Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente que formula el M.J.R.C.D. en la solicitud de ejercicio de la facultad prevista en la fracción IX del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación 3/2007.

En sesión de veintiuno de abril de dos mil ocho, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió, por mayoría de siete votos, la solicitud de ejercicio de la facultad prevista en la fracción IX del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación número 3/2007, en el sentido de declarar que la Auditoría Superior de la Federación es competente para evaluar el Sistema de Carrera Judicial a cargo del Consejo de la Judicatura Federal, pero que tal atribución está acotada a la gestión financiera del ente fiscalizado.

Además, se sostiene en la resolución que corresponde al Consejo de la Judicatura Federal determinar, en cada caso y bajo los criterios generales establecidos por el Tribunal Pleno, qué información en esta materia debe proporcionar a la Auditoría Superior de la Federación y cuál no.

No comparto algunas de las consideraciones de la sentencia mayoritaria, ni el tratamiento y la vía por la que se conoció de este asunto, motivo por el cual me reservé el derecho de formular el presente voto concurrente.

A fin de exponer las razones que sustentan mi voto, me referiré brevemente a los antecedentes del caso; posteriormente, expondré el porqué considero que debió haberse conocido de él a través de otra vía y cuál era ésta, y finalizaré indicando cuáles son mis consideraciones personales en relación con el fondo del asunto.

I. Antecedentes

1) Por escrito presentado el diecinueve de septiembre de dos mil siete ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el presidente del Consejo de la Judicatura Federal presentó una consulta relacionada con el oficio número AED/DGADGF/398/07, suscrito por el licenciado R.S.A., auditor especial de desempeño de la Auditoría Superior de la Federación.

Según indicó el presidente del consejo, en el referido oficio, entre otras cosas, se informa a ese órgano del Poder Judicial de la Federación que, a partir del treinta de agosto de dos mil siete, se llevaría a cabo la auditoría número 227 denominada "Evaluación del Sistema de Carrera Judicial", que tendría por objeto evaluar la eficacia, eficiencia y economía para operar el Sistema de Carrera Judicial. Para ello, se le requirió la entrega de información relativa al ejercicio presupuestal de dos mil seis, así como otra diversa relacionada con aspectos de orden normativo y procedimental, observándose, en opinión del presidente del consejo, la intención manifiesta de fiscalizar el aspecto normativo y la valoración de las decisiones sobre procesos de selección y evaluación dentro del marco del Sistema de Carrera Judicial.

En dicha consulta, el presidente del consejo cuestionó, en síntesis, lo siguiente: 1) si la Auditoría Superior de la Federación es competente para evaluar el Sistema de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación, y 2) si, en su caso, el Consejo de la Judicatura Federal estaba obligado a cumplimentar el requerimiento de información relativo al Sistema de Carrera Judicial en los términos solicitados por la Auditoría Superior de la Federación.

2) Por acuerdo dictado el veinticinco de septiembre de dos mil siete, el presidente en funciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó consultar al Tribunal Pleno sobre el trámite que debía darse a la solicitud planteada, por considerar que resultaba dudoso cuál era el que correspondía, puesto que en casos similares se había aplicado la fracción IX del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (por ejemplo, en el asunto del Instituto Federal de Especialistas en Concursos Mercantiles -Ifecom-) y, en otros, se había dado el trámite con fundamento en la fracción XX del mismo ordenamiento legal (por ejemplo, la controversia suscitada entre el Consejo de la Judicatura Federal, el Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros -Bansefi- y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público).

En el mismo acuerdo, se ordenó enviar los autos al suscrito para que propusiera el trámite que debía dictarse en el asunto.

3) En sesiones del Tribunal Pleno de veintitrés de octubre y cinco de noviembre de dos mil siete se discutió el proyecto presentado bajo mi ponencia, en el cual propuse a los señores Ministros que el trámite que debía darse a la solicitud formulada por el presidente del Consejo de la Judicatura Federal no era el previsto en la fracción IX ni en la XX, ambas del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, sino el de una controversia constitucional, en términos de la fracción I del artículo 10 del mismo ordenamiento legal, en relación con el artículo 105, fracción I, constitucional.

Sin embargo, el Pleno determinó, por mayoría de votos, el desechamiento del proyecto y el returno del asunto al M.S.A.V.H., para la elaboración de un nuevo proyecto de resolución.

4) En sesión de trece de noviembre de dos mil siete, el Tribunal en Pleno abordó el análisis del nuevo proyecto presentado por el M.V.H. y determinó que la consulta debía tramitarse en términos de la fracción IX del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como que, por tratarse de una controversia entre dos órganos, a fin de contar con todos los elementos que permitieran al Tribunal en Pleno emitir la solución correspondiente a dicha consulta, debía otorgarse al órgano de fiscalización la oportunidad de realizar las manifestaciones que estimara pertinentes respecto de aquélla, debiéndose dar vista con tales manifestaciones al propio consejo, para que éste expusiera lo que considerara conveniente y, una vez realizado lo anterior, el Ministro ponente presentara el proyecto de resolución correspondiente.

Para tal efecto, el Pleno ordenó que se formara y registrara un nuevo expediente relativo a la consulta del presidente del Consejo de la Judicatura, a fin de que el Ministro designado por el Pleno llevara a cabo el referido trámite y, en su momento, se dictara el fallo respectivo.

5) En cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Pleno, se formó y registró el expediente 3/2007, en el que se dictó la resolución que da origen al presente voto.

II. Motivos de disidencia respecto a la vía por la que se tramitó y resolvió el asunto.

Como se adelantó líneas arriba, en mi opinión, el trámite que debió darse al asunto era el de una controversia constitucional, en términos de la fracción I del artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el artículo 105, fracción I, constitucional. Ello, en atención a las siguientes consideraciones:

A partir de la lectura del acuerdo de veinticinco de septiembre de dos mil siete del presidente en funciones de este Alto Tribunal, se advierte que la consulta al Pleno se realizó por considerarse que resultaba dudoso el trámite a seguir en el asunto, ya que existen algunos precedentes en que, en cumplimiento a lo previsto en el primer párrafo del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación -en el que se confiere a esta Suprema Corte la atribución para velar en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros-, asuntos similares al que nos ocupa se han tramitado y resuelto a través de diversos procedimientos, concretamente, los contemplados en las fracciones IX y XX del precepto legal de referencia.

En el primer supuesto se encuentra, según se indica en el propio acuerdo de presidencia, la controversia planteada por el presidente del Consejo de la Judicatura Federal respecto a la interpretación del artículo 311, fracción XIV, de la Ley de Concursos Mercantiles, que imponía al Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles, en su carácter de órgano auxiliar del aludido consejo, la obligación de informar semestralmente al Congreso de la Unión sobre el desempeño de sus funciones, la cual fue tramitada aplicando, por mayoría de razón, la fracción IX del artículo 11 de la multicitada ley orgánica.(1)

En cambio, en el segundo supuesto, esto es, el procedimiento establecido en la fracción XX, fueron tramitadas la controversia suscitada entre el Consejo de la Judicatura Federal, el Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, Sociedad Nacional de Crédito, y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,(2) relacionada con las obligaciones que se deben asumir, derivadas de la interpretación del artículo 243, fracción III, de la ley orgánica invocada, así como la controversia surgida entre los criterios sustentados por el presidente de este Alto Tribunal y del Consejo de la Judicatura Federal, y los Poderes Legislativo y Ejecutivo Locales interesados, consistente en determinar si el Poder Judicial de la Federación se encuentra obligado constitucionalmente a realizar el pago del impuesto sobre nóminas o sobre remuneraciones al trabajo personal subordinado.

