Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular del Ministro J.R.C.D..

Los días tres y quince de noviembre de dos mil cinco, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación abordó el estudio de la acción de inconstitucionalidad 28/2005, en la que el partido accionante controvirtió la validez de los artículos 55 y 57 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima.

Los motivos que me llevan a la formulación del presente voto particular serán expuestos en dos partes: por un lado, me referiré a que, desde mi punto de vista, no resulta inconstitucional lo previsto en el primer párrafo del artículo 55 y en el artículo 57, ambos de la constitución estatal aludida; y, por otro lado, a que si se estima inconstitucional el artículo 55 referido, entonces sus efectos de invalidez deben extenderse, en vía de consecuencia, a otros dispositivos, tanto de la Constitución de la entidad como de leyes electorales.

1. Sobre la validez de los artículos 55 y 57 de de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima.

La primera parte del segundo párrafo del artículo 55 y el artículo 57, ambos de la Constitución de Colima, prevén la elaboración de una terna, en el caso del primero de dichos numerales, para aquella situación en que se presente una falta absoluta de gobernador que tenga lugar dentro de los dos primeros años del periodo constitucional, con el fin de que se elija a uno de los integrantes de dicha terna para que funja como gobernador interino y haga entrega del poder al ciudadano que hubiere resultado electo en la elección extraordinaria; en el caso del segundo de los numerales mencionados, el propósito de la elaboración de la terna es que se elija a una de las personas que la integran para que ocupe interinamente la gubernatura en caso de que, por cualquier motivo, la elección de gobernador no estuviere hecha y publicada para el día primero de noviembre en que debe efectuarse la renovación, o el electo no estuviere en posibilidad de tomar posesión de su cargo.

La peculiaridad de las ternas previstas en los numerales citados, consiste en que su elaboración corresponde al grupo legislativo del partido político al que pertenezca el gobernador a sustituir, o bien, al del gobernador electo que no haya podido acudir a la toma de posesión, según el caso.

Considero que debe hacerse la distinción entre procedimientos electorales y mecanismos de sustitución de los titulares de los poderes de una entidad federativa. Me parece que las ternas a que se refieren los artículos en estudio, se inscriben en un proceso de sustitución, mas no en una elección, pues ésta reviste ciertas propiedades necesarias, a saber: el voto público, la participación de institutos o consejos estatales encargados de organizar los comicios, la celebración de una jornada electoral y la calificación de los resultados por un órgano jurisdiccional especializado. Estos elementos no forman parte del procedimiento establecido en los artículos cuya constitucionalidad se controvierte, por lo cual no puede entenderse como perteneciente a la materia electoral.

Si tomamos en cuenta que el voto ciudadano no participa en el mecanismo de sustitución previsto en los artículos de la Constitución de Colima que se analizan, entonces podemos afirmar que dicho procedimiento no es de naturaleza electoral, sino que se trata de la sustitución del titular del Ejecutivo Local cuando no pueda cumplir con el periodo para el que fue electo constitucionalmente, ya sea porque en funciones no fue posible que continuara haciéndolo, o bien, que habiendo sido electo no haya podido investirse del cargo.

Admitir que lo dispuesto en ambos numerales pertenece a la materia electoral, implicaría ampliar de manera considerable la legitimación para acudir ante esta Suprema Corte por vía de acción de inconstitucionalidad y aumentaría también la procedencia de las mismas. Mi argumento no apunta a restringir los alcances de significación de la materia electoral con el propósito de que no aumente el trabajo del Tribunal Pleno, sino que en virtud de que las acciones de inconstitucionalidad que se refieren a normas electorales tienen una serie de notas distintivas, como la prioridad en su análisis y resolución, me parece que estimar que los artículos 55 y 57 de la Constitución de Colima constituyen materia electoral, puede traer consigo un incentivo para promover acciones de esta índole bajo el argumento de que se tocan cuestiones electorales, lo cual podría provocar un incremento desmedido de acciones de inconstitucionalidad en las que no se discuten temas propiamente electorales.

Veo, además, el riesgo de que si flexibilizamos el contorno que delimita la materia electoral, tradicionalmente articulada bajo el eje del voto público, esta Suprema Corte podría ir ampliando el concepto a todo lo referente a la sustitución de titulares de poderes públicos, lo cual implicaría que este Alto Tribunal se extralimite en sus funciones.

