Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro José Fernando Franco González Salas
Número de resolución91/2008
Fecha01 Enero 2011
Número de registro40540
Fecha de publicación01 Enero 2011
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXIII, Enero de 2011, 2580
MateriaDerecho Constitucional
EmisorPleno

Voto particular que formula el señor M.J.F.F.G.S. en la controversia constitucional 91/2008, promovida por el Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos.


En la presente controversia constitucional se demandaron diversos artículos de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, en relación con la obligación de los Municipios de cubrir prestaciones de seguridad social de sus trabajadores, con cargo al erario municipal.


En sesión de ocho de noviembre de dos mil diez, el Tribunal Pleno, por mayoría de votos, resolvió invalidar los artículos 24, fracción XV,(1) 56(2) y 57, último párrafo,(3) de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, por considerar que los dos primeros violan la autonomía municipal prevista en el artículo 115 constitucional, al autorizar una intromisión indebida del Poder Legislativo en las decisiones presupuestarias del Ayuntamiento, y el último porque consideró necesario hacer extensiva la declaración de invalidez, al reiterar la competencia del Congreso Estatal para expedir los decretos de pensión sobre trabajadores. Es decir, se afirmó que el artículo 56 impugnado, otorga al Legislativo una atribución que lesiona la hacienda municipal y, consecuentemente, su autonomía en la gestión de recursos, al prever que la Legislatura Local fijará los casos en que proceda otorgar el pago de pensiones de jubilación y cesantía por edad avanzada de los empleados municipales, así como la cuantía a la que deberán ascender aquéllas.


Asimismo, se resolvió que también debía invalidarse el artículo 24, fracción XV, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, pues si la causa de terminación de los nombramientos municipales depende de un decreto que es expedido por el Congreso Local, esa terminación no puede producir efectos, al provenir de un acto que viola la esfera de competencias municipales en materia presupuestaria.


Disiento del criterio mayoritario en tanto que las normas impugnadas no son en sí mismas inconstitucionales, debido a que las partidas del presupuesto de egresos municipal para el pago de las prestaciones de seguridad social no pueden ser concebidas en el ámbito de la libre administración hacendaria previsto en el texto del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, si se toma en cuenta que son destinadas para cubrir una obligación dineraria impuesta en la fracción VIII del mismo precepto, en relación con el diverso 123 de esa Ley Fundamental. Cabe destacar que emití un voto en el mismo sentido al resolverse la controversia constitucional 55/2005, sobre un tema muy similar.


Ahora bien, vale la pena señalar qué se entiende por libre administración hacendaria, concepto que nació desde la promulgación de la Constitución Federal actual, porque en el mensaje y proyecto presentado por V.C. el uno de diciembre de mil novecientos dieciséis, se sostuvo:


"El Municipio independiente, que es sin disputa una de las grandes conquistas de la Revolución, como que es la base del Gobierno Libre, conquista que no sólo dará libertad política a la vida municipal, sino que también le dará independencia económica, supuesto que tendrá fondos y recursos propios para la atención de todas sus necesidades, sustrayéndose así a la voracidad insaciable que de ordinario han demostrado los gobernadores, y una buena ley electoral que tenga a éstos completamente alejados del voto público y que castigue con toda severidad toda tentativa para violarlo, establecerá el poder electoral sobre bases racionales que le permitirán cumplir su cometido de una manera bastante aceptable."


Por su parte, el dictamen sobre el artículo 115 del proyecto de Constitución, leído en la 52a. sesión ordinaria, celebrada el veinte de enero de mil novecientos diecisiete, estableció lo siguiente:


"La diferencia más importante y por tanto la gran novedad respecto de la Constitución de 1857, es la relativa al establecimiento del Municipio Libre como la futura base de la administración política y municipal de los Estados y, por ende, del país. Las diversas iniciativas que ha tenido a la vista la comisión y su empeño de dejar sentados los principios en que debe descansar la organización municipal, ha inclinado a ésta a proponer las tres reglas que intercala en el artículo 115 y que se refieren a la independencia de los Ayuntamientos, a la formación de su hacienda, que también debe ser independiente y al otorgamiento de personalidad jurídica para que puedan contratar, adquirir, defenderse, etc."


