Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro José de Jesús Gudiño Pelayo
Número de registro1068
Fecha01 Junio 1999
Fecha de publicación01 Junio 1999
Número de resolución26/97
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo IX, Junio de 1999, 763
EmisorPleno

Voto particular del M.J. de J.G.P., emitido en la controversia constitucional 26/97, promovida por el Poder Judicial del Estado de Jalisco:


No comparto el criterio de la mayoría por las razones que se exponen en el siguiente estudio. Los temas a que me referiré de manera sumaria son: I. Responsabilidad de los servidores públicos; evolución histórica y marco actual; 1) El juicio de residencia; 2) Del juicio de residencia a la consumación de la independencia; 3) De la Independencia al Régimen Central; 4) El régimen unitario: 1835-1846; 5) De la restauración del Federalismo a la Revolución de Ayutla; 6) De la Revolución de Ayutla al triunfo de la República; 7) la Constitución de 1917; 8) Las categorías de responsabilidades de los servidores públicos en el sistema vigente; II. El juicio político; 1) El juicio político de competencia federal respecto a los servidores públicos de la Federación; 2) El juicio político de competencia federal respecto a los servidores públicos de las entidades federativas; 3) El juicio político como un juicio auténtico; 4) El juicio político como un acto esencialmente político; 5) Las resoluciones tomadas en el juicio político; III. La definitividad de las resoluciones del juicio político de competencia federal; 1) El significado de la inatacabilidad; 2) Los motivos de la definitividad; IV. La definitividad de las resoluciones de los juicios políticos de competencia locales; 1) Los motivos comunes de la definitividad de las resoluciones del juicio político federal y del local; 2) El motivo adicional que justifica la definitividad absoluta de las resoluciones del juicio político local: el Federalismo; V.I. de la controversia constitucional; VI. Improcedencia del juicio de amparo; y VII. Un comentario sobre las razones que señala la resolución de la mayoría respecto de la procedencia de esta controversia constitucional.


Los últimos meses de actividad jurisdiccional de este Alto Tribunal han sido decisivos y contundentes respecto a su presente y su futuro. La Suprema Corte ha enfrentado el deber jurídico de definir su rol en el marco institucional de este país. Se ha pronunciado en casos que han exigido de ella una difícil interpretación constitucional.


Los norteamericanos han acuñado el llamado judicial self-restraint (cuya traducción es autolimitación judicial), que no es sino la autolimitación que los propios tribunales deben reconocerse de manera que no conviertan en letra muerta la actividad de los otros órganos de poder; se trata de que el Poder Judicial se autolimite, o mejor aún, no se extralimite vía interpretación constitucional de manera tal que ponga en riesgo la existencia del Poder Legislativo. Este fenómeno implica y presupone un reconocimiento de la amplitud y alcances de las facultades que residen en ella por el hecho de ser el Poder Judicial el depositario de la interpretación constitucional.


¿Por qué esto? Porque considero que las características de los asuntos que se han ventilado en el seno del Pleno de la Suprema Corte durante los últimos meses, y en particular el sentido y el criterio sostenidos en las resoluciones dictadas, han marcado y marcan la pauta del alcance y los límites que la Corte reconoce o desconoce de su propia jurisdicción.


Claro ejemplo de que no se está efectuando este ejercicio de self-restraint, es la controversia constitucional número 27/97 resuelta en días pasados por el Tribunal Pleno, a través de la cual se consagró el criterio de que, en vía de controversia constitucional, la Corte tiene facultades suficientes para revisar incluso violaciones indirectas a la Constitución General que perjudiquen a las entidades de gobierno.


Resulta evidente que en nuestro caso no es posible hablar de self-restraint, sino que en virtud de esa autoatribución por vía de interpretación de facultades debe aludirse en todo caso al courtly self-legitimation (es decir el ejercicio de la Corte de autolegitimarse). En nuestra cultura jurídica ocurre precisamente un fenómeno contrario al de nuestros vecinos del norte; mientras en ese país los Jueces se autolimitan el alcance de las facultades que les otorgan, en el nuestro, la Corte asume que tiene facultades aun cuando no haya ley que así lo señale.


Por ello, es la propia interpretación de la Corte la que diseña el mañana del Poder Judicial. La Suprema Corte no sólo encabeza la llamada "Novena Época" en materia jurisprudencial, sino toda una nueva época del desarrollo institucional de este país, pues está autodefiniendo hasta dónde llegan sus facultades de control de la constitucionalidad de los actos de gobierno.

El veintinueve de junio de mil novecientos noventa y ocho se falló la controversia constitucional 19/97, en la que se impugnaron actos dictados en un procedimiento de juicio político llevado a cabo por una Legislatura Local. En esa ocasión, el Pleno, por mayoría de nueve votos, sostuvo que la controversia constitucional sí es procedente en contra de ese tipo de actos.


La controversia constitucional 26/97, a la cual me refiero en este voto particular y en la que es actor el Poder Judicial y demandado el Poder Legislativo, ambos del Estado de Jalisco (los mismos que en la 19/97), en la que se reclaman actos dictados dentro de un juicio político efectuado por la Legislatura Local, nos obliga de nuevo a cuestionarnos y definirnos en torno al alcance de la controversia constitucional, y en consecuencia al alcance de la jurisdicción de la Suprema Corte, por esta vía, en materia de juicios políticos llevados a cabo por las Legislaturas Locales de cada una de las entidades federativas.


En lo sucesivo me propongo exponer y argumentar las razones de mi voto por la improcedencia de este asunto.


I. Responsabilidad de los servidores públicos; evolución histórica y marco actual


Es un principio generalmente aceptado por el derecho constitucional que los servidores públicos, esto es, aquellas personas que ejercen o desempeñan cargos, comisiones o empleos en las instituciones gubernamentales, estén sujetos a un sistema de responsabilidades a través del cual deban responder ante la colectividad por sus conductas. Esta obligación de responder tiene sus motivos, no es arbitraria.


El servidor público, como su propia denominación lo indica, está al servicio de la comunidad, del público que compone la estructura estatal; ejerce su cargo, su empleo o su comisión en virtud de la confianza que los ciudadanos o la representación nacional han depositado en ellos. En el cumplimiento de sus tareas manejan y administran recursos que no son sino la reunión de las aportaciones que con motivo de los tributos y las demás contribuciones fiscales hacen los contribuyentes. En este mismo sentido, y en cualquier ámbito de las relaciones jurídicas, todo aquel que maneja o administra bienes o derechos ajenos por disposición de un tercero (v.g., el mandatario, por disposición del mandante; el síndico, administrando la masa del quiebra; el albacea, administrando la sucesión) tiene la obligación no sólo de desempeñarse con la misma diligencia como si los asuntos fuesen propios, y su responsabilidad no se limita a rendir cuentas ante aquella persona que ha confiado en él, sino mas allá, esa persona que ha confiado en él tiene expeditos derechos y acciones para el caso en que aquél falle en el cumplimiento de los deberes inherentes a sus tareas.


El caso de los servidores públicos no escapa a dichas generalidades. Ellos también son susceptibles de responder cuando no han cumplido debidamente las tareas que la colectividad les ha confiado y también cuando han afectado los intereses del público que en ellos depositó su confianza. Sin embargo, el hecho de que haga referencia a la responsabilidad que pueden exigir los ciudadanos a los servidores públicos no significa que sólo en las formas republicanas, representativas y democráticas de gobierno que reconocen el principio de que la soberanía reside y dimana de los pueblos existan o se justifique el establecimiento de sistemas de responsabilidades de los servidores públicos. Como veremos más adelante, en los tiempos de la monarquía, en que la concepción era que el poder y las facultades que ejercían los funcionarios públicos era por virtud de delegación del rey, se les exigía la responsabilidad también a través de ciertos mecanismos que tenían por objeto verificar si el rey podía o no mantener su confianza en ellos, sobre todo en aquellos funcionarios que ejercían a ultramar, como fue nuestro caso. Aun en la época romana, en el año 475 (a.C.), la Constitución del emperador Z. consagraba la obligación que tenían los servidores públicos del imperio de responder judicialmente de su gestión.(1)


(1) Ver B.B., J.. El juicio de responsabilidad en la Constitución de 1824, UNAM, México, 1978, pág. 20.


En el derecho mexicano, el tema de la responsabilidad de los servidores públicos no es nuevo, tiene un largo historial legislativo que se ha enriquecido no sólo con las vivencias castellanas de la época colonial, sino también con la cultura federalista y republicana, que hemos tomado de los norteamericanos y, por supuesto, con nuestra propia experiencia.


1. El juicio de residencia


Nuestro sistema de responsabilidades de funcionarios públicos tuvo origen con la instauración en México, durante la Época Colonial, del juicio de residencia, el cual tenía como propósito depurar las conductas de las autoridades superiores gubernativas de América, y eran auténticos juicios de responsabilidad al determinar si los servidores actuaron bien o mal durante el periodo en que ejercieron autoridad.


Los juicios de residencia se practicaban acto seguido de la terminación del cargo, ya sea por cese, abandono o conclusión del término para el que habían sido designados y eran sujetos del mismo los más altos funcionarios de la Monarquía, incluyendo a los propios virreyes y gobernadores. En cada caso, el rey o el Consejo de Indias hacía nombramiento del J., cuando el residenciado era un virrey o un gobernador; cuando se trataba de funcionarios de inferior categoría, entonces el nombramiento era hecho por el virrey, por la audiencia o por el gobernador, según la autoridad superior de que dependiera el residenciado, y se constituían como tribunales especiales creados ad hoc para ejecutar ese solo juicio, pues una vez finiquitado, los tribunales de residencia eran disueltos.


El juicio de residencia constaba de dos partes: la primera se llevaba de oficio en todos los casos de terminación de cargos y, por otra parte, se otorgaba acción popular a los gobernados de manera que cualquier gobernado que estimare que la gestión de dicho funcionario le había perjudicado en ese momento podía presentar su demanda y era el mismo tribunal o J. de residencia quien determinaba si era o no responsable de dichas conductas. Los juicios terminaban con la declaración de libertad de responsabilidad o de fincamiento de responsabilidad y era indispensable la obtención de una resolución favorable para volver a desempeñar cargos de autoridad.


A través del juicio de residencia, primera forma que toma la responsabilidad de los funcionarios públicos en México, la Corona ejercía un especial control y vigilancia sobre las personas en quienes confiaba el ejercicio de la autoridad en el nuevo continente. La Monarquía les recordaba que la autoridad que ejercían era delegada y no propia y que siempre tenían a quién dar cuenta y a quién responder por su propia conducta. Por supuesto, la figura de la residencia obedecía a la concepción que en ese momento se tenía de la autoridad, que era delegada de la Corona y ante la representación de la Corona se rendía cuenta en el juicio de responsabilidad.


2. Del juicio de residencia a la consumación de la Independencia


Durante la Época Colonial de la historia de México, el derecho era dictado en España a través de diversos actos, como fueron las cédulas reales y también hubo otras formas de derecho que imponía la Monarquía. Entre ellas, y como primer antecedente constitucional (si bien no es mexicano) tenemos la promulgación de la Constitución Política de la Monarquía Española, dictada en Cádiz el 19 de marzo de 1812, que estuvo vigente desde septiembre de 1812 y permaneció así por un año.(2)


(2) Después, volvió a regir del 31 de mayo de 1820 al 24 de febrero de 1822.


Esta Constitución mantenía el concepto de juicios de residencia y reguló también la responsabilidad penal de los funcionarios públicos. En el caso de la responsabilidad penal de los secretarios de despacho,(3) se requería para proceder en contra de los mismos una declaración previa por parte de las Cortes(4) en la cual ésta indicara que había lugar a la formación de la causa. El Tribunal Supremo de Justicia resolvía en definitiva sobre la responsabilidad penal imputable a los secretarios del despacho y demás empleados públicos. En el caso de los juicios de residencia, también el Tribunal Supremo de Justicia hacía efectivo este tipo de responsabilidades. En este sentido se pronunciaban los siguientes preceptos:


(3) De conformidad con el artículo 222 del mismo ordenamiento eran siete, a sabre: secretario del despacho de Estado, de la Gobernación del Reino para la Península e Islas Adyacentes, de la Gobernación del Reino para Ultramar de Gracia y Justicia, de Hacienda, de Guerra y de M..


(4) Se definen como la reunión de todos los diputados que representan a la nación, nombrados por los ciudadanos (artículo 27 del mismo ordenamiento).


"Capítulo VII


"De las facultades de las Cortes


"Artículo 131. Las facultades de las Cortes son: ...


"V.. Hacer efectiva la responsabilidad de los secretarios de despacho y demás empleados públicos.


"Capítulo VI


"De los secretarios de Estado y del despacho


"Artículo 228. Para hacer efectiva la responsabilidad de los secretarios del despacho, decretarán ante todas cosas las Cortes que ha lugar a la formación de causa.


"Artículo 229. Dado este decreto, quedará suspenso el secretario del despacho; y las Cortes remitirán al Tribunal Supremo de Justicia todos los documentos concernientes a la causa que haya de formarse por el mismo tribunal, que la sustanciará y decidirá con arreglo a las leyes.