De acuerdo con los datos expuestos, y a fin de determinar el trámite que debía darse a la solicitud en cuestión, me parece que, en el caso, resultaba necesario hacer referencia a los preceptos legales que se estimaban aplicables y que generaban la duda en cuanto a su actualización.

El artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en sus fracciones IX y XX, establece literalmente lo siguiente:

"Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"IX. Conocer y dirimir cualquier controversia que surja entre las S. de la Suprema Corte de Justicia, y las que se susciten dentro del Poder Judicial de la Federación con motivo de la interpretación y aplicación de las disposiciones de lo dispuesto en los artículos 94, 97, 100 y 101 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los preceptos relativos de esta ley orgánica;

"...

"XX. Para conocer sobre la interpretación y resolución de los conflictos que se deriven de contratos o cumplimiento de obligaciones contraídas por particulares o dependencias públicas con la Suprema Corte de Justicia o con el Consejo de la Judicatura Federal."

Ahora bien, desde mi perspectiva, en la especie no se actualizaba ni uno ni otro de los supuestos en cuestión, es decir, en el caso no procedía tramitar la consulta planteada por el presidente del Consejo de la Judicatura Federal ni por la vía prevista en la fracción IX ni por la establecida en la fracción XX, ambas del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, sino por la contemplada en la fracción I del artículo 10 de la propia ley.

Por lo que hace a la fracción IX del precepto legal aludido, considero que en el caso no se actualizaba el supuesto previsto en dicha disposición legal, en virtud de que esa fracción faculta a la Suprema Corte para dirimir cualquier controversia que surja entre sus S. y las que se susciten dentro del Poder Judicial de la Federación con motivo de la interpretación y aplicación de lo dispuesto en los artículos 94, 97, 100 y 101 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los preceptos relativos de la ley orgánica, mas no para plantearse conflictos por sí y ante sí.

Al respecto, estimo que la manera de garantizar el principio de división de poderes es resolviendo exclusivamente aquellos asuntos que tengan carácter de controversia e impidiendo que se resuelvan los que no tengan dicho carácter.

Es verdad que en algunos ordenamientos existe la posibilidad de que ciertas normas o proyectos de normas jurídicas puedan ser sometidos a la consideración de los tribunales sin que exista una controversia plena.(3) Sin embargo, para que ello suceda, debe existir competencia expresa en tal sentido, y no sólo la hipotética consideración de conflictos futuros.

En el derecho comparado, a partir de las expresiones "casos y controversias" del artículo III constitucional, la Suprema Corte de Estados Unidos de América ha establecido una serie de criterios encaminados, justamente, a controlar el enorme poder que conlleva la acción de los tribunales.(4) En síntesis, esta limitación significa que los tribunales únicamente podrán conocer aquellos asuntos que se hayan presentado en un adversary context,(5) esto es, en un contexto controversial. Se trata de un verdadero límite a las posibilidades de acción de los tribunales, en tanto los obliga a limitar su poder a aquellos casos en los que les sean sometidas disputas, sin que exista la posibilidad de que se planteen conflictos por sí mismos.

Esta antigua doctrina de la jurisprudencia norteamericana fue construida para evitar que un poder del Estado pudiera intervenir en casos diversos a los de su competencia originaria. Es decir, justamente con el propósito de mantener un sólido principio de división de poderes se limitan las posibilidades de intervención de los tribunales a las situaciones en las que dos o más partes estén litigando, su controversia sea la base de fijación de la litis, los hechos aparezcan probados en los términos que puedan hacerlo, etcétera.

El Constituyente mexicano ha seguido una tradición similar. Basta recordar que, desde nuestra vida independiente, ha existido la noción de que la competencia de los tribunales debe constreñirse a la resolución de conflictos.

Así, la Constitución Federal del cuatro de octubre de mil ochocientos veinticuatro establecía en sus artículos 137, 142 y 143 la competencia de la Suprema Corte, los Tribunales de Circuito y los Juzgados de Distrito, respectivamente, para conocer de diversos tipos de "causas". Para dos autores que escribieron bajo la vigencia de la Constitución de mil ochocientos veinticuatro, M. de la Peña y Peña(6) y J.R. de S.M.,(7) ese término debía entenderse en el sentido de disputas o pleitos entre particulares, entre particulares y el Estado o entre autoridades estatales.

La Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete fue mucho más explícita para determinar el tipo de asuntos de los que podían llegar a conocer los tribunales federales. En primer término y como regla general, el artículo 97 disponía, en su fracción I, que los mismos conocerían "de todas las controversias que se susciten por el cumplimiento o aplicación de las leyes federales", mientras que en el resto de las fracciones introducía la misma expresión para los casos restantes. En segundo término, en el artículo 98 se especificaba que la Corte tenía competencia originaria respecto de cierto tipo de controversias y en el 101 se preveía que el juicio de amparo debía darse respecto de controversias.(8) Para R.R., quien escribiera para comentar la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete, "la facultad natural del Poder Judicial, el objeto con que se instituye, es decidir las cuestiones o controversias que se susciten sobre puntos que deben ser resueltos conforme a los preceptos de la ley".(9) J.P. sostenía el mismo concepto de proceso judicial como sinónimo de controversia, y llegó a afirmar que la tarea del Poder Judicial consistía en "decidir todas las controversias que se promuevan sobre las responsabilidades privadas y públicas que en el orden criminal y civil tengan los individuos de la sociedad".(10)

En la Constitución de mil novecientos diecisiete se reitera que las competencias otorgadas a la Suprema Corte están encaminadas a la resolución de controversias,(11) como se desprende de la lectura de los artículos 104 a 107. Poco después de su integración, la Suprema Corte de Justicia determinó que sólo podría resolver "controversias",(12) de modo que no era competente respecto de consultas sobre puntos de derecho; específicamente, los relativos a la vigencia de una ley y al trámite que debiera darse en una suspensión.(13)

De ahí que resulte válido afirmar que en el orden jurídico mexicano la idea de controversias ha sido un elemento restrictivo de la competencia de los tribunales a lo largo de nuestra historia.

Congruente con las ideas anteriores, la fracción IX del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establece la posibilidad de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación dirima cualquier controversia que surja entre sus S., o bien, las controversias que se susciten dentro del Poder Judicial de la Federación, con motivo de la interpretación y aplicación de lo dispuesto en los artículos 94, 97, 100 y 101 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los preceptos relativos de la propia ley orgánica, lo cual no significa que este Alto Tribunal tenga atribuciones para resolver consultas planteadas unilateralmente por órganos del Poder Judicial de la Federación, ni siquiera cuando ello se realizara en aras de buscar el respeto a una cierta interpretación o forma de construir el principio de división de poderes.