Por ello, me parece que la resolución de la presente acción de inconstitucionalidad permite reafirmar la definición que del concepto de materia electoral ha venido elaborando esta Suprema Corte por vía negativa a través de una cadena de precedentes que tiene su origen en la acción de inconstitucionalidad 1/1995, en la que se impugnaron diversas disposiciones de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal publicada en el Diario Oficial de la Federación el doce de junio de mil novecientos noventa y cinco, así como a partir de la resolución de las acciones de inconstitucionalidad 1/1995, 10/1998 y 3/2005.

El fundamento jurídico de la distinción entre sustitución de titulares de poderes públicos, por un lado, y elecciones, por otro, viene dado por la fracción I del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Dicho numeral hace referencia a distintos tipos de gobernador, éstos son: el resultante de una elección popular, el interino, el sustituto, el provisional o el encargado del despacho.

La legitimación del gobernador electo popularmente proviene del sufragio ciudadano manifestado en una jornada electoral, mientras que los tipos restantes a que se refiere la fracción I del artículo 116 de la Constitución de la República, están previstos para los casos en que no se puede cumplir el mandato sexenal para el que son electos los gobernadores de los Estados.

En el caso que nos ocupa, insisto, se trata de un problema de sustitución. Para cuestionar ese mecanismo de sustitución, se alega que la potestad a favor de la fracción parlamentaria de un partido para proponer la terna de la cual saldrá el gobernador interino en los supuestos a que se refieren los artículos 55 y 57, respectivamente, implica extender los efectos de una elección anterior -a saber, en la que se eligió al gobernador que no pudo continuar en el desempeño del cargo, o bien, aquella en que obtuvo los votos necesarios aquel que no pudo asumirlo- a un momento posterior, esto es, a la designación de un nuevo gobernador.

Llevando esta cuestión a una reducción al absurdo, podríamos afirmar que el procedimiento previsto para sustituir al presidente de la República también adolece de una extensión de efectos, pues dicha sustitución la instrumenta un órgano cuyos titulares también derivan su cargo de una elección previa en la que fueron postulados por algún partido político o coalición.

Me parece que la sustitución de gobernador, materia de la presente acción de inconstitucionalidad, se refiere a una situación de emergencia extraordinaria en la que no se pone en marcha el entramado de normas electorales sino que tan sólo se opera la sustitución con el fin de que no quede acéfalo el Ejecutivo Estatal.

Además, la sustitución será tan sólo por un máximo de dos meses, que es el tiempo que tardará en conocerse a la persona que ocupará el cargo en virtud de una elección extraordinaria. De esta manera, se cumple con lo dispuesto tanto en la Constitución de la República como en la del Estado de Colima, en el sentido de que el Poder Ejecutivo debe renovarse vía sufragio popular, pues el cargo de interino es transitorio y una vez que finaliza el plazo de dos meses da lugar a un nuevo órgano, esto es, a un gobernador constitucional.

No encuentro parámetro constitucional con fundamento en el cual se pueda declarar inconstitucional el mecanismo de sustitución del gobernador, con base en una terna propuesta por una fracción parlamentaria y votada por el Congreso del Estado. Por el contrario, considero que lo relativo al ejercicio de sustituir a un gobernador es un tema delegado a las Legislaturas de los Estados, según lo dispuesto en el artículo 116 constitucional.

En dicho precepto constitucional no existe alguna limitante en lo que se refiere a los mecanismos de sustitución de gobernadores. Lo que señala es que los poderes de los Estados se organizarán conforme a su Constitución, con la condición de que se sujeten a ciertas limitantes. Así, al no encontrar ninguna directriz o limitante tratándose de la sustitución de gobernadores, entonces debe operar la figura de la delegación a favor de las Legislaturas de los Estados, sin que sea obstáculo para ello que se invoque alguna violación al principio democrático previsto en los artículos 41 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues en el presente caso no aplican los principios propios de la materia electoral, sino que se trata -según he manifestado- de una mera sustitución transitoria.