"Artículo 261. Toca a este Supremo Tribunal:


"Primero: Dirimir todas las competencias de las audiencias entre sí en todo el territorio español, y las de las audiencias con los tribunales especiales que existan en la Península e islas adyacentes. En Ultramar se dirimirán estas últimas según lo determinaren las leyes.


"Segundo: Juzgar a los secretarios de Estado y del despacho, cuando las Cortes decretaren haber lugar a la formación de la causa.


"Tercero: Conocer de todas las causas de separación y suspensión de los Consejeros de Estado y de los Magistrados de las audiencias.


"Cuarto: Conocer de las causas criminales de los secretarios de Estado y del despacho, de los Consejeros de Estado y de los Magistrados de las audiencias, perteneciendo al jefe político más autorizado la instrucción del proceso para remitirlo a este Tribunal.


"Quinto: Conocer de todas las causas criminales que se promovieren contra los individuos de este Supremo Tribunal. Si llegare el caso en que sea necesario hacer efectiva la responsabilidad de este Supremo Tribunal, las Cortes, previa la formalidad establecida en el artículo 228, procederán a nombrar para este fin un tribunal doble compuesto de nueve Jueces, que serán elegidos por suerte de un número doble.


"Sexto: Conocer de la residencia de todo empleado público que este sujeto a ella por disposición de las leyes."(5)


(5) Los artículos anteriores se tomaron de la siguiente fuente: T.R., F.. Leyes fundamentales de México (1808-1897), "Constitución Política de la Monarquía Española", decimocuarta edición, Ed. P., México, 1987, págs. 75, 87, 88, 90 y 91.


Un par de años después, y ya permeado el movimiento independentista, se sancionó el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, sancionado en Apatzingán el 22 de octubre de 1814,(6) que declaraba la disolución del vínculo español, y que si bien no constituyó en sí un documento constitucional, sí fue un documento que contenía y proponía los principios según los cuales habría de realizarse la constitución del Estado. Este documento sugería dos tipos de responsabilidades de empleados públicos: la penal y la derivada del ejercicio de cargos públicos. En el sistema de responsabilidades participarían órganos legislativos y judiciales así como órganos especiales para los casos de residencias:


(6) Comúnmente conocida como Constitución de Apatzingán.


"Capítulo XIX


"De las funciones del tribunal de residencia


"Artículo 224. El tribunal de residencia conocerá privativamente de las causas, de esta especie, pertenecientes a los individuos del Congreso, a los del Supremo Gobierno(7) y a los del Supremo Tribunal de Justicia.


(7) De acuerdo al artículo 132 de este mismo ordenamiento: "El supremo gobierno se compondría de tres individuos, en quienes concurran las calidades expresadas en el artículo 52 (ser ciudadano mexicano con ejercicio de sus derechos, la edad de treinta años, buena reputación, patriotismo acreditado con servicios positivos y tener luces no vulgares para desempeñar las augustas funciones de este empleo); serán iguales en autoridad, alternando por cuatrimestres en la presidencia, que sortearán en su primera sesión para fijar invariablemente el orden con que hayan de turnar y lo manifestarán al Congreso.".


"Artículo 225. Dentro del término perentorio de un mes, después de erigido el tribunal, se admitirán las acusaciones a que haya lugar contra los respectivos funcionarios, y pasado este tiempo no se oirá ninguna, antes bien se darán aquéllos por absueltos y se disolverá inmediatamente el tribunal, a no ser que haya pendiente otra causa de su inspección.


"Artículo 226. Estos juicios de residencia deberán concluirse dentro de tres meses: y no concluyéndose en este término, se darán por absueltos los acusados; exceptuándose las causas en que se admita recurso de suplicación, conforme al reglamento de la materia, que se dictará por separado; pues entonces se prorrogará a un mes más aquel término.


"Artículo 227. Conocerá también el tribunal de residencia en las causas que se promuevan contra los individuos de las supremas corporaciones por los delitos indicados en el artículo 59, a los cuales se agrega, por lo que toca a los individuos del Supremo Gobierno la infracción del artículo 166.


"Artículo 59. Los diputados serán inviolables por sus opiniones, y en ningún tiempo ni caso podrá hacérseles cargo de ellas; pero se sujetarán al juicio de residencia por la parte que les toca en la administración pública, y además podrán ser acusados durante el tiempo de su diputación, y en la forma que previene este reglamento por los delitos de herejía(8) y por los de apostasía,(9) y por los de Estado, señaladamente por los de infidencia,(10) concusión(11) y dilapidación de los caudales públicos.


(8) Deserción total de la religión según E., J., Diccionario razonado de legislación y jurisprudencia, Tomo I, C. editor y distribuidor, México, 1979, pág. 197.


(9) Separación de la religión en uno o más puntos. Ibid., pág. 196.


(10) En general es la falta que uno comete por el hecho de no corresponder a la confianza que se ha puesto en él, o sea la violación de la fidelidad debida a otro; pero se aplica principalmente esta denominación al juicio político en que uno incurre por su inteligencia con los enemigos del rey o del Estado. Ibid., pág. 867.


(11) El delito de un Magistrado o J. o de cualquier otro funcionario público que abusando de poder cobra derechos injustos, o vende la justicia, las gracias y los favores. Ibid., pág. 479.


"Artículo 228. En las causas que menciona el artículo anterior se harán las acusaciones ante el Supremo Congreso, o el mismo Congreso las promoverá de oficio y actuará todo lo conveniente, para declarar si ha lugar o no a la formación de causa; y declarando que ha lugar, mandará suspender al acusado, y remitirá el expediente al tribunal de residencia, quien previa esta declaración, y no de otro modo, formará la causa, la sustanciará y sentenciará definitivamente con acuerdo a las leyes.


"Artículo 231. Se disolverá el tribunal de residencia, luego que haya sentenciado las causas que motiven su instalación, y las que sobrevinieren mientras existan, o en pasando el término que fijaren las leyes, según la naturaleza de los negocios.


"Capítulo XV


"De las facultades del Supremo Tribunal de Justicia


"Artículo 196. Conocer en las causas para cuya formación deba preceder, según lo sancionado, la declaración del Supremo Congreso: en las demás de los generales de división y secretarios del Supremo Gobierno: en las de los secretarios y fiscales del mismo Supremo Tribunal: en las del intendente general de Hacienda, de sus Ministros, fiscal y asesor: en las de residencia de todo empleado público, a excepción de las que pertenecen al tribunal de este nombre."(12)


(12) T.R., F., "Decreto Constitucional para la Libertad de América Mexicana", ob. cit., págs. 38, 49, 51 y 55.


3. De la Independencia al Régimen Central


Años después, el Plan de Iguala y los Tratados de Córdoba, ambos de 1821, se pronunciaron también respecto de la temática de la responsabilidad de los funcionarios públicos, y si bien estos documentos tampoco fueron documentos constitutivos, ni aspiraban a serlo, sí contenían una descripción de la forma de gobierno que proponían se adoptara en la consecuente Constitución. En la materia de responsabilidades, se indicaba que se continuaría aplicando la Constitución española.


Las fuerzas que se inclinaban por el "imperialismo" lograron en 1822 promulgar el Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano, y pese a su "provisionalidad" y efímera vigencia, también reguló la responsabilidad de los servidores públicos en sus aspectos penal, civiles y de residencia. Dicho documento disponía:


"Capítulo segundo


"Del Supremo Tribunal de Justicia


"Artículo 79. Observará también este tribunal en lo que le toca, la citada ley de 9 de octubre, y además: ...


"Segundo: J. a los secretarios de Estado y del despacho, cuando por queja de parte se declare haber lugar a exigir la responsabilidad en la forma que se dirá después.


"Tercero: Conocerá de todas las causas de suspensión y separación de los consejeros de Estado y de los Magistrados de las audiencias.


"Cuarto: J. las criminales de los secretarios de Estado y del despacho, de los consejeros de Estado y de los Magistrados de las audiencias, cuyo proceso instruirá el jefe político más inmediato para remitirlo a este tribunal.


"Quinto: Igualmente conocerá de todas las causas criminales y civiles de los individuos del cuerpo legislativo, con arreglo al artículo 28 de este reglamento(13) y con suplicación al mismo tribunal.


(13) Se refiere a las causas civiles o criminales que se promuevan contra los vocales de la Junta Nacional Instituyente.


"Sexto: Conocerá de la residencia de todo funcionario público sujeto a ella por las leyes; de todos los asuntos contenciosos de patronato imperial, y de todos los recursos de fuerza de los tribunales eclesiásticos superiores de la Corte."(14)


(14) T.R., F., "Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano", ob. cit., pág. 140.


Consumada la Independencia, el Federalismo llegó a México imponiéndose así en el Acta Constitutiva y la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, del 4 de octubre de 1824. Esta Constitución representa el primer documento constitucional auténticamente mexicano, pues además de que sigue a la consumación de la Independencia es redactado por un Congreso Constituyente mexicano. En esta Constitución se modifica en gran medida el esquema general con que se había consagrado el sistema de responsabilidades de los servidores públicos, consecuentemente con la gran influencia que cobró durante su confeccionamiento y aprobación la Constitución de los Estados Unidos de América en muchos de los aspectos de este texto, por supuesto sin desconocer las influencias que también heredó del sistema español.


La Constitución Federal de 1824 reguló un sistema de responsabilidades de los servidores públicos en el cual, al igual que su modelo a seguir (el estadounidense), depositaba el ejercicio de dichas facultades en el Poder Legislativo bicameralista; sin embargo, con gran novedad introduce la intervención del Poder Judicial para lo relativo al enjuiciamiento. Esto es, depositaba en las Cámaras la facultad exclusiva de erigirse como acusadores de altos funcionarios y requería la declaración de procedencia de la causa para que se juzgara en los tribunales competentes. Igualmente, de gran novedad es el hecho de que se deja de considerar al juicio de residencia que desde siglos atrás había sido consagrado como el sistema que por excelencia revisaba la conducta de los servidores públicos, lo que implica abandonar el sistema de revisar las conductas de estas personas a la terminación de sus cargos y realizar dicha revisión sólo cuando se ejerciera la facultad de acusación por el órgano competente. Los artículos de esta Carta Magna que fundan lo anterior son:


"Título III


"Sección cuarta


"De las funciones económicas de ambas Cámaras y prerrogativas de sus individuos


"Artículo 38. Cualquiera de las dos Cámaras podrá conocer en calidad de Gran Jurado sobre las acusaciones:


"I.D. presidente de la federación, por delitos de traición contra la independencia nacional, la forma establecida de gobierno, cohecho, soborno o actos cometidos durante su empleo.(15)


(15) Conviene señalar aquí que el artículo 108 de esta Constitución señala que "Dentro de un año, contado desde el día en que el presidente cesare en sus funciones, tampoco podrá ser acusado sino ante alguna de las Cámaras por los delitos de que habla el artículo 38, y además por cualquiera otros, con tal que sean cometidos durante el tiempo de su empleo. Pasando este año, no podrá ser acusado por dichos delitos.".


"II.D. mismo presidente por actos dirigidos manifiestamente a impedir que se hagan las elecciones de presidente, senadores y diputados o a que éstos se presenten a servir sus destinos en las épocas señaladas en esta Constitución, o a impedir a las Cámaras el uso de cualquiera de las facultades que les atribuye la misma.


"III. De los individuos de la Corte Suprema de Justicia y de los secretarios del despacho, por cualquiera delitos cometidos durante el tiempo de sus empleos.

"IV. De los gobernadores de los Estados, por infracciones de la Constitución Federal, leyes de la Unión, u órdenes del presidente de la Federación, que no sean manifiestamente contrarias a la Constitución y leyes generales de la Unión y también por la publicación de leyes y decretos de las Legislaturas de sus respectivos Estados, contrarias a la misma Constitución y leyes.


"Artículo 39. La Cámara de representantes hará exclusivamente de Gran Jurado, cuando el presidente o sus Ministros sean acusados por actos en que hayan intervenido el Senado o el Consejo de Gobierno(16) en razón de sus atribuciones. Esta misma Cámara servirá del mismo modo de Gran Jurado en los casos de acusación contra el vicepresidente, por cualesquiera delitos cometidos durante el tiempo de su destino.


(16) Era un grupo de individuos que actuaba durante el receso del Congreso General y estaba compuesto por la mitad de los individuos del Senado, uno por cada Estado (artículo 113 del mismo ordenamiento).


"Artículo 40. La Cámara ante la que se hubiere hecho la acusación de los individuos de que hablan los dos artículos anteriores,(17) se erigirá en Gran Jurado, y si lo declarare por el voto de los dos tercios de sus miembros presentes haber lugar a la formación de causa, quedará el acusado suspenso de su encargo, y puesto a disposición del tribunal competente.(18)


(17) El artículo 30 (ya mencionado) se refiere a las acusaciones de que pueden conocer las Cámaras contra el presidente, vicepresidente, individuos de la Corte Suprema de Justicia y gobernadores de los Estados.


(18) El tribunal competente, como veremos más adelante, era la Corte Suprema de Justicia.