Asimismo, el diputado Jara del Congreso Constituyente en la 59a. sesión ordinaria celebrada el veinticuatro de enero siguiente, señaló:


"El C. Jara, miembro de la comisión: Señores diputados: ...


"Algunos temores se han iniciado acerca de que si a los Municipios se les deja el manejo de la hacienda libremente, es probable que incurran en frecuentes errores de alguna trascendencia; nosotros, en previsión de eso, nos hemos permitido asentar que las Legislaturas de los Estados fijarán lo que a éste corresponda para las atenciones meramente indispensables para el sostenimiento de los Gobiernos de los Estados, para lo que sea absolutamente necesario para el funcionamiento de esos gobiernos. Pero queremos quitarles esa traba a los Municipios, queremos que el Gobierno del Estado no sea ya el papá, que temeroso de que el niño compre una cantidad exorbitante de dulces que le hagan daño, le recoja el dinero que el padrino o abuelo le ha dado, y después le da centavo por centavo para que no le hagan daño las charamuscas. Los Municipios no deben estar en esas condiciones. Si damos por un lado la libertad política, si alardeamos de que los ha amparado una revolución social y que bajo este amparo se ha conseguido una libertad de tanta importancia y se ha devuelto al Municipio lo que por tantos años se le había arrebatado, seamos consecuentes con nuestras ideas, no demos libertad por una parte y la restrinjamos por la otra; no demos libertad política y restrinjamos hasta lo último la libertad económica, porque entonces la primera no podrá ser efectiva, quedará simplemente consignada en nuestra Carta Magna como un bello capítulo y no se llevará a la práctica, porque los Municipios no podrán disponer de un solo centavo para su desarrollo, sin tener antes el pleno consentimiento del Gobierno del Estado. Así pues, señores diputados, pido respetuosamente a vuestra soberanía os dignéis dar vuestro voto por el artículo a discusión en la forma en que lo ha expuesto la comisión."


Luego, la mencionada libre administración hacendaria es una facultad constitucional concedida a los Ayuntamientos municipales para integrar su presupuesto de egresos que comprende el manejo y aplicación de los recursos públicos, esto es, son autónomos en decidir qué destino tendrán los ingresos disponibles provenientes de las fuentes enumeradas en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, por lo que en este ámbito del ejercicio del gasto público no caben injerencias estatales que establezcan una aplicación específica presupuestal.


Se afirma que son autónomos en determinar la aplicación de los recursos públicos, porque para tal efecto deben observar las normas constitucionales y federales relativas, además de las que expidan las Legislaturas Locales concernientes a la organización de la administración pública municipal, entre ellas, las que normen el presupuesto y gasto público municipal basado en programas que señalen los objetivos, metas, beneficios y ejecución del gasto, por lo que en realidad se trata de la libre elección en el destino y monto de los recursos públicos disponibles, salvo que sea la propia Carta Fundamental la que prevea cubrir una obligación dineraria, ya que en este supuesto, a pesar de que se cumpla con ingresos públicos de su hacienda, no opera a plenitud esa libertad municipal, porque no pueden dejar de acatarla.


En relación con este tema, los artículos 112, 114 y 115 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos disponen:


"Artículo 112. Los Municipios serán autónomos en la administración de su hacienda, para lo cual deberán sujetarse a lo establecido en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos. La hacienda pública de los Municipios se integra de las contribuciones incluyendo las tasas adicionales que establezca la legislación estatal sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, y con los demás ingresos ordinarios y extraordinarios, que en su favor establezca el Congreso del Estado, con las participaciones y subsidios que la Federación y el Estado les otorgue y con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan."