Asimismo, cabe destacar que la disposición en análisis se refiere a controversias suscitadas entre órganos del Poder Judicial de la Federación, mas no entre éstos y otros órganos del Estado. Se trata, pues, de controversias efectivas entre las S. o entre otros órganos del Poder Judicial de la Federación, como podrían ser el Tribunal Electoral, el Consejo de la Judicatura Federal, los Tribunales de Circuito o los Juzgados de Distrito, pero no de las que pudieren suscitarse entre alguno o algunos de estos órganos y un órgano perteneciente a otro poder, como acontece en la especie.

En consecuencia, para que se surta la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación prevista en la fracción IX del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación se requiere, desde mi perspectiva, satisfacer dos condiciones básicas: la primera, que se trate de una controversia o conflicto genuino y actual -y no de una consulta que pretenda anticiparse al surgimiento de una controversia- y, segunda, que la controversia respectiva se suscite entre órganos del Poder Judicial de la Federación.

Tal fue el caso -por citar un ejemplo- de la solicitud de ejercicio de la facultad prevista en la fracción IX del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación número 1/2006, en la que este Pleno resolvió la controversia suscitada entre la Primera y la Segunda S. de este Alto Tribunal sobre la interpretación y aplicación del Acuerdo Plenario 9/2006 de doce de junio de dos mil seis, para regular el turno de expedientes.

Otro ejemplo más lo constituye la controversia entre órganos del Poder Judicial de la Federación número 1/2005, en la que se resolvió la controversia suscitada entre la Comisión de Administración del Tribunal Electoral y los Magistrados que integran sus S. Regionales, con motivo de las remuneraciones que habrán de percibir estos últimos.

No paso por alto que el Tribunal Pleno sostuvo un criterio distinto al resolver el expediente varios 698/2000-PL, relacionado con la consulta planteada por el presidente del Consejo de la Judicatura Federal respecto de la interpretación del artículo 311, fracción XIV, de la Ley de Concursos Mercantiles. Sin embargo, considero que nuevas reflexiones debieron llevar a ese cuerpo colegiado a abandonar dicha interpretación, en razón de las consideraciones que se han apuntado líneas arriba, en el sentido de que, para que se surta la competencia de esta Suprema Corte prevista en la fracción IX del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, es menester que se esté ante una controversia efectiva, suscitada entre órganos del Poder Judicial de la Federación, requisitos que no se cumplían en el presente caso.

En cuanto a la fracción XX antes transcrita, de su lectura se advierte que las atribuciones establecidas en la misma se refieren a la interpretación y resolución de los conflictos que se deriven de contratos o cumplimiento de obligaciones contraídas por particulares o dependencias públicas con la Suprema Corte de Justicia o con el Consejo de la Judicatura Federal.

De acuerdo con lo anterior, este supuesto está referido a aquellos casos en los cuales tanto la Suprema Corte de Justicia como el Consejo de la Judicatura Federal participan como partes en algún contrato (de obra pública, arrendamiento, compraventa, trabajo, etcétera) y se suscita algún conflicto respecto de los mismos por cualquier razón, por ejemplo, por el incumplimiento de las obligaciones contraídas en el contrato, o bien, por algún pago que se derive de servicios prestados, etcétera.

Asimismo, esta fracción regula lo relativo al cumplimiento de obligaciones contraídas por particulares o por otras dependencias públicas con la Suprema Corte de Justicia de la Nación o con el Consejo de la Judicatura Federal y que en términos generales se han establecido en contratos o en otro tipo de actos jurídicos en los cuales los órganos del Poder Judicial de la Federación han actuado en su carácter de entes privados, o de sujetos de derecho privado.

Es decir, la nota distintiva para determinar la aplicación de esta fracción para el conocimiento de los conflictos que se deriven de estos supuestos por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, es que en estos casos los órganos del Poder Judicial de la Federación han actuado como sujetos de derecho privado al celebrar contratos o suscribir obligaciones, o bien, fungir como acreedor derivado de diversos actos jurídicos. Esto es, cuando se planteé la interpretación y resolución de conflictos derivados de los actos jurídicos en los cuales los referidos órganos tienen la característica de parte contratante, es procedente que se funde la competencia del Pleno de este Máximo Tribunal en esta fracción, por lo cual se puede concluir que este supuesto será sólo aplicable a los casos en los cuales la Suprema Corte de Justicia o el Consejo de la Judicatura Federal han intervenido como partes en un contrato o en algún acto jurídico del que se derive alguna obligación a favor o a cargo de éstos, entendiendo como obligación, el concepto referido en la legislación civil.

De esta manera, en el caso que nos ocupa, no era aplicable la fracción en análisis, pues el requerimiento hecho por la Auditoría Superior de la Federación al Consejo de la Judicatura Federal no derivaba de una relación contractual, ni de algún acto jurídico en el que haya intervenido en su carácter de sujeto de derecho privado, sino que derivaba de una auditoría que se pretendía practicar con base en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y no implicaba la interpretación y resolución de algún conflicto derivado de un contrato, ni el cumplimiento de alguna obligación (entendida ésta como obligación civil) que se hubiera contraído por algún particular o por la referida dependencia pública con estos miembros del Poder Judicial de la Federación.

Ahora bien, si no son aplicables al caso las fracciones antes analizadas y, por lo mismo, no se le debía dar trámite a la consulta en términos de estos preceptos, ¿existía algún supuesto de trámite por el cual se podría analizar la consulta planteada por el Ministro presidente, o la misma era improcedente?

Como se ha dicho, desde mi punto de vista, para determinar el trámite que debía darse a la consulta de referencia era necesario atender a la naturaleza y las características particulares de la misma.

Así, haciendo un análisis minucioso de lo planteado en la consulta, estimo que lo que en realidad se argumentaba era una posible invasión de esferas de competencia, pues se decía que al pretender analizar los aspectos normativos y operativos del Sistema de Carrera Judicial, la Auditoría Superior de la Federación estaba excediéndose en sus atribuciones. Ello implica una intromisión entre los diversos Poderes de la Unión con lo que se vulnera el principio de división de poderes establecido en el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En esa virtud, insisto en que lo procedente era tramitar la consulta planteada por el Presidente del Consejo de la Judicatura Federal como una controversia constitucional en términos de la fracción I del artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en cuyo texto se establece:

"Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

"I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

En este sentido procede analizar el contenido de la fracción I del artículo 105 constitucional.

Esta fracción prevé a la controversia constitucional como un medio de control constitucional cuyo objeto de tutela es la salvaguarda de la supremacía constitucional, el federalismo y el principio de división de poderes.