En la resolución de algunas acciones de inconstitucionalidad anteriores a la presente, me he pronunciado en el sentido de que en ausencia de disposición constitucional que limite expresamente el margen de regulación que tienen en su favor las Legislaturas Locales, debe considerarse que éstas quedan facultadas por vía de delegación. Así lo sostuve, junto con los señores M.G.P., V.H. y A.G., al momento de resolver la acción de inconstitucionalidad 9/2005, en la cual formulamos voto concurrente con el propósito de manifestar que el artículo 116 constitucional obliga a las entidades federativas a incorporar los principios de mayoría relativa y representación proporcional en la conformación de sus legislaturas, pero que en modo alguno el precepto constitucional citado exige la adopción de reglas específicas en cuanto a los porcentajes de votación requerida y a las fórmulas de asignación de diputados uninominales y plurinominales, pues la inclusión de la expresión "en los términos que señalen sus leyes" en la disposición constitucional aludida, lleva a la conclusión de que los Estados tienen plena libertad de precisar la forma de combinar los sistemas de elección de mayoría relativa y de representación proporcional, así como el número de distritos electorales con que contará la entidad federativa, la fórmula electoral a aplicarse para la asignación de diputados de representación proporcional y las circunscripciones plurinominales en que habrá de dividirse su territorio.

Consideraciones similares sostuvo el Tribunal Pleno, al resolver por unanimidad de diez votos la acción de inconstitucionalidad 33/2005, en la que se impugnaron disposiciones del Código Electoral del Estado de Morelos.

Asimismo, en la acción de inconstitucionalidad 19/2003, relativa a la impugnación de algunas disposiciones del Código Financiero del Estado de Veracruz, esgrimí algunos razonamientos, a los que se adhirió la señora Ministra Luna Ramos, en el sentido de que no debe exigirse a los Estados y Municipios que se sujeten a las mismas reglas en cuanto financiamiento y retorno de la inversión que disciplinan la actuación de la Federación en esos ámbitos, pues no puede ignorarse que la intención del Constituyente Permanente plasmada en la reforma de la fracción VIII del artículo 117 constitucional, no fue la de homologar a los Estados y Municipios con la Federación.

2. Extensión de efectos de invalidez.

Habiéndose decretado la inconstitucionalidad del artículo 55 de la Constitución Política del Estado de Colima -en la que, como he señalado, no estoy de acuerdo- considero que los efectos de esa invalidez deben extenderse a otros preceptos.

Mi razonamiento puede dividirse en tres partes: a) la construcción de la regla de la extensión de efectos; b) la forma de instrumentación en los fallos de este Alto Tribunal; y, c) la aplicación al caso concreto.

a) Construcción de la regla.

Además del mecanismo de "invalidación directa" de normas jurídicas, propio de las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales, existe otro que podemos denominar "invalidación indirecta" en el que la invalidez de una norma (o de un grupo de normas) se origina a partir de la extensión de los efectos de la invalidez de otra norma. Este segundo mecanismo está previsto en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece esencialmente que los efectos de una norma inválida deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada.

Como puede verse, la condición necesaria para que puedan extenderse los efectos (de invalidez) de una norma invalidada es la relación de dependencia de validez que se dé entre esta norma y otra (u otras) del sistema. Ahora bien, ¿Qué significa dependencia de validez? O, dicho de otro modo ¿Cómo se puede generar, desde el punto de vista sistemático, la invalidez de ciertas normas a partir de la invalidez de otras?

Para contestar estas preguntas debemos -me parece- determinar las relaciones de preferencia entre las normas jurídicas que, luego de la declaratoria de invalidez de una norma, resulten incompatibles. Habría, desde mi punto de vista, los siguientes criterios: a) el criterio jerárquico o vertical; b) el criterio material u horizontal; c) el criterio sistemático en sentido estricto o de la "remisión expresa"; d) el criterio temporal; y, e) el criterio de la generalidad.

De acuerdo con el criterio jerárquico o vertical, la validez de una norma de rango inferior depende de la validez de otra norma de rango superior. Por ejemplo, una norma reglamentaria que se derive de una norma con rango de ley que ha sido declarada inválida por un órgano de control constitucional, corre con la misma suerte.