"Artículo 114. Los egresos de la administración pública municipal deberán sujetarse estrictamente al presupuesto que el Ayuntamiento apruebe anualmente por ejercicios naturales, el cual deberá formularse sobre las bases, programas y modalidades que el propio Ayuntamiento determine, pero que invariablemente contendrá las asignaciones anuales para gastos generales, de operación y de administración, para inversiones públicas, para el pago de deudas municipales y para erogaciones especiales."


"Artículo 115. Con excepción de los casos previstos en el artículo 32 de la Constitución Política del Estado libre y Soberano de Morelos, ningún pago podrá hacerse sin que exista partida expresa del presupuesto que lo autorice y saldo disponible para cubrirlo."


La hacienda pública municipal se compone de un sinnúmero de ingresos públicos provenientes de distintas fuentes, pero sólo quedan comprendidos en dicha libertad de elección -en el destino y aplicación- los que dimanen de actividades públicas y privadas de los Municipios, así como los que se incluyan en esa categoría de libre administración hacendaria sean de carácter federal o local como las participaciones, de ahí que ciertos ingresos que forman parte de la hacienda pública, aunque estén destinados a cubrir las necesidades existentes, tengan una aplicación específica, sin que el Ayuntamiento pueda variar este manejo como las aportaciones federales o estatales, porque no se integran a la autonomía en el gasto público; sin embargo, respecto de determinados recursos públicos, aun formando parte de la autonomía, se acota su libre aplicación, pues es menester satisfacer o garantizar una exigencia pecuniaria que señala la propia Constitución Federal.


Así, el Municipio no podría dejar, por ejemplo, de pagar las contribuciones que fijara el Congreso de la Unión bajo la excusa de que se afecta su libre administración hacendaria en tanto que son cubiertas con ingresos públicos municipales; tampoco podría dejar de pagar la deuda que hubiese contraído para financiar obras y servicios; al igual que no puede dejar de cubrir las prestaciones laborales o de seguridad social que tuviese que cumplir por emplear trabajadores o cualquier otra basada en las previsiones constitucionales, porque si bien no pierde la facultad para administrar libremente la hacienda, sí se restringe en estos supuestos en la medida de que tiene que formar una partida especial en el presupuesto para cumplir con las obligaciones constitucionales, por encima de los programas que pretenda desarrollar con tales recursos públicos.


Entonces, no puede concebirse que bajo el esquema de la libre administración hacendaria los Municipios soslayen el pago de prestaciones dinerarias que impone la propia Constitución, porque se tornarían en unidades políticas independientes regidas por sus propios principios y convicciones, sin apego a ningún marco legal, llegándose a extremos arbitrarios en el manejo y aplicación de los ingresos públicos; por ende, en esta hipótesis se reduce el margen de maniobra en el destino de los recursos por así disponerlo otra norma constitucional, como bien se destaca en la fracción VIII del artículo 115 constitucional, que establece el sistema laboral y de seguridad social de trabajadores municipales, sustentado en las bases primarias del diverso 123.


En efecto, por decreto publicado el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, se adicionó la fracción IX del artículo 115 constitucional, en los siguientes términos:


"Artículo 115. ...


"IX. Las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias. Los Municipios observarán estas mismas reglas por lo que a sus trabajadores se refiere."


En la exposición de motivos de dicha reforma, presentada el ocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, se dijo:


"Un relevante renglón de la iniciativa, es la propuesta contenida en la fracción IX sobre la necesaria regulación de las relaciones de los trabajadores tanto al servicio de los Estados como de los Municipios, los que para corresponder cabalmente a los principios de tutela laboral consagrados en el artículo 123 de la Constitución Federal, deben estar igualmente protegidos, y consecuentemente se sugiere que a fin de que tales trabajadores cuenten con protección legal en un régimen jurídico como el nuestro, se regulen sus relaciones en las Constituciones Locales y en las leyes estatales, mismas que deben observar como principios básicos la garantía de los derechos mínimos de sus servidores, la implantación de sistemas de servicio público de carrera estatal y municipal, niveles de estabilidad laboral en el empleo, el acceso a la función pública, la protección al salario, la seguridad social, la inclusión de normas que garanticen la eficacia de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, y el establecimiento de procedimientos y autoridades adecuados para la solución jurisdiccional de controversias.