Sobre este medio de control constitucional conviene señalar que la Suprema Corte -a partir de enero de mil novecientos noventa y cinco, fecha en que entraron en vigor las reformas constitucionales al artículo 105 constitucional- ha evolucionado en el criterio para determinar lo que constituye la materia de las controversias constitucionales, el cual se puede agrupar en cuatro bloques de evolución:

1. Primer criterio. En la controversia constitucional sólo pueden plantearse problemas de invasión de esferas.(14)

2. Segundo criterio. Ampliando el anterior, la Suprema Corte estableció que, a través de las controversias constitucionales, sólo le corresponde conocer de violaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, careciendo de competencia para conocer de planteamientos contra actos a los que sólo se les atribuyan violaciones a las Constituciones de los Estados o a las leyes locales, cuyo remedio corresponde establecer al Constituyente Local o a las Legislaturas de los Estados.(15)

3. Tercer criterio. Se agrega que también es materia de la controversia constitucional el estudio de violaciones indirectas a la Constitución Federal, aunque con la limitante de que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o ley impugnados.(16)

4. Cuarto criterio. Finalmente, la Suprema Corte considera en la actualidad que en la controversia constitucional pueden examinarse todo tipo de violaciones a la Constitución Federal, dado que la finalidad esencial es la salvaguarda de la regularidad constitucional, incluyendo de manera relevante el bienestar de la propia persona humana sujeta al imperio de los entes u órganos de poder.(17)

De la evolución de los criterios que ha sostenido la Corte sobre la materia de las controversias constitucionales, válidamente se ha señalado que el objeto de tutela de este medio de control constitucional es la salvaguarda de la regularidad constitucional, la supremacía, el federalismo y el principio de división de poderes, lo que se logra a través de la determinación que en cada caso se somete a su conocimiento de si existe o no invasión a la esfera de atribuciones que la Norma Fundamental otorga o reserva a los órganos originarios del Estado, así como del análisis sobre cualquier tema que se vincule, de algún modo, con una violación a la Constitución, sea en su parte orgánica como en la dogmática, pero siempre partiendo del carácter que como poderes, órganos o entes tienen los sujetos legitimados para intervenir en esta clase de juicios.

Lo anterior ha tenido como apoyo lo previsto en el procedimiento de reforma a la Constitución Federal que se llevó a cabo en mil novecientos noventa y cuatro, del cual conviene citar una parte de la exposición de motivos de la iniciativa que resulta conducente:

"La Constitución es el ordenamiento supremo que, surgido de nuestras luchas históricas y de nuestros más amplios consensos, recoge la voluntad nacional de los mexicanos y da sustento a nuestro Estado de derecho. La Constitución, señala las pautas para avanzar en la democracia hacía la convivencia justa y segura que todos anhelamos y expresa nuestra voluntad de mantener la unidad de la República en un pacto federal que garantice a sus integrantes, Federación, Estados y Municipios, una vida justa y armónica. ...

"Debemos fortalecer el Estado de derecho que otorgue certidumbre a todos y permita la más cabal expresión de las potencialidades de cada quien y de la sociedad en su conjunto. Fortalecer el Estado de derecho requiere mejores instrumentos para asegurar la plena vigencia de nuestra Constitución, mayor capacidad para aplicar la ley, sancionar a quienes la violan y dirimir las controversias. Los mexicanos queremos un Estado de derecho que asegure una convivencia civilizada, armónica y pacífica, un Estado que haga de la norma jurídica el sustento de la cohesión social y de la suma de nuestros esfuerzos. ...

"En la Suprema Corte de Justicia la voluntad popular ha depositado la función fundamental de mantener el equilibrio entre Poderes de la Unión, dirimiendo las controversias que pudieran suscitarse entre el Ejecutivo y el Legislativo. Así también, la Suprema Corte es depositaria del supremo mandato de velar por la unión de la República, dirimiendo las controversias entre Estados, Municipios, el Distrito Federal y la Federación. En la Suprema Corte reside asimismo el mandato de asegurar a los individuos que todo acto de autoridad se apegue estrictamente al orden que la Constitución consagra. De ahí que un régimen de plena vigencia del Estado de derecho y un sistema de administración de justicia y seguridad pública justo y eficiente, requiere de un Poder Judicial más independiente y más fuerte. ...

"Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones, exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo. Al otorgar nuevas atribuciones a la Suprema Corte, se hace necesario revisar las reglas de su integración a fin de facilitar la deliberación colectiva entre sus miembros, asegurar una interpretación coherente de la Constitución, permitir la renovación periódica de criterios y actitudes ante las necesidades cambiantes del país, y favorecer el pleno cumplimiento de su encargo. ...

"Esta iniciativa de reformas a la Constitución forma parte de un conjunto de acciones que fortalecerán el orden público y la seguridad individual, familiar y patrimonial. Se trata de una reforma profunda que parte de la voluntad de los mexicanos de vivir en un Estado fundado en la soberanía nacional, la democracia, la división de poderes, el federalismo y el respeto a las garantías individuales. Su objetivo último es el fortalecimiento del equilibrio de poderes y del Estado de derecho.

"Las controversias constitucionales.

"El artículo 105 del texto original de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias que se susciten entre dos o mas Estados, entre uno o más Estados y el Distrito Federal, entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de Gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. Los mencionados supuestos del artículo 105 no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana esta planteando.

"Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar las vías adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del artículo 105 a fin de prever en su fracción primera las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal, la Federación y un Municipio, el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal, dos Estados, un Estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un Municipio, dos Municipios de diversos Estados, dos poderes de un mismo Estado, un Estado y uno de sus Municipios, y dos órganos del Distrito Federal o dos Municipios de un mismo Estado.

"Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general.

"El gran número de órganos legitimados por la reforma para plantear las controversias constitucionales es un reconocimiento a la complejidad y pluralidad de nuestro sistema federal. Todos los niveles de gobierno serán beneficiados con estas reformas.

"El otorgamiento de estas nuevas atribuciones reconoce el verdadero carácter que la Suprema Corte de Justicia tiene en nuestro orden jurídico el de ser un órgano de carácter constitucional. Es decir, un órgano que vigila que la Federación, los Estados y los Municipios actúen de conformidad con lo previsto por nuestra Constitución."

La Corte, a partir del estudio y análisis del procedimiento de reforma a la fracción I del artículo 105 constitucional -mil novecientos noventa y cuatro-, ha señalado que la intención del poder reformador fue la de ampliar las facultades de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de las controversias constitucionales, considerando la complejidad actual que tiene la integración de los distintos órganos federales, locales y municipales, y con la finalidad de comprender la variedad de conflictos entre dichos niveles de gobierno, incluyendo así un gran número de órganos legitimados para plantear las controversias constitucionales. Lo anterior, en reconocimiento a la complejidad y pluralidad del sistema federal, atendiendo a aquellos que derivan del sistema federal (Federación, entidades federativas, Distrito Federal y los Municipios) y del principio de división de poderes a que se refieren los artículos 40, 41, 49, en relación con el 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(18)

En este sentido, en la reforma de mil novecientos noventa y cuatro al artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, el Poder Reformador de la Constitución estableció bases generales de un modelo para la solución de controversias sobre la constitucionalidad de actos y normas generales, lo que se corrobora con la exposición de motivos de la citada reforma.

Por tanto, tratándose de la legitimación en controversias constitucionales, debe considerarse que la pretensión del poder reformador al modificar la fracción I del artículo 105 constitucional, no era la de agotar un modelo o establecer una situación "numerus clausus" en cuanto a los órganos legitimados para promover una controversia constitucional, sino precisamente la de establecer condiciones que permitan el otorgamiento y legitimación activa a diversos órganos del Estado, pues de la exposición de motivos hay una clara apertura hacia la incorporación de nuevos supuestos. Además esta postura parece totalmente acorde y congruente con la evolución de los criterios que ha sostenido la Suprema Corte en materia de controversias constitucionales.