En el criterio material u horizontal, una norma invalidada afecta a otra norma de su misma jerarquía debido a que la segunda regula alguna cuestión prevista en la primera, de tal suerte que la segunda norma ya no tiene razón de ser. Como ejemplo, podemos mencionar la controversia constitucional 35/2000 planteada por el Poder Judicial del Estado de Aguascalientes en contra de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de esa entidad, resuelta en la sesión pública del Tribunal Pleno celebrada el 22 de junio de 2004.(1)

De acuerdo con el criterio sistemático en sentido estricto o de la "remisión expresa", el texto de la propia norma invalidada es el que remite a otras normas, ya sea del mismo ordenamiento o de otro distinto. Cuando una norma remite expresamente a otra, el aplicador de la misma debe obtener su significado o contenido a partir de la integración de los diversos enunciados normativos que resulten implicados en la relación sistemática. De este modo, la invalidez de la norma invalidada se expande de manera sistemática por vía de la integración del enunciado normativo.

Según el criterio temporal, una norma declarada inválida en su actual vigencia afecta la validez de otra norma creada con anterioridad, pero con efectos hacia el futuro.

Finalmente, en el criterio de generalidad, una norma general declarada inválida afecta la validez de la norma (o las normas) especiales que de ella se deriven.

b) La forma de instrumentación de la regla en los fallos de este Alto Tribunal.

Partiendo de la clasificación de los mecanismos de invalidación indirecta mencionada anteriormente, cabe hacernos la siguiente pregunta ¿Cómo deben instrumentarse tales mecanismos?, ¿De manera oficiosa en todos los casos en los que exista alguna invalidez o sólo en aquellos casos en los que esto sea solicitado en la acción de inconstitucionalidad o en la controversia constitucional por alguien legitimado para ello?, ¿El estudio puede hacerse a solicitud de un Ministro?

El artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece literalmente que:

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"...

"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada."

La norma establece con precisión que la condición necesaria para llevar a cabo la extensión de la invalidez es que se haya declarado la invalidez de otra norma. También señala que los efectos deberían extenderse a "todas" las normas cuya validez dependa de la norma invalidada.

Si hacemos una interpretación literal del precepto, la obligación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sería analizar todo el sistema jurídico vigente a fin de, en primer término, detectar las relaciones de dependencia normativa y, posteriormente, declarar la invalidez de las normas dependientes. La norma no prevé algún mecanismo de discriminación para determinar qué normas pueden ser sometidas al análisis de dependencia y cuáles no.

Ello, sin embargo, no debe entenderse en un sentido absoluto que lleve a la expansión de la invalidez de manera caótica y desordenada. No podría darse un regreso al infinito tomando en cuenta que las normas invalidadas de manera indirecta, a su vez, están conectadas con otras que podrían depender de ellas, y estas últimas con otras y así sucesivamente. Cada ejercicio de invalidación indirecta tiene su propia racionalidad dependiendo del tipo de norma de que se trate, de su estructura, de sus condiciones de aplicación, de su carácter, etcétera.

En todo caso, cada ejercicio de invalidación indirecta debe regirse por un criterio de discrecionalidad por parte del Ministro ponente.

En todo proceso de individualización de normas jurídicas existe un mínimo de discrecionalidad del aplicador y ello no es incompatible con el hecho de que existan reglas que limiten dicho ejercicio.

La calidad de discrecional no significa en modo alguno que los Jueces puedan determinar arbitrariamente cuál es el alcance de la norma. No es lo mismo el arbitrio judicial que la arbitrariedad.

La contemporánea doctrina del arbitrio judicial admite -y con razón- que el sistema de arbitrio judicial y el sistema de legalidad forman una unidad imprescindible; tan falso e incompleto es un principio de arbitrio que prescinde de la legalidad como un principio de legalidad que prescinde del arbitrio. La razón de lo anterior es que la legalidad necesita del arbitrio para ser efectiva tanto como el arbitrio necesita de la legalidad para ser lícito.

De este modo, en cada caso concreto, el Ministro deberá determinar el alcance de la extensión de la invalidez, tomando como punto de partida la fracción IV del artículo 41 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Posteriormente, el ponente deberá antever las circunstancias de cada norma, así como sus condiciones de aplicación. Deberá buscar ante todo, que las normas indirectamente invalidadas no produzcan una merma en el sistema, esto es, que no alcance a otras normas que rigen cuestiones diversas y ajenas a la norma invalidada de manera directa. Deberá ponderarse, en cada caso, si una norma que es susceptible de ser invalidada por encontrarse en uno de los supuestos de la dependencia normativa es una norma compleja que regula otros aspectos y decidir si se invalida o no.

c) La aplicación al caso concreto.