"Sobre este particular se considera que debe proporcionarse al Municipio el apoyo técnico y administrativo correspondiente, lo que no puede lograrse si a cada cambio de funcionarios del Ayuntamiento, se da la renovación de todo el personal de la institución municipal y se toma a la administración del Municipio como objetivo económico de grupo político, sin respetarse los derechos laborales de sus trabajadores. Por ello, se propone un sistema jurídico que fortalezca, que proporcione seguridad y estabilidad en el empleo, capacidad para desarrollar una carrera al servicio de los gobiernos municipales, y de esta manera evitar el riesgo indicado, que fue señalado en forma reiterativa en todas las reuniones celebradas sobre el fortalecimiento municipal.


"Si hemos logrado ya cierta estabilidad y protección de los derechos laborales de los trabajadores al servicio del Estado Federal y existe también un régimen respecto a los trabajadores al servicio de los Gobiernos Estatales en algunas entidades federativas, se debe proporcionar este mismo esquema a los Municipios."


De esta forma, a las Legislaturas Locales se les facultó para regular las relaciones laborales suscitadas tanto entre los trabajadores al servicio del Estado federado como entre los Municipios y sus trabajadores, respetando los lineamientos establecidos en el artículo 123 constitucional, entre ellos, la protección al salario que establecen las fracciones VI, VIII, X y XXVII, incisos b) y f), del apartado A, y sus correlativos del apartado B, y la seguridad social prevista en la fracción XXIX del primer apartado y la fracción XI del segundo, que abarca la jubilación y el seguro de invalidez, vejez y muerte.


Más adelante, el texto de la fracción IX del artículo 115 de la Constitución Federal, se modificó en su redacción y pasó a formar parte de la fracción VIII, mediante reforma publicada el diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete, en los términos que enseguida se precisan:


"Artículo 115. ...


"...


"VIII. ...


"Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias."


Las razones por las cuales se reubicaron diversas fracciones de los artículos 115 y 116 de la Constitución Federal se encuentran en el dictamen de dieciséis de diciembre de mil novecientos ochenta y seis, presentado en la Cámara de Diputados que, en lo conducente, dispone:


"El artículo 116, en lo futuro, se encargará de señalar la estructura genérica de los Poderes Locales. Para tal efecto, serán reubicadas diversas fracciones del artículo 115, que pasarán a integrar otras tantas fracciones del artículo 116. En concreto tal reubicación opera con diversos párrafos de la fracción VIII y con las fracciones IX y X del vigente artículo 115, que pasarán a ser las fracciones V y VI del artículo 116.


"...


"La fracción V del artículo 116 que se analiza corresponde en su texto y en su espíritu a la actual fracción IX del artículo 115. Ya hemos señalado las razones por las que nos parece correcto este texto constitucional en la nueva fracción V que se propone, aunque, también en esta fracción V propondremos una enmienda por las razones que explicaremos juntamente con las relativas a las de la fracción II.


"Finalmente, la fracción VI de este artículo 116, conserva el texto de la fracción X del actual 115 constitucional, pero con la nueva colocación se mejora la técnica jurídica constitucional y sobre todo se conserva el artículo 115 para establecer las bases generales de la organización municipal.


"En el artículo segundo de la iniciativa, en congruencia con los textos propuestos para las diversas fracciones del artículo 116, se propone la procedente derogación de las actuales fracciones VIII, IX y X del artículo 115 constitucional, cuyos textos, insistimos se recogen en el nuevo artículo 116.