Ahora bien, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el cumplimiento de sus funciones, ha utilizado diversos métodos de interpretación, a los que ha denominado, entre otros, como: armónico, jurídico, sistemático, histórico, textual, literal, lógico, causal teleológico, genético teleológico, jurisprudencial, gramatical, etcétera, los cuales, si bien son métodos viables de interpretación, han sido utilizados sin ningún orden o sentido de prevalencia, llegando, incluso, al extremo de realizar un "cruce" de los mismos.(19)

No obstante lo anterior, la mayor parte de los métodos utilizados por la Suprema Corte al interpretar la Constitución están encaminados a no atender a la literalidad, sino por el contrario, lo que ha buscado es entender cuál es la ratio de los elementos jurídicos que tiene frente a sí, y tratar de darle cauce y sentido extensivo.(20)

Asimismo, en varios casos,(21) la Suprema Corte a partir de interpretaciones extensivas ha generado conceptos que no derivan del propio enunciado de la Constitución, sino que a partir de una interpretación sistemática se ha considerado que están dentro del Texto Constitucional, tales como reserva de ley, indubio pro reo, impuestos directos e indirectos, tribunal constitucional, proporcionalidad de la pena, derecho a la privacidad, presunción de inocencia, derecho a la intimidad, etcétera.

De lo anterior, resulta claro que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de manera constante, ha interpretado el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal en un sentido amplio o extenso, y no de forma literal e, incluso, ha señalado expresamente que el listado establecido en este precepto no debe interpretarse en un sentido literal o limitativo que establezca un listado taxativo de los supuestos que pueden dar lugar a plantear esa vía, sino en armonía con las normas que establecen el sistema federal y el principio de división de poderes, con la finalidad de que no queden marginados otros supuestos. Incluso existe la tesis de jurisprudencia P./J. 21/2007,(22) de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, QUE PREVÉ LOS ENTES, PODERES U ÓRGANOS LEGITIMADOS PARA PROMOVERLA, NO ES LIMITATIVO."

A partir del análisis del artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, se advierte la conveniencia de realizar algunas consideraciones con respecto al principio de división de poderes.

El principio de división (o separación) de poderes (o de la división funcional del poder soberano del Estado) es uno de los cuatro pilares del Estado de derecho. Los otros son: supremacía de la ley, legalidad de la administración y garantía de los derechos fundamentales.(23) Suelen asociarse los dos primeros a la llamada dimensión de la autoridad y los dos últimos a la dimensión valorativa.(24)

El principio de división de poderes es, entonces, una norma que inspira la organización de un Estado a efecto de que quienes protagonizan la misma (los que detentan el poder) mantengan un control recíproco a manera de juego de pesos y contrapesos. Cuando este principio se quebranta, entonces no sólo se trastoca la autonomía del poder afectado, sino la organización misma del Estado, puesto que se lesiona uno de los pilares fundamentales del Estado de derecho.

El significado del principio en cuestión se traduce en que la creación de las leyes (función legislativa) corresponde al Poder Legislativo y que la aplicación de las leyes (funciones ejecutiva y judicial) corresponde bajo esas dos formas a los Poderes Ejecutivo y Judicial. De este modo, el principio obliga a quienes ejercen el poder a no realizar funciones que no son de su competencia: los órganos ejecutivos, a pesar de sus facultades normativas, no podrán ser considerados legisladores, en sentido estricto y formal; tampoco los órganos judiciales del Estado; los titulares de los Poderes Legislativo y Ejecutivo no podrán juzgar, ni inmiscuirse indebidamente en la función judicial; y los encargados de la función ejecutiva no suplantarán a los órganos legislativos ni a los judiciales.

Históricamente, la separación de poderes ha significado un triunfo contra el absolutismo. Una vez ganada esa batalla, cada uno de los tres poderes ha fungido como medio de control y limitación de los dos restantes, es decir, los tres poderes se limitan recíprocamente.

Uno de los capítulos más importantes de ese triunfo lo constituye la lucha por la independencia de la función judicial. Antaño, el rey o soberano concentraba todas las funciones del Estado, incluyendo la judicial, lo cual, evidentemente impedía el goce de derechos fundamentales como la seguridad jurídica y el debido proceso.

Para que se respete la independencia del Poder Judicial se requiere que la administración de justicia se realice a través de un sistema procesal regular, ordenado y coherente, un sistema que garantice adecuadamente la seguridad jurídica de todos los ciudadanos,(25) para lo cual es menester evitar las presiones o las intromisiones injustificadas tanto del Legislativo como del Ejecutivo.

Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que una de las formas en las que tal situación puede llegar a ocurrir es la afectación de la independencia y autonomía de los Poderes Judiciales Locales, a propósito de la interpretación del artículo 116, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El Tribunal Pleno sostuvo:

"Este precepto constitucional (116) prescribe, en lo general, la prohibición de que se reúnan dos o más poderes de los Estados de la Federación en una sola persona o corporación, es decir, obliga a los destinatarios al respeto del principio de división de poderes. En lo particular la fracción III del mismo artículo dispone que los Poderes Judiciales de las entidades federativas gozarán de autonomía e independencia en cuanto a su conformación y ejercicio de sus funciones.

"La violación de los principios de autonomía e independencia judiciales implica necesariamente la violación del principio de división de poderes pues, dada la conformación del precepto en estudio, es claro que la merma en la autonomía o en la independencia de un Poder Judicial Local es una condición necesaria y suficiente de la ruptura del principio de división de poderes.

"En efecto, puede decirse que, cuando la autonomía e independencia de un Poder Judicial Local se ven disminuidas, se ha vulnerado el principio de división de poderes, ya que aquellos principios quedan inmersos en éste. En otras palabras, no puede hablarse de una auténtica división de poderes cuando uno de ellos, en este caso el Judicial, no es autónomo o independiente".(26)

A nivel federal es posible asumir el mismo planteamiento por mayoría de razón: si se vulnera la autonomía e independencia del Poder Judicial de la Federación, entonces se vulnera también el principio de división de poderes. Veamos esto más detenidamente:

El artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:

"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

"No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."

Por su parte, el artículo 17 de la propia Constitución Federal prescribe:

"Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.

"Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.

"...

"Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.

"...

"Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil."

El mandato contenido en el párrafo tercero de este último artículo, leído a la luz del principio establecido en el artículo 49 antes transcrito, confirma la regla jurisprudencial aludida, en el sentido de que siempre que se vulnera (o no se garantiza) la independencia de los tribunales (en este caso federales) se trastoca el principio de división de poderes. Desde el punto de vista lógico, sólo los otros poderes podrían ilícitamente inmiscuirse en la esfera de competencia del Poder Judicial de la Federación provocando, por ejemplo, una merma en la autonomía o en la independencia judicial.