En el presente caso, considero que deben declararse inválidos, como consecuencia de la invalidez de la última parte del segundo párrafo del artículo 55 de la Constitución del Estado de Colima, el artículo 6o. de la Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral en el Estado de Colima, así como los artículos 25 y 30 del Código Electoral de dicha entidad.

Lo anterior, porque la validez de los artículos 6o. de la Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y 30 del Código Electoral, ambos ordenamientos aplicables en el Estado de Colima, depende de la última parte del segundo párrafo del artículo 55 de la Constitución Estatal, como se demuestra a continuación.

En lo que se refiere al artículo 6o. de la Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral del Estado de Colima, dicho precepto tiene una relación de dependencia normativa respecto del artículo 55, segundo párrafo, última parte, de la Constitución Local. Lo anterior, porque el artículo 6o. de la ley citada regula el ajuste que debe realizar el Pleno del Tribunal Electoral del Estado, en relación con los términos para la interposición y sustanciación de los recursos que se interpongan en el caso de una elección extraordinaria de gobernador.

Tales términos, según dispone dice la norma legal, deberán ser ajustados por el Pleno de acuerdo con los plazos establecidos en la convocatoria, los cuales en ningún caso podrán exceder de un mes, de conformidad con el artículo 55 de la Constitución Local.

Lo dicho pone de relieve que, nuevamente, la figura de la convocatoria es la que da lugar a la relación de dependencia normativa. Si dicha convocatoria está prevista en la parte final del segundo párrafo del artículo 55 de la Constitución del Estado, disposición que fue declarada inválida, las consecuencias normativas que de ella se derivan deben correr la misma suerte. En otras palabras, si la convocatoria devino inválida, los ajustes derivados de la convocatoria en cuanto a la interposición y sustanciación de recursos pierden sentido dentro del ordenamiento, pues si la convocatoria fue invalidada ya no hay plazos qué ajustar.

Asimismo, debe declararse la invalidez del artículo 30 del Código Electoral de la entidad también a partir del criterio jerárquico. Lo anterior, porque dicho precepto establece que el Congreso del Estado puede ajustar o variar los plazos de las diferentes etapas de los procesos electorales extraordinarios, habida cuenta de que antes de la declaración de invalidez del artículo 55, segundo párrafo, última parte, de la Constitución del Estado, estaba previsto un plazo de máximo un mes a partir de la emisión de una convocatoria para la celebración de la jornada electoral. Por ello, si tal plazo ha sido declarado inválido, el ajuste de las etapas del proceso electoral a que se refiere el artículo 30, carece de sentido.

Cuando el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 6/2005, en la que se estudiaron algunos preceptos de la Ley de Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán, vertí algunas consideraciones similares a las aquí expresadas en relación con el concepto de dependencia normativa, a propósito de la fracción IV del artículo 41 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.

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1. En ese fallo se declaró la invalidez del artículo 47 de la Ley Patrimonial del Estado de Aguascalientes -que fue uno de los expresamente impugnados-, habiendo concluido que la invalidez de dicho artículo debía extenderse a los artículos 28, 48, 49, 50, 51, 52, 58, 61, párrafo segundo y quinto transitorio de la misma ley, en virtud, precisamente, de que la validez de éstos depende de la de aquél. El invalidado artículo 47 se refería a la integración de un padrón de proveedores y todos los demás artículos regulaban diversos aspectos de ese padrón: la obligación de los destinatarios de la norma a inscribirse en él, los requisitos para la inscripción, la resolución sobre la inscripción, el refrendo de la inscripción, la suspensión, el registro, etcétera. El razonamiento que fue utilizado en esa resolución es el siguiente: "Dado que el artículo 47 fue declarado inconstitucional por violar el principio de división de poderes en perjuicio del Poder Judicial del Estado de Aguascalientes, el resto de los artículos referidos quedan afectados de esa invalidez, dado que regulan de diversas maneras la forma de operar del mencionado padrón de proveedores." (página 85 de la resolución).