"Es propósito total del iniciador reservar al artículo 115 constitucional de manera exclusiva para señalar las bases mínimas de organización de la célula política fundamental del Estado mexicano: el Municipio. Sin embargo, en la fracción II del artículo 116 y en la fracción V de este mismo artículo, el iniciador hace referencia a aspectos municipales, pues en la primera mencionada indica que en la elección de los Ayuntamientos se introducirá el principio de la representación proporcional y en la segunda citada, señala que en las relaciones de trabajo entre los trabajadores municipales y los Municipios se observarán las mismas reglas que existen para los trabajadores al servicio de cada uno de los Estados. Para cumplir el propósito del iniciador, las comisiones que dictaminan proponen una modificación al artículo 115 constitucional. Tal modificación consiste en que en lugar de derogar su fracción VIII, la misma se modifique para quedar con el siguiente texto:


"‘VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios.


"‘Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución y sus disposiciones reglamentarias.’


"Si la asamblea aprueba esta modificación a la fracción VIII del artículo 115, la referencia a la introducción del principio de representación proporcional para la elección de Ayuntamientos, en el último párrafo de la fracción II del artículo 116 deberá suprimirse, por lo que tal último párrafo de la fracción II quedará de la siguiente manera:


"‘En la legislación electoral respectiva se introducirá el sistema de diputados de minoría en la elección de las Legislaturas Locales.’


"Por iguales razones, de la fracción V del citado artículo 116 constitucional, tendrá que suprimirse la referencia que se hace a las relaciones de trabajo entre trabajadores de los Municipios y éstos, y tal fracción quedaría:


"‘Las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias.’


"Por razones de congruencia, sin cambiar su sentido, será indispensable modificar el artículo segundo del decreto propuesto por el Ejecutivo Federal, para en lugar de proponer la derogación de las fracciones VIII, IX y X del artículo 115 constitucional, sólo proponer la derogación de las fracciones IX y X y tendrá que modificarse también el artículo primero del decreto iniciado por el presidente de la República, para incluir en él la modificación al artículo 115, de tal manera que estos artículos de la iniciativa quedarían: ..."


Con base en esta atribución, se expidió la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos que, en la parte que interesa, dice:


"Artículo 1. La presente ley es de observancia general y obligatoria para el Gobierno Estatal y los Municipios del Estado de Morelos y tiene por objeto determinar los derechos y obligaciones de los trabajadores a su servicio."


"Artículo 24. Son causas justificadas de terminación de los efectos del nombramiento sin responsabilidad del Gobierno del Estado, Municipio o entidad paraestatal o paramunicipal de que se trate, las siguientes:


"...


(Adicionada, P.O. 18 de junio de 2008)

"XV. Por haber obtenido decreto que otorgue pensión por jubilación o cesantía en edad avanzada, cuyo inicio de vigencia se consignará en el mismo ordenamiento. ..."


"Artículo 43. Los trabajadores del Gobierno del Estado y de los Municipios tendrán derecho a:


"...


"XIII. Pensión por jubilación, por cesantía en edad avanzada y por invalidez. ..."


"Artículo 45. Los Poderes del Estado y los Municipios están obligados con sus trabajadores a:


"...


"VIII. Proporcionarles dentro de las posibilidades económicas del presupuesto, áreas deportivas para su desarrollo físico;


"...


"XIV. De acuerdo con la partida que en el presupuesto de egresos se haya fijado para tal efecto, cubrir la indemnización por separación injustificada, cuando los trabajadores hayan optado por ella y pagar, en una sola exhibición, los salarios caídos que nunca podrán ser superiores a seis meses, prima vacacional, aguinaldos y demás prestaciones que establezca el laudo definitivo;


"XV. Cubrir las aportaciones que fijen las leyes correspondientes, para que los trabajadores reciban los beneficios de la seguridad y servicios sociales comprendidos en los conceptos siguientes:


"...


"c) Pensión por jubilación, cesantía en edad avanzada, invalidez o muerte. ..."


"Artículo 54. Los empleados públicos, en materia de seguridad social tendrán derecho a:


"I. La afiliación al Instituto Mexicano del Seguro Social o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y al Instituto de Crédito para los Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado de Morelos;


"...


"VII. Pensión por jubilación, por cesantía en edad avanzada, por invalidez, por viudez, por orfandad y por ascendencia, en términos de las disposiciones legales aplicables; ..."


"Artículo 55. Las prestaciones, seguros y servicios citados en el artículo que antecede estarán a cargo de los Poderes del Estado y de los Municipios, a través de las instituciones que para el caso determinen."


"Artículo 56. Las prestaciones a que se refiere la fracción VII del artículo 54 de esta ley, se otorgarán mediante decreto que expida el Congreso del Estado una vez satisfechos los requisitos que establecen esta ley y los demás ordenamientos aplicables.


"El pago de la pensión por jubilación y por cesantía en edad avanzada, se generará a partir de la fecha en que entre en vigencia el decreto respectivo. Si el pensionado se encuentra activo, a partir de la vigencia del decreto cesarán los efectos de su nombramiento.


"El trabajador que se hubiera separado justificada o injustificadamente de su fuente de empleo, antes de la fecha de vigencia del decreto que la otorga, recibirá el pago de su pensión a partir del siguiente día de su separación."


"Artículo 57. Para disfrutar de las pensiones señaladas en este capítulo, los peticionarios deberán presentar su solicitud acompañada de los documentos siguientes:


"A) Para el caso de jubilación, cesantía por edad avanzada o invalidez:


"...


"El H. Congreso del Estado deberá expedir el decreto correspondiente a partir de la fecha en que se tenga por recibida la documentación necesaria para su tramitación, en un término de treinta días durante el periodo ordinario de sesiones. En caso de que la legislatura se encuentre en receso, deberá contabilizarse dicho término a partir de que inicie el periodo ordinario de sesiones inmediato."


"Artículo 59. La pensión por cesantía en edad avanzada, se otorgará al trabajador que habiendo cumplido cuando menos cincuenta y cinco años de edad, se separe voluntariamente del servicio público o quede separado del mismo con un mínimo de 10 años de servicio."


"Artículo 67. Los gastos que se efectúen por las prestaciones, seguros y servicios que establece esta ley y cuyo pago no corresponda exclusivamente a los Poderes Estatales o Municipios, se cubrirán mediante cuotas y aportaciones a cargo de los trabajadores.


"Las cuotas y aportaciones a que se refiere este artículo, se determinarán tomando como base para el descuento correspondiente el salario de cotización, entendiéndose por tal, el salario base que corresponda a la categoría o cargo.


"Los porcentajes correspondientes serán revisados periódicamente con el objeto de actualizarlos, al igual que las aportaciones que para los mismos fines sean a cargo de los Poderes del Estado y de las administraciones municipales."


El examen relacionado de los artículos transcritos pone de manifiesto las siguientes premisas:


1. Los trabajadores tienen derecho a una pensión -siempre que se cumplan los requisitos legales- como lo previene el artículo 123 de la Constitución Federal.


2. Las prestaciones laborales que deben cubrirse en términos de la misma disposición constitucional deben fijarse en una partida especial del presupuesto de egresos, a diferencia de otro tipo de prestaciones que quedan sujetas a las posibilidades económicas del Municipio.


3. El Municipio tiene obligación de cubrir las aportaciones de seguridad social para la pensión por cesantía en edad avanzada, a cualquiera de los institutos federales de seguridad social que se señalan en el artículo 54, aunque no debe perderse de vista que, en general, el sistema de seguridad social del Estado de Morelos es bipartita en términos del diverso artículo 67.


4. Por estas razones, en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos no se establece el deber de los Municipios de fijar una partida especial en el presupuesto para el pago de pensiones, pero sí para las aportaciones de seguridad social.


5. Dicha prestación económica seguirá estando a cargo del Municipio, por sí o a través de las instituciones relativas, aunque la otorga el Congreso del Estado mediante decreto.


En tal virtud, es innegable que el marco legal establecido en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos para el otorgamiento de la pensión por cesantía en edad avanzada no vulnera la libre administración hacendaria del Municipio de Jiutepec, pues dicha prestación económica está a su cargo por mandato expreso de la propia Constitución Federal, de modo que tiene que cubrirla por sí o por medio de la institución respectiva aun con ingresos públicos, ya que en su caso deberá realizar las aportaciones de seguridad social a través de la partida fijada en el presupuesto de egresos, de ahí que si se trata de una obligación o exigencia constitucional que ineludiblemente debe satisfacer no puede operar a plenitud la libertad concedida a los Ayuntamientos en la administración de los recursos públicos, al mismo tiempo que el Congreso del Estado de Morelos solamente tiene facultades para otorgarla, al igual que lo hacen los institutos de seguridad social federales; por ende, esta situación nada afecta el libre manejo y aplicación de los ingresos públicos, en la medida de que los artículos 56 y 57 de la referida ley señalan únicamente el órgano encargado de otorgarla, porque es inconcuso que el Ayuntamiento con base en las disposiciones de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos debe registrar una partida especial con saldo disponible para cubrir las aportaciones de seguridad social.


Bajo esa óptica, ni el artículo 56 ni el artículo 24, fracción XV, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, por sí solos, trascienden a la libre administración hacendaria municipal, como lo estableció la mayoría de los señores Ministros, si se tiene en cuenta que el primero señala el órgano encargado de otorgar la pensión, y el segundo que el haber obtenido decreto que otorgue pensión es una causa justificada de terminación del nombramiento de un trabajador. Esto es así, ya que la partida presupuestaria de aportación de seguridad social se presupone que fue fijada por el Ayuntamiento para cumplir esa obligación constitucional, por lo que no se dimensiona la afectación a la libertad en el manejo de los ingresos públicos, sin perjuicio de que podría darse que algún determinado decreto o algún presupuesto de egresos municipal pudieran no acogerse al sistema de pensiones previsto en la aludida ley, debido a que, en todo caso, esa cuestión es un problema relativo a la aplicación y no al contenido de las normas combatidas.


En todo caso, estimo que debió analizarse la idoneidad constitucional del sistema de pensiones y jubilaciones establecido en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos y no solamente de los artículos invalidados por la mayoría, los cuales, por sí mismos, en mi opinión no violan la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


En conclusión, no comparto el criterio adoptado por la mayoría de los señores Ministros al resolver la presente controversia constitucional, ya que los artículos invalidados de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos no vulneran el marco constitucional que rige al libre manejo y aplicación de los ingresos públicos por parte de los Municipios.


Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 20 de enero de 2011.








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1. "Artículo 24. Son causas justificadas de terminación de los efectos del nombramiento sin responsabilidad del Gobierno del Estado, Municipio o entidad paraestatal o paramunicipal de que se trate, las siguientes:

"...

"XV. Por haber obtenido decreto que otorgue pensión por jubilación o cesantía en edad avanzada, cuyo inicio de vigencia se consignará en el mismo ordenamiento."


2. "Artículo 56. Las prestaciones a que se refiere la fracción VII del Artículo 54 de esta ley, se otorgarán mediante decreto que expida el Congreso del Estado una vez satisfechos los requisitos que establecen esta ley y los demás ordenamientos aplicables.

"El pago de la pensión por jubilación y por cesantía en edad avanzada, se generará a partir de la fecha en que entre en vigencia el decreto respectivo. Si el pensionado se encuentra activo, a partir de la vigencia del decreto cesarán los efectos de su nombramiento.

"El trabajador que se hubiera separado justificada o injustificadamente de su fuente de empleo, antes de la fecha de vigencia del decreto que la otorga, recibirá el pago de su pensión a partir del siguiente día de su separación."


3. "Artículo 57. Para disfrutar de las pensiones señaladas en este capítulo, los peticionarios deberán presentar su solicitud acompañada de los documentos siguientes:

"...

"El H. Congreso del Estado deberá expedir el decreto correspondiente a partir de la fecha en que se tenga por recibida la documentación necesaria para su tramitación, en un término de treinta días durante el periodo ordinario de sesiones. En caso de que la legislatura se encuentre en receso, deberá contabilizarse dicho término a partir de que inicie el periodo ordinario de sesiones inmediato."


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