Es importante distinguir entre independencia del Poder Judicial e independencia de los Jueces, y aunque están íntimamente ligadas, no pueden considerarse como una misma cosa. Una forma sencilla de distinguir estas cuestiones es considerar a la primera como el marco institucional adecuado para que la segunda se realice, es decir, la independencia del Poder Judicial estaría conformada por una serie de elementos técnicos, normativos, financieros, operativos, etcétera, con los que se integra la infraestructura necesaria para que los Jueces (individuos) puedan ser realmente independientes.(27) Algunos suelen llamar a la independencia del Poder Judicial "autonomía judicial" y otros más "autogobierno de los Jueces".(28)

Sin entrar a discutir qué terminología es la más adecuada, me parece que la distinción es muy útil para el problema que aquí nos ocupa. Por ahora, lo importante es preguntarnos: ¿qué materias integran esa infraestructura? O dicho de otro modo ¿qué aspectos conforman el autogobierno de los Jueces? La respuesta a estas interrogantes pasa por la conexión normativa que se ha establecido entre la independencia de los Poderes Judiciales y el principio de división de poderes.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que el principio de división de poderes contiene de manera implícita tres mandatos prohibitivos dirigidos a los poderes públicos de las entidades federativas, para que respeten el referido principio, a saber: a) a la no intromisión, b) a la no dependencia y c) a la no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los otros:

"DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. El artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prescribe implícitamente tres mandatos prohibitivos dirigidos a los poderes públicos de las entidades federativas, para que respeten el principio de división de poderes, a saber: a) a la no intromisión, b) a la no dependencia y c) a la no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los otros. La intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión. La dependencia conforma el siguiente nivel de violación al citado principio, y representa un grado mayor de vulneración, puesto que implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma. La subordinación se traduce en el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que no sólo implica que un poder no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante; la diferencia con la dependencia es que mientras en ésta el poder dependiente puede optar por evitar la imposición por parte de otro poder, en la subordinación el poder subordinante no permite al subordinado un curso de acción distinto al que le prescribe. En ese sentido, estos conceptos son grados de la misma violación, por lo que la más grave lleva implícita la anterior."(29)

Por otro lado, el Tribunal Pleno ha sostenido que el principio de división de poderes en las entidades federativas se viola cuando cualquiera de los poderes incurre en una intromisión, dependencia o subordinación en perjuicio de otro poder y ello verse sobre el nombramiento, promoción o indebida remoción de los miembros del Poder Judicial; la inmutabilidad salarial; la carrera judicial o la autonomía en la gestión presupuestal:

"PODERES JUDICIALES LOCALES. CONDICIONES NECESARIAS PARA QUE SE ACTUALICE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES EN PERJUICIO DE AQUÉLLOS. El principio de división de poderes, con especial referencia a los Poderes Judiciales de las entidades federativas, se viola cuando se incurre en las siguientes conductas: a) que en cumplimiento de una norma jurídica o voluntariamente se actualice una actuación antijurídica imputable a alguno de los Poderes Legislativo o Ejecutivo; b) que dicha conducta implique la intromisión de uno de esos poderes en la esfera de competencia del Poder Judicial, o bien, que uno de aquéllos realice actos que coloquen a éste en un estado de dependencia o de subordinación con respecto a él; y c) que la intromisión, dependencia o subordinación de otro poder verse sobre el nombramiento, promoción o indebida remoción de los miembros del Poder Judicial; la inmutabilidad salarial; la carrera judicial o la autonomía en la gestión presupuestal."(30)

Si estos principios, otra vez por mayoría de razón, los trasladamos al ámbito federal, entonces podemos ensamblar las piezas del siguiente modo:

1. La carrera judicial es uno de los pilares de la independencia del Poder Judicial (autogobierno de los Jueces), puesto que gracias a ella se determina la formación, el nombramiento y el escalafón de los juzgadores mediante políticas que sólo corresponde diseñar al propio Poder Judicial.

2. La garantía de la independencia judicial es un elemento indispensable de la independencia de los Jueces en cuanto a individuos, pues sin los requerimientos materiales y el funcionamiento eficaz del sistema judicial en su conjunto, no sería sencillo que aquéllos resolvieran adecuadamente las controversias que se someten a su consideración de manera independiente (exclusivamente desde el derecho).

3. La vulneración a la independencia judicial implica la violación del principio de división de poderes.

4. Por lo tanto, cualquier problema que se plantee relacionado a una posible intromisión en la esfera de competencia del Poder Judicial de la Federación es un problema directamente relacionado con el principio de división de poderes.

Conviene hacer notar que los problemas a los que nos hemos referido deben revestir el carácter de conflicto o de genuina controversia entre órganos de Estado actuando con imperio, ya que podría darse también el caso de que se suscitara una disputa entre un órgano del Poder Judicial de la Federación, en su calidad de sujeto de derecho privado, y alguna autoridad, que pudiera dar pauta para ejercer la vía constitucional del juicio de amparo, o bien, otros medios ordinarios de resolución de conflictos. En este último supuesto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación no podría conocer los planteamientos que a modo de consulta formulen los referidos órganos del Poder Judicial, pues para ello existen, como se ha dicho, otros medios de defensa para impugnar los actos de autoridad que estime le causen una afectación en su esfera de derechos.

En este orden de ideas, y tomando en consideración lo hasta aquí expuesto, la solicitud que hace el presidente del Consejo de la Judicatura Federal se traducía, sin lugar a dudas, en un problema relacionado con el autogobierno de los Jueces o, si se quiere, con la independencia del Poder Judicial: se trataba de determinar si la Auditoría Superior de la Federación es competente para evaluar el sistema de carrera judicial del Poder Judicial de la Federación, es decir, de decidir sobre uno de los aspectos que tienen que ver con la infraestructura necesaria para que los Jueces sean independientes.

Así, el fondo del problema que subyacía a la consulta tenía las características necesarias de un genuino planteamiento sobre esferas de competencia, sobre el principio de división de poderes. En consecuencia, el tratamiento que debió dársele, insisto una vez más, es el de una controversia constitucional en toda regla, ya que, como se ha dicho, ese medio de control constitucional está diseñado precisamente para resolver sobre la posible violación a este principio.(31)

III. Consideraciones personales en torno al fondo del asunto.

Como se desprende de los antecedentes que se reseñaron en el apartado I del presente voto, en esencia, el presidente del Consejo de la Judicatura Federal formuló a la Suprema Corte dos cuestionamientos:

1) Si la Auditoría Superior de la Federación es competente para evaluar el Sistema de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación; y,

2) Si, en su caso, el Consejo de la Judicatura Federal estaba obligado a cumplimentar el requerimiento de información relativo al Sistema de Carrera Judicial en los términos solicitados por la Auditoría Superior de la Federación.

En cuanto a la primera interrogante, el Tribunal Pleno -tras analizar el principio de división de poderes que consagra el artículo 49 constitucional, las reformas judiciales de mil novecientos noventa y cuatro y mil novecientos noventa y nueve sobre la naturaleza y atribuciones del consejo, diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, los artículos 74 y 79 constitucionales, lo resuelto anteriormente por el propio cuerpo colegiado en la controversia constitucional 36/2003 y los criterios de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores-, concluye que la Auditoría Superior de la Federación sí tiene atribuciones para verificar el resultado del programa "Carrera Judicial", pero que tal atribución está acotada a la gestión financiera del consejo, lo que necesariamente la obliga a que toda información que solicite sea pertinente y razonable con relación a lo que debe verificar, que en todo caso se constriñe a la gestión financiera del ente fiscalizable.

En el fallo se señala que, en caso contrario, se estaría violentando no sólo el marco constitucional que rige a la Auditoría Superior, sino, además, el principio de división de poderes, al interferir en el ejercicio de una función que sólo compete al consejo, de forma autónoma, especializada y exclusiva. Por tanto, en el caso, tratándose de la verificación del cumplimiento de programas contenidos en el presupuesto de egresos, la información que la auditoría solicite, precisamente, debe ser aquella que le permita comprobar que el órgano fiscalizado cumplió o no sus programas en determinado ejercicio fiscal, bajo los indicadores aprobados en el presupuesto del año correspondiente, a fin de verificar el desempeño de los mismos y la legalidad en el uso de los recursos públicos.

En estas condiciones, el Pleno considera que el alcance de las atribuciones constitucionales y legales de la Auditoría Superior de la Federación, es el siguiente:

1. La auditoría cuenta con una atribución para realizar auditorías de regularidad, como una atribución primaria o básica de revisión de cuenta pública, consistente en verificar que el manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, se realice con estricto apego al presupuesto de egresos y a la normatividad vigente. Esta facultad se ejerce mediante la comprobación de que los gastos coincidan con los recursos asignados.

2. La auditoría cuenta con la atribución de realizar auditorías operacionales o de gestión, como atribución evolucionada, consistente en verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales. Por virtud de esta facultad, la auditoría puede revisar que la planeación en el ejercicio de los recursos haya sido adecuada, a partir de constatar si se cumplieron las metas plasmadas en los programas o, en otras palabras, verificar los resultados que arrojó el ejercicio de los recursos con motivo de los programas federales, pero siempre con base en los indicadores aprobados en el presupuesto anual correspondiente.

3. La auditoría cuenta con lo que podríamos denominar una atribución resolutiva, consistente en que una vez realizada la revisión correspondiente, aquélla puede emitir una determinación en la que se contengan recomendaciones, observaciones u órdenes.

4. Finalmente, la auditoría cuenta con lo que podríamos denominar una atribución sancionatoria, en tanto que puede fincar de manera directa responsabilidad por el indebido manejo de los recursos públicos.

Con lo anterior, se da respuesta en la sentencia a la primera interrogante formulada por el presidente del Consejo de la Judicatura Federal, mas no así a la segunda de ellas, relacionada con la obligación o no del consejo de cumplimentar el requerimiento de información relativo al Sistema de Carrera Judicial en los términos solicitados por la Auditoría Superior de la Federación.

En cuanto a este segundo planteamiento, se concluye en el fallo que corresponde al Consejo de la Judicatura Federal determinar, en cada caso y bajo los criterios generales establecidos por el Pleno en la propia resolución, la información que debe proporcionar a la Auditoría Superior de la Federación y cuál no.

Es precisamente con esta segunda determinación con la que no estoy de acuerdo. Desde mi perspectiva, en la sentencia debió darse una respuesta puntual a este cuestionamiento, para lo cual era necesario revisar cada uno de los requerimientos de la Auditoría Superior de la Federación contenidos en el oficio respectivo y su anexo, los cuales dan un total de 103 requerimientos.

En mi opinión, resultaba posible clasificar esos 103 requerimientos en tres grupos, a saber: a) los que son propios de la gestión financiera del consejo o constituyen información pública y, por ende, debían entregarse a la Auditoría Superior de la Federación sin reserva alguna; b) los que son susceptibles de ser solicitados por la Auditoría Superior, siempre y cuando se utilicen para fiscalizar la gestión financiera del consejo y no aspectos diversos a la misma, y c) los que, bajo ningún concepto, pueden servir como referente para revisar la gestión financiera del consejo.

A partir del ejercicio llevado a cabo, estimo que en el caso 90 de los 103 requerimientos en cuestión eran susceptibles de atenderse, lo cual representa alrededor del 87.5% de la información solicitada.

De esos 90 requerimientos 65 pertenecen al primer grupo al que hice referencia, es decir, a los que son propios de la gestión financiera del consejo o constituyen información pública y, por tanto, debían entregarse a la Auditoría Superior de la Federación sin reserva alguna, mientras que los 25 restantes podían ubicarse en el segundo grupo relativo a aquellos susceptibles de ser entregados a la Auditoría Superior, siempre y cuando se utilizaran para fiscalizar la gestión financiera del consejo y no aspectos diversos.

Lo anterior significa que, desde mi punto de vista, únicamente 13 requerimientos, lo cual representa el 12.5%, se referían a información o datos que, bajo ningún concepto, podrían servir de referentes para revisar la gestión administrativa del consejo.

Quizás sobra decirlo, pero prefiero hacerlo explícito, que de ninguna manera pretendía que la clasificación que sometí a la consideración de los demás Ministros -como material de trabajo-, fuera la única posible o estuviera fuera de discusión. Seguramente hubiera sido viable utilizar alguna otra aproximación, o bien, reclasificar algunos de los requerimientos de la Auditoría Superior; sin embargo, en mi opinión, lo importante era dar una respuesta completa al presidente del Consejo de la Judicatura.

Así, me parece que la manera de contestar efectivamente a los cuestionamientos del Ministro presidente era desglosando la información. De ahí que haya manifestado mis reservas a este respecto, al considerar que resultaba insuficiente la respuesta acordada por la mayoría.

________________

1. Expediente varios 698/2000-PL.

2. Controversia prevista en la fracción XX del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación 1/2006.

3. V., por ejemplo, el artículo 95 de la Constitución española. Empero, aun en este caso, como lo precisó el Tribunal Constitucional, "el tribunal es llamado a pronunciarse sobre la posible contradicción entre ella (la Constitución) y un tratado cuyo texto, ya definitivamente fijado, no haya recibido aún el consentimiento del Estado". (Declaración TC, 1o. de julio de 1992).

4. Una completa exposición de la doctrina puede verse en Nowak, J.E., R.D.R., C.L., fourth ed., S.P., West, 1991, pp. 54-88.

5. S., J.B. "Cases and Controversies", The Oxford Companion to the Supreme Court of the United States, K.L.H.e., New York, Oxford University Press, 1992, p. 129. Sobre el sistema adversarial y sus consecuencias, cfr. H., G., M.T., American Civil Procedure, N.H., Yale University Press, 1993, pp. 86-104.

6. Lecciones de Práctica Forense Mejicana, tomo I, M., J.O., 1835, pp. 2-3 y 23-24.

7. Curia Filípica Mexicana, México, M.G.R., 1850, p. 3. En el mismo sentido, Nuevo Febrero Mexicano, tomo III, México, M.G.R., 1851, p.p. 21 (sobre el concepto de juicio) y 29 (sobre el de jurisdicción); E., J.D. razonado de legislación civil, penal, comercial y forense, con citas del derecho, notas y adiciones por el Lic. J.R. de S.M., México, G., 1837, p. 357 (se cita por la edición de la UNAM, México, 1996).

8. El artículo 99 se refería a las atribuciones de la Corte para dirimir competencias (que sólo podrían derivarse de controversias); en el 100 se disponía que la propia Corte sería tribunal de apelación en casos derivados de controversias, y el 102 establecía las reglas del juicio de amparo.

9. Derecho Constitucional, 2a. Ed., México, Imprenta en la calle del H. de San Nicolás, 1875, p. 695 (se cita por la edición facsimilar publicada por la UNAM en 1978).

10. El Poder Judicial, o tratado completo de la organización, competencia y procedimientos de los tribunales de la República mexicana, México, Imprenta del Comercio, 1874, pp. 8-9 (se cita por la edición publicada en 1992 por el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal).

