades para expedir dicha disposición normativa. Que la Juez de Distrito parte de un presupuesto equivocado, pues no entró al estudio de la naturaleza jurídica de la norma que se tilda de inconstitucional, sino que se limitó a realizar una apreciación respecto del efecto de la norma que impugna la quejosa, pues si bien la autoridad municipal no tiene facultades para restringir la libertad de trabajo mediante la expedición de algún reglamento, no menos cierto es que en el presente asunto no forma parte de la litis esa cuestión, sino que el acto reclamado es una norma cuyo objeto es precisamente el ordenamiento urbano, uso de suelo y construcciones; y que si la naturaleza jurídica de la norma combatida no es la regulación de la libertad de trabajo, sino el ordenamiento y desarrollo urbanos, el uso y construcción de gasolineras, se concluye que el Municipio tiene competencia para expedir normas relacionadas con el ordenamiento de los asentamientos humanos, usos, reservas y destinos de tierras, aguas, bosques, obras públicas, planeación y regulación de la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población. Los anteriores agravios son parcialmente fundados. En efecto, si bien la autoridad municipal responsable está jurídicamente facultada para expedir reglamentos en materia de asentamientos humanos y para emitir el Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicios en el Municipio Zapopan, J., por las razones que más adelante se expondrán; sin embargo, se considera que ciertamente, como lo señaló la juzgadora federal, en una parte del fallo combatido, el anterior Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia que se mencionó en los párrafos anteriores, estableció un criterio relevante en relación con la libertad de comercio, al sostener que las disposiciones que fijan un requisito de distancia entre un comercio y otro, son violatorias el artículo 5o. (antes 4o.) de la Constitución Federal. En congruencia con el citado criterio jurisprudencial, este Tribunal Colegiado juzga que el artículo 7o. del Reglamento para el establecimiento de gasolineras y estaciones de servicio en el Municipio de Zapopan, J., anteriormente transcrito, conforme al cual, so pretexto de ‘lograr una cobertura más racional del servicio prestado por las gasolineras y estaciones de servicio’, se establece una distancia mínima de 1,000 metros en áreas urbanas y 10,000 metros en áreas rurales, con respecto a otra estación de servicio similar; es violatorio de la garantía de libertad de comercio que se establece en el artículo 5o. de la Constitución Federal, que dispone lo siguiente: ‘Artículo 5o.’ (se transcribe). Como se ve, en el primer párrafo del artículo 5o. constitucional se consagra la garantía de libertad de comercio, la que sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Ahora bien, con motivo del establecimiento de una gasolinera, próxima a otra estación de servicio de esa misma especie, de ninguna manera se atacan derechos de terceros, ni se ofenden los derechos de la sociedad. Resulta aplicable a lo anterior la jurisprudencia de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 227, tomo: 151-156 Tercera Parte, Séptima Época, del Semanario Judicial de la Federación, de rubro y texto siguientes: ‘REGLAMENTOS QUE FIJAN TÁCITAMENTE EL REQUISITO DE DISTANCIA PARA ESTABLECER COMERCIOS. SU INCONSTITUCIONALIDAD (INDUSTRIA DE LA PRODUCCIÓN DE HARINA DE MAÍZ, MASA NIXTAMALIZADA Y TORTILLAS DE MAÍZ).’ (se transcribe). Por tanto se considera correcta la decisión de la Juez de Distrito respecto a declarar la inconstitucionalidad del artículo 7o. del Reglamento para el establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, J., por resultar violatorio de la garantía de libertad de comercio prev

sta por el artículo 5o. del Pacto Federal. En cambio, asiste la razón a la parte recurrente cuando refuta las consideraciones en que la a quo se basó para declarar la inconstitucionalidad del artículo 9o. del reglamento reclamado, por considerar que las autoridades responsables tienen competencia tanto en materia de asentamientos humanos, como para regular el uso de suelo dentro de su territorio y, por ende, en relación con el establecimiento de gasolineras y estaciones de servicio, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 27, tercer párrafo, y 115, fracciones II y V, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A efecto de ilustrar la decisión anterior, conviene tener presente como cuestión previa, que el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado ‘facultades concurrentes’, entre la Federación, los Estados y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias como es la de asentamientos humanos. Lo anterior, tal como se desprende de la jurisprudencia P./J. 142/2001, publicada en la página 1042, T.X., enero de 2002, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto siguientes: ‘FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES.’ (se transcribe). De lo anterior se sigue que las ‘facultades concurrentes’, implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, pueden actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una legislación laboral. Por consiguiente, la Federación, los Estados y Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, tienen ‘facultades concurrentes’ en materia de asentamientos humanos. Para corroborar lo anterior, a continuación se transcriben los artículos 27, tercer párrafo y 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Federal: ‘Artículo 27.’ (se transcribe). ‘Artículo 73.’ (se transcribe). La Ley General de Asentamientos Humanos establece la forma y términos de la participación de la Federación, Estados y Municipios en materia de asentamientos humanos, tal como se desprende de las disposiciones legales que enseguida se transcriben: ‘Artículo 1o. (se transcribe). ‘Artículo 2o.’ (se transcribe). ‘Artículo 4o. (se transcribe). ‘Artículo 9o.’ (se transcribe). ‘Artículo 27.’ (se transcribe). De las disposiciones legales que se acaban de transcribir se desprende que existe concurrencia de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional; que asentamiento humano es el establecimiento de un conglomerado demográfico, con el conjunto de sus sistemas de convivencia, en un área físicamente localizada, considerando dentro de la misma los elementos naturales y las obras materiales que lo integran; que destinos son los fines públicos a que se prevea dedicar determinadas zonas o predios de un centro de población; que usos son los fines particulares a que podrán dedicarse determinadas zonas o predios de un centro de población; se considera de interés público y de beneficio social la determinación, los usos y destinos de áreas y predios de los centros de población; que corresponde a los Municipios regular los usos y destinos de áreas y predios en los centros de población, así como expedir los permisos de uso de suelo; que los Municipios ejercerán sus atribuciones en materia de desarrollo urbano a través de los Cabildos de los Ayuntamientos; y que para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional, el ejercicio del derecho de propiedad, de posesión o cualquier otro derivado de la tenencia de bienes inmuebles ubicados en dichos centros, se sujetará a los usos y destinos que determinen las autoridades competentes. Por su parte, la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de J., establece en su artículo 12, fracción XVIII, lo siguiente: ‘Artículo 2o.’ (se transcribe). ‘Artículo 12.’ (se transcribe). A su vez, el artículo 1o. del Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, J., preceptúa: ‘Artículo 1o.’ (se transcribe). De lo anterior se obtiene, por un lado, que el legislador local consideró de interés público y de beneficio social la determinación de los usos y destinos del suelo, así como que los Municipios están facultados para expedir los reglamentos que fueren necesarios en términos de lo dispuesto por el artículo 27, párrafo tercero, de la Constitución Federal; y por el otro, que el reglamento reclamado se expidió precisamente de conformidad con el Texto Constitucional en cita. Por tanto, la Juez de Distrito consideró inexactamente que las autoridades responsables carecen de facultades para emitir el Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, J., por estimar que son las autoridades locales y federales, en su respectiva esfera competencial, las que regulan y supervisan las medidas de seguridad que deben observar este tipo de negociaciones. Esto, en razón de que existe concurrencia de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos y porque según lo previsto por el artículo 2o. de la Ley General de Asentamientos Humanos, este concepto (asentamientos humanos) comprende las obras materiales que integran un conglomerado demográfico en un área físicamente localizada; de donde se sigue que la regulación del establecimiento de gasolineras y estaciones de servicio, queda incluida dentro del ordenamiento de los asentamientos humanos, tal como se desprende del artículo 1o. del reglamento reclamado, que establece que se expidió de conformidad con lo establecido por el párrafo tercero del artículo 27 constitucional. Luego, si el Municipio está jurídicamente facultado para dictar las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos, regular los usos y destinos de áreas y predios en los centros de población y expedir los permisos de uso de suelo; resulta inconcuso que para alcanzar ese objetivo, puede expedir el Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras Estaciones de Servicio, pues, como se vio, por asentamiento humano se entiende el establecimiento de un conglomerado demográfico, con el conjunto de sus sistemas de convivencia, en un área físicamente localizada, considerando dentro de la misma los elementos naturales y las obras materiales que lo integran. Por otra parte, la a quo inobservó que el Municipio responsable está constitucionalmente facultado para expedir las disposiciones reglamentarias impugnadas, tomando en cuenta el fortalecimiento de la facultad reglamentaria municipal, a partir de la reforma de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal. Ciertamente, el mencionado artículo 115, fracciones II y V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, previo a su reforma de mil novecientos noventa y nueve, disponía lo siguiente: ‘Artículo 115. ... II. ... V.’ (se transcribe). El veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación las reformas de las fracciones II y V, del artículo 115 constitucional, para quedar como sigue: ‘Artículo 115. ... II. ... V.’ (se transcribe). De esta forma, alguno de los principales puntos de la reforma de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal, pueden sintetizarse de la siguiente manera: a) El fortalecimiento de la facultad reglamentaria municipal en los temas referidos en la fracción II, además de la limitación del contenido de las leyes estatales sobre cuestiones municipales; y b) En lo concerniente al catálogo de facultades que en el sistema constitucional de concurrencia regula la fracción V del artículo 115, además de las facultades de las que ya gozaban en materia de aprobación y administración de los planes de desarrollo urbano, se adicionó la de participar en la formulación de planes de desarrollo regional, así como la obligación de la Federación y del Estado de asegurar la participación de los Municipios en ésta; autorizar el uso del suelo adicionalmente a las facultades de control y vigilancia que ya tenía; participar en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento de zonas de reservas ecológicas, además de sus facultades de creación y administración de éstas; intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial y celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales. Lo que pone de manifiesto que la reforma al artículo 115 constitucional de mil novecientos noventa y nueve, aumentó de forma significativa las atribuciones de los Municipios, ampliando su facultad reglamentaria en determinadas materias. Así las cosas, contrario a lo resuelto por la juzgadora federal, el artículo 9o. del Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, J., que establece la exigencia de distancias mínimas de resguardo con diversos centros de concentración masiva, respecto a plantas de almacenamiento de combustible y en relación a líneas de alta tensión, vías férreas y ductos que transportan productos derivados del petróleo; no es inconstitucional con base en que las autoridades municipales carecen de facultades para emitir esa clase de reglamentos limitativos de la libertad de trabajo, ya que son las autoridades locales y federales, en su respectiva esfera competencial, las que regulan y supervisan las medidas de seguridad que deben observar este tipo de negociaciones. Se estima que es así, porque tal precepto reglamentario sólo está desarrollando lo que la propia Constitución Federal, la Ley General de Asentamientos Humanos y la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de J., le concede al Municipio responsable para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos y para regular los usos y destinos de áreas y predios en los centros de población, así como expedir los permisos de uso de suelo conforme a los términos previstos en tales ordenamientos. De lo anterior se infiere que en este caso la facultad reglamentaria es de detalle y se encuentra completamente subordinada a las disposiciones tanto de la ley marco, como de las leyes locales. Esto es, los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias: a) El reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona de manera similar a los reglamentos derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal y de los expedidos por los gobernadores de los Estados, en los cuales la extensión normativa y su capacidad de innovación se encuentra limitada, puesto que el principio de subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida; y b) los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen una mayor extensión normativa, ya que los Municipios, respetando las bases generales establecidas por las legislaturas, pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permite adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en la relación con sus gobernados, atendiendo a la características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas, entre otras. Al respecto, puede consultarse la jurisprudencia P./J. 132/2005, del Pleno del Alto Tribunal, publicada en la

página 2069, Tomo XXII, octubre de 2005, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que establece: ‘MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA.’ (se transcribe). Entre los reglamentos tradicionales de detalle de las normas, que como se dijo, funcionan de manera similar a los reglamentos derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal y de los expedidos por los gobernadores de los Estados, encontraríamos, por ejemplo, aquellos que versando sobre materias distintas a la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, tienen el fundamento de su existencia bien sea en disposición constitucional o en habilitación realizada por el legislador federal o local en favor del reglamento municipal. Esto se ve muy claramente en las materias concurrentes como la que nos ocupa, pues la materia de asentamientos humanos, en relación con los usos y destinos del suelo, está regulada tanto en la fracción XXIX-C del artículo 73, como en la fracción V del artículo 115 de la Constitución Federal, así como por la Ley General de Asentamientos Humanos y la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de J.. De lo anterior se infiere que en este caso la facultad reglamentaria es de detalle y se encuentra completamente subordinada a las disposiciones tanto de la ley marco, como de las leyes locales. Esto es, la materia de asentamientos humanos regulada tanto en la fracción XXIX-C del artículo 73, como en la fracción V del artículo 115 de la Constitución Federal, así como por la Ley General de Asentamientos Humanos, que en su artículo 8o., fracción I, faculta a las entidades federativas para legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población. Así, el Municipio con fundamento en la ley marco y en la local, emitirá los reglamentos que permitan implementar las medidas tendentes a desarrollar la ley en los aspectos relativos a su jurisdicción, así como las facultades expresamente conferidas en la fracción V del artículo 115 constitucional. Sirve de sustento a lo anterior, por analogía, la tesis P. IX/98, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 42, Tomo VII, febrero de 1998, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que establece: ‘ASENTAMIENTOS HUMANOS. EL ARTÍCULO 32, FRACCIÓN I, DE LA LEY GENERAL CORRESPONDIENTE NO ES VIOLATORIO DEL ARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL AL ESTABLECER QUE CORRESPONDE A LAS LEGISLATURAS LOCALES ASIGNAR MODALIDADES A LA PROPIEDAD PRIVADA.’ (se transcribe). Por otra parte, como se recordará, la recurrente también argumenta que no se está prohibiendo a la parte quejosa que se dedique al ejercicio de la profesión u oficio que le acomode, sino que el dictamen de trazos, usos y destinos, por contener aspectos técnicos, corresponde a elaborarlo a la autoridad municipal con el objeto de regular el uso de suelo; que la regulación impugnada sólo pretende normar el uso de suelo para ejercer tal actividad comercial, la que es considerada por la legislación y por la sociedad en general, como altamente peligrosa y de alto impacto ambiental, por lo que resulta preponderante la expedición del reglamento reclamado por la necesidad de garantizar la seguridad de las personas y, por ende, de proteger la vida, la imagen urbana y el medio ambiente; que el reglamento impugnado no impide a la parte quejosa dedicarse a la profesión, industria, comercio o trabajo que desee, puesto que sólo se regula lo relativo a los usos y destinos del suelo como modalidades a la propiedad privada, porque sobre el interés particular se encuentra el interés de la sociedad en que la creación y crecimiento de los centros de población se realicen en forma ordenada y planeada; que resultan infundados los argumentos expuestos por la a quo, en el sentido de que el reglamento reclamado viola el artículo 5o. constitucional, pues el Municipio tiene facultades para expedir dicha disposición normativa; y que si bien la autoridad municipal no tiene facultades para restringir la libertad de trabajo mediante la expedición de algún reglamento, no menos cierto es que en el presente asunto no forma parte de la litis esa cuestión, sino que el acto reclamado es una norma cuyo objeto es precisamente el ordenamiento urbano, uso de suelo y construcciones. Tiene sustento jurídico lo alegado en este sentido por la parte recurrente. Para claridad de lo anterior, se estima necesario transcribir de nueva cuenta lo dispuesto por el artículo 9o. del Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, J., que dice: ‘Artículo 9.’ (se transcribe). La disposición reglamentaria que se acaba de transcribir, establece la exigencia de distancias mínimas de resguardo con diversos centros de concentración masiva, plantas de almacenamiento de gas LP, líneas de alta tensión, vías férreas y ductos que transportan productos derivados del petróleo. Su emisión obedece a la necesidad de garantizar la seguridad de las personas, y por ende, de proteger su vida, en tanto que regula las distancias mínimas de resguardo que deben existir entre el predio de ubicación de las estaciones de servicio y los centros de concentración masiva, tales como escuelas, hospitales, mercados, cines, teatros, estadios, auditorios e iglesias; así como respecto de plantas de almacenamiento de gas LP y de líneas de alta tensión, vías férreas y ductos que transportan productos derivados del petróleo. En razón de lo anterior, es evidente que el precepto reglamentario en cuestión no es violatorio de la garantía de libertad de trabajo o comercio prevista por el artículo 5o. constitucional, ya que no impide a la parte quejosa el establecimiento de una gasolinera o estación de servicio, sino que a través de ella sólo se protege el valor más elevado de la sociedad, como lo es la vida de sus integrantes; de tal suerte que la comunidad tiene un marcado interés de que se regule y reglamente la construcción, remodelación y funcionamiento de las estaciones de servicio o gasolineras. Por otra parte, debe tomarse en cuenta que la libertad de trabajo no es absoluta y, como otros derechos fundamentales admite restricciones. Ciertamente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado que la garantía de libertad de trabajo contenida en el artículo 5o., no es absoluta, puesto que su ejercicio se condiciona a los presupuestos de que no se trate de una actividad ilícita, que no se afecten derechos de tercero y que no se afecten derechos de la sociedad en general. Tal criterio se contiene en la tesis del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 260, T.I., abril de 1999, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra dice: ‘LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES QUE LA RIGEN (ARTÍCULO 5o., PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS).’ (se transcribe). Por tanto, si bien a través del artículo 5o. de la Constitución, se establece la garantía de trabajo o comercio; lo cierto es que dicha libertad no es absoluta, irrestricta e ilimitada. Luego, si se atiende a que las gasolineras no deben permanecer ajenas a una regulación o control por parte de las autoridades municipales, en torno a las distancias mínimas de resguardo con los centros de concentración masiva, plantas de almacenamiento de gas LP, líneas de alta tensión, vías férreas y ductos que transportan productos derivados del petróleo, ya que por el funcionamiento de esta clase de estaciones de servicio existe la probabilidad de afectación de derechos de terceros, derivada del riesgo potencial que genera el manejo de combustible en perjuicio de los habitantes del Municipio que concurren a escuelas, hospitales, mercados, cines, teatros, estadios, auditorios e iglesias que no se encuentren a las distancias mínimas de resguardo establecidas, se considera que el artículo 9o. del reglamento reclamado constituye una restricción de aquellas que son admisibles en el artículo 5o. constitucional. En suma, las autoridades responsables están constitucional y legalmente facultadas para expedir el Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, J., por el que se establecen las distancias mínimas de resguardo de centros de concentración masiva, plantas de almacenamiento de gas LP, así como respecto de líneas de alta tensión, vías férreas y ductos que transportan productos derivados del petróleo. De igual forma, el artículo 9o. del reglamento reclamado no viola la garantía de libertad de trabajo o comercio prevista por el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por consiguiente, al haberse estimado que los agravios formulados por la parte recurrente son parcialmente fundados, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 91, fracción I, de la Ley de Amparo, procede ocuparse de los conceptos de violación cuyo estudio omitió la Juez de Distrito. SÉPTIMO. Se agrega al expediente en que se actúa copia certificada de la demanda de garantías. OCTAVO. Primeramente, los agraviados señalan que se violan en su perjuicio los principios de competencia y de libre concurrencia que protegen la Ley Federal de Competencia Económica del artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al negarles el uso solicitado en el dictamen de trazos, usos y destinos específicos con base en el artículo 9o. del Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, J.. Lo anterior, por considerar que el objeto de la Ley Federal de Competencia Económica, en congruencia con el artículo 28 constitucional, es procurar una libre concurrencia y proteger el proceso de competencia, por lo que no debe obstaculizarse la entrada de nuevos competidores a los mercados de bienes y servicios, evitando prácticas ilegales que provoquen disminución en la competencia y libre concurrencia en perjuicio del consumidor final. Lo que aducen los quejosos es inoperante, como enseguida se explicará. Para tal efecto, es conveniente copiar el artículo 28 constitucional, que dispone en lo que aquí interesa, lo siguiente: ‘Artículo 28.’ (se transcribe). El Texto Fundamental que se acaba de transcribir contempla que los mercados deben funcionar en forma competitiva, es decir, bajo las reglas de la libre concurrencia. Sin embargo, no concede garantía individual alguna que autorice particulares a exigir que el Estado, a efecto de garantizar la libre concurrencia en la producción industrial o comercial, prohíba a los Municipio regular las distancias mínimas de resguardo entre las gasolineras y los centros de concentración masiva, plantas de almacenamiento de gas LP, líneas de alta tensión, vías férreas y ductos que transportan productos derivados del petróleo. En efecto, el artículo 28 de la Constitución General de la República establece el principio de la libre concurrencia o competencia entre los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, pero no consagra garantía individual alguna en favor de los particulares para su desarrollo comercial, que sean oponibles a la actuación del Estado de tal modo que ciñan a éste a ajustar su conducta en un sentido determinado. Por lo que no es aceptable la interpretación que la parte quejosa formula en relación con el artículo 28 de la Carta Magna, en cuanto que los gobernados tienen un derecho público subjetivo, susceptible de plantearse en el amparo, para exigir que el Municipio se abstenga de regular las distancias mínimas de resguardo entre las gasolineras y los centros de concentración masiva, plantas de almacenamiento de gas LP, líneas de alta tensión, vías férreas y ductos que transportan productos derivados del petróleo. O. lo considerado, la tesis P. CXIV/2000, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 149, Tomo XII, agosto de 2000, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que establece: ‘RECTORÍA ECONÓMICA DEL ESTADO EN EL DESARROLLO NACIONAL. LOS ARTÍCULOS 25 Y 28 CONSTITUCIONALES QUE ESTABLECEN LOS PRINCIPIOS RELATIVOS, NO OTORGAN DERECHOS A LOS GOBERNADOS, TUTELABLES A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO, PARA OBLIGAR A LAS AUTORIDADES DE ADOPTAR DETERMINADAS MEDIDAS.’ (se transcribe). Por otro lado, los agraviados argumentan que el diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Programa Simplificado para el Establecimiento de Nuevas Estaciones de Servicio, cuyos criterios aclarativos se publicaron en el citado órgano de difusión de veinticinco de julio de dos mil uno, con el objeto de facilitar la apertura de nuevas estaciones de servicio; y, que el citado programa no fija distancia mínima entre una estación de servicio y otra, toda vez que el hecho de que varias estaciones de servicio se encuentren ubicadas a distancias relativamente cercanas entre sí, no afecta el proceso de competencia y libre concurrencia, debido a que para los consumidores representa mayores opciones de elección en busca de la mejor calidad y servicio. La proposición descrita resulta ineficaz, toda vez que lo que pretende la parte quejosa es una confrontación entre normas secundarias, esto es, entre lo dispuesto por el artículo 9o. del reglamento impugnado con el Programa Simplificado para el Establecimiento de Nuevas Estaciones de Servicio. Sin embargo, del concepto de violación en estudio no se desprende que la intención de la parte quejosa sea plantear una violación a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que tal motivo de inconformidad resulta inoperante, puesto que no pretende demostrarse la oposición de la norma reglamentaria con las garantías previstas en la Constitución Federal. La parte quejosa citó como sustento de sus conceptos de violación, los criterios de los rubros: ‘DISTANCIA, REQUISITO DE LAS LEYES QUE LO FIJAN SON VIOLATORIAS DE LOS ARTÍCULOS 4o. Y 28 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’, ‘COMERCIOS DE UNA MISMA ESPECIE, INCONSTITUCIONALIDAD DEL REQUISITO DE DISTANCIA ENTRE LOS.’, ‘COMERCIOS. DISTANCIA ENTRE LOS.’, ‘PAN, INCONSTITUCIONALIDAD DEL REQUISITO DE DISTANCIA FIJADO POR EL REGLAMENTO DE LA INDUSTRIA PARA EL DISTRITO FEDERAL.’, ‘REQUISITO DE DISTANCIA, INCONSTITUCIONALIDAD DEL REGLAMENTO QUE LO FIJA, PARA ESTABLECER COMERCIOS.’; sin embargo, no tienen aplicación al presente asunto para analizar la constitucionalidad del artículo 9o. del reglamento impugnado, puesto que de su texto se advierte que lo que se analizó en dichas tesis fue la constitucionalidad de requisito de distancia para establecer comercios o negocios de una misma clase, hipótesis que no se actualiza en el caso que ocupa la atención de ese Tribunal Colegiado, pues lo que se regula en el precepto reglamentario combatido son las distancias mínimas de resguardo entre las gasolineras y los centros de concentración masiva, plantas de almacenamiento de gas LP, así como respecto a líneas de alta tensión, vías férreas y ductos que transportan productos derivados del petróleo. Respecto de los diversos criterios de las voces: ‘COMERCIOS. REQUISITO DE DISTANCIA. ES INCONSTITUCIONAL CUANDO LO FIJA UN REGLAMENTO Y NO UNA LEY EMITIDA POR UN ÓRGANO LEGISLATIVO.’, ‘DISTANCIA, CUANDO ES CONSTITUCIONAL EL REQUISITO DE.’, ‘COMERCIOS, DISTANCIA ENTRE LOS.’ y ‘DISTANCIA, REQUISITO DE. ES VIOLATORIO DE LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE TRABAJO, CUANDO LO FIJA UN REGLAMENTO Y NO UNA LEY EMITIDA POR EL ÓRGANO LEGISLATIVO.’; se considera que han quedado superados, pues, como se estableció en otra parte de este fallo, a raíz de la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve, se amplió la esfera competencial de los Municipios en lo relativo a su facultad reglamentaria. En consecuencia, en la materia de la revisión, procede modificar la sentencia recurrida, negar el amparo y protección de la Justicia Federal solicitados, contra lo dispuesto por el artículo 9o. del Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, J., y conceder dicha protección contra lo dispuesto por el artículo 7o. del reglamento referido, así como respecto del acto de su aplicación, consistente en el ‘Dictamen de Trazo, Usos y Destinos Específicos’, emitido el primero de octubre de dos mil siete, para el efecto de que las autoridades responsables emitan uno nuevo, en el que se desincorporen de la esfera jurídica de la parte quejosa lo dispuesto por el numeral 7o. de referencia. Finalmente, se considera que no asiste la razón a la agente del Ministerio de la Federación adscrita, cuando en su pedimento opina que debe confirmarse la sentencia recurrida; puesto que, por las consideraciones antes expuestas, procede modificar el fallo combatido para los efectos precisados en el párrafo que antecede."

QUINTO. Con el propósito de dilucidar si existe la contradicción de tesis denunciada, se toma en consideración lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo que regulan específicamente la hipótesis de tesis contradictorias entre Tribunales Colegiados de Circuito.

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

"...

"XIII. ...

"Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales, o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, a fin de que el Pleno o la S. respectiva, según corresponda, decidan la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia ..."

"Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que los integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer.

"...

"La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias contradictorias ..."

Al respecto, el Tribunal Pleno de este Alto Tribunal ha sostenido que para que se configure una contradicción de tesis entre Tribunales Colegiados de Circuito es menester que se actualicen los supuestos contenidos en la tesis de rubro:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES (INTERRUPCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA P./J. 26/2001, DE RUBRO: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.‘). De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpe la jurisprudencia citada al rubro, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ impide el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución." (No. Registro: 166,993. Tesis aislada. Materia: Común. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, tesis P. XLVI/2009, página 68).

Ahora, del análisis de las ejecutorias que motivaron la presente contradicción de tesis, se advierte que se configura la divergencia de criterios entre el Segundo Tribunal Colegiado Auxiliar con residencia en Guadalajara, J., al resolver el amparo en revisión **********, y el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el diverso amparo en revisión **********.

Para justificar lo anterior, procede sintetizar las consideraciones sustentadas por los Tribunales Colegiados participantes en la presente denuncia de contradicción de tesis, en lo tocante al tema debatido.

El Segundo Tribunal Colegiado Auxiliar con residencia en Guadalajara, J., examinó el amparo en revisión **********, en el que consideró, en la parte que interesa, lo siguiente:

1) Que el artículo 53 del Reglamento de Comercio y Servicios para el Municipio de Zapopan, J., tildado de inconstitucional, al disponer que no se autorizará la construcción de gasolineras ni de establecimientos que expendan artículos de combustión, cuando las bombas se instalen a menos de ciento cincuenta metros de alguna escuela, centros de culto religioso, cine, teatro, mercado o algún otro lugar público o privado de reunión, vulnera la garantía de libertad de trabajo, prevista en el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que esa restricción no debe estar prevista en un reglamento, sino en una ley, como lo exige el citado precepto constitucional.

2) El Tribunal Colegiado del conocimiento consideró que, con base en la jurisprudencia por reiteración (registro 812711), sustentada por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en el Informe 1965, Sexta Época, página 49, de rubro: ‘REQUISITO DE DISTANCIA. ES INCONSTITUCIONAL CUANDO LO FIJA UN REGLAMENTO Y NO UNA LEY EMITIDA POR UN ÓRGANO LEGISLATIVO.’, era inconstitucional la limitación a la libertad de trabajo impuesta por razón de la distancia, establecida en un reglamento municipal, pues a pesar de las facultades reglamentarias con que actualmente cuentan los Municipios, esa restricción debía estar prevista en una ley, con las limitaciones que al respecto establece el artículo 5o. constitucional.

3) Agregó, que si bien a partir de la reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 constitucional se aumentaron en forma significativa las facultades reglamentarias de los Municipios en determinadas materias, lo cierto es que un requisito de distancia como el establecido en el artículo 53 del Reglamento de Comercio y Servicios para el Municipio de Zapopan, J., tildado de inconstitucional, debe estar previsto en una ley, conforme lo ha interpretado la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia anteriormente mencionada.

Asimismo, estimó que no se podía considerar que el citado precepto fuera una norma de detalle, emitida en uso de una facultad concurrente en materia de desarrollo urbano, porque no estaba destinada específicamente para regular el desarrollo urbano, sino para normar la actividad comercial, industrial, agroindustrial y de servicios en el Municipio, las cuales están contenidas en el diverso Reglamento de Construcciones y Desarrollo Urbano del Municipio de Zapopan, J..

4) Además, concluyó que no existían elementos que llevaran a considerar la necesidad de modificar o interrumpir el criterio jurisprudencial citado, en la medida en que no se habían modificado las limitaciones al Poder Público respecto de la garantía individual de las personas, consagrada en la Constitución Política, que en su artículo 5o. continuaba estableciendo que a ninguna persona podía impedírsele que se dedicara a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomodara, siendo lícitos, libertad que sólo podía vedarse por determinación judicial, cuando se atacaran los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendieran los derechos de la sociedad, ni se había modificado el concepto que la Segunda S. sostuvo acerca de que esas prerrogativas del individuo sólo podían ser restringidas en su alcance o suspendidas en su aplicación, en términos estrictos por la propia Ley Suprema, o por una ley que expidiera el órgano legislativo correspondiente.

El Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito examinó el amparo en revisión **********, en el que consideró, en la parte que interesa, lo siguiente:

1) Que el artículo 9o. del Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, J., que establece la exigencia de distancias mínimas de resguardo con diversos centros de concentración masiva (tales como escuelas, hospitales, mercados, cines, teatros, estadios, auditorios e iglesias), plantas de almacenamiento de gas LP, líneas de alta tensión, vías férreas y ductos que transportan productos derivados del petróleo; no era violatorio de la garantía de libertad de trabajo o comercio, prevista en el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que no impide a la parte quejosa el establecimiento de una gasolinera o estación de servicio, sino que se limita a protege el valor más elevado de la sociedad, como lo es la vida de sus integrantes; de tal suerte que la comunidad tiene un marcado interés de que se regule y reglamente la construcción, remodelación y funcionamiento de las estaciones de servicio o gasolineras.

2) Asimismo, agregó que si bien a través del artículo 5o. de la Constitución, se establece la garantía de trabajo o comercio; lo cierto es que dicha libertad no es absoluta, irrestricta e ilimitada, puesto que su ejercicio se condiciona a los presupuestos de que no se trate de una actividad ilícita, que no se afecten derechos de tercero y que no se afecten derechos de la sociedad en general.

Por tanto, estimó que el establecimiento de distancias mínimas de resguardo para el funcionamiento de centros de servicio o gasolineras, respecto de centros de concentración masiva, plantas de almacenamiento de gas LP, líneas de alta tensión, vías férreas y ductos que transportan productos derivados del petróleo, previstas en el artículo 9o. del Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, J., constituye una restricción de aquellas que son admisibles en el artículo 5o. constitucional, toda vez que por la operación de esta clase de estaciones de servicio existe la probabilidad de una afectación a los derechos de terceros, derivada del riesgo potencial que genera el manejo de combustible en perjuicio de los habitantes del Municipio.

3) Finalmente, el Tribunal Colegiado del conocimiento determinó que las autoridades responsables del Municipio de Zapopan, J., están constitucional y legalmente facultadas para expedir el Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio del citado Municipio, tomando en cuenta el fortalecimiento de la facultad reglamentaria municipal, a partir de la reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 constitucional; así como en razón de que existe concurrencia de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos, concepto que comprende las obras materiales que integran un conglomerado demográfico en un área físicamente localizada; de donde se sigue que la regulación del establecimiento de gasolineras y estaciones de servicio, queda incluida dentro del ordenamiento de los asentamientos humanos, tal como se desprende del artículo 1 del reglamento reclamado, que establece que se expidió de conformidad con lo establecido por el párrafo tercero del artículo 27 constitucional.

Al respecto, estimó que el reglamento reclamado es "de detalle", pues sólo está desarrollando lo que la propia Constitución Federal, la Ley General de Asentamientos Humanos y la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de J., le conceden al Municipio responsable, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos y para regular los usos y destinos de áreas y predios en los centros de población, así como expedir los permisos de uso de suelo conforme a los términos previstos en tales ordenamientos.

Lo antes sintetizado permite inferir que el Segundo Tribunal Colegiado Auxiliar con residencia en Guadalajara, J., al resolver el amparo en revisión **********, y el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el amparo en revisión **********, adoptaron en sus sentencias criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que los rodean no sean exactamente iguales, lo cual permite concluir que, en la especie, sí existe la oposición de criterios denunciada.

En efecto, el Segundo Tribunal Colegiado Auxiliar con residencia en Guadalajara, J., determinó que el artículo 53 del Reglamento de Comercio y Servicios para el Municipio de Zapopan, J., que establece que las estaciones de servicio o gasolineras deberán tener una distancia de resguardo de 150 metros respecto de cualquier centro de concentración masiva, vulnera la garantía de libertad de trabajo, prevista en el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que esa restricción debe estar prevista en una ley expedida por órgano legislativo y no en un reglamento. Por el contrario, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito consideró que el artículo 9o. del Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, J., que establece que las estaciones de servicio o gasolineras deberán tener una distancia de resguardo de 150 metros respecto de cualquier centro de concentración masiva, no viola la garantía de libertad de trabajo o comercio, prevista en el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que constituye una restricción que no impide al quejoso dedicarse a dicha actividad comercial, sino que su emisión obedece a garantizar la seguridad de las personas.

Así, el punto concreto de contradicción que corresponde dilucidar a esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consiste en determinar si una restricción al establecimiento de estaciones de servicio o gasolineras, consistente en que se ubiquen a una distancia de resguardo de 150 metros respecto de cualquier centro de concentración masiva, prevista en un reglamento de carácter municipal, viola la garantía de libertad de trabajo contenida en el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Consecuentemente, procede dilucidar el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia.

SEXTO. Conforme a las consideraciones que a continuación se exponen, debe prevalecer el criterio que sostiene esta Segunda S., por los razonamientos que se indican a continuación.

En primer lugar, se estima pertinente tomar en consideración lo dispuesto en los artículos 53 del Reglamento de Comercio y Servicios para el Municipio de Zapopan y 9 del Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, ambos del Estado de J., que establecen lo siguiente:

Ver artículos 53 del Reglamento de Comercio y Servicios para el Municipio de Zapopan y 9 del Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, ambos del Estado de J.

De lo anterior, se advierte, tal como se estableció en el considerando precedente, que el punto jurídico controvertido materia de la presente contradicción de criterios, versa fundamentalmente sobre si una restricción al establecimiento de estaciones de servicio o gasolineras, consistente en que se ubiquen a una distancia de resguardo de 150 metros respecto de cualquier centro de concentración masiva, prevista en un reglamento de carácter municipal, viola la garantía de libertad de trabajo contenida en el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Para estar en aptitud de dirimir el punto jurídico materia de la presente contradicción, resulta necesario hacer referencia al artículo 5o. constitucional, en la parte que interesa, que dispone lo siguiente:

"Artículo 5o. A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad."

Como se observa de su contenido, esta norma constitucional consagra el derecho de todas las personas a dedicarse a la profesión, industria, comercio o trabajo que escojan, siempre y cuando éstos sean lícitos, estableciendo sólo dos supuestos en que esta libertad podrá vedarse:

a) Por determinación judicial, cuando se ofendan los derechos de terceros; o,

b) Por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad.

Los lineamientos que garantizan la llamada libertad de trabajo, en términos del primer párrafo del artículo 5o. constitucional, se sustentan a su vez en principios fundamentales que constituyen requisitos necesarios que deben darse para que se haga exigible la garantía de mérito.

Esto es así, ya que la libertad de trabajo no se prevé de manera irrestricta e ilimitada, sino que se condiciona a la satisfacción de los mencionados presupuestos fundamentales.

Lo anterior así ha sido establecido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia P./J. 28/99, visible en la página 260 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., abril de 1999, Novena Época, cuyo contenido literal es el siguiente:

"LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES QUE LA RIGEN (ARTÍCULO 5o., PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). La garantía individual de libertad de trabajo que consagra el artículo 5o., primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que, con base en los principios fundamentales que deben atenderse, su ejercicio se condiciona a la satisfacción de los siguientes presupuestos: a) que no se trate de una actividad ilícita; b) que no se afecten derechos de terceros; y, c) que no se afecten derechos de la sociedad en general. En lo referente al primer presupuesto, la garantía constitucional cobra vigencia en la medida que se refiera a una actividad lícita, esto es, que esté permitida por la ley. El segundo presupuesto normativo implica que la garantía no podrá ser exigida si la actividad a la que pretende dedicarse la persona conlleva a su vez la afectación de un derecho preferente tutelado por la ley en favor de otro. Finalmente, el tercer presupuesto implica que la garantía será exigible siempre y cuando la actividad, aunque lícita, no afecte el derecho de la sociedad, esto es, existe un imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual, en tanto que existe un valor que se pondera y asegura, que se traduce en la convivencia y bienestar social, lo que significa que se protege el interés de la sociedad por encima del particular y, en aras de ese interés mayor se limita o condiciona el individual cuando con éste puede afectarse aquél en una proporción mayor del beneficio que obtendría el gobernado."

La interpretación constitucional de este Alto Tribunal revela que las limitaciones a la libertad de trabajo establecidas en el propio precepto de la Ley Fundamental, responden a la necesidad de proteger el interés público, lo que implica que la garantía en cuestión será exigible siempre y cuando la actividad, aunque lícita, no afecte el derecho de la sociedad, esto es, existe un imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual, en tanto que existe un valor que se pondera y asegura, que se traduce en la convivencia y bienestar social, lo que significa que se protege el interés de la sociedad por encima del particular y, en aras de ese interés mayor, se limita o condiciona el individual cuando con éste puede afectarse aquél en una proporción mayor del beneficio que obtendría el gobernado.

En este sentido, para que operen los elementos fácticos que contienen las limitantes al ejercicio de la garantía de la libertad de trabajo, cuando se trate de una resolución gubernativa, se requiere necesariamente que el ordenamiento que la restringe contenga un principio de razón legítima que sustente el interés de la sociedad y que tienda a proteger los derechos de ésta.

Ahora bien, a efecto de determinar si los artículos 53 del Reglamento de Comercio y Servicios para el Municipio de Zapopan y 9 del Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, ambos del Estado de J., violan la libertad de trabajo al establecer una restricción al establecimiento de estaciones de servicio o gasolineras, consistente en que se ubiquen a una distancia de resguardo de 150 metros respecto de cualquier centro de concentración masiva, debe determinarse previamente si se satisfacen los presupuestos que la norma constitucional establece.

Por una parte y en relación con la licitud de la actividad que requiere la norma constitucional, en el caso concreto se trata de la venta y almacenamiento de gasolina y diesel al público en general; su licitud deriva del hecho de que los bienes que se comercializan en las estaciones de servicio o gasolineras, que consisten principalmente en gasolina y diesel, así como aceites, lubricantes, grasas, aditivos y demás productos para los vehículos automotores, no están prohibidos por ninguna ley.

Por tanto, la comercialización de gasolina, diesel y demás productos para el mantenimiento de vehículos es una actividad lícita permitida por la ley.

Por cuanto a que la actividad no debe afectar derechos de terceros, debe decirse al respecto que para el establecimiento de estaciones de servicio o gasolineras se requiere la obtención de las licencias o permisos correspondientes, que autoricen su funcionamiento, de tal forma que, si se reúnen los requisitos necesarios para tal efecto, los interesados podrán dedicarse a esta actividad comercial, sin que ello pueda implicar afectación a derechos de terceros.

Finalmente, por cuanto hace a que no deben afectarse derechos de la sociedad, cabe señalar que la actividad comercial desarrollada por las estaciones de servicio, al dedicarse a la venta, almacenamiento y autoconsumo de gasolina y diesel, puede implicar lesión al interés general, en la medida que se manejan sustancias o materiales que, por sus características de reactividad, explosividad, toxicidad e inflamabilidad, durante su normal manejo, transporte y almacenamiento pueden representar un riesgo para la población. Por tanto, es de interés social que este tipo de actividades se desarrollen de tal manera que se prevea el riesgo que esta actividad comercial implica y se dicten las medidas necesarias para evitar cualquier tipo de siniestro o desastre que pudiera afectar a la comunidad.

Al respecto, se estima que una restricción al establecimiento de estaciones de servicio o gasolineras, consistente en que se ubiquen a una distancia de resguardo de 150 metros respecto de cualquier centro de concentración masiva, tales como escuelas, hospitales, mercados, cines, teatros, estadios, auditorios e iglesias, constituye una medida para prevenir que las actividades desarrolladas por este tipo de comercios puedan llegar a afectar a la población.

Lo anterior es así, toda vez que la actividad comercial desarrollada por las estaciones de servicio o gasolineras es susceptible de afectar los derechos a la sociedad, lo cual implica que la garantía de libertad de trabajo prevista en el artículo 5o. constitucional, no sea exigible, pues dicha actividad conlleva a su vez la afectación de un derecho preferente tutelado por la ley a favor de la colectividad, "en tanto que existe un valor que se pondera y asegura, que se traduce en la convivencia y bienestar social, lo que significa que se protege el interés de la sociedad por encima del particular y, en aras de ese interés mayor se limita o condiciona el individual cuando con éste puede afectarse aquél en una proporción mayor del beneficio que obtendría el gobernado", tal como lo ha determinado el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte.

Al respecto, es importante destacar que no toda restricción a la libertad de trabajo es constitucionalmente válida, aunque el fin de la norma sea regular una de las restricciones constitucionalmente previstas, pues para que una resolución gubernativa, pueda establecer este tipo de limitante es necesario que se emita en los términos que marque la ley.

Ahora bien, en atención a que parte del argumento fundamental de la presente contradicción de tesis radica precisamente en determinar si en un reglamento municipal se puede establecer una restricción a la libertad de trabajo, como la que nos ocupa, resulta indispensable analizar la naturaleza y fundamento de las facultades municipales, así como las disposiciones federales y locales que existen sobre el particular y en las cuales podría encontrar apoyo dicha norma general.

Como es lógico suponer, el campo de acción de los Ayuntamientos lo determinan la Constitución General de la República, las Constituciones Particulares de los Estados y las leyes, tanto federales como estatales; en la inteligencia de que en el caso de las Constituciones Locales y de las leyes, siempre se deberá tomar en consideración lo señalado en la Constitución Federal.

Ahora bien, los servicios cuya prestación, en principio, le corresponde a los Municipios, están definidos en la fracción III del artículo 115 constitucional y dispersos en otros preceptos constitucionales a los cuales haremos referencia adelante.

Empero, por disposición expresa del propio artículo 115, a dichos servicios las Legislaturas Locales les pueden agregar otros, lo que implica que los Congresos Locales tienen a su cargo la tarea de realizar una doble delimitación, pues por un lado, determinan el campo de acción que en materia de servicios municipales corresponde a los Estados y, por la otra, definen la competencia propia de los Municipios.

En efecto, de acuerdo con el artículo 115, fracción III, constitucional, los Municipios tendrán a su cargo los servicios públicos de agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastro, calles, parques y jardines, seguridad pública, y los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los propios Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

Adicionalmente, por disposición constitucional, los Municipios cuentan con las siguientes facultades y derechos, con el concurso de los Estados, cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes:

a) Establecer escuelas en coordinación con la Federación y los Estados (artículos 3o. y 73, fracción XXV);

b) Llevar un catastro municipal (artículo 36, fracción I);

c) Percibir un porcentaje de las contribuciones que por energía eléctrica le corresponden a los Estados y que fije la Legislatura Local (artículo 73, fracción XXIX-A);

d) Aplicar, en los límites de su competencia, la legislación sobre asentamientos humanos (artículos 27, tercer párrafo, y 73, fracción XXIX-C);

e) De acuerdo con la ley podrán coordinarse y asociarse con otros Municipios para la más eficaz prestación de los servicios públicos cuya prestación les corresponda (artículo 115, fracción III, último párrafo);

f) Pueden administrar libremente su hacienda (artículo 115, fracción IV);

g) Celebrar convenios con el Ejecutivo Estatal para que éste se haga cargo de algunas funciones relacionadas con la administración de sus contribuciones (artículo 115, fracción IV, inciso a), párrafo segundo);

h) De acuerdo con las leyes federales, pueden formular, aprobar y administrar las zonificaciones y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas, y en relación con todo esto, expedir los reglamentos y las disposiciones administrativas que fueren necesarias (artículo 115, fracción V);

i.P. y regular, de manera conjunta y coordinada con otros Municipios, el desarrollo de centros urbanos (artículo 115, fracción VI);

j) Celebrar convenios con el Estado a fin de que los Municipios asuman la ejecución y operación de obras o la prestación de otros servicios, cuando el desarrollo económico y social lo hagan necesario (artículo 116, fracción VII, segundo párrafo), y

k) Expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de su jurisdicción (artículo 115, fracción II, segundo párrafo).

Así pues, es claro que, de conformidad con el Texto Constitucional, existen ciertos servicios públicos que, per se, le están asignados a los Municipios y en los que los Gobiernos de los Estados sólo podrán intervenir cuando fuese necesario y así lo determinen las leyes.

Pero por otro lado, la Constitución Federal deja en libertad a las Legislaturas Locales para establecer otras funciones o conferirles la ejecución de otros servicios que incrementen las atribuciones propias de los Municipios, los cuales deberán ser asignados de acuerdo a las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, y atendiendo a su capacidad administrativa y financiera.

Adicionalmente a lo anterior, es importante destacar que si bien en el sistema jurídico mexicano se parte del principio rector contenido en el artículo 124 de la Constitución Federal que establece una competencia expresa a favor de la Federación y residual tratándose de los Estados, también es cierto que el propio Órgano Reformador de la Constitución, a través de diversas reformas a dicho ordenamiento, estableció la posibilidad del Congreso de la Unión para que éste fuera quien estableciera un reparto de competencias entre la Federación, las entidades federativas, los Municipios e inclusive el Distrito Federal en ciertas materias, y éstas son precisamente las facultades concurrentes.

Esto es, que las entidades federativas, los Municipios y la Federación pueden actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichas entidades, a través de una ley.

En efecto, en México se ha denominado leyes-generales o leyes-marco a aquellas que expide el Congreso para cumplir con dos propósitos simultáneos:

1. Distribuir competencias entre la Federación y los Estados otorgando las bases para el desarrollo de las leyes locales correlativas; y,

2. Establecer el régimen federal para regular la acción de los poderes centrales en la materia de que se trate.

Así pues, el objeto de una ley-general puede consistir en la regulación de un sistema nacional de servicios, como sucede con la educación y la salubridad general, o establecer un sistema nacional de planeación, como acontece en el caso de los asentamientos humanos y la protección civil.

En efecto, la finalidad de las leyes generales es la distribución de competencias en materias concurrentes, por lo que en este caso las leyes locales deben sujetarse a aquellas leyes, pues si bien es cierto que una misma materia queda a cargo de la Federación, Estados y Municipios, también lo es que el Poder Legislativo Federal es quien tiene la facultad de establecer en qué términos participará cada una de estas entidades.

Todo lo anterior conduce a concluir que la esfera de competencia municipal, se nutre de lo señalado expresamente en la Constitución Federal, en las Constituciones Locales y en las leyes, y que a las entidades federativas les corresponde una competencia residual, es decir, todo aquello que no esté expresamente asignado por las leyes o las Constituciones a los Municipios o a la Federación.

Especial atención para la presente contradicción de tesis merece la facultad municipal relativa a la expedición de bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general.

En el pasado, en muchas entidades federativas existió la duda sobre si los Municipios podían, por medio de sus Ayuntamientos, expedir reglamentos y órdenes de observancia general o no. Sin embargo, en la actualidad el texto expreso del artículo 115, fracción II, segundo párrafo, elimina cualquier incertidumbre al disponer expresamente que: "Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal".

No es óbice para la consideración anterior el hecho de que el Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, del Estado de J., se haya expedido el veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y seis, con anterioridad a la reforma al artículo 115 constitucional de mil novecientos noventa y nueve, porque dicho precepto, previo a su reforma, ya establecía la facultad municipal relativa a la expedición de bando de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, al disponer expresamente que: "Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones", lo que pone de manifiesto la competencia constitucional de los Municipios, previo a la reforma mencionada, para la expedición de los ordenamientos de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, y a través de esa reforma constitucional se fortaleció y aumentó de forma significativa las atribuciones de los Municipios, ampliando sus facultades reglamentarias en determinadas materias.

Ahora bien, los reglamentos municipales están sujetos a ciertos principios, de los que por su importancia, destacan los siguientes:

a) Se trata de verdaderos ordenamientos normativos, esto es, tienen la característica de estar compuestos por normas generales, abstractas e impersonales.

b) Entre los bandos de policía y gobierno los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de un Ayuntamiento, salvo que la legislación local establezca alguna disposición en contrario, no existe una relación de jerarquía, sino que todos tienen el mismo rango legal.

c) Normalmente no se trata de ordenamientos rígidos, toda vez que pueden ser modificados o derogados por el propio Ayuntamiento que los emitió o por cualquiera de los que le sigan en el mando, sin más formalidades que las que se hayan seguido para su emisión.

d) Esta atribución le está conferida a los Municipios por disposición constitucional, por lo que es una función que sólo ellos pueden desempeñar, sin que, ante su inactividad o silencio, la puedan realizar las autoridades federales o las del orden común.

e) Los reglamentos municipales son instrumentos locales complementarios de la actividad legislativa que corresponde al Congreso del Estado, pues se circunscriben a regular la vida de una comunidad en las materias relacionadas con ésta y que no hayan sido normadas por la Legislatura. De alguna forma, cubren los vacíos legales dejados por la legislación local, de ahí que se les califique de complementarios.

f) No obstante, los Ayuntamientos, en ejercicio de su facultad regulatoria, deben respetar ciertos imperativos, a saber:

i) Los reglamentos municipales no pueden estar en oposición a la Constitución General ni a las de los Estados, así como tampoco a las leyes federales o locales;

ii) En todo caso, deben adecuarse a las bases normativas que emitan las Legislaturas de los Estados; y

iii) Deben versar sobre materias o servicios que le correspondan legal o constitucionalmente, a los Municipios.

Todos estos datos nos dan un panorama claro del marco jurídico en el orden municipal y, sobre todo, de las normas de donde provienen sus facultades y los principios que las rigen, por lo que, con esas bases, nos corresponde ahora analizar las disposiciones federales y locales en las cuales podrían encontrar fundamento las porciones normativas que nos ocupan, esto es, el artículo 53 del Reglamento de Comercio y Servicios para el Municipio de Zapopan y el diverso numeral 9 del Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, ambos del Estado de J..

Ahora bien, toda vez que, como quedó dicho, los reglamentos municipales no pueden estar en oposición a la Constitución General ni a las de los Estados, así como tampoco a las leyes federales o locales, sino que, en todo caso, deben adecuarse a tales normas y a las bases normativas que emitan las Legislaturas de los Estados y, además, invariablemente deben versar sobre materias o servicios que le correspondan a los propios Municipios, resulta imperioso verificar qué disposiciones, en el caso particular del Municipio de Zapopan, norman su actividad y delimitan su campo de acción en la materia que nos ocupa, y determinar si dentro de alguna de ellas, se encuentra la facultad de establecer restricciones al establecimiento de gasolineras en el ámbito municipal, dentro del Estado de J..

Al respecto, es importante destacar que el establecimiento de un requisito consistente en la distancia de resguardo que debe haber entre un establecimiento de venta, almacenamiento y autoconsumo de gasolina y diesel, y centros de concentración masiva, tales como escuelas, hospitales, mercados, cines, teatros, estadios, auditorios e iglesias, corresponde a las materias de asentamientos humanos y protección civil, en las que existe concurrencia de la Federación, las entidades federativas y los Municipios para su regulación, de conformidad con el artículo 73, fracciones XXIX-C y XXIX-I, de la Constitución Federal.

Lo anterior es así, pues la materia de asentamientos humanos, de conformidad con el artículo 2 de la Ley General de Asentamientos Humanos se refiere al establecimiento de un conglomerado demográfico, con el conjunto de sus sistemas de convivencia, en un área físicamente localizada, considerando dentro de ésta los elementos naturales y las obras materiales que lo integran. Materia dentro de la cual se prevé lo referente al equipamiento urbano (relativo al conjunto de inmuebles, instalaciones, construcciones y mobiliario utilizado para prestar a la población los servicios urbanos y desarrollar las actividades económicas), así como a la zonificación (consistente en la determinación de las áreas que integran y delimitan un centro de población; sus aprovechamientos predominantes y las reservas, usos y destinos, así como la delimitación de las áreas de conservación, mejoramiento y crecimiento).

Por su parte, la materia de protección civil, de acuerdo con lo previsto en la Ley General de Protección Civil, se ocupa del conjunto de disposiciones, medidas y acciones destinadas a la prevención, auxilio y recuperación de la población ante la eventualidad de un desastre.

Lo anterior muestra que la restricción cuyo estudio nos ocupa, consistente en el establecimiento de medidas de resguardo para el establecimiento de estaciones de servicio o gasolineras, comprende cuestiones tanto de asentamientos humanos como de protección civil.

Ahora bien, las disposiciones que norman la actividad y delimitan el campo de acción del Municipio de Zapopan, J., en materia de asentamientos humanos y protección civil son: primero, la Constitución Federal; en segundo término, las leyes federales, en la especie, la Ley General de Asentamientos Humanos y la Ley General de Protección Civil; en tercer lugar, las leyes locales, es decir, la Ley de Desarrollo Urbano y la Ley de Protección Civil, ambas del Estado de J..

Por lo que hace a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de conformidad con su artículo 73, fracciones XXIX-C y XXIX-I, se establece concurrencia de la Federación, las entidades federativas y los Municipios para regular en materia de asentamientos humanos y protección civil, respectivamente.

En esta tesitura, corresponde analizar ahora las disposiciones relativas de la Ley General de Asentamientos Humanos y la Ley General de Protección Civil.

Cabe decir que, aun cuando las entidades federativas, los Municipios y la Federación pueden actuar en materia de asentamientos humanos y protección civil, corresponde al Congreso de la Unión determinar la forma y los términos en que intervendrán, a través de una ley general o ley marco.

En el caso, precisamente en uso de la facultad que le confiere el artículo 73, fracción XXIX-C, en congruencia con el 27, tercer párrafo, constitucionales, el Congreso de la Unión expidió la Ley General de Asentamientos Humanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de julio de mil novecientos noventa y tres.

Los artículos 1o. y 9o. de dicho ordenamiento jurídico señalan:

"Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social y tienen por objeto:

"I. Establecer la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional;

"II. Fijar las normas básicas para planear y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población;

"III. Definir los principios para determinar las provisiones, reservas, usos y destinos de áreas y predios que regulen la propiedad en los centros de población, y

"IV. Determinar las bases para la participación social en materia de asentamientos humanos."

"Artículo 9o. Corresponden a los Municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:

"I.F., aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven, así como evaluar y vigilar su cumplimiento, de conformidad con la legislación local;

"II. Regular, controlar y vigilar las reservas, usos y destinos de áreas y predios en los centros de población;

"III. Administrar la zonificación prevista en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven;

"IV. Promover y realizar acciones e inversiones para la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población;

"V. Proponer la fundación de centros de población;

"VI. Participar en la planeación y regulación de las conurbaciones, en los términos de esta ley y de la legislación local;

"VII. Celebrar con la Federación, la entidad federativa respectiva, con otros Municipios o con los particulares, convenios y acuerdos de coordinación y concertación que apoyen los objetivos y prioridades previstos en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven;

"VIII. Prestar los servicios públicos municipales, atendiendo a lo previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la legislación local;

"IX. Coordinarse y asociarse con la respectiva entidad federativa y con otros Municipios o con los particulares, para la prestación de servicios públicos municipales, de acuerdo con lo previsto en la legislación local;

"X. Expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios;

"XI. Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, en los términos de la legislación aplicable y de conformidad con los planes o programas de desarrollo urbano y las reservas, usos y destinos de áreas y predios;

"XII. Participar en la creación y administración de reservas territoriales para el desarrollo urbano, la vivienda y la preservación ecológica, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables;

"XIII. Imponer medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores de las disposiciones jurídicas, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios en los términos de la legislación local;

"XIV. Informar y difundir permanentemente sobre la aplicación de los planes o programas de desarrollo urbano, y

"XV. Las demás que les señale esta ley y otras disposiciones jurídicas federales y locales.

"Los Municipios ejercerán sus atribuciones en materia de desarrollo urbano a través de los Cabildos de los Ayuntamientos o con el control y evaluación de éstos."

De los preceptos anteriormente transcritos destaca la facultad de los Municipios para regular los usos y destinos de áreas y predios de los centros de población.

Asimismo, el Congreso de la Unión en uso de la facultad que le confiere el artículo 73, fracción XXIX-I, constitucional, expidió la Ley General de Protección Civil, publicada en el Diario Oficial de la Federación el doce de mayo de dos mil. Los artículos 1o., 2o. y 9o. de dicho ordenamiento jurídico establecen:

"Artículo 1o. La presente ley es de orden público e interés social y tiene por objeto establecer las bases de la coordinación en materia de protección civil, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios."

"Artículo 2o. La política pública a seguir en materia de protección civil, se ajustará a los lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo, y tendrá como propósito esencial promover la prevención y el trabajo independiente y coordinado de los órdenes locales de gobierno.

"El Sistema Nacional de Protección Civil se integra con las normas, instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones previstos en la presente ley, tendientes a cumplir los objetivos y fines de la protección civil."

"Artículo 9o. El Sistema Nacional de Protección Civil es un conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos y procedimientos que establecen las dependencias y entidades del sector público entre sí, con las organizaciones de los diversos grupos voluntarios, sociales, privados y con las autoridades de los estados, el Distrito Federal y los Municipios, a fin de efectuar acciones coordinadas, destinadas a la protección contra los peligros que se presenten y a la recuperación de la población, en la eventualidad de un desastre."

En la Ley General de Protección Civil se establecen los lineamientos a los que en la materia deberán ajustarse los tres niveles de gobierno, a fin de efectuar las acciones coordinadas destinadas a la protección de la población contra los siniestros que se presenten, así como su prevención y, en su caso, recuperación.

Así, en las leyes generales en estudio se establecen los lineamientos de distribución a los que deben sujetarse la Federación, las entidades federativas y los Municipios, en materia de asentamientos humanos y protección civil; y, por tanto, las normas que las Legislaturas Locales expidan para regular dichas funciones dentro del ámbito territorial que les corresponda, deben ceñirse a las referidas leyes generales.

Ahora bien, por lo que hace a las leyes del Estado de J., la Ley de Desarrollo Urbano de dicha entidad federativa, en sus artículos 1, 2 y 12, fracción XVIII, señala lo siguiente:

"Artículo 1. La presente ley se expide con el objeto de definir las normas que permitan dictar las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos en el Estado de J. y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, conforme a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 y las fracciones V y VI del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

"Artículo 2. En términos de lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se considera de interés público y de beneficio social:

"I. La determinación de provisiones, usos, destinos y reservas de áreas y predios de los centros de población, contenida en los planes o programas de desarrollo urbano;

"II. La fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población;

"III. La formulación, consulta pública, autorización y ejecución de planes o programas de desarrollo

urbano;

...

"VIII. Las acciones de identificación y prevención de riesgos en los centros de población; ..."

"Artículo 12. Son atribuciones del Municipio:

"...

"XVIII. Expedir los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios, de conformidad con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sobre las bases normativas que expida el Congreso del Estado y las disposiciones de la presente ley; ..."

Por su parte, la Ley de Protección Civil del Estado de J. en sus artículos 1, 2, 11, 12 y 13 señala lo siguiente:

"Artículo 1. La presente ley tiene por objeto promover y regular las acciones en materia de Protección Civil en el Estado de J.. Sus normas y reglamentos, así como los programas que se expidan conforme a sus disposiciones son de orden público e interés general.

"El propósito fundamental será el de fomentar la participación ciudadana y de gobierno para establecer las condiciones adecuadas para acceder a una sociedad más segura y mejor protegida.

"Para efectos de cumplimentar las disposiciones contenidas en esta ley, se instaurará un sistema estatal de Protección Civil en los términos y condiciones establecidos en el presente ordenamiento."

"Artículo 2. La materia de protección civil comprende el conjunto de acciones encaminadas a salvaguardar la vida de las personas, sus bienes y su entorno, así como el funcionamiento de los servicios públicos y equipamiento estratégicos, ante cualquier evento destructivo de origen natural o generado por la actividad humana, a través de la prevención, el auxilio, la recuperación y el apoyo para el restablecimiento de los servicios públicos vitales; en el marco de los objetivos nacionales y de acuerdo al interés general del Estado y sus Municipios, por lo que se establecen como atribuciones legales en el ámbito de competencia a la Unidad de Protección Civil todo lo que implique riesgos generales a la población en la materia. ..."

"Artículo 11. Son atribuciones del Ejecutivo del Estado:

"...

"XV. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones de esta ley y expedir los reglamentos necesarios en todos los aspectos que no están encomendados expresamente a los Ayuntamientos; ..."

"Artículo 12. Corresponde a los Ayuntamientos:

"I. Integrar el Sistema Municipal de Protección Civil;

"II. Aprobar, publicar y ejecutar el programa municipal de protección civil, así como los planes de protección civil y programas institucionales que se deriven;

"III. Participar en el Sistema Estatal de Protección Civil y asegurar la congruencia de los programas municipales con el Programa Estatal de Protección Civil, haciendo las propuestas que estimen pertinentes;

"...

"XII. Integrar en los reglamentos de zonificación urbana y de construcción los criterios de prevención y hacer que se cumplan por conducto de la autoridad correspondiente; ..."

"Artículo 13. Corresponde al gobernador y a los Ayuntamientos reglamentar, planear, ejecutar y vigilar la aplicación de las disposiciones en materia de protección civil, conforme a la distribución de competencias que establece la Ley General de Protección Civil y esta ley.

"Los dictámenes de impacto ambiental que verifiquen las autoridades estatales y municipales, deberán integrar los criterios de prevención en materia de protección civil que señale esta ley y su reglamento.

"Toda negociación, centro laboral e inmuebles que reciban una afluencia masiva de personas, así como desarrollos o conjuntos habitacionales de nueva creación deberán elaborar, previo a su inicio de actividades y conforme a lo que disponga el reglamento, un estudio de riesgos de sus instalaciones y actividades, el cual se registrará ante la unidad estatal o municipal. En caso de que se modifiquen las actividades que realizan o las instalaciones del inmueble, deberá elaborarse y registrarse un nuevo estudio.

"El Ejecutivo Estatal promoverá la celebración de convenios de coordinación con la Federación y los Municipios a fin de precisar la participación y responsabilidad que corresponda a cada nivel de gobierno en las acciones de prevención, auxilio y recuperación ante las condiciones específicas de riesgo que se presenten en la entidad por Municipio y tipo de fenómeno destructivo; para asegurar la congruencia de los programas, criterios y acciones; evitar conflictos al aplicar las normas en materia de protección civil; y coordinar los actos de inspección y vigilancia. Para ello, la unidad estatal elaborará el proyecto de las formas de coordinación."

Como se advierte, tanto en la Ley General de Asentamientos Humanos como en la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de J., se establece como facultad de los Municipios la de regular respecto de los usos y destinos de las aéreas y predios de los centros de población.

Por su parte, la Ley General de Protección Civil y la Ley de Protección Civil del Estado de J. facultan a los Municipios para emitir reglamentos en materia de protección civil, conforme a la distribución de competencias que se establece al respecto.

El análisis anterior nos permite concluir que tanto en la legislación federal como local se consideró de orden público e interés social la regulación de los usos y destinos del suelo, así como las acciones encaminadas a salvaguardar la vida de las personas, sus bienes y su entorno, ante cualquier evento destructivo de origen natural o generado por la actividad humana a través de medidas de prevención de riesgos.

En tal virtud, dado que los ordenamientos analizados facultan a los Municipios para expedir reglamentos en materia de asentamientos humanos y protección civil, la restricción impuesta para la instalación de una estación de servicio o gasolinera, consistente en que éstas se ubiquen a una distancia mínima de resguardo de 150 metros de cualquier centro de concentración masiva, prevista en los artículos 53 del Reglamento de Comercio y Servicios para el Municipio de Zapopan y 9o. del Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, ambos del Estado de J., constituye una medida que puede establecerse en los citados reglamentos, por corresponder a las materias de asentamientos humanos y protección civil, en las cuales, derivado de las facultades concurrentes, los Municipios están facultados para regular.

En efecto, la citada restricción al establecimiento de estaciones de servicios constituye una medida tendente a salvaguardar la vida de las personas, sus bienes y su entorno, ante cualquier siniestro que pudiera acontecer con motivo de la actividad de estos establecimientos, pues su operación conlleva un grado de peligrosidad, en virtud del cual se requiere la imposición de providencias encaminadas a prevenir que se afecten los derechos de la sociedad.

Por tanto, dicha restricción no puede entenderse como una prohibición absoluta o genérica dirigida al comercio en general, sino como una limitación a la actividad realizada por los establecimientos de venta, almacenamiento y autoconsumo de gasolina y diesel, en tanto que existe un valor que pondera y asegura el derecho positivo mexicano, que se traduce en la convivencia y bienestar social en todos sus aspectos; por ello se protege el interés de la sociedad por encima del interés particular, por lo que, cuando este último puede lesionar el del primero, afectando dichos valores, en aras de ese interés mayor se limita o condiciona el individual cuando con éste puede afectarse aquél en una proporción mayor del beneficio que en lo particular obtendría un solo individuo.

Así entendida la restricción establecida a la libertad al comercio de los establecimientos de servicio o gasolineras que establecen los artículos 53 del Reglamento de Comercio y Servicios para el Municipio de Zapopan y 9o. del Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, ambos del Estado de J., es de concluir que tal limitante es constitucionalmente válida.

Esto es así, porque busca alcanzar los objetivos legítimamente perseguidos para salvaguardar el bienestar general en la sociedad, en la medida de que no impide de manera absoluta que los establecimientos de servicio o gasolineras ejerzan su actividad comercial, pero sí les restringe el que lleven a cabo su funcionamiento en tanto no cuenten con una distancia de resguardo necesaria en aras de proteger el derecho a la integridad física y patrimonial de los habitantes del Municipio.

En consecuencia, toda vez que la venta, el almacenamiento y autoconsumo de gasolina y diesel es una actividad que por sí misma, implica cierto grado de riesgo de que se afecte a la sociedad, la restricción que se establece, consistente en una distancia de resguardo entre la ubicación de una gasolinera y un centro de concurrencia masiva, es una restricción válida para el ejercicio de ese tipo de actividad comercial y, por tanto, no es contraria al artículo 5o. constitucional, al garantizar el derecho a la libertad de comercio y el derecho de la sociedad en materia de protección civil y asentamientos humanos.

Así, atento a lo explicado en este considerando, debe prevalecer el criterio adoptado por esta Segunda S., el que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 195 de la Ley de Amparo, debe regir con carácter jurisprudencial, en los siguientes términos:

-La restricción para la instalación de estaciones de servicio o gasolineras prevista en los artículos 53 del Reglamento de Comercio y de Servicios para el Municipio de Zapopan y 9o. del Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, ambos del Estado de J., en el sentido de que deben ubicarse a una distancia mínima de resguardo de 150 metros respecto de cualquier centro de concentración masiva, no puede entenderse como absoluta o genérica, dirigida al comercio en general, sino como una limitación tendente a salvaguardar la vida de las personas, sus bienes y su entorno, ante cualquier siniestro que pudiera acontecer con motivo de la actividad realizada por los establecimientos de venta, almacenamiento y autoconsumo de gasolina y diesel, pues su operación conlleva un grado de peligro, en virtud del cual se requiere la imposición de providencias encaminadas a prevenir la afectación de los derechos de la sociedad. Por tanto, los indicados preceptos no violan la garantía de libertad de comercio prevista en el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al no vedar el ejercicio de la libertad comercial, sino sólo sujetarla a determinados requisitos, encaminados a salvaguardar los intereses de la comunidad.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.-Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio de esta Segunda S., que se menciona en la parte final del último considerando de esta sentencia.

N., remítase la tesis jurisprudencial referida en el punto resolutivo segundo de esta ejecutoria al Pleno y a la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y a los Tribunales Colegiados que no intervinieron en la contradicción, así como al Semanario Judicial de la Federación; envíese copia de esta ejecutoria a los Tribunales Colegiados de los que derivó la contradicción, y en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.B.L.R., S.A.V.H., J.F.F.G.S., L.M.A.M. y presidente S.S.A.A.. Fue ponente el M.L.M.A.M..

En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 8, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.