"Artículo 43. En las causas criminales que se intentaren contra los senadores o diputados, desde el día de su elección hasta dos meses después de haber cumplido su encargo, no podrían ser aquellos acusados sino ante la Cámara de éstos, ni éstos sino ante la de senadores, constituyéndose cada Cámara a su vez en un Gran Jurado, para declarar si ha lugar o no para la formación de la causa.


"Artículo 44. Si la Cámara que haga de Gran Jurado en los casos del artículo anterior, declarare, por el voto de los dos tercios de sus miembros presentes, haber lugar a la formación de causa quedará el acusado suspenso de su encargo y puesto a disposición del tribunal competente."


"Título V


"D.P.J. de la Federación


"Sección III


"De las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia


"Artículo 137. Las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia son las siguientes: ...


"V. Conocer:


"Primero. De las causas que se muevan al presidente y vicepresidente, según los artículos 38 y 39, previa la declaración del artículo 40.

"Segundo. De las causas criminales de los diputados y senadores indicadas en el artículo 43, previa la declaración de que habla el artículo 44.


"Tercero. De las de los gobernadores de los Estados en los casos que habla el artículo 38 en su parte tercera, previa la declaración prevenida en el artículo 40.


"Cuarto. De las de los secretarios del despacho, según los artículos 38 y 40."(19)


(19) T.R., F., "Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos", ob. cit., págs. 172, 173 y 188.


4. El régimen unitario: 1835-1846


La Constitución de 1824, pese a su gran nivel, no tuvo una larga vida, y en esto fue en gran parte causante el trístemente célebre S.A. y sus múltiples ascensos al poder público, pues provocó la promulgación de una nueva Constitución en 1836 por un Congreso ordinario que convirtió en Constituyente y que es conocida como la "Constitución de las Siete Leyes" caracterizada por el nacimiento del "Supremo Poder Conservador".


Respecto del tema de la responsabilidad de los funcionarios públicos, la Constitución en comento introduce un vocabulario y sistematización (o pretensión de) que persistió aún hasta hace poco menos de quince años; me refiero a la división entre "delitos comunes" y "delitos oficiales". Esta Constitución, pese a que fue redactada para un sistema centralista (en oposición a uno federal), impuso un sistema de responsabilidades muy parecido al norteamericano y muy similar al que sostuvo años después la Constitución de 1917, como en otro momento veremos.


Para el caso de los delitos comunes, lo que hoy llamamos responsabilidad penal, se establecía, como hasta hoy, el requerimiento de la declaración de procedencia por alguna de las Cámaras del Poder Legislativo (también conocido como declaración de "desafuero") para que se pudiera proceder ante el Poder Judicial por dichas causas. Para el caso de los delitos oficiales,(20) establecía que las acusaciones se formularan ante la Cámara de Diputados y si ésta declaraba que "ha lugar a la causa" se procedía a realizar la acusación ante el Senado, el que resolvería, pudiendo sólo imponer la destitución y/o inhabilitación temporal o definitiva para ejercer cargos públicos a dicha persona. Si en el curso de los procedimientos anteriores se encontraban otras conductas susceptibles de responsabilidad, se podía exigir ésta a través de diversas acciones, según la naturaleza de la conducta.


(20) El concepto de "delitos oficiales" lo abordaremos al comentar la Constitución de 1917.


De igual modo, se regulan constitucionalmente ciertos aspectos de las acciones de responsabilidad civil que se enderezaran contra los funcionarios públicos de alto rango, estableciendo al efecto que su J. sería el más Alto Tribunal (y no los que de manera ordinaria les hubieran correspondido).


Los artículos en que se apoya lo anterior:


"(Ley) Tercera


"Del Poder Legislativo, de sus miembros y de cuanto dice relación a la formación de leyes

"Facultades de las Cámaras y prerrogativas de sus miembros


"47. En los delitos comunes, no se podrá intentar acusación criminal contra el presidente de la República, desde el día de su nombramiento hasta un año después de terminada su presidencia, ni contra los senadores, desde el día de su elección hasta que pasen dos meses de terminar su encargo, ni contra los Ministros de la alta Corte de Justicia y la marcial, secretarios del despacho, consejeros y gobernadores de los departamentos, sino ante la Cámara de Diputados. Si el acusado fuere diputado, en el tiempo de su diputación y dos meses después, o el Congreso estuviere en el receso, se hará la acusación ante el Senado.


"48. En los delitos oficiales del presidente de la República, en el mismo tiempo que fija el artículo anterior, de los secretarios del despacho, Magistrados de la Alta Corte de Justicia y de la marcial, consejeros, gobernadores de los departamentos y juntas departamentales, por infracción del artículo 3o., parte quinta de la segunda ley constitucional, del 3 de la cuarta y del 15 de la sexta en sus tres primeras partes, la Cámara de Diputados, ante quien debe hacerse la acusación, declarará si ha o no lugar a ésta; en caso de ser la declaración afirmativa, nombrará dos de sus miembros para sostener la acusación en el Senado. Éste, instruido el proceso, y oídos los acusadores y defensores, fallará sin que pueda imponer otra pena que la destitución del cargo o empleo que obtiene el acusado, o de inhabilitación perpetua o temporal para obtener otro alguno; pero si del proceso resulta ser, a juicio del mismo Senado, acreedor a mayores penas, pasará el proceso al tribunal respectivo para que obren según las leyes.


"49. En los delitos comunes, hecha la acusación, declarará la Cámara respectiva si ha o no lugar a la formación de la causa; en caso de ser la declaración afirmativa, se pondrá el reo a disposición del tribunal competente para ser juzgado.


"La resolución afirmativa sólo necesitará la confirmación de la otra Cámara, en el caso de ser acusado el presidente de la República.


"50. La declaración afirmativa, así en los delitos oficiales como en los comunes, suspende al acusado en el ejercicio de sus funciones y derechos de ciudadano.


"Todos los demás requisitos de estos jurados y prevenciones relativas al acusador, al acusado y al modo de proceder, las especificará el reglamento del Congreso."


"(Ley) Quinta


"D.P.J. de la República Mexicana


"12. Las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia son:


"I. Conocer de los negocios civiles y de las causas criminales que se muevan contra los miembros del Supremo Poder Conservador, en los términos y con los requisitos establecidos en la tercera ley constitucional.


"II. Conocer de las causas criminales promovidas contra el presidente de la República, diputados y senadores, secretarios del despacho, consejeros y gobernadores de los departamentos, bajo los requisitos establecidos en la tercera ley constitucional.


"III. Conocer desde la primera instancia, de los negocios civiles que tuvieren como actores o como reos el presidente de la República y los secretarios del despacho, y en los que fueren demandados los diputados, senadores y consejeros.


"IV. Conocer en la tercera de los negocios promovidos contra los gobernadores y los Magistrados superiores de los departamentos, y en el mismo grado en las causas criminales que se formen contra éstos por delitos comunes."(21)


(21) T.R., F., "Bases y Leyes Constitucionales de 1836" (leyes constitucionales, tercera y quinta), ob. cit., págs. 220 y 232.


Pese al corto periodo que existe entre la Constitución de las Siete Leyes y el siguiente ordenamiento constitucional, conocido como Las Bases Orgánicas de 1843, esos pocos años fueron testigos de una serie de acontecimientos históricos de relevancia que no sólo provocaron un nuevo texto constitucional sino que además marcaron el espíritu de éste. S., entre otros eventos, la guerra con Francia o la "Guerra de los Pasteles" y ocurrió también el intento separatista de Yucatán. A decir de E.O.R.:


"Al mismo tiempo que la joven República sufría esas vicisitudes, también crecía la necesidad imperante de reformar la Constitución centralista, pues la manifestación de disconformidad entre las diversas fracciones era manifiesta. Fue evidente tanto entre los federalistas moderados y radicales, como G.P. y G.F., como en relación a los centralistas, que pedían que se reformara la Constitución de 1836, entre los que se encontraba A.B., como los que no querían modificación alguna a dicho documento, como C.M. de B..


"En enero de 1839, de nueva cuenta, S.A. regresó a la presidencia y de inmediato envió al congreso un proyecto de iniciativa de reformas constitucionales, sin esperar el plazo fijado por la de 1836. En noviembre, el Supremo Poder Conservador autorizó el dictamen por el que el Congreso asumió funciones de Constituyente.


"En julio de 1840, después de un importante movimiento encabezado por el federalista V.G.F. y sofocado por el general G.V., se reiniciaron los trabajos para reformar la Constitución. El Constituyente se ocupó de un proyecto de reformas, presentado por J.M.J., P.B., D.d.C., E.F. y J.F.R.; este último, autor de un voto particular, donde por primera vez se propuso el control de la constitucionalidad de las leyes a cargo de la Suprema Corte de Justicia. Sin embargo, esa reforma no prosperó."(22)


(22) R., E.O., Historia de las Constituciones mexicanas, UNAM, p. 47 y 48.


Con el tiempo, fueron muchas las manifestaciones en contra del Supremo Poder Conservador que impuso la Constitución entonces vigente, pues éste hacia imposible el trabajo de los demás poderes. Aunado a las situaciones políticas prevalecientes en esas épocas, en 1841 se firmó el Plan de Bases de Tacubaya y con fundamento en el mismo, en 1842 el gobierno nombró una junta de ciudadanos distinguidos para que organizaran la nación.


Sus miembros no se limitaron, como el decreto señalaba, a formar las bases que sirvieran para organizar a la nación, y formularon un nuevo ordenamiento constitucional, siendo sancionado por S.A., quien seguía fungiendo como presidente provisional.(23)


23 Ibid., pág. 50.


Así fue como surgieron Las Bases Orgánicas. Respecto a la responsabilidad de los servidores públicos, se siguió un sistema muy similar al anterior aunque con características peculiares, a nuestro juicio un tanto extrañas. Al igual que su antecedente, esta Constitución establecía un sistema de responsabilidades en el que se mantenía la división entre "delitos oficiales" y "delitos comunes", distribuía las competencias entre el Poder Legislativo y el Judicial, imponía el fuero a favor de los funcionarios de alto rango y, en consecuencia, exigía la declaración de procedencia; sin embargo, se distingue en que ya no se imponía como acusador a una Cámara del Legislativo y juzgadora a la otra, sino que sólo se requería la declaración de procedencia por cualesquiera de las Cámaras Legislativas y, una vez decretada, la causa era conocida por la Suprema Corte. La Suprema Corte volvía a ser una especie de tribunal especial para los casos de los funcionarios de alto rango, tanto para las causas penales como para las civiles, aunado a que para estas últimas, en apariencia, también exigía la susodicha declaración de procedencia.


Es de extrañar el texto del artículo 78 (abajo transcrito) en tanto que parece pretender ser más que un procedimiento de responsabilidad de funcionarios un proceso de control de poderes, pues al parecer presupone que se pueda enjuiciar a todo un poder por otro poder por "delitos oficiales" cometidos por dicho poder (¿?). Lo anterior me genera la impresión de que este Constituyente no comprendió o tuvo en mente algo diferente cuando se trató de la responsabilidad de los funcionarios públicos. Los artículos de esta Carta Magna en referencia son:


"Art. 76. Cada una de las Cámaras conocerá de las acusaciones que se hicieren contra sus respectivos individuos, para efecto de declarar si ha ó no lugar a formación de causa."


"Art. 77. Cualquiera de las dos Cámaras podrá conocer en calidad de Gran Jurado, para el efecto de declarar si ha ó no lugar a formación de causa, en las acusaciones por delitos oficiales o comunes de los secretarios del despacho, Ministros de la Corte Suprema de Justicia y marcial, consejeros de gobierno y de los gobernadores de departamento."


"Art. 78. Las dos Cámaras reunidas formarán jurado, con el objeto arriba expresado, en las acusaciones contra el presidente de la República por los delitos oficiales contra todo el ministerio, ó contra toda la Corte Suprema de Justicia ó la marcial."


"Art. 90. Son prerrogativas del presidente: No poder ser acusado ni procesado criminalmente durante su presidencia y un año después, sino por delitos de traición contra la independencia nacional y forma de gobierno establecida en estas bases. Tampoco podrá ser acusado por delitos comunes, sino hasta pasado un año de haber cesado sus funciones."


"Art. 118. Son facultades de la Corte Suprema de Justicia:


"I. Conocer en todas las instancias de las causas criminales que se promuevan contra los funcionarios públicos, a quienes el Congreso o las Cámaras declaren con lugar a la formación de causa, y de las civiles de los mismos.


"II. Conocer en todas instancias de las causas civiles y criminales en que hagan de actores los funcionarios de que habla la fracción anterior, siempre que el reo lo solicite en cualquier estado del negocio, aun en el acto de citación para sentencia.

"III. Conocer en todas las instancias de las causas civiles y criminales promovidas contra los Ministros y demás agentes diplomáticos, y cónsules de la República ...


"VII. Conocer de las causas de responsabilidad de los Magistrados de los Tribunales Superiores de los departamentos."(24)


(24) T.R., F., "Bases Orgánicas de 1843", ob. cit., págs. 410, 416, 417, 420 y 423.