11. La expresión "controversias" no fue discutida al aprobarse los artículos 104 a 107, en los cuales se incluye. Al respecto, cfr. Diario de los Debates, tomo II, números 68 y 69.

12. Al respecto, cfr. las elocuentes palabras del Ministro Pimentel en la sesión del día 4 de junio de 1917, ahora reproducidas en Cabrera, L. La Suprema Corte de Justicia, la Revolución y el Constituyente de 1917 (1914-1917), México, Suprema Corte de Justicia, 1994, pp. 286-287.

13. I., pp., 294 y 318-319.

14. Como ejemplo de este criterio, se pueden citar las tesis P./J. 77/98 y P.L., que si bien en su parte medular se refieren a otro tema, sustentan con claridad el criterio apuntado. Sus rubros son: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO ES LA VÍA IDÓNEA PARA IMPUGNAR ACTOS DERIVADOS DE RESOLUCIONES DICTADAS EN UN PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS DE AMPARO.". Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de 1998, página 824, y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA TUTELA JURÍDICA DE ESTA ACCIÓN ES LA PROTECCIÓN DEL ÁMBITO DE ATRIBUCIONES QUE LA LEY SUPREMA PREVÉ PARA LOS ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO.". Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de 1998, página 789.

15. Este criterio se plasmó en la tesis de jurisprudencia P./J. 30/2000, cuyo rubro es: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SÓLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL.". Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, abril de 2000, página 812.

16. Ilustra este criterio la tesis de jurisprudencia P./J. 23/97, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS.". Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, abril de 1997, página 134.

17. Las tesis de jurisprudencia correspondientes son la P./J. 98/99, y P./J. 101/99, cuyos rubros son: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.". Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 703, y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER.". Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 708.

18. La Suprema Corte ha señalado esto en diversos precedentes, siendo el último de ellos, la controversia constitucional 31/2006, resuelta en sesión de siete de noviembre de dos mil seis.

19. En efecto, en la sentencia dictada en la controversia constitucional 109/2004 "Caso del presupuesto de egresos de la Federación", fallada el 17 de mayo de 2005, el Pleno resolvió el asunto con base en un "cruce de métodos interpretativos".

20. Algunos ejemplos de ello son los siguientes: Al resolver la controversia constitucional 31/97, el Tribunal Pleno, en mi opinión, no realizó una interpretación literal, sino una interpretación extensiva, ya que buscó la intención de lo que estaba interpretando, no la intención del texto, pues el texto no tiene intención, sino la intención de quienes lo construyeron. En efecto, en la citada sentencia se advierte que de un análisis sistemático del contenido de los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se concluyó que si bien las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, su sentido final es lograr de manera relevante el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de aquéllos. Entonces, en este caso, en una interpretación sistemática la Corte fue capaz de construir un fin protectivo de la controversia constitucional, para ir más allá de lo que es la ratio entre poderes y órganos de poder, estableciendo así que la finalidad del control de la regularidad constitucional a cargo de la Suprema Corte, incluye también de manera relevante el "bienestar de la persona humana" sujeta al imperio de los entes u órganos de poder.

21. Algunos precedentes en los que la Suprema Corte no ha acudido a una interpretación literal del Texto Constitucional son los siguientes: amparo en revisión 4521/90, controversia constitucional 1/93, controversia constitucional 3/93, solicitud de revocación por hecho superveniente en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional 51/96, solicitud de revocación por hecho superveniente en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional 14/97, controversia constitucional 26/99, controversia constitucional 5/2001, controversia constitucional 1/2001, controversias constitucionales 20/2002 y 37/2000 y controversia constitucional 31/2006.

22. Esta tesis derivó de la controversia constitucional 31/2006, fallada en sesión de 7 de noviembre de 2006.

23. V.D., E., Estado de derecho y sociedad democrática, Taurus, Madrid, 1981, p. 44.

24. V.A., M., El sentido del derecho, A., Barcelona, 2001, pp. 270 y 271.

25. D.E., Estado de derecho ..., op cit. p. 48.

26. Controversia constitucional 35/2000. Poder Judicial del Estado de Aguascalientes. 22 de junio de 2004. Unanimidad de nueve votos. Ausente: M.A.G.. Ponente: J.R.C.D..

27. V.A.R., J., "De nuevo sobre independencia e imparcialidad de los Jueces y argumentación jurídica", en Jueces para la democracia, número 46, marzo 2003, p. 50.

28. I..

29. Tesis de jurisprudencia P./J. 80/2004, emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, septiembre de 2004, página 1122. Controversia constitucional 35/2000. Poder Judicial del Estado de Aguascalientes. 22 de junio de 2004. Unanimidad de nueve votos. Ausente: M.A.G.. Ponente: J.R.C.D.. Secretarios: P.A.N.M. y R.L.C..

30. Tesis P./J. 81/2004. I., página 1187.

31. Al respecto, puede verse la tesis de jurisprudencia número P./J. 71/2000, emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, agosto de 2000, página 965, que dice: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.-Si bien es cierto que la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad son dos medios de control de la constitucionalidad, también lo es que cada una tiene características particulares que las diferencian entre sí; a saber: a) en la controversia constitucional, instaurada para garantizar el principio de división de poderes, se plantea una invasión de las esferas competenciales establecidas en la Constitución, en tanto que en la acción de inconstitucionalidad se alega una contradicción entre la norma impugnada y una de la propia Ley Fundamental; b) la controversia constitucional sólo puede ser planteada por la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal a diferencia de la acción de inconstitucionalidad que puede ser promovida por el procurador general de la República, los partidos políticos y el treinta y tres por ciento, cuando menos, de los integrantes del órgano legislativo que haya expedido la norma; c) tratándose de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio en tanto que en la acción de inconstitucionalidad se eleva una solicitud para que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma; d) respecto de la controversia constitucional, se realiza todo un proceso (demanda, contestación de demanda, pruebas, alegatos y sentencia), mientras que en la acción de inconstitucionalidad se ventila un procedimiento; e) en cuanto a las normas generales, en la controversia constitucional no pueden impugnarse normas en materia electoral, en tanto que, en la acción de inconstitucionalidad pueden combatirse cualquier tipo de normas; f) por lo que hace a los actos cuya inconstitucionalidad puede plantearse, en la controversia constitucional pueden impugnarse normas generales y actos, mientras que la acción de inconstitucionalidad sólo procede por lo que respecta a normas generales; y, g) los efectos de la sentencia dictada en la controversia constitucional tratándose de normas generales, consistirán en declarar la invalidez de la norma con efectos generales siempre que se trate de disposiciones de los Estados o de los Municipios impugnados por la Federación, de los Municipios impugnados por los Estados, o bien, en conflictos de órganos de atribución y siempre que cuando menos haya sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos de los Ministros de la Suprema Corte, mientras que en la acción de inconstitucionalidad la sentencia tendrá efectos generales siempre y cuando ésta fuere aprobada por lo menos por ocho Ministros. En consecuencia, tales diferencias determinan que la naturaleza jurídica de ambos medios sea distinta.". Controversia constitucional 15/98. Ayuntamiento del Municipio de Río Bravo, Tamaulipas. 11 de mayo de 2000. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: H.R.P.. Secretario: P.A.N.M..