Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular que formula la señora M.M.B.L.R. en la contradicción de tesis 448/2010, entre los criterios sustentados por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Segundo Circuito y el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Penal del Segundo Circuito.

Disiento del criterio sustentado por la mayoría, porque considero que, en el caso, debe prevalecer la postura relativa a que para el eficaz cumplimiento de la reforma integral de impartición de justicia en materia de "narcomenudeo" deberá esperarse a que transcurra la vacatio legis de tres años, en la que la Legislatura Local, en términos del párrafo segundo del artículo primero transitorio, tendrá que realizar todas las adecuaciones a la legislación que corresponda, así como las adecuaciones materiales (párrafo tercero), para atender a las facultades conferidas por el artículo 474 de la Ley General de Salud, motivo por el cual, la competencia legal para conocer de tales procesos penales corresponde a los Jueces Federales, hasta en tanto se cumpla el plazo referido.

Las razones en que se apoya mi criterio son las siguientes:

El veinte de agosto de dos mil nueve se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el cual se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales; en lo particular, el capítulo VII, adicionado a la mencionada Ley de Salud, denominado "Delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo". El texto de dicho decreto, en lo conducente, textualmente dice:

"El Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, Decreta: Se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales. Artículo primero. Se reforma la fracción XXIII del artículo 3; el párrafo primero del artículo 192; y se adiciona un apartado C al artículo 13, un párrafo segundo al artículo 191, los párrafos segundo, tercero y cuarto con dos fracciones al artículo 192; el artículo 192 Bis; el artículo 192 Ter; el artículo 192 Quáter; el artículo 192 Quintus; el artículo 192 Sextus; el artículo 193 Bis; un párrafo segundo al artículo 204; un capítulo VII denominado ‘Delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo’ al título décimo octavo; los artículos 473 a 482, todos de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:

"...

"Capítulo VII.

"Delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo.

"Artículo 473. Para los efectos de este capítulo se entenderá por:

"I. Comercio: la venta, compra, adquisición o enajenación de algún narcótico;

"II. Farmacodependencia: Es el conjunto de fenómenos de comportamiento, cognoscitivos y fisiológicos, que se desarrollan luego del consumo repetido de estupefacientes o psicotrópicos de los previstos en los artículos 237 y 245, fracciones I a III, de esta ley;

"III. Farmacodependiente: Toda persona que presenta algún signo o síntoma de dependencia a estupefacientes o psicotrópicos;

"IV. Consumidor: Toda persona que consume o utilice estupefacientes o psicotrópicos y que no presente signos ni síntomas de dependencia;

"V.N.: los estupefacientes, psicotrópicos y demás sustancias o vegetales que determinen esta ley, los convenios y tratados internacionales de observancia obligatoria en México y los que señalen las demás disposiciones legales aplicables en la materia;

"VI. Posesión: la tenencia material de narcóticos o cuando éstos están dentro del radio de acción y disponibilidad de la persona;

"VII. Suministro: la transmisión material de forma directa o indirecta, por cualquier concepto, de la tenencia de narcóticos, y

"VIII. Tabla: la relación de narcóticos y la orientación de dosis máximas de consumo personal e inmediato, prevista en el artículo 479 de esta ley.

"Artículo 474. Las autoridades de seguridad pública, procuración e impartición de justicia, así como de ejecución de sanciones de las entidades federativas, conocerán y resolverán de los delitos o ejecutarán las sanciones y medidas de seguridad a que se refiere este capítulo, cuando los narcóticos objeto de los mismos estén previstos en la tabla, siempre y cuando la cantidad de que se trate sea inferior a la que resulte de multiplicar por mil el monto de las previstas en dicha tabla y no existan elementos suficientes para presumir delincuencia organizada.

"Las autoridades federales conocerán de los delitos en cualquiera de los casos siguientes:

"I. En los casos de delincuencia organizada.

"II. La cantidad del narcótico sea igual o mayor a la referida en el primer párrafo de este artículo.

"III. El narcótico no esté contemplado en la tabla.

"IV. Independientemente de la cantidad del narcótico el Ministerio Público de la Federación:

"a) Prevenga en el conocimiento del asunto, o

"b) Solicite al Ministerio Público del fuero común la remisión de la investigación.

"La autoridad federal conocerá de los casos previstos en las fracciones II y III anteriores, de conformidad con el Código Penal Federal y demás disposiciones aplicables. En los casos de la fracción IV de este artículo se aplicará este capítulo y demás disposiciones aplicables.

"Para efecto de lo dispuesto en el inciso b) de la fracción IV anterior, bastará con que el Ministerio Público de la Federación solicite a la autoridad competente de la entidad federativa, le remita la investigación correspondiente. Las diligencias desahogadas hasta ese momento por las autoridades de las entidades federativas gozarán de plena validez.

"En la instrumentación y ejecución de los operativos policíacos que se realicen para cumplir con dichas obligaciones las autoridades se coordinarán en los términos que establece la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y demás disposiciones aplicables.

"El Ministerio Público de la Federación podrá solicitar a las autoridades de seguridad pública de las entidades federativas, le remitan informes relativos a la investigación de los delitos a que se refiere este capítulo.

"El Ministerio Público de las entidades federativas deberá informar oportunamente al Ministerio Público de la Federación del inicio de las averiguaciones previas, a efecto de que éste cuente con los elementos necesarios para, en su caso, solicitar la remisión de la investigación en términos de la fracción IV inciso b) de este artículo.

"En los casos a que se refiere el segundo párrafo de este artículo, el Ministerio Público del fuero común podrá practicar las diligencias de averiguación previa que correspondan y remitirá al Ministerio Público de la Federación, dentro de los tres días de haberlas concluido, el acta o actas levantadas y todo lo que con ellas se relacione.

"Si hubiese detenidos, la remisión se hará sin demora y se observarán las disposiciones relativas a la retención ministerial por flagrancia.

"Cuando el Ministerio Público de la Federación conozca de los delitos previstos en este capítulo podrá remitir al Ministerio Público de las entidades federativas la investigación para los efectos del primer párrafo de este artículo, siempre que los narcóticos objeto de los mismos estén previstos en la tabla, la cantidad de que se trate sea inferior a la que resulte de multiplicar por mil el monto de las previstas en dicha tabla y no se trate de casos de la delincuencia organizada.

"Si de las constancias del procedimiento se advierte la incompetencia de las autoridades del fuero común, remitirá el expediente al Ministerio Público de la Federación o al Juez Federal que corresponda, dependiendo de la etapa procesal en que se encuentre, a fin de que se continúe el procedimiento, para lo cual las diligencias desahogadas hasta ese momento por la autoridad considerada incompetente gozarán de plena validez.

"Artículo 475. Se impondrá prisión de cuatro a ocho años y de doscientos a cuatrocientos días multa, a quien sin autorización comercie o suministre, aun gratuitamente, narcóticos previstos en la tabla, en cantidad inferior a la que resulte de multiplicar por mil el monto de las previstas en dicha tabla.

"Cuando la víctima fuere persona menor de edad o que no tenga capacidad para comprender la relevancia de la conducta o para resistir al agente; o que aquélla fuese utilizada para la comisión de los mismos se aplicará una pena de siete a quince años de prisión y de doscientos a cuatrocientos días multa.

"Las penas que en su caso resulten aplicables por este delito serán aumentadas en una mitad, cuando:

"I. Se cometan por servidores públicos encargados de prevenir, denunciar, investigar, juzgar o ejecutar las sanciones por la comisión de conductas prohibidas en el presente capítulo. Además, en este caso, se impondrá a dichos servidores públicos destitución e inhabilitación hasta por un tiempo igual al de la pena de prisión impuesta;

"II. Se cometan en centros educativos, asistenciales, policiales o de reclusión, o dentro del espacio comprendido en un radio que diste a menos de trescientos metros de los límites de la colindancia del mismo con quienes a ellos acudan, o

"III. La conducta sea realizada por profesionistas, técnicos, auxiliares o personal relacionado con las disciplinas de la salud en cualesquiera de sus ramas y se valgan de esta situación para cometerlos. En este caso se impondrá, además, suspensión e inhabilitación de derechos o funciones para el ejercicio profesional u oficio hasta por cinco años. En caso de reincidencia podrá imponerse, además, suspensión definitiva para el ejercicio profesional, a juicio de la autoridad judicial.

"Artículo 476. Se impondrá de tres a seis años de prisión y de ochenta a trescientos días multa, al que posea algún narcótico de los señalados en la tabla, en cantidad inferior a la que resulte de multiplicar por mil las cantidades previstas en dicha tabla, sin la autorización correspondiente a que se refiere esta ley, siempre y cuando esa posesión sea con la finalidad de comerciarlos o suministrarlos, aun gratuitamente.

"Artículo 477. Se aplicará pena de diez meses a tres años de prisión y hasta ochenta días multa al que posea alguno de los narcóticos señalados en la tabla en cantidad inferior a la que resulte de multiplicar por mil las previstas en dicha tabla, sin la autorización a que se refiere esta ley, cuando por las circunstancias del hecho tal posesión no pueda considerarse destinada a comercializarlos o suministrarlos, aun gratuitamente.

"No se procederá penalmente por este delito en contra de quien posea medicamentos que contengan alguno de los narcóticos previstos en la tabla, cuya venta al público se encuentre supeditada a requisitos especiales de adquisición, cuando por su naturaleza y cantidad dichos medicamentos sean los necesarios para el tratamiento de la persona que los posea o de otras personas sujetas a la custodia o asistencia de quien los tiene en su poder.

"Artículo 478. El Ministerio Público no ejercerá acción penal por el delito previsto en el artículo anterior, en contra de quien sea farmacodependiente o consumidor y posea alguno de los narcóticos señalados en la tabla, en igual o inferior cantidad a la prevista en la misma, para su estricto consumo personal y fuera de los lugares señalados en la fracción II del artículo 475 de esta ley. La autoridad ministerial informará al consumidor la ubicación de las instituciones o centros para el tratamiento médico o de orientación para la prevención de la farmacodependencia.

"El Ministerio Público hará reporte del no ejercicio de la acción penal a la autoridad sanitaria de la entidad federativa donde se adopte la resolución con el propósito de que ésta promueva la correspondiente orientación médica o de prevención. La información recibida por la autoridad sanitaria no deberá hacerse pública pero podrá usarse, sin señalar identidades, para fines estadísticos.

"Artículo 479. Para los efectos de este capítulo se entiende que el narcótico está destinado para su estricto e inmediato consumo personal, cuando la cantidad del mismo, en cualquiera de sus formas, derivados o preparaciones no exceda de las previstas en el listado siguiente:

Ver listado

"Artículo 480. Los procedimientos penales y, en su caso, la ejecución de las sanciones por delitos a que se refiere este capítulo, se regirán por las disposiciones locales respectivas, salvo en los casos del destino y destrucción de narcóticos y la clasificación de los delitos como graves para fines del otorgamiento de la libertad provisional bajo caución, en los cuales se observarán las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales.

"Artículo 481. El Ministerio Público o la autoridad judicial del conocimiento, tan pronto identifique que una persona relacionada con un procedimiento es farmacodependiente, deberá informar de inmediato y, en su caso, dar intervención a las autoridades sanitarias competentes, para los efectos del tratamiento que corresponda.

"En todo centro de reclusión se prestarán servicios de rehabilitación al farmacodependiente.

"Para el otorgamiento de la condena condicional o del beneficio de la libertad preparatoria, cuando procedan, no se considerará como antecedente de mala conducta el relativo a que se le haya considerado farmacodependiente, pero sí se exigirá en todo caso que el sentenciado se someta al tratamiento médico correspondiente para su rehabilitación, bajo vigilancia de la autoridad ejecutora.

"Artículo 482. Cuando el Ministerio Público tenga conocimiento que el propietario, poseedor, arrendatario o usufructuario de un establecimiento de cualquier naturaleza lo empleare para realizar cualquiera de las conductas sancionadas en el presente capítulo o que permitiere su realización por terceros, informará a la autoridad administrativa competente para que, en ejercicio de sus atribuciones, realice la clausura del establecimiento, sin perjuicio de las sanciones que resulten por la aplicación de los ordenamientos correspondientes.

"Lo mismo se observará respecto de los delitos de comercio, suministro y posesión de narcóticos previstos en los artículos 194, fracción I, 195 y 195 Bis del Código Penal Federal. ..."

En la Ley General de Salud el legislador incorporó, como tipo penal, el del narcomenudeo, e implementó una competencia concurrente entre autoridades de las entidades federativas y de la Federación en la procuración e impartición de justicia, así como de ejecución de sanciones respecto de ese ilícito, pues así se aprecia, entre otros, del artículo 474 de la citada ley, que dispone que: "Las autoridades de seguridad pública, procuración e impartición de justicia, así como de ejecución de sanciones de las entidades federativas conocerán y resolverán de los delitos o ejecutarán las sanciones y medidas de seguridad a que se refiere este capítulo ...".

Recuérdese que antes de la reforma, la competencia para conocer de este tipo de delitos era federal.

El transitorio primero del decreto de reforma establece los tiempos de entrada en vigor de la ley, en los siguientes términos:

"Transitorios

"Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

"Para efecto de lo dispuesto en el artículo 474 de la Ley General de Salud, las Legislaturas Locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal contarán con el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del presente decreto para realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda.

"La Federación y las entidades federativas contarán con el plazo de tres años a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para realizar las acciones necesarias, según sea el caso, a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones contenidas en el mismo."

El legislador implementó un plazo de no aplicación del decreto de reformas de veinte de agosto de dos mil nueve, por lo que ve a lo dispuesto en el artículo 474, es decir, estableció de manera categórica una vacatio legis (plazo existente entre el momento de publicación de una ley y su entrada en vigor), para dos propósitos específicos:

a) Un año, a partir de la entrada en vigor del decreto, para las Legislaturas Locales y Asamblea Legislativa del Distrito Federal, a fin de que realicen las adecuaciones a la legislación que corresponda.

b) Tres años, que inician a la entrada en vigor del decreto, para la Federación y entidades federativas, lapso en el cual deberán realizar las acciones necesarias, según sea el caso, a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones contenidas en el mismo.

En este punto, conviene transcribir la exposición de motivos y parte de la discusión que dio origen a las reformas que nos ocupan, a fin de comprender en todo su alcance los propósitos de la vacatio legis descrita en los párrafos precedentes:

"Cámara de Origen: Senadores. Exposición de motivos. México, D.F., a 2 de octubre de 2008. 1. Iniciativa del Ejecutivo. Secretaría de Gobernación. Oficio con el que remite Iniciativa de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales. ‘2008, Año de la Educación Física y el Deporte’. Secretaría de Gobernación. Subsecretaria de Enlace Legislativo. Oficio No. SEL/300/4067/08. México, D.F., a 30 de septiembre de 2008. Secretarios de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión. Presentes. Por instrucciones del presidente de la República y en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 71, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, me permito remitir la iniciativa de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales, documento que el titular del Ejecutivo Federal propone por el digno conducto de ese órgano legislativo. Sin otro particular, reciban un cordial saludo. Atentamente. El subsecretario C.C.B.. Presidente de la Cámara de Senadores del honorable Congreso de la Unión, presente. Durante la última década, el narcotráfico se transformó de una forma particularmente grave para nuestro país; toda vez que hemos dejado de ser un país preponderantemente de producción y paso de drogas; ahora también se ha incrementado la venta al menudeo y el consumo ilícito de las mismas.. Las organizaciones criminales han aprovechado la división de competencias en materia de investigación, persecución y sanción de este tipo de delitos, promoviendo el consumo de drogas principalmente entre jóvenes que aún no alcanzan incluso la mayoría de edad. El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, dentro del eje de Estado de derecho y seguridad, en el apartado de procuración e impartición de justicia establece que en México se requieren leyes que ayuden a perseguir y encarcelar a los delincuentes y no permitir que ningún acto ilícito quede en la impunidad. En el objetivo 4, denominado ‘Modernizar el sistema de justicia penal’, se prevé el diseño de más y mejores instrumentos para la impartición de justicia en los delitos asociados con la delincuencia organizada. Ese reto exige que las leyes e instrumentos con que cuenta el Estado para combatirlo se adecuen a la realidad. Asimismo, en el objetivo 8 se planteó la necesidad de recuperar la fortaleza del Estado y la seguridad en la convivencia social mediante el combate frontal y eficaz al narcotráfico y otras expresiones del crimen organizado. En dicho documento programático se establece que deberá implementarse una política integral que coordine esfuerzos y recursos de los tres órdenes de gobierno para el combate al narcomenudeo. ... A fin de eficientar la labor del Estado en materia de combate al narcomenudeo se requiere de reformas legislativas que permitan determinar de manera clara la corresponsabilidad de los Gobiernos Federal y de las entidades federativas para la prevención y el combate a la posesión, comercio y suministro de narcóticos; la tipificación y sanción de esas conductas delictivas; así como la determinación de mecanismos para el tratamiento médico y programas de prevención para farmacodependientes y no farmacodependientes. Ante estas circunstancias, el Estado Mexicano está obligado a reorganizar todos sus esfuerzos para prevenir y combatir la posesión, comercio y suministro de narcóticos a través del Gobierno Federal y los gobiernos de las entidades federativas. A pesar de la gravedad del problema, se requiere otorgar certeza jurídica a los ciudadanos respecto de la intervención punitiva de las entidades federativas, al efecto, se establece que las autoridades de seguridad pública, procuración e impartición de justicia, así como de ejecución de sanciones de las entidades federativas, conozcan y resuelvan de los delitos o ejecuten las sanciones y medidas de seguridad cuando se trate de los narcóticos señalados en la ‘Tabla de orientación de dosis máximas de consumo personal e inmediato’ prevista en la iniciativa, y la cantidad sea menor del resultado de multiplicar por mil la señalada en la misma tabla. ... Esta reforma permitirá incorporar el esfuerzo de las instituciones de seguridad pública y procuración de justicia que tienen mayor cercanía con la sociedad afectada, así como un mayor número de elementos a su cargo en todo el país que las instituciones federales. ... Se trata de fortalecer la investigación y combate a este tipo de ilícitos, no debilitar la capacidad del Estado, por tanto, se plantea un esquema de competencias en el cual las entidades federativas podrán hacer frente a un problema que genera efectos devastadores en las comunidades pero que el marco jurídico limitaba su capacidad de respuesta, y cuando las características de dicho fenómeno delictivo lo amerite, podrá la Federación reforzar, a su vez, la reacción por parte del Estado Mexicano. ... Reitero a usted, ciudadano presidente de la Cámara de Senadores, la seguridad de mi consideración más atenta y distinguida. Palacio Nacional, a los treinta días de septiembre de dos mil ocho. Sufragio efectivo, no reelección. El presidente de los Estados Unidos Mexicanos Felipe de J.C.H.."-"Cámara de Origen: Senadores. Exposición de motivos. México, D.F., a 9 de octubre de 2008. 2. Iniciativa de senador (Grupo parlamentario del PRD). Del Sen. R.A.I., del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, la que contiene proyecto de decreto para reformar, adicionar y derogar diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales, en materia de salubridad general para la farmacodependencia y en materia de narcomenudeo ... Antecedentes. ... Bajo esta premisa, la iniciativa incluyó una reforma a la fracción XXI del artículo 73 constitucional para dotar al H. Congreso de la Unión de facultades para establecer en las leyes federales los supuestos en que las autoridades del fuero común pudieran conocer y resolver sobre delitos federales. Esta reforma fue el sustento constitucional a la iniciativa de reformas a la Ley General de Salud y al Código Penal Federal y al de Procedimientos Penales para que el narcomenudeo fuera una materia concurrente, es decir, que tanto la Federación como las entidades federativas tendrían facultad para investigar y combatir el delito. ... Las opiniones generalizadas de las autoridades estatales en estas reuniones fueron de oposición a las reformas legales en materia de narcomenudeo, principalmente bajo los siguientes argumentos: - Desacuerdo con la transferencia de facultades disfrazada de concurrencia de competencias. - Falta de recursos presupuestarios para instrumentar los programas de combate al narcomenudeo. - Falta de capacitación e infraestructura de los cuerpos policíacos. -Mayor vulnerabilidad del sistema para ser presa de la corrupción. -Criminalización del consumidor de estupefacientes. - Su oposición a la inclusión de disposiciones de carácter penal en una normatividad administrativa como la Ley General de Salud ... Senadores. Discusión. México, D.F., a 28 de abril de 2009. En otro apartado de la orden del día, tenemos la primera lectura a un dictamen de las Comisiones Unidas de Justicia, de Salud, y de Estudios Legislativos Segunda con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal, y del Código Federal de Procedimientos Penales, debido a que el dictamen se encuentra publicado en la gaceta del Senado de este día, consulte la Secretaría de la Asamblea en votación económica si se omite su lectura ... Tiene la palabra el Senador P.G.. -El C. Senador P.G.Á.: Ciudadano presidente. Ciudadanas senadoras, ciudadanos senadores: Durante cuatro años hemos discutido el tema del narcomenudeo. El Congreso había llegado a un acuerdo por amplísima mayoría en ambas Cámaras con el propósito de dar atribuciones a las entidades federativas para poder perseguir y juzgar los delitos de narcotráfico en su modalidad de narcomenudeo. ... Yo pienso que es un anacronismo que los Estados no puedan perseguir el comercio de las drogas prohibidas, lo ha sido durante muchos años que la Federación haya tomado bajo la fórmula de ser autoridad en materia de salud estos delitos, estas figuras delictivas, mejor dicho, creo que fue un exceso durante mucho tiempo, pero tomen ustedes en cuenta que hasta 1940, en México no se perseguía la producción y el comercio de marihuana, los norteamericanos le impusieron esa conducta a México, y luego, le obligaron a producir amapola para poder sustituir a aquella que llegaba del extremo oriente, y que por la guerra dejó de llegar a Estados Unidos para la producción de morfina, principalmente. ... Es así como ha quedado, se han aceptado los mínimos que -término, presidente- que la jurisprudencia había señalado hace muchos años, más o menos, de tal manera que esperamos que las autoridades locales no cometan abusos contra los consumidores, que los consumidores sepan que consumir narcóticos en México como en otros muchísimos países no es un delito, y que por lo tanto no son delincuentes, y ninguna autoridad los puede declarar delincuentes. Este mensaje debe también llamar a las entidades públicas, a los padres de familia, a los maestros, a los sacerdotes, a todos aquellos que tienen influencia sobre la juventud para que apoyen con una orientación adecuada, sin etiquetar ni segregar, ni condenar al consumidor con el propósito de luchar en contra de la dependencia de los narcóticos y en términos generales de su utilización. ... -El C. Senador Tomás Torres Mercado. ... Sin embargo, compañeros senadores y compañeras senadoras, yo quise, como en otros casos lo he hecho, hacer una reflexión que puede ser a título de responsabilidad de un legislador, estas reformas establecen reglas, mecanismos, procedimientos para que las autoridades de los Estados concurran como autoridades para investigar y para castigar la compra, la venta, el suministro, la posesión de estupefacientes conforme reglas dadas en el Código Penal Federal, desde el Congreso de la Unión, establecerle obligación a los Estados para que concurran, repito, investigar, perseguir, sancionar conductas, delitos contra la salud y yo debo decírselos, compañeros senadores, y lo haré con toda serenidad, creo que es la primera ocasión en donde desde el Congreso de la Unión se impondrán obligaciones en materia penal a las autoridades estatales, era de la consideración que este particular debió haberse convenido en el marco de la Conferencia Nacional de Gobernadores o de las Conferencias de Procuradores de Justicia o de Tribunales Superiores de Justicia de los Estados. Esto es lo que se pide, esto es lo que hay que dar. Hemos llegado al punto, senadores y senadoras de establecer, fíjense ustedes un artículo transitorio para que en el plazo de un año las autoridades locales y dentro de ellas los Congresos de los Estados procedan a la adecuación de la Constitución Política de los Estados, de los Códigos Penales, de los Códigos de Procedimientos Penales, de las leyes que establecen las normas mínimas y también de las leyes orgánicas, de la Procuraduría de Justicia y de los tribunales superiores de Justicia de los Estados. Dejo para quienes tengan cuando menos la inquietud sobre el proceso constitucional legislativo, si tal mandato del Congreso de la Unión contraviene o no las facultades expresas, las facultades reservadas en términos de los artículos 124 y 133 de la N.M. de este País, y que esto no se convierta, y por supuesto que no estaríamos sino en la actitud de respaldar y de fortalecer las políticas públicas en esta materia, que no se conviertan en una desgracia. ... El C. Senador R.M.Á.: Gracias, ciudadano presidente ... Por eso al establecerse facultades concurrentes para que en el Estado y los Municipios se pueda investigar, sancionar, se pueda perseguir delitos de los que veníamos conociendo como delitos contra la salud y que eran del orden federal, hoy al establecerlos como facultades concurrentes en los Estados y los Municipios va ser, creo yo, una situación difícil para las policías municipales y para las policías estatales. Habrá problemas de presupuesto, porque los Estados y los Municipios carecen de recursos, los Municipios ni aun siquiera les está permitido tener portaciones de armas, sufren para conseguir una portación de arma, de una pistola o de un arma de uso exclusivo de las policías del Ejército. Son problemas severos y cotidianos, y ahora someterlos con estas facultades concurrentes a perseguir los delitos denominados del narcomenudeo es mandarlos a corromperse de manera auténticamente peligrosa. El haber aumentado de 2 a 5 gramos la aportación de droga, de marihuana, no es malo, porque este fue un esfuerzo personal de P.G., de que no se criminalizara al que, no sólo al adicto, sino al que fuma o que hace uso de la droga por única vez o por dos veces. Esta medida que logró incorporarse al dictamen me parece positiva; sin embargo, debo advertirles que ante la falta de una policía preparada, de una policía científica habrá una enorme corrupción para poder no sancionar o para poder no perseguir estos delitos que ahora están actuando contra la sociedad y que tienen varios años enquistados en los Municipios y en los Estados sin que nadie los tocara, sin que nadie los investigara, sin que nadie los persiguiera. Por eso, me parece pertinente señalar que no obstante estar en el fondo de acuerdo con la persecución de los delitos, dejamos a los Municipios y a las entidades federativas sin la posibilidad de que ejerzan con eficacia esta persecución de estos delitos tan graves que tienen azotadas a la nación. Nosotros nos reservaremos, vamos a abstenernos, porque al coincidir con la lucha contra el narcotráfico creemos que faltaron todavía algunas normas a modificar para hacer mejor las disposiciones jurídicas y en su aplicación tener más eficacia. Es un asunto bastante delicado el que estamos aprobando. Hay una corriente en el país, corriente política de la sociedad, del pueblo, que cree que aumentando las sanciones y aumentando las penas se va a evitar y se va a eliminar el delito. No va a ser así, está demostrado en todo el mundo que esto no contribuye a la disminución del delito, lo que el país requiere es mayor atención en la economía, en la educación, en la salud. No se va a resolver el problema con más sanciones, con penas más severas, con más Jueces, con más cárceles, no, eso no va a resolver el problema. Por esa razón en el fondo nosotros estamos de acuerdo con que se le participe al Municipio y al Estado de esta responsabilidad de persecución de delitos, pero si no se les dota de los instrumentos económicos, de los instrumentos claros para combatir el delito, no tendrá ninguna posibilidad de ser eficaz el combate a este flagelo que tiene de rehén a la sociedad mexicana ...". "Cámara Revisora: Diputados. M.. México, D.F., a 30 de abril de 2009. Con proyecto de Decreto, por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales. México, D.F., a 28 de abril de 2009. Secretarios de la honorable Cámara de Diputados. Presentes. Para los efectos constitucionales, me permito remitir a ustedes expediente que contiene minuta proyecto de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales ... Diputados. Discusión. México, D.F., a 30 de abril de 2009. Se recibió de la Comisión de Justicia dictamen con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales. Consulte la Secretaría a la asamblea si se le dispensa la lectura al dictamen. ... La diputada E.C.R.: Con su venia, señor presidente. El Grupo Parlamentario de Alternativa Socialdemócrata ha insistido en esta Cámara en enfocar el tráfico ilícito de drogas como un problema de salud pública y de derechos humanos, más que como un problema de policías y ladrones. ... Es un dictamen, en este sentido, que apacigua el nerviosismo del gobierno para enfrentar la delincuencia organizada, pues le permitirá delegar su tarea en 32 entidades federativas, que han reconocido que no cuentan con presupuesto, infraestructura y capacitación suficiente. ... Adicionalmente la distribución de competencias y responsabilidades que se propone sólo harán mucho más agudo el problema de corrupción de los cuerpos de seguridad del país. De ahora en adelante las policías locales y las estatales tendrán mayores incentivos para pertenecer al negocio de las drogas ilegales. Asimismo, al tipificar una conducta en una ley federal, como es la Ley General de Salud, aunque sea una ley en materia concurrente y desde ahí obligar a los Estados a perseguirlos, es un precedente peligrosísimo que tergiversa todo el régimen federal. La ley debería prever, en todo caso, un mecanismo para que sean las propias entidades federativas las que decidan mediante convenios con la Federación, por ejemplo, el apoyo económico de la Federación a un Estado para mejorar los cuerpos de seguridad y procuración de justicia, y asumir la responsabilidad de perseguir al narcomenudeo a nivel local. ... El presidente diputado C.D.J.: Aprobado en lo general y en lo particular por 183 votos el proyecto de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales. Pasa al Ejecutivo para sus efectos constitucionales."

Conforme a lo antes transcrito, se trata de una reforma integral de impartición de justicia en materia de narcomenudeo, que requiere de reformas legislativas que determinen de manera clara la corresponsabilidad de los Gobiernos Federal y de las entidades federativas para la prevención y el combate a la posesión, comercio y suministro de narcóticos; la tipificación y sanción de esas conductas delictivas; así como la determinación de mecanismos para el tratamiento médico y programas de prevención para farmacodependientes y no farmacodependientes.

La preocupación fundamental que llevó al legislador a implementar la competencia a favor de las entidades federativas, derivó de considerar anacrónico que sólo la Federación pudiera perseguir el comercio de las drogas prohibidas; por tanto, resultaba necesario implementar una política integral que coordinara los esfuerzos y recursos de los tres órdenes de gobierno para el combate al narcomenudeo; para eficientarlo, consideró que se requería de reformas legislativas que permitieran determinar de manera clara la corresponsabilidad de los Gobiernos Federales y de las entidades federativas, por ende, el Estado Mexicano estaba obligado a reorganizar todos sus esfuerzos para prevenir y combatir la posesión, comercio y suministro de narcóticos a través del Gobierno Federal y los gobiernos de las entidades federativas; permitiendo incorporar el esfuerzo de las instituciones de seguridad pública y procuración de justicia, que tienen mayor cercanía con la sociedad afectada, así como un mayor número de elementos a su cargo en todo el país; en la inteligencia de que con la reforma se trata de fortalecer la investigación y combatir ese tipo de ilícitos, para no debilitar la capacidad del Estado.

Se destacó en la exposición de motivos que se requería otorgar certeza jurídica a los ciudadanos respecto de la intervención punitiva de las entidades federativas, para lo cual, se planteó un esquema de competencias, en el que las entidades federativas podrían hacer frente a un problema que genera efectos devastadores en sus comunidades.

Se precisó, también, que las opiniones generalizadas de las autoridades estatales fueron de oposición con la transferencia de facultades "disfrazada" de concurrencia; por la falta de recursos presupuestarios suficientes para instrumentar los programas de combate al narcomenudeo, la ausencia de capacitación e infraestructura de los cuerpos policiacos, la mayor vulnerabilidad del sistema para ser presa de la corrupción y la criminalización del consumidor de estupefacientes.

Por ello, era necesario que en la reforma se establecieran reglas claras, mecanismos y procedimientos para que las autoridades de los Estados concurran para investigar y castigar la compra, venta, suministro y posesión de estupefacientes; posibilitando que los Municipios y las entidades federativas puedan ejercer con eficacia la persecución de estos delitos; para tal fin, se consideró que se les debía dotar de los instrumentos materiales y económicos adecuados para combatirlos.

En consecuencia, con todo ello, el legislador previó que la exigibilidad de la reforma se haría a partir de un régimen transitorio con tres condicionantes que permitan atender las razones y fundamentos que lo condujeron a la expedición del decreto en estudio. Es así que determinó introducir dos requisitos adicionales, además de la simple expresión de que entraría en vigor al día siguiente de su publicación:

Uno, el que las Legislaturas Locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal realizarán las adecuaciones a la legislación que corresponda, y que las mismas entren en vigor (un año). En dicho lapso habrán de establecer la competencia de las autoridades de seguridad pública, procuración e impartición de justicia, así como de ejecución de sanciones, para conocer y resolver de los delitos, de la ejecución de sanciones y de la aplicación de medidas de seguridad, en materia de narcomenudeo, cuando los narcóticos estén previstos en la tabla contenida en el artículo 479 de la propia ley, siempre y cuando la cantidad de que se trate sea menor a la que resulte de multiplicar por mil el monto de las previstas en dicha tabla y no existan elementos para presumir delincuencia organizada.

Y otro, que implica que la Federación y las entidades federativas desplieguen las acciones necesarias, según sea el caso, para dar el debido cumplimiento a las atribuciones que les fueron conferidas para el combate al narcomenudeo (tres años), como son la creación de instituciones y centros especializados para el tratamiento y prevención de la farmacodependencia, la formulación de programas y campañas para el mismo fin, así como la capacitación de personal, tanto en el ámbito sanitario como en el de investigación del delito.

Cabe precisar que, desde luego, si antes de esos tres años se encuentran concluidas todas las adecuaciones a que se refieren los puntos uno y dos, arriba descritos, dependiendo de la celeridad con que se haya conducido cada entidad federativa, podrá entrar en vigor la reforma, pues deberá entenderse que están satisfechos los requisitos que estableció el legislador, empero, si no se da este supuesto, necesariamente habrá de esperarse a que concluya el plazo ya referido.

Es así que, en mi opinión jurídica, para el eficaz cumplimiento de la reforma integral de impartición de justicia en materia de narcomenudeo deberá esperarse a que transcurra la vacatio legis de tres años, en la que la Legislatura Local, en términos de los párrafos segundo y tercero del artículo primero transitorio, tendrá que realizar todas las adecuaciones a la legislación que corresponda, así como las materiales, para atender a las facultades conferidas por el artículo 474 de la Ley General de Salud, motivo por el cual, la competencia legal para conocer de tales procesos penales corresponde a los Jueces Federales, hasta en tanto concluya esa vacatio legis, o bien, las entidades federativas hayan concluido la implementación de todas las medidas necesarias.

Consecuentemente -tal como lo consideró el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Segundo Circuito- debe considerarse que aquellos asuntos penales en los que se ventilen delitos contra la salud de los previstos en el artículo 474 de la Ley General de Salud (narcomenudeo), sean juzgados por las autoridades que, desde antes de la reforma en análisis, han sido competentes para ello, hasta en tanto en cada orden jurídico vayan efectuándose las adecuaciones a los ordenamientos respectivos y se implementen las acciones que se estimen pertinentes, para dar cumplimiento a las atribuciones que les fueron conferidas a los Estados de la Federación, tal como lo ordena el artículo primero transitorio.

Esta consideración encuentra apoyo en la jurisprudencia 112/2009, emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página setecientos sesenta y siete, Tomo XXXI, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, marzo de dos mil diez, materias penal y constitucional, que textualmente dice:

"SISTEMA INTEGRAL DE JUSTICIA PARA ADOLESCENTES. CON BASE EN EL DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL CATORCE DE AGOSTO DE DOS MIL NUEVE, POR EL QUE SE MODIFICÓ EL RÉGIMEN TRANSITORIO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL AL ARTÍCULO 18 CONSTITUCIONAL DE DICIEMBRE DE 2005, CABE RECONOCER CONSTITUCIONAL Y TRANSITORIAMENTE COMPETENCIA A LOS ÓRGANOS PREEXISTENTES A LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE DOS MIL CINCO PARA JUZGAR LOS ILÍCITOS COMETIDOS POR ADOLESCENTES.-Conforme a lo sostenido por el Pleno de la Suprema Corte al resolver la acción de inconstitucionalidad 37/2006, que resultó plasmado en las tesis de jurisprudencia de número y rubro: P./J. 80/2008, ‘SISTEMA INTEGRAL DE JUSTICIA PARA ADOLESCENTES. ALCANCE DE LA EXPRESIÓN «INDEPENDENCIA» CONTENIDA EN EL SEXTO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 18 DE LA CONSTITUCIÓN (DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DEL 12 DE DICIEMBRE DE 2005).’, P.7., ‘SISTEMA INTEGRAL DE JUSTICIA PARA ADOLESCENTES. LOS TRIBUNALES ESPECIALIZADOS RELATIVOS DEBEN PERTENECER AL PODER JUDICIAL DEL ESTADO MEXICANO.’, y P./J. 72/2008, ‘SISTEMA INTEGRAL DE JUSTICIA PARA ADOLESCENTES. LA CIRCUNSTANCIA DE QUE LAS LEGISLATURAS LOCALES NO HAYAN CREADO ANTES DEL 12 DE SEPTIEMBRE DE 2006 LAS LEYES, INSTITUCIONES Y ÓRGANOS PARA LA APLICACIÓN DEL DECRETO DE REFORMA AL ARTÍCULO 18 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS DE DICIEMBRE DE 2005, CONFIGURA UNA VIOLACIÓN CONSTITUCIONAL POR ACTUALIZARSE UNA OMISIÓN LEGISLATIVA.’; así como en lo sostenido por esta Primera Sala al resolver la contradicción de tesis 44/2007-PS, de la que derivó la tesis de jurisprudencia 25/2008 de esta Primera Sala, de rubro ‘DELITOS FEDERALES COMETIDOS POR ADOLESCENTES, MENORES DE DIECIOCHO Y MAYORES DE DOCE AÑOS DE EDAD. SON COMPETENTES LOS JUZGADOS DE MENORES DEL FUERO COMÚN (RÉGIMEN DE TRANSICIÓN CONSTITUCIONAL).’, la reforma constitucional al artículo 18, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el doce de diciembre de dos mil cinco, en materia de justicia de menores, estableció a favor de los adolescentes el derecho de ser juzgados por una autoridad independiente, de tipo jurisdiccional, inscrita dentro de los Poderes Judiciales; derecho correlativo al deber impuesto por el Poder Reformador de adecuar en determinado lapso las instituciones burocráticas correspondientes para ello. Este derecho, como se explicó en las resoluciones de que derivaron los criterios jurisprudenciales aludidos, en términos del régimen transitorio de la reforma constitucional entonces establecido, era exigible una vez llegada la fecha máxima otorgada por el Poder Reformador para tal efecto, que resultaba ser el doce de septiembre de dos mil seis. Sin embargo, el catorce de agosto de dos mil nueve, se publicó en el Diario Oficial de la Federación reforma a los artículos transitorios de la reforma al artículo 18 constitucional de doce de diciembre de dos mil cinco, entrando en vigor al día siguiente de su publicación. Esta reforma agregó un segundo párrafo al artículo segundo transitorio de la reforma de dos mil cinco, e introdujo un tercer artículo transitorio, modificando así de manera importante el régimen de la transición. En estas modificaciones, el Poder Reformador estableció condicionantes distintas que inciden en lo relativo a la exigibilidad del derecho de los adolescentes de ser juzgados por órganos jurisdiccionales independientes y especializados. A partir de estos nuevos términos, es procedente ahora reconocer constitucionalmente competencia a los órganos preexistentes a la reforma constitucional de dos mil cinco, para juzgar los ilícitos cometidos por adolescentes, y lo serán hasta en tanto la legislación de cada orden jurídico se haya reformado con motivo de la reforma constitucional en la materia de 2005 y, además, se hayan puesto en funcionamiento las nuevas estructuras burocráticas correspondientes, con la correspondiente remisión de los asuntos a que haya lugar."

Asimismo, mi postura es coincidente con lo discutido y resuelto por este Alto Tribunal en las acciones de inconstitucionalidad 21/2010 y 23/2010, promovidas por el procurador general de la República, y resueltas en sesión de veintiocho de junio pasado, con ponencias de los señores M.S.S.A.A. y O.M.S.C. de G.V., respectivamente, en las que el Tribunal Pleno interpretó los alcances de los artículos transitorios, en los términos a que he hecho referencia.

Es por todo lo anterior que me aparto del criterio de la mayoría y emito las razones de mi voto disidente.