5. De la restauración del Federalismo a la Revolución de Ayutla


Al igual que su antecesora, las Bases Orgánicas no fueron exitosas y tuvieron una vigencia muy corta. Durante este lapso la anexión de Texas a los Estados Unidos ya era un hecho y a decir de E.O.R.:


"Apenas se rebasaron los tres años de vigencia de estas bases; las tensiones internas del país se agudizaron, surgiendo de nuevo las ideas monárquicas. El propio S.A. manifestó a los gobiernos de Inglaterra y Francia su convicción de que el restablecimiento de una monarquía podía terminar el desagradable estado de cosas en su país.


"...


"El 4 de agosto de 1846, el comandante general M.S. se pronunció en la Ciudadela, convocando un congreso compuesto de representantes nombrados según las leyes electorales que sirvieron para el nombramiento del de 1824, excluyendo la forma de gobierno monárquica y proponiendo, ¡otra vez! el regreso de S.A..


"Soportando esta difícil situación del país, el congreso convocado por S. inició, sus sesiones el 6 de diciembre de 1846, al que concurrieron personas de la talla de M.O., M.C.R., V.G.F., B.J., por citar algunos de los más destacados."(25)


(25) R., E.O., op. cit., pág. 53.


El Congreso convocado por S. votó por la restauración y adopción del Acta Constitutiva y la Constitución de 1824 junto con el Acta de Reformas de 1847, reformas entre las cuales destaca, por supuesto, el juicio de amparo. En lo que concierne al sistema de responsabilidades de los funcionarios públicos, la Constitución de 1824 fue reformada en 1847, tomando algunos elementos que ya habían aparecido en la Constitución de Las Siete Leyes, a saber, la competencia de la Cámara Baja como acusadora y la Cámara Alta como sentenciadora en los casos de delitos oficiales.


En síntesis, este régimen consagró de nuevo la división entre delitos oficiales y delitos comunes, e igualmente la distribución de competencias entre el Poder Legislativo y el Judicial. Así, para el caso de los delitos comunes, la Cámara de Diputados se erigía como Gran Jurado y una vez que decretaba que había lugar a formación de causa, si el delito era común, entonces conocería la Suprema Corte y, si se trataba de un delito "de oficio", el Senado sería el jurado de sentencia, aun cuando la Suprema Corte era la que imponía la pena. Los textos disponían:


"Art. 12. Corresponde exclusivamente a la Cámara de Diputados erigirse en Gran Jurado para declarar, a simple mayoría de votos, si ha ó no lugar a formación de causa contra los altos funcionarios, a quienes la Constitución ó las leyes concedan este fuero."


"Art. 13. Declarado que ha lugar a la formación de causa, cuando el delito fuere común, pasará el expediente a la Suprema Corte; si fuere de oficio, el Senado se erigirá en jurado de sentencia, y se limitará a declarar si el acusado es ó no culpable. Para esta declaración se necesita el voto de las tres quintas partes de los individuos presentes, y hecha que sea, la Suprema Corte designará la pena, según, lo prevenga la ley."(26)


26 T.R., F., "Acta Constitutiva y de Reformas". Ob. cit., pág. 473.


6. De la Revolución de Ayutla al triunfo de la República


El Plan de Ayutla del 1o. de marzo de 1854 y la Revolución del mismo nombre vinieron a dar el final definitivo al santanismo en México y fueron la convocatoria para un Congreso extraordinario que debía constituir a la nación como una República representativa popular, mismo que fue años después el muy celebre Congreso Constituyente de 1856.


Sin embargo, antes de abordar el siguiente documento que rigió como texto constitucional, hay algunos espacios intermedios que conviene destacar en este estudio. Se promulgó el Estatuto Orgánico provisional de la República Mexicana el 15 de mayo de 1856, que tenía por objeto ser un documento provisional que estuviera en vigor en tanto se aprobase una nueva Constitución. Básicamente el contenido de dicho estatuto fue:


"... Tomado, en general, de la Constitución de 1824 y de Las Bases Orgánicas de 1843 presentaba, según sus autores, 'pensamientos nuevos' que lo eran especialmente en materia de garantías individuales: libertad, seguridad, propiedad e igualdad.


"...


"... El estatuto fue recibido en el Congreso Constituyente el 26 de mayo y, unos cuantos días después -4 de junio- se pidió su desaprobación. La falta de pronunciamiento expreso sobre la forma de gobierno, que se interpretó como una inclinación favorable de Comonfort hacia el centralismo pero, sobre todo, el hecho de que esa ley provisoria abordara temas que eran muy polémicos en el Constituyente, determinaron que el estatuto no rigiera en verdad."(27)


(27) R., E., ob. cit., pág. 65.


Si bien, como señala la cita anterior, el estatuto provisional no rigió, es conveniente señalar su contenido, pues en él también se regula la responsabilidad de los funcionarios públicos, lo cual es una muestra palpable de que el legislador constitucional nunca ha menospreciado esta temática, considerando de importancia siempre la necesidad y conveniencia de regular la responsabilidad de los funcionarios públicos.


Respecto al tema que me ocupa, en el estatuto permanece la distinción entre delitos oficiales y comunes, la declaración de procedencia y la competencia de la Suprema Corte una vez cumplidos los requisitos de procedibilidad exigidos. Los artículos relativos indicaban:

"Sección sexta


"Del Ministerio


"Art. 92. Los Ministros serán responsables de los actos del presidente que autoricen con sus firmas, contra el Plan de Ayutla reformado en Acapulco, ante la Suprema Corte de Justicia, previa declaración de haber lugar a formación de causa, hecha por el Consejo de Gobierno a mayoría absoluta de votos.


"Sección séptima


"Poder Judicial


"Art. 98. La Corte Suprema de Justicia desempeñará las atribuciones que le concede la expresada ley, y además las siguientes: ...


"Cuarta. Conocer:


"I. De las causas que se muevan al presidente, según el artículo 85;(28)


(28) El artículo 85 señalaba: "Son prerrogativas del presidente: no poder ser acusado ni procesado criminalmente durante su presidencia y un año después, sino por delitos de traición contra la independencia nacional y forma de gobierno establecida en la convocatoria. Tampoco podrá ser acusado por delitos comunes, sino hasta pasado un año de haber cesado en sus funciones."


"II. De las de los gobernadores de los Estados, en los casos de que habla el artículo 123;(29)


(29) A su vez, el artículo 23 rezaba: "Los gobernadores de los Estados y del Distrito, y los jefes políticos de los territorios, serán juzgados por sus delitos oficiales y comunes por la Suprema Corte de Justicia, previa la autorización del gobierno supremo."


"III. De las de responsabilidad de los secretarios del despacho, según el artículo 92";(30),(31)


(30) Por su parte, el artículo 92 disponía: "Los Ministros serán responsables de los actos del presidente que autoricen con sus firmas, contra el Plan de Ayutla, reformado en Acapulco, ante la Suprema Corte de Justicia, previa declaración de haber lugar a formación de causa, hecha por el Consejo de Gobierno a mayoría absoluta de votos."


(31) T.R., F., "Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana", ob. cit., págs. 510, 511 y 517.



El Congreso Constituyente de 1856 inició sus trabajos, por supuesto, con un proyecto de Constitución. Cierto es que a lo largo de esta exposición no me he referido a los anteproyectos de Constitución, pero en este caso me detengo para referirme al Proyecto de Constitución de 1856, pues merece especial atención porque en él encontramos por primera vez un apartado (título) denominado "juicio político", tema en el que concentró los estudios que contiene este documento.


Este proyecto, a diferencia de sus antecesores, no proponía una distinción entre los delitos oficiales y los delitos comunes, sino que hablaba de un juicio político a través del cual se revisaría la conducta de los funcionarios de alto rango por un grupo compuesto por un individuo por cada Estado, como jurado de acusación, y que si llegare a declarar que procedía la acusación (lo cual acarreaba la suspensión del cargo), resolvería el Congreso de la Unión la causa, debiéndose limitar a la destitución y a la inhabilitación.


El espíritu del proyecto es un tanto contradictorio, pues si bien implícitamente reconoce la distinción entre responsabilidades de diversa naturaleza cuando señala que las demás responsabilidades a que haya dado lugar con su conducta el funcionario público serán juzgadas conforme a las leyes ordinarias, también implícitamente confunde la responsabilidad penal con la política cuando sugiere que las responsabilidades penales del presidente de la República serán juzgadas en el mismo procedimiento político. Esto último creo que se debe en gran parte a la traducción de los dispositivos que respecto del impeachment señala la Constitución de los Estados Unidos de América, que de nuevo volvió a ser de gran influencia en las mentes de los Constituyentes; además, esta influencia anglosajona se observa con claridad cuando propone que, en los casos en que el juicio político se enderece en contra del propio presidente de la República, el presidente de la Suprema Corte participe en el procedimiento, tal como se impone en el caso de nuestros vecinos del norte. Los dispositivos del proyecto en comento señalaban:


"Sección tercera


"D.P.J.


"Título quinto


"Del juicio político


"Art. 105. Están sujetos al juicio político por cualquier falta ó abuso cometido en el ejercicio de su encargo: los secretarios del despacho, los individuos de la Suprema Corte de Justicia, los Jueces de Circuito y Distrito, y los demás funcionarios públicos de la Federación, cuyo nombramiento sea popular. El presidente de la República está sujeto al mismo juicio por propios delitos y por otros graves del orden común."


"Art. 106. Para la sustanciación del juicio habría jurado de acusación y de sentencia. El jurado de acusación será compuesto de un individuo por cada Estado, nombrado por las Legislaturas respectivas y pagado por el Estado."


"Art. 107. El jurado de acusación se reunirá en el lugar de residencia de los poderes federales, una vez al año y durante un mes, que será el correspondiente al primer periodo de sesiones del Congreso. A este jurado deberán de presentarse las quejas que por actos en el ejercicio de sus funciones, hubiere contra los funcionarios públicos, y los datos que las comprueben. El jurado se encargará de examinarlos, oyendo al funcionario contra que se refieren, y la acusación tendrá efecto cuando los dos tercios de los miembros del jurado declaren que hay lugar a ella. La declaración de haber lugar a la acusación contra un funcionario público, produce en el acto la suspensión del acusado."


"Art. 108. Será jurado de sentencia el Congreso de la Unión y conocerá de las acusaciones que le dirija el de la acusación, y en su fallo se limitará a absolver o destituir al acusado. En los casos graves podrá declararlo incapaz de obtener empleo ó cargo de honor, de confianza ó de provecho que dependan de la Federación. En todo caso, el funcionario condenado queda sujeto a ser juzgado conforme a las leyes, ante los tribunales ordinarios."

"Art. 109. Para el fallo condenatorio se necesitan dos terceras partes de votos de los individuos presentes. Cuando el acusado fuera el presidente de la República, presidirá sin voto el presidente de la Suprema Corte de Justicia."(32)


(32) T.R., F., "Proyecto de Constitución" (16 de junio de 1856), ob. cit., págs. 569 y 570.


Sin embargo, el proyecto no prosperó en el seno del Constituyente. Fue objeto de amplio debate, sobre todo en la parte relativa a quiénes fungirían como órgano de acusación y órgano de sentencia, y aquí es pertinente destacar (por aquello de la influencia norteamericana) que se llegó a comentar en el Constituyente que esos problemas se habían suscitado porque, al no existir el Senado como segunda Cámara del Poder Legislativo, era difícil determinar quiénes debían hacer las veces de acusador y de juzgador.


El título IV de este proyecto de Constitución fue objeto de mucho debate. Fueron varios días(33) en que se discutió la inconveniencia de los términos en que venía el proyecto y en lo sucesivo, por resaltar de mucho interés, señalo aquellas partes de la discusión que ilustran los motivos que tuvo el Constituyente para no consagrar el "juicio político" y reiterar, en términos generales, lo que sus antecedentes establecían a este respecto y lo que entendían como los fines del juicio político y sus caracteres distintivos (en relación con las demás formas de responsabilidad a que son sujetos los funcionarios públicos).


(33) Se discutieron los artículos de este título IV los días, 30 y 31 de octubre; 4, 5 y 27 de noviembre; 3, 4, 10 y 11 de diciembre de 1856.


El debate giró en torno a la inclusión o exclusión del presidente de la República de la responsabilidad política y al hecho de sujetarlo a ese procedimiento político por causas criminales y, ante el gran rechazo que se presentó en contra del proyecto, básicamente por estos motivos, se tuvo que presentar otro proyecto por parte de la comisión.


El 3 de diciembre de 1856 se discutieron cuestiones relativas al juicio político que conviene, para el propósito de este estudio, destacar:


"Sesión de 3 de diciembre de 1856. El art. 107 (corresponde al 104 de la Constitución) decía: 'El jurado de acusación se formará de doce diputados, cuya designación se hará por la suerte, inmediatamente después de presentada al Congreso cualquier acusación. Las atribuciones de este jurado serán: 1a. Practicar secreta y diligentemente la averiguación de los hechos sobre que verse la acusación, consignando por escrito todas las constancias necesarias. 2a. Oír al acusado sus descargos, admitiéndole cuantos datos presente y sean conducentes a su defensa. 3a. Acordar por dos tercios de la totalidad de sus miembros si la acusación es o no admisible para lo que usará la fórmula siguiente: Ha lugar (o no) a que se resuelva por el gran jurado sobre la acusación intentada por N., contra tal funcionario por tal delito, falta y omisión. La declaración de este jurado produce necesariamente la suspensión del funcionario acusado.'.


"El Sr. C. propone que el Congreso sea jurado de acusación, y la Suprema Corte jurado de sentencia, encontrando en ese sistema mucho mejores garantías para el país y para los individuos. Doce individuos para un jurado nacional son muy pocos, y hay que tener en cuenta que el primer jurado hace la suspensión del funcionario, medidas de consecuencias gravísimas tanto para el servicio público como para la reputación del acusado. Siendo la Corte el primer tribunal de la nación, parece propio y natural que haga la aplicación de la pena como jurado de sentencia.


"El Sr. G. declara que es inadmisible la idea del señor preopinante. Es menester distinguir la diferencia que hay entre la separación del cargo y un verdadero juicio. La comisión no consulta un juicio que corresponda a los tribunales sino un procedimiento político, para separar de los puestos públicos a los funcionarios que hayan desmerecido la confianza del país.


"El primer jurado no es en realidad más que un acusador, y no teniendo sino este carácter, hay bastante garantía en que se componga de doce personas, y en que para su fallo condenatorio se exijan dos tercios de votos.


"El Sr. C. quiere que no se confunda lo judicial con el juicio político, confusión que entre otros inconvenientes presenta el muy grave de que todo el Congreso se convierta en acusador, y descienda ante la Suprema Corte hasta la categoría de simple litigante, lo cual no puede ser decoroso para la representación nacional.


"El Sr. C. expone que no es exacta esta última idea, pues siendo el Congreso el jurado de acusación, no es acusador, sino que declara la culpabilidad del acusado, y así no se convierte en litigante, sino que envía al reo a la Corte para que le aplique la pena que corresponda. No hay confusión de poderes, ni degradación del Congreso en seguir el método propuesto por su señoría.


"El Sr. O. dice que el sistema aconsejado por el Sr. C., es enteramente distinto del que consulta la comisión. El Sr. C. desea que el Congreso diga si hay o no delito, y que la Corte aplique la pena. La comisión quiere que de la resolución del jurado resulte que se sepa si se puede o no proceder contra el acusado. El primer jurado es acusador, y el segundo no es de sentencia, pues ni siquiera hay pena que aplicar. Sólo se suspende al funcionario y se le exonera después, si para ello hay motivo. No hay pena; no hay más que degradación del funcionario al fuero común, para que quede igual a cualquier otro ciudadano, y el juicio es meramente político.


"Si la comisión desecha la idea del juicio político, la comisión estudiará detenidamente el sistema propuesto por el Sr. C..


"El Sr. A. declara que votó el artículo anterior, porque establece las bases del procedimiento; cree necesario que todo el capítulo de responsabilidades se discuta en lo general, y entrando en la cuestión nota que de un mismo cuerpo se van a formar dos tribunales, siendo difícil que haya la debida imparcialidad. En esta clase de juicios debe darse garantías a la sociedad, y éstas se logran haciendo que cada jurado sea de distinto origen. No hay garantía en que la suspensión y la reparación dependa del voto de ocho personas. Puede, si queda un número tan reducido, haber lugar a grandes abusos, y abrirse ancho campo a las pasiones. Opina que deben desecharse todos los artículos, y discutirse el voto particular del Sr. O., que ofrece más garantías para los individuos. Los funcionarios de cuya responsabilidad se trata, han de ser electos por el pueblo, y no es de creer que el pueblo se equivoque al elegir sus mandatarios, y cuando éstos merecen la confianza pública, sea seguro el fallo que en su contra pronuncien ocho personas.


"El Sr. O. extraña, que habiendo declarado el señor preopinante que se deben buscar garantías para la sociedad, se decida en favor del voto particular porque da más garantías a los individuos.

"El antiguo sistema de responsabilidades no abraza los casos de juicio político o de impeachment, como le llaman en Inglaterra. La comisión se propuso mejorar este sistema, facilitando el medio de destituir al funcionario cuando ya no merece la confianza pública, evitando así los males inmensos que origina, por ejemplo, un ministro que tiene en su contra a la opinión. Pero en este caso, la Corte de Justicia no puede ser el jurado de sentencia encargado de aplicar la pena, porque no hay ni puede haber ley escrita que determine los grados de confianza que pierda el funcionario.


"Antes el acusado conservaba su rango durante la secuela del juicio, y de aquí provenía que la responsabilidad fuese ilusoria; ahora bajará, desde luego, al nivel de todos los ciudadanos, será degradado de su puesto y así podrá hacerse justicia.


"Las ventajas, pues, del sistema que consulta la comisión consisten, principalmente, en la innovación del juicio político y en dar mayores garantías, haciendo que el primer jurado sea un acusador inteligente, ilustrado e imparcial.


"El Sr. O. opina que el juicio político es una peligrosa arma de partido y se apoya en el parecer de los publicistas que más profundamente han estudiado las instituciones inglesas y americanas.


"Sin embargo, en los Estados Unidos hay la garantía de estar el legislativo dividido en dos Cámaras y de radicarse en el Senado el jurado de acusación.


"La comisión no propone un jurado de acusación, sino una comisión que equivale a la sección de jurado que antes extendía los dictámenes. A menudo se ha visto que estos dictámenes han sido reprobados, y así cuando la sección se equivocaba, había remedio; pero no lo habrá en lo sucesivo.


"Un funcionario electo por el país entero, podrá ser destituido por ocho personas, y es seguro que para llegar a tal resultado, los partidos pondrán en juego todo género de intrigas.


"El secreto en la averiguación de los hechos tiene mucho de repugnante y de inquisitorial, y recuerda al Consejo de los Diez en Venecia.


"Establecido entre nosotros el juicio político tal cual lo consulta el artículo, no puede haber orden, el presidente estará expuesto a continuas acusaciones, los conflictos entre los poderes serán frecuentes, y acaso se recurrirá a golpes de Estado.


"Si en los Estados Unidos el juicio político es arma de partido, en México tendrá este carácter, sobre todo mientras no se consoliden las instituciones.


"Según lo indica todo el estado actual del país, es probable que el primer presidente constitucional sea el mismo ciudadano que ejerce hoy el poder, y debe pensarse que el que ha ejercido la dictadura tendrá dificultad en sujetarse a otra dictadura que le ponga mil trabas y le ate las manos.


"El Sr. G. cree que el artículo a discusión está de acuerdo con los ya aprobados; y de las objeciones presentadas sólo contesta una sola, diciendo que no hay inconveniente en que los jurados salgan de un mismo cuerpo una vez que los doce diputados que designe la suerte, no han de pertenecer al jurado de sentencia.


"El Sr. A. rectifica brevemente, esperando estar de acuerdo con el mismo Sr. O. al reclamar garantías, tanto para la sociedad cuanto para el individuo. El fallo de ocho personas para destituir al funcionario electo por el pueblo, no ofrece garantía ni al individuo ni a la sociedad.


"El Sr. G. califica de muy exagerados los temores que inspiran los doce individuos que ha de componer el jurado de acusación. No hay porqué suponer que la suerte designe a los más malos, y la resolución del primer jurado sólo produce la suspensión momentánea, mientras resuelve el segundo jurado.


"El Sr. R. no quiere contrariar el artículo, sino mejorarlo, y así propone que se aumente el número de miembros del jurado de acusación, siendo tantos como Estados haya en la Federación; que los procedimientos sean públicos; que el voto de los dos tercios no sea regla general, sino que se necesite sólo para admitir la acusación, y que la suspensión no se verifique sino hasta que haya condenado el jurado de sentencia.


"El Sr. P. defiende el artículo como medio pacífico de remover a los funcionarios impopulares, como recurso para evitar la revolución a mano armada, y no cree necesario aumentar el número de los miembros del jurado de acusación, porque sacar más de doce diputados, será descompletar el quórum del Congreso.


"El Sr. Cerqueda no encuentra en el artículo garantías suficientes para la sociedad.


"El Sr. R. insiste en la necesidad de aumentar el número de los miembros del primer jurado.


"El Sr. P. hace algunas ratificaciones.


"El Sr. Z. cree que el texto del artículo no es muy conforme con las explicaciones de los señores de la comisión, y que falta consecuencia entre los artículos ya aprobados, y estas mismas explicaciones. Desechado el juicio político por el Congreso, la comisión en el art. 105 estableció la responsabilidad de los funcionarios por delitos comunes, y por los delitos, faltas y omisiones en que incurra en el ejercicio de su encargo, es decir, su responsabilidad por actos determinados, y nada de lo que se llama impeachment en Inglaterra y en los Estados Unidos. La comisión, pues, no puede ya defender el juicio político, ni amoldar a esta institución los jurados, cuando no se trata de ella.


"El art. 106 que acaba de aprobarse, determina que haya un jurado de acusación y otro de sentencia. Y cuando se demuestra la imperfecta organización de estos jurados, la comisión sale del paso con decir que el jurado no es jurado; que el jurado de acusación es acusador o simple comisión, y el jurado de sentencia no merece este nombre porque ni siquiera tiene pena que aplicar, una vez que sólo se trata de averiguar si el funcionario desmerece la confianza pública. Estas contradicciones le parecen palpables y cree que es de aprobarse lo que está en pugna con lo aprobado por el Congreso.


"Se declara en favor de la idea del Sr. C., es decir, de que el Congreso sea jurado de acusación y la Corte jurado de sentencia, limitándose a aplicar la pena. Pero como para que haya pena es menester que la fije una ley preexistente, quiere que una ley orgánica determine cuáles han de ser las penas que se impongan a los que abusan del poder, a los que infringen la Constitución, a los que roban al país. A la falta de una ley semejante atribuye la impunidad de que han gozado los funcionarios culpables.


"Cree que las dificultades que esta materia presenta se deben a la supresión del Senado, aunque esta palabra parezca ya desacato en el seno de la asamblea.

"En cuanto a si un ministro merece o no la confianza pública, para saberlo no se necesita recurrir al juicio político. Las derrotas parlamentarias y las crisis ministeriales son el medio único de resolver estas cuestiones donde se comprende el sistema representativo.


"Examinando el artículo en todas sus partes, repite las objeciones de los Sres. R. y O., y presenta algunas nuevas.


"El Sr. G. anuncia que la comisión reformará el artículo en vista de las observaciones de los impugnadores, y se levanta la sesión, quedando pendiente el debate."(34)


(34) Z., F., Historia del Congreso Constituyente de 1857, Instituto Nacional de Estudios Históricos y Gobierno del Estado de Puebla, México, 1987, págs. 802 ss.


Cierto es, como se señala en la cita anterior, que los integrantes de la comisión redactora no entendían con claridad el concepto de juicio político y así se aprecia en sus intervenciones; no hay consenso ni claridad entre la distinción de responsabilidad penal y política, y por mi lectura de los debates creo que en gran parte eso se debió a las lecturas que hicieron (como mencionan) de la interpretación que hace T. respecto del impeachment norteamericano y el inglés y a la traducción al español de las reglas constitucionales de dicha figura de la Constitución estadounidense.


No obstante, hay una intervención de un miembro de la comisión que ilustra su opinión sobre las características del juicio político, con la que coincido:


"En el juicio político que la comisión propone, se trata pura y simplemente del fallo de la opinión, de si los funcionarios merecen o no la confianza pública. Si el gobierno ha de poder remover libremente a los empleados, parece que el mismo derecho ha de tener el pueblo para alejar del poder a los ciudadanos que merezcan su desconfianza, ni es delito, ni caso de responsabilidad. No es posible fijar los casos del juicio político, la vaguedad es indispensable; pero el artículo de ningún modo se refiere a los delitos comunes que quedan sometidos a los tribunales ordinarios."(35)


(35) Intervención del Sr. Mata en la discusión, según relatada por los apuntes que tomó Z., en Z., F., ob. cit., pág. 792.


Sin mayor discusión, fuera de la ya relatada en lo anterior, y sin mayor explicación de los motivos por los que se inclinaron por el modelo final, se aprobó el texto relativo a la responsabilidad de los funcionarios públicos con gran similitud a sus antecesoras y sin incluir el término de "juicio político". Promulgada la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos del 5 de febrero de 1857, finalmente se dispuso que, para hacer efectiva la responsabilidad política, el Congreso (unicameral) haría las veces de jurado de acusación y la Suprema Corte de jurado de sentencia. El texto original señalaba:


"Título IV


"De la responsabilidad de los funcionarios públicos


"Art. 103. Los diputados al Congreso de la Unión, los individuos de la Suprema Corte de Justicia y los secretarios del despacho, son responsables por los delitos comunes que cometan durante el tiempo de su encargo y por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo encargo. Los gobernadores de los Estados lo son igualmente por infracción de la Constitución y leyes federales. Lo es también el presidente de la República; pero durante el tiempo de su encargo sólo podrá ser acusado por los delitos de traición a la patria, violación expresa de la Constitución, ataque a la libertad electoral y delitos graves del orden común."


"Art. 104. Si el delito fuere común, el Congreso erigido en Gran Jurado declarará, a mayoría absoluta de votos, si ha lugar o no proceder contra el acusado. En caso negativo no habrá lugar a ningún procedimiento ulterior. En el afirmativo, el acusado queda por el mismo hecho, separado de su encargo, y sujeto a la acción de los tribunales comunes."


"Art. 105. De los delitos oficiales conocerán: el Congreso como jurado de acusación y la Suprema Corte de Justicia como jurado de sentencia.


"El jurado de acusación tendrá por objeto declarar a mayoría absoluta de votos, si el acusado es ó no culpable. Si la declaración fuere absolutoria, el funcionario continuará en el ejercicio de su encargo. Si fuere condenatoria, quedará inmediatamente separado de dicho encargo y será puesto a disposición de la Suprema Corte de Justicia. Ésta, en Tribunal Pleno y erigida en jurado de sentencia, con audiencia del reo, del fiscal y del acusador, si lo hubiere procederá a aplicar a mayoría absoluta de votos, la pena que la ley designe."(36)


(36) T.R., F., "Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos" (5 de febrero de 1857), ob. cit., págs. 624 y 625.


Años después, tras una larga gestación legislativa, se restaura la Cámara de Senadores al Poder Legislativo Federal por virtud de reforma constitucional de fecha de 13 de noviembre de 1874. Con motivo de esta reforma y la reinstalación de la Cámara de Senadores, se traspasó a ésta la facultad de la Suprema Corte de fungir como jurado de sentencia para hacer efectiva la responsabilidad política.


En búsqueda de los motivos que llevaron al Constituyente Permanente a sustraer esta facultad del Alto Tribunal judicial y transferirla, como facultad exclusiva, a la Cámara Alta, acudí a los documentos relacionados con el desarrollo del proceso legislativo de dicha reforma. En dicha búsqueda encontré que la iniciativa presidencial de reforma constitucional no se pronunció en sentido alguno, dejando así al arbitrio de la comisión correspondiente las facultades que ésta quisiera otorgarle al Senado. La comisión de puntos constitucionales, en el dictamen sobre la iniciativa y propuesta de texto al indicar cuáles facultades propone como facultades exclusivas del Senado, incluyó la de fungir como jurado de sentencia en los procedimientos de responsabilidad de funcionarios públicos.


Las discusiones sobre la restauración del Senado fueron sostenidas por años, en los que gran parte de la discusión se centró en la conveniencia o inconveniencia de restablecer una segunda Cámara en el Poder Legislativo, y posteriormente, con mayor brevedad, las facultades exclusivas que se le otorgarían a ésta. Proyectos fueron y vinieron, y en ellos apareció siempre la facultad de erigirse en jurado de sentencia en los casos a que me refiero y, sin embargo, en ninguno y tampoco en ninguna de las intervenciones de los diputados se externó la motivación que los llevó a considerar esto así y tampoco se discutió jamás ni en pro ni en contra. Se aprobó así, sin discusión, sin motivo alguno en especial, externado, claro está. Queda sólo inferir una intención: que se quiso acercar al modelo norteamericano de Senado y a la vez al modelo norteamericano de responsabilidades de funcionarios públicos, un tanto regresando al esquema consagrado en el antecedente del Acta de Reformas de 1847, en lo anterior comentado. El texto reformado quedó así:


"Art. 103. Los senadores, los diputados, los individuos de la Suprema Corte de Justicia y los secretarios del despacho, son responsables por los delitos comunes que cometan durante el tiempo de su encargo y por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo encargo. Los gobernadores de los Estados lo son igualmente por infracción de la Constitución y leyes federales. Lo es también el presidente de la República; pero durante el tiempo de su encargo sólo podrá ser acusado por los delitos de traición a la patria, violación expresa de la Constitución, ataque a la libertad electoral y delitos graves del orden común.


"No gozan de fuero constitucional los altos funcionarios de la Federación, por delitos oficiales, faltas u omisiones en que incurran en el desempeño de algún empleo, cargo o comisión pública que hayan aceptado durante el periodo en que conforme a la ley se disfruta de aquel fuero. Lo mismo sucederá con respecto a los delitos comunes que cometan durante el desempeño de dicho empleo, cargo o comisión. Para que la causa pueda iniciarse cuando el alto funcionario haya vuelto a ejercer sus funciones propias, deberá procederse con arreglo a los dispuesto en el art. 104 de la Constitución."


"Art. 104. Si el delito fuere común, la Cámara de representantes, erigida en Gran Jurado declarará, á mayoría absoluta de votos, si ha lugar o no proceder contra el acusado. En caso negativo no habrá lugar a ningún procedimiento ulterior. En el afirmativo, el acusado queda por el mismo hecho, separado de su encargo, y sujeto a la acción de los tribunales comunes."


"Art. 105. De los delitos oficiales conocerán: la Cámara de Diputados como jurado de acusación, y la de senadores como jurado de sentencia.


"El jurado de acusación tendrá por objeto declarar á mayoría absoluta de votos, si el acusado es ó no culpable. Si la declaración fuere absolutoria, el funcionario continuará en el ejercicio de su encargo. Si fuere condenatoria, quedará inmediatamente separado de dicho encargo y será puesto a disposición de la Cámara de Senadores. Esta, erigida en jurado de sentencia, con audiencia del reo y del acusador, si lo hubiere procederá a aplicar a mayoría absoluta de votos, la pena que la ley designe."(37)


(37) T.R., F., "Adiciones y reformas introducidas en la Constitución de 1857", ob. cit., págs. 704 y 705.


Desde entonces ningún texto constitucional federal ha vuelto a otorgar competencia, jurisdicción o intervención a la Suprema Corte o al Poder Judicial en general en materia de responsabilidad política.


7. La Constitución de 1917


El periodo comprendido entre la Constitución de 1857 y la Constitución de 1917, consecuencia jurídica de la Revolución mexicana, fue un espacio rico en acontecimientos; se promulgaron las Leyes de Reforma, P.D. asumió una dictadura prolongada y empezaron los movimientos revolucionarios, por sólo mencionar algunos. En comparación con sus antecesoras, la Constitución de 1857 tuvo una larga vigencia, si bien fue reformada en varias ocasiones, de las cuales en líneas anteriores comentamos sólo una.


El proyecto de Constitución presentado en 1917 por V.C. incluyó un título dedicado a regular la responsabilidad de los funcionarios públicos. Los términos en que propuso legislar en esta materia son sustancialmente los mismos con que se aprobaron por el Constituyente. No obstante que el mensaje con que el jefe C. acompañó este proyecto no se dirige respecto de los motivos que lo llevaron a proponer ese sistema, los debates del Constituyente nos ilustran sobre la importancia que veían los propios redactores de la Constitución del establecimiento de un sistema de responsabilidades de funcionarios públicos. Los diputados integrantes de la comisión dijeron:


"Ciudadanos diputados:


"La responsabilidad de los funcionarios es la garantía del cumplimiento de su deber y, por tal motivo, todo sistema Legislativo que vea la manera de exigir la responsabilidad en que incurren los funcionarios públicos por las faltas cometidas en el cumplimiento de sus encargos es de capital importancia en el sistema constitucional."(38)


(38) Debates del Constituyente de 1917. Pág. 584.


Las modificaciones introducidas en el proyecto de C., y así aprobadas por el Constituyente, fueron mínimas y obedecen básicamente a la breve discusión que se suscitó con motivo de la responsabilidad que debiera o no tener el presidente de la República; el proyecto le imponía una responsabilidad limitada que el Congreso desechó, misma que en virtud de la reforma de 1982, como adelante veremos, fue incorporada al marco legislativo vigente.(39)


(39) Ver mensaje de C. dirigido al Constituyente y su proyecto de Constitución en T. Ramírez, ob. cit., págs. 745 y ss. Ver también debates Congreso Constituyente 1916-1917, Diario de Debates, Tomo II, Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana de la Secretaría de Gobernación, México, 1960, págs. 756 ss.


Estos debates también son muy ilustrativos del concepto, fines y alcance que veían los Constituyentes respecto de las diversas formas de responsabilidad de los funcionarios; decían:


"El procedimiento para juzgar a los altos funcionarios y las autoridades competentes para ellos, son distintos, según se trate de delitos del orden común o delitos oficiales. Respecto de los primeros, el principio de igualdad ante la ley y la prohibición de tribunales especiales, somete a los funcionarios a los Jueces del orden común, como a cualquiera otro ciudadano. Solamente que para poner a cubierto a estos funcionarios de ataques infundados por parte de enemigos políticos, ataques que pudieran perjudicar la buena marcha de la administración, separando constantemente a los jefes de los departamentos, se ha establecido que, para quedar un alto funcionario a disposición del J. común, debe hacerse antes una declaratoria por la Cámara de Diputados.


"Solamente el presidente de la República será juzgado siempre por el procedimiento para delitos oficiales."

Estos últimos son juzgados, no por los tribunales del orden común, porque evidentemente salen fuera de la naturaleza de los hechos sometidos al conocimiento de estas autoridades, y se ha establecido que los juzgue el Senado, mediante el siguiente procedimiento:


"La Cámara de Diputados hace la acusación a la de Senadores; dicta la sentencia, previos los trámites ordinarios de todo proceso, como son: oír al acusado y practicar todas las diligencias necesarias para comprobar su responsabilidad.


"Los actos indebidos de un funcionario pueden estar previstos o no por una ley especial que fije una penalidad del orden común, es decir: prisión, multa, etc., o bien no tener tal penalidad del orden común, en este caso se prevé una penalidad general, que consiste en la privación del empleo o en la inhabilitación para obtener otro, según establezca la ley secundaria respectiva."(40)


40 Ibid., pág. 585.


La Constitución de 1917, vigente hoy en día (si bien en términos muy distintos que aquellos que contenía en su promulgación), reguló en el título IV la responsabilidad de los funcionarios públicos. En su texto original, siguiendo el ejemplo histórico, distinguió de nuevo entre delitos comunes y delitos oficiales y se refirió a la procedibilidad de las demandas de responsabilidad civil que se enderezaran contra ellos; de destacar resulta el hecho de que en esta Constitución, por primera vez en la historia constitucional de México, se consagró expresamente la definitividad de las resoluciones dictadas por las Cámaras en estos procedimientos al establecerse que eran "inatacables", la expresión directa de la acción popular que tienen los ciudadanos para presentar una demanda de juicio político y se agregó a la lista de altos funcionarios sujetos a responsabilidad por delitos oficiales al procurador general de la República y a los diputados de las Legislaturas de los Estados, esto último en comparación con su antecedente constitucional inmediato.


Entre los puntos comentados en la doctrina respecto al régimen de responsabilidades de los funcionarios públicos que estableció esta Constitución hubo, entre otras, algunas particularidades que se suscitaron: la referente al fuero de los funcionarios, la relativa a las características que debía gozar la mayoría de las Cámaras para poder actuar válidamente en estos procedimientos, la indefinición del concepto de "delitos oficiales" y su concepción de éstos como copartícipes de la naturaleza penal de los delitos comunes.


Respecto al primer punto, hubo que formular conceptos de fuero distintos para cada uno de dichos procedimientos, pues se señalaba que, mientras en el caso de delitos comunes el fuero sólo implicaba una inmunidad procesal, en el sentido de que el fuero sólo impedía la procedencia ordinaria de las acciones penales, pues se requería del "desafuero" para poder proceder en contra del funcionario, esto es, de la declaración de que "ha lugar" a la causa; mientras que en el caso de la responsabilidad por delitos oficiales, el fuero operaba casi totalmente -según se decía- pues no sólo se traducía en esa inmunidad sino en la creación de un tribunal especial. El profesor T.R. comentó:


"Es en los delitos oficiales donde el fuero cumple su objetivo tradicional, como es el de ser juzgado por un tribunal especial el titular de la prerrogativa. El mismo fuero -lo hemos visto- opera de modo diverso en presencia de delitos comunes, pues allí no presenta el aspecto activo del juicio, sino el puramente pasivo de impedir el ejercicio de la jurisdicción ordinaria."(41)


(41) T.R., Derecho constitucional mexicano. Pág. 565.


Posteriormente, en nota a pie de página, el autor citado abunda:


"En el punto que venimos tratando, la reforma de 47 disipa la ambigüedad del texto actual cuando se refiere a los 'delitos ordinarios' del orden federal o 'local' y a los 'delitos o faltas oficiales en que incurran en ejercicio o con motivo de sus funciones.'


"La vigente Ley de Responsabilidades del año 1940, y por lo demás deficiente, en nada aclara al respecto y sólo enumera en su artículo 13 una serie de delitos que por el texto del art. 15 y por el encabezado del capítulo se supone que son oficiales."(42)


42 Ibid., pág. 561.


Respecto a las características de la mayoría requerida, también fue criticado el hecho de que la Constitución exigiera, a diferencia de hoy día, el voto de las dos terceras partes de las Cámaras, pero no de miembros presentes sino de miembros totales. Lo anterior redundaba en la cuasi impunidad, pues lo más fácil era dejar de asistir y así imposibilitar la toma de decisiones válidas.


En cuanto a la falta de claridad en el concepto de "delitos oficiales", el mismo autor indica:


"La diferencia entre estas dos clases de delitos no la da la Constitución. Bien es cierto que en nuestro léxico jurídico suele darse el nombre de delitos comunes a las normas locales en oposición a las federales; pero manifiestamente ésta no es la acepción que adopta el art. 108 cuando establece que los altos funcionarios 'son responsables por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo'. Aquí se contraponen los delitos comunes (federales y locales) a los delitos oficiales, que son aquellos en que se incurre con motivo del ejercicio de la función protegida por el fuero."(43)


(43) Ibid., pág. 561.


A la fecha, el título IV ha sido objeto de varias reformas, destacando entre ellas la llamada reforma de la "renovación moral" del gobierno, misma que tuvo lugar en 1982. Fuera de la reforma en referencia, las demás modificaciones constitucionales que sufrió este artículo tuvieron por objeto hacer cambios no muy relevantes en materia de responsabilidades y en la mayoría de los casos agregar funcionarios al listado de funcionarios responsables.(44)


(44) Las reformas a que nos referimos son las siguientes: 20 de agosto de 1928, 21 de septiembre de 1944, 8 de octubre de 1974, 10 de agosto de 1987, 31 de diciembre de 1994, y 22 de agosto de 1996.


Es en la reforma de 1982 cuando el régimen constitucional de responsabilidades de los servidores públicos se sistematiza, creándose al mismo tiempo categorías de responsabilidades y para cada una de ellas su respectivo procedimiento, así como las autoridades encargadas de aplicar dichas disposiciones y las sanciones a las que pueden resultar acreedores. Si bien es cierto que a partir de esa fecha los numerales incorporados a este título IV han seguido sufriendo reformas, éstas han sido básicamente para incluir a nuevos servidores públicos y por lo general han sido motivadas por una diversa reforma constitucional, el texto actual de dicho título es sustancialmente el mismo que resultó de la reforma constitucional publicada el 28 de diciembre de 1982. El texto vigente del título IV de la Constitución regula ampliamente el sistema de responsabilidad de los servidores públicos, y dice:


"Título cuarto


"De las responsabilidades de los servidores públicos


"Art. 108. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la administración pública federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto Federal Electoral, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.


"El presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común.


"Los gobernadores de los Estados, los diputados a las Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.


"Las Constituciones de los Estados de la República precisarán, en los mismos términos del primer párrafo de este artículo y para los efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios."


"Art. 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:


"I. Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indicadas en el artículo 110 a los servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.


"No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.


"II. La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal; y


"III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.

"Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.


"Las leyes determinarán los casos y las circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por sí o por interpósita persona, aumenten sustancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. Las leyes penales sancionarán con el decomiso y con la privación de la propiedad de dichos bienes, además de las otras penas que correspondan.


"Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo."


"Art. 110. Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de despacho, los jefes de departamento administrativo, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el jefe de Gobierno del Distrito Federal, el procurador general de la República, el procurador general de Justicia del Distrito Federal, los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, los Magistrados y Jueces del Fuero Común del Distrito Federal, los consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el consejero presidente, los consejeros electorales, y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los Magistrados del Tribunal Electoral, los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.


"Los gobernadores de los Estados, diputados locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, sólo podrán ser sujetos de juicio político en los términos de este título por violaciones graves a esta Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, pero en este caso la resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda.


"Las sanciones consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público.


"Para la aplicación de las sanciones a que se refiere este precepto, la Cámara de Diputados procederá a la acusación respectiva ante la Cámara de Senadores, previa declaración de la mayoría absoluta del número de los miembros presentes en sesión de aquella Cámara, después de haber sustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del inculpado.


"Conociendo de la acusación la Cámara de Senadores, erigida en jurado de sentencia, aplicará la sanción correspondiente mediante resolución de las dos terceras partes de los miembros presentes en sesión, una vez practicadas las diligencias correspondientes y con audiencia del acusado.

"Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables."


"Art. 111. Para proceder penalmente contra los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de despacho, los jefes de departamento administrativo, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el jefe de Gobierno del Distrito Federal, el procurador general de la República y el procurador general de Justicia del Distrito Federal, así como el consejero presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado.


"Si la resolución de la Cámara fuese negativa se suspenderá todo procedimiento ulterior, pero ello no será obstáculo para que la imputación por la comisión del delito continúe su curso cuando el inculpado haya concluido el ejercicio de su encargo, pues la misma no prejuzga los fundamentos de la imputación.


"Si la Cámara declara que ha lugar a proceder, el sujeto quedará a disposición de las autoridades competentes para que actúen con arreglo a la ley.


"Por lo que toca al presidente de la República, sólo habrá lugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores en los términos del artículo 110. En este supuesto, la Cámara de Senadores resolverá con base en la legislación penal aplicable.


"Para poder proceder penalmente por delitos federales contra los gobernadores de los Estados, diputados locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, se seguirá el mismo procedimiento establecido en este artículo, pero en este supuesto, la declaración de procedencia será para el efecto de que se comunique a las Legislaturas Locales, para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda.


"Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y de Senadores son inatacables.


"El efecto de la declaración de que ha lugar a proceder contra el inculpado será separarlo de su encargo en tanto esté sujeto a proceso penal. Si éste culmina en sentencia absolutoria el inculpado podrá reasumir su función. Si la sentencia fuese condenatoria y se trata de un delito cometido durante el ejercicio de su encargo, no se concederá al reo la gracia del indulto.


"En demandas del orden civil que se entablen contra cualquier servidor público no se requerirá declaración de procedencia.


"Las sanciones penales se aplicarán de acuerdo con lo dispuesto en la legislación penal, y tratándose de delitos por cuya comisión el autor obtenga un beneficio económico o cause daños o perjuicios patrimoniales, deberán graduarse de acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad de satisfacer los daños y perjuicios causados por su conducta ilícita.

"Las sanciones económicas no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños o perjuicios causados."


"Art. 112. No se requerirá declaración de procedencia de la Cámara de Diputados cuando alguno de los servidores públicos a que hace referencia el párrafo primero del artículo 111 cometa un delito durante el tiempo en que se encuentre separado de su encargo.


"Si el servidor público ha vuelto a desempeñar sus funciones propias o ha sido nombrado o electo para desempeñar otro cargo distinto, pero de los enumerados por el artículo 111, se procederá de acuerdo con lo dispuesto en dicho precepto."


"Art. 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados."


"Art. 114. El procedimiento de juicio político sólo podrá iniciarse durante el periodo en el que el servidor público desempeñe su cargo y dentro de un año después. Las sanciones correspondientes se aplicarán en un periodo no mayor de un año a partir de iniciado el procedimiento.


"La responsabilidad por delitos cometidos durante el tiempo del encargo por cualquier servidor público, será exigible de acuerdo con los plazos de prescripción consignados en la ley penal, que nunca serán inferiores a tres años. Los plazos de prescripción se interrumpen en tanto el servidor público desempeña alguno de los encargos a que hace referencia el artículo 111.


"La ley señalará los casos de prescripción de la responsabilidad administrativa tomando en cuenta la naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones a que hace referencia la fracción III del artículo 109. Cuando dichos actos u omisiones fuesen graves los plazos de prescripción no serán inferiores a tres años."


Dos días después de la publicación de la reforma constitucional, el 30 de diciembre de 1982, se publicó la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP), misma que abrogó la Ley de Responsabilidad de los Funcionarios y Empleados de la Federación, del Distrito Federal y de los altos funcionarios de los Estados hasta ese momento y reglamentaria del título IV, y establece los procedimientos y reglas respecto de las responsabilidades que impone el susodicho título IV.


8. Las categorías de responsabilidades de los servidores públicos en el sistema vigente


De conformidad con el título cuarto de la Constitución y su ley reglamentaria, existen cuatro tipos de responsabilidad de los servidores públicos, a saber:


Responsabilidad penal, cuando la conducta del servidor público se tipifique como delito, en términos de la fracción II del artículo 109 constitucional, que dispone que "la comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en términos de la legislación penal", en cuyo caso la investigación corresponde al Ministerio Público, local o federal, según la conducta delictiva, y cuya resolución está sujeta a los procedimientos judiciales ordinarios, previo desafuero, en su caso lo requiera.


Responsabilidad administrativa, a la que ha lugar cuando los actos u omisiones de un servidor público afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que debe observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones, y se encuentra prevista en la fracción III del artículo 109 y en el 113, y regulada en la LFRSP.


Responsabilidad civil, prevista en el antepenúltimo párrafo del artículo 111 constitucional, consistente en las demandas de orden civil que se entablen en contra de cualquier servidor público.


Responsabilidad política, que tiene lugar cuando los servidores públicos de alto rango, mismos que se mencionan en el título cuarto, en el ejercicio de sus funciones incurren en actos u omisiones que redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho; y tratándose de los servidores locales que menciona el segundo párrafo del artículo 110, cuando cometen violaciones graves a la Constitución General y a las leyes federales que de ella emanen y cuando manejen indebidamente fondos federales. La responsabilidad política se hace efectiva a través del llamado juicio político.


El actual sistema de responsabilidades de los servidores públicos, sistematiza y aclara cuestiones que desde el siglo pasado habían generado dudas, como a lo largo de la exposición histórica hemos podido observar, sobre todo la relativa a la distinción entre lo que era un "delito común" y un "delito oficial", a la que ya me referí.


La responsabilidad penal quedó regulada, sin duda, para señalar que en materia de responsabilidades de tipo penal, por supuesto, derivadas de la realización de conductas delictivas, los servidores públicos ahí mencionados tienen un régimen especial que consiste básicamente en que para poder proceder contra ellos, y de ahí el nombre de "declaración de procedencia", se requiere que la Cámara de Diputados declare que se puede proceder en contra de dicho servidor público, procedimiento comúnmente conocido como "desafuero", con motivo de que dicha declaración da lugar a eliminar la barrera de inmunidad temporal que el fuero otorga a los servidores públicos de alto rango.


Respecto a la responsabilidad penal cabe abundar en lo siguiente: la declaración de procedencia que se exige para poder proceder penalmente contra ciertos servidores públicos se exige por igual a los servidores públicos que cometen delitos comunes que delitos tipificados de manera tal que sólo pueden ser cometidos por servidores públicos. Debe precisarse que lo que antes se refirió en los diversos antecedentes constitucionales como "delitos comunes" ahora, sin la menor duda, es la responsabilidad penal; igualmente, sin que se considere otro tipo de responsabilidad sino penal, los delitos tipificados de manera tal que sólo los servidores públicos pueden ser sujetos activos no pueden ser llamados ahora "delitos oficiales" sino que caen dentro de la denominación genérica de los delitos. La idea que permeó antaño en el sentido de que la responsabilidad por "delitos oficiales" era de naturaleza penal hacía de la Cámara de Senadores un auténtico J. de lo criminal. Se superó esta idea en razón de que las conductas a que se referían las reglas constitucionales como "delitos oficiales" ahora son delitos, y el procedimiento que concluye en el Senado ahora se ha consagrado como de naturaleza eminentemente política, desentendida ya de cualquier viso de penalidad.


La responsabilidad administrativa establece otro tipo de conductas que si bien son sancionadas no lo son por la vía penal, sino por la administrativa; constituyen infracciones administrativas mas no delitos y están sujetos a este tipo de responsabilidad todos los servidores públicos, independientemente de su nivel jerárquico. Las sanciones administrativas son exigidas por autoridades administrativas y son en relación con conductas que, como se dijo con anterioridad, afectan la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que debe observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones y no necesariamente conductas que ameriten la construcción de un tipo penal.


La responsabilidad civil no considero que sea propiamente una categoría de responsabilidad especial, en el sentido de que sea exigible al individuo sólo en atención a su carácter de servidor público, sino que es una responsabilidad que por sí misma es exigible, sin importar el carácter de servidor público que ostente el individuo. No obstante la anterior precisión, creo conveniente que el legislador constitucional haya aclarado, para no dejar lugar a dudas, que la responsabilidad civil, a diferencia de la penal, es exigible en todo momento sin requerir de declaración de procedencia o cualquier otro acto similar.(45)


(45) No nos referimos a la responsabilidad civil del Estado por los actos de sus empleados, en virtud de que esa responsabilidad de estimarse procedente, no recae en la persona individualizada del servidor público sino en el Estado, como ente moral y político.


La responsabilidad política se exige no a todos los servidores públicos sino a los servidores públicos de alto rango, mismos que deliberadamente son enlistados en los dispositivos en comento. De conformidad con lo que he señalado, la hoy llamada "responsabilidad política" es lo que los antecedentes constitucionales han calificado como la responsabilidad por "delitos oficiales", aun cuando de penal nada tiene; lo anterior en atención a que, salvo por la denominación de procedimiento por "delitos oficiales", la regulación de dicho procedimiento ha permanecido casi igual aun después de la reforma de 1982, esto es, el procedimiento que la Constitución disponía, antes de 1982, para la sustanciación y juicio de las responsabilidades por "delitos oficiales", que debía llevarse ante la Cámara de Diputados como órgano acusador y la Cámara de Senadores como órgano de sentencia es el mismo ahora, sólo que en vez de referirse a "delitos oficiales" se hace referencia a la "responsabilidad política" y el procedimiento ha sido bautizado como "juicio político".


Lo anterior no significa que, en forma necesaria, el procedimiento para exigir la responsabilidad por delitos oficiales antes de 1982 haya sido eminentemente político, desprovisto de cualquier viso de penalidad. No quiero aventurar así, porque existe la posibilidad de que dicha responsabilidad haya tenido visos de penalidad, si bien habría tenido que inferirse sólo del nombre ("delitos") porque el proceso no incluía las garantías que en términos normales conllevan los procesos penales; pero, sin que importe lo que pudo haber o no sido en antaño la naturaleza de la responsabilidad por delitos oficiales, ya sea política o penal, después de 1982 no hay duda de que es única y exclusivamente política y ahora sí, sin la menor duda, desprovista de toda detonación penal.

En apoyo a las anteriores distinciones y al comentario respecto del carácter netamente político de la responsabilidad política y no penal, la exposición de motivos de la iniciativa del Ejecutivo dirigida al Legislativo señala:


"La iniciativa propone reordenar el título cuarto, estableciendo los sujetos a las responsabilidades por el servicio público (artículo 108); la naturaleza de dichas responsabilidades y las bases de la responsabilidad penal por enriquecimiento ilícito (artículo 109); el juicio para exigir responsabilidades políticas y la naturaleza de las sanciones correspondientes (artículo 110); la sujeción de los servidores públicos a las sanciones penales y las bases para que no se confunda su aplicación con las represalias políticas (111 y 112); la naturaleza de las sanciones administrativas y los procedimientos para aplicarlas (artículo 113); y finalmente, los plazos de prescripción para exigir responsabilidades a servidores públicos (artículo 114).


"...


"En lo que hace a la naturaleza de las responsabilidades la iniciativa propone eliminar la confusión derivada de una terminología que tendía a otorgar un fuero de hecho al distinguir entre 'delitos y faltas oficiales' y 'delitos comunes'. Establece con claridad que corresponde a la legislación penal determinar las sanciones y procedimientos para aplicarlas por cualquier delito cometido por servidores públicos, sea con motivo de su empleo, cargo o comisión o no. Con ello se propone acabar cualquier forma de tratamiento discriminatorio entre el régimen penal aplicable a los gobernantes y a los gobernados. Esto no implica que la legislación penal no deba atender la demanda popular de establecer un régimen adecuado para prevenir y sancionar la corrupción de servidores públicos, tal y como se propone el artículo 111.


"Por otra parte, se propone el establecimiento de vías políticas y administrativas distintas, autónomas entre sí para exigir las responsabilidades mediante juicio político sustanciado en el Congreso de la Unión, y mediante procedimiento administrativo para sancionar el incumplimiento de las obligaciones de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, economía y eficacia a cargo de los servidores públicos.


"La iniciativa recoge la necesidad de los procedimientos políticos penales y administrativos adecuados para prevenir la corrupción pública, pero evita la confusión entre ellas estableciendo la autonomía de los procedimientos respectivos. Al mismo tiempo, ofrece la garantía de que no podrán imponerse dos veces a una misma conducta sanciones de una misma naturaleza por los procedimientos autónomos facultados para aplicarlas."(46)


(46) Exposición de motivos, págs. 2-3.


En consecuencia a partir de 1982 se regularon tres diversas categorías de responsabilidad de servidores públicos, cada una en relación con diversas conductas, cada una con sus propios procedimientos, autónomos el uno del otro, con su propia autoridad resolutoria y además se estableció en lo constitucional que los servidores públicos incurren en responsabilidad civil en términos lisos y llanos como los del ciudadano común. Este nuevo sistema de responsabilidades de los servidores públicos se regula, como en su momento se anticipó, por el título IV de la Constitución General y por la LFRSP.

II. El juicio político


Como ya he adelantado, el juicio político es el medio para hacer efectiva la responsabilidad política de los servidores públicos sujetos al mismo; también es el medio jurídico por el cual se puede destituir a los servidores públicos respecto a los cuales se considere indignos de la confianza pública. Este juicio es regulado por los artículos 109, fracción I, y 110 constitucionales y LFRSP, mismos que regulan las causas y los procedimientos a través de los cuales los servidores públicos pueden ser sujetos de responsabilidad política.


1. El juicio político de competencia federal respecto a los servidores públicos de la Federación


De conformidad con lo que señalan las disposiciones aplicables, son sujetos de juicio político de competencia federal, esto es, ante el Congreso de la Unión, tanto servidores públicos federales como servidores públicos de las entidades federativas, aun cuando lo son por diferentes tipos de conductas. En el caso de los servidores públicos federales, son sujetos a juicio político de competencia federal, los siguientes:


o Los senadores y diputados al Congreso de la Unión.


o Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


o Los consejeros de la Judicatura Federal.


o Los secretarios de despacho.


o Los jefes de departamento administrativo.


o Los diputados a la Asamblea del Distrito Federal.


o El jefe de Gobierno del Distrito Federal.


o El procurador general de la República.


o El procurador general de Justicia del Distrito Federal.


o Los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito.


o Los Magistrados y Jueces del Fuero Común del Distrito Federal.


o Los consejeros de la Judicatura del Distrito Federal.


o El consejero presidente, los consejeros electorales y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral.


o Los Magistrados del Tribunal Electoral.


o Los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.


El juicio político de competencia federal procede respecto a servidores públicos de la Federación cuando en el ejercicio de sus funciones los servidores públicos federales incurren en actos u omisiones que redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.


La interpretación legal del concepto de "intereses públicos fundamentales o de su buen despacho" está dada en el artículo 7o. de la LFRSP, que dispone:


"Artículo 7o. Redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho:


"I. El ataque a las instituciones democráticas;


"II. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal;


"III. Las violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales o sociales;


"IV. El ataque a la libertad de sufragio;


"V. La usurpación de atribuciones;


"VI. Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la Federación, a uno o varios Estados de la misma o de la sociedad, o motive algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones;


"VII. Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción anterior; y


"VIII. Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la administración pública federal o del Distrito Federal y a las leyes que determinan el manejo de los recursos económicos federales y del Distrito Federal.


"No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.


"El Congreso de la Unión valorará la existencia y gravedad de los actos u omisiones a que se refiere este artículo. Cuando aquéllos tengan carácter delictuoso se formulará la declaración de procedencia a la que alude la presente ley y se estará a lo dispuesto por la legislación penal."


El juicio político no procede oficiosamente ni por iniciativa de las Cámaras sino que debe mediar denuncia escrita que formule cualquier ciudadano en los términos del último párrafo del artículo 109 que en su parte conducente indica:


"Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo."


Un requisito de procedencia del juicio político es que se presente dentro de los términos que la Constitución impone, a saber, durante la gestión del servidor público y hasta dentro de un año después. El artículo 114 constitucional, en la parte conducente, indica que:


"Art. 114. El procedimiento de juicio político sólo podrá iniciarse durante el periodo en el que el servidor público desempeñe su cargo y dentro de un año después. Las sanciones correspondientes se aplicarán en un periodo no mayor de un año a partir de iniciado el procedimiento."

En relación con lo anterior, la LFRSP abunda al expresar:


"Capítulo II


"Procedimiento en el juicio político


"Artículo 9o. Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad podrá formular por escrito, denuncia contra un servidor público ante la Cámara de Diputados por las conductas a las que se refiere el artículo 7o., de esta propia ley y por las conductas que determina el párrafo segundo del artículo 5o. de esta misma ley, por lo que toca a los gobernadores de los Estados, diputados a las Legislaturas Locales y Magistrados de los Tribunales de Justicia Locales.


"La denuncia deberá estar apoyada en pruebas documentales o elementos probatorios suficientes para establecer la existencia de la infracción y estar en condiciones de presumir la responsabilidad del denunciado. En caso de que el denunciante no pudiera aportar dichas pruebas por encontrarse éstas en posesión de una autoridad, la subcomisión de examen previo, ante el señalamiento del denunciante, podrá solicitarlas para los efectos conducentes.


"Las denuncias anónimas no producirán ningún efecto.


"El juicio político sólo podrá iniciarse durante el tiempo en que el servidor público desempeñe su empleo, cargo o comisión, y dentro de un año después de la conclusión de sus funciones.


"Las sanciones respectivas se aplicarán en un plazo no mayor de un año, a partir de iniciado el procedimiento."


El juicio político se efectúa por dos órganos, uno como instructor y acusador y otro como sentenciador, siguiendo el modelo norteamericano. F. como acusadora la Cámara de Diputados y como sentenciadora la Cámara de Senadores.


Compete a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a través de sus comisiones, sustanciar el procedimiento respectivo, de conformidad con el procedimiento que señala la LFRSP respetando siempre el derecho de audiencia del inculpado. Si esta Cámara llegase a declarar por mayoría absoluta de sus miembros presentes en esa sesión, pasará a la Cámara de Senadores.


La Cámara de Senadores se erige en jurado de sentencia y compete a ella aplicar la sanción correspondiente, para lo cual será necesario el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes en esa sesión, una vez practicadas las diligencias correspondientes y con audiencia del acusado, según los procedimientos específicos que señala la LFRSP.


Respecto de las facultades de la Cámara de Diputados, el artículo 74, fracción quinta de la Constitución señala que:


"Art. 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:


"V. Declarar si ha o no lugar a proceder penalmente contra los servidores públicos que hubieren incurrido en delito en los términos del artículo 111 de esta Constitución.

"Conocer de las imputaciones que se hagan a los servidores públicos a que se refiere el artículo 110 de esta Constitución y fungir como órgano de acusación en los juicios políticos que contra éstos se instauren."


Como facultad exclusiva de la Cámara de Senadores, la Constitución impone que:


"Art. 76. Son facultades exclusivas del Senado:


"VII. Erigirse en jurado de sentencia para conocer en juicio político de las faltas u omisiones que cometan los servidores públicos y que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho, en los términos del artículo 110 de esta Constitución."


Respecto de los actos y procedimientos que deben seguirse en la sustanciación del juicio político, la LFRSP señala:


"Artículo 10. Corresponde a la Cámara de Diputados sustanciar el procedimiento relativo al juicio político, actuando como órgano instructor y de acusación, y a la Cámara de Senadores fungir como jurado de sentencia.


"La Cámara de Diputados sustanciará el procedimiento de juicio político por conducto de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia, quienes al momento de su instalación designarán a cinco miembros de cada una de ellas para que en unión de sus presidentes y un secretario por cada comisión, integren la subcomisión de examen previo de denuncias de juicios políticos que tendrá competencia exclusiva para los propósitos contenidos en el capítulo II de esta ley."


"Artículo 11. Al proponer la Gran Comisión de cada una de las Cámaras del Congreso de la Unión, la constitución de comisiones para el despacho de los asuntos, propondrá la integración de una comisión para sustanciar los procedimientos consignados en la presente ley y en los términos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.


"Aprobada la propuesta a que hace referencia el párrafo anterior, por cada Cámara se designarán de cada una de las comisiones, cuatro integrantes para que formen la sección instructora en la Cámara de Diputados y la de enjuiciamiento en la de Senadores.


"Las vacantes que ocurran en la sección correspondiente de cada Cámara, serán cubiertas por designación que haga la Gran Comisión, de entre los miembros de las comisiones respectivas."


"Artículo 12. La determinación del juicio político se sujetará al siguiente procedimiento:


"a) El escrito de denuncia se deberá presentar ante la Oficialía Mayor de la Cámara de Diputados y ratificarse ante ella dentro de los tres días naturales siguientes a su presentación;


"b) Una vez ratificado el escrito, la Oficialía Mayor de la Cámara de Diputados lo turnará a la subcomisión de examen previo de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia, para la tramitación correspondiente. La Oficialía Mayor deberá dar cuenta de dicho turno a cada una de las coordinaciones de los grupos partidistas representados en la Cámara de Diputados;

"c) La subcomisión de examen previo procederá, en un plazo no mayor a treinta días hábiles, a determinar si el denunciado se encuentra entre los servidores públicos a que se refiere el artículo 2o. de esta ley, así como si la denuncia contiene elementos de prueba que justifiquen que la conducta atribuida corresponde a las enumeradas en el artículo 7o. de la propia ley, y si los propios elementos de prueba permiten presumir la existencia de la infracción y la probable responsabilidad del denunciado y por tanto, amerita la incoación del procedimiento. En caso contrario la subcomisión desechará de plano la denuncia presentada.


"En caso de la presentación de pruebas supervinientes [sic], la subcomisión de examen previo podrá volver a analizar la denuncia que ya hubiese desechado por insuficiencia de pruebas;


"d) La resolución que dicte la subcomisión de examen previo, desechando una denuncia, podrá revisarse por el pleno de las Comisiones Unidas a petición de cualquiera de los presidentes de las comisiones o a solicitud, de cuando menos, el diez por ciento de los diputados integrantes de ambas comisiones, y


"e) La resolución que dicte la subcomisión de examen previo declarando procedente la denuncia, será remitida al pleno de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia para efecto de formular la resolución correspondiente y ordenar se turne a la sección instructora de la Cámara."


"Artículo 13. La sección instructora practicará todas las diligencias necesarias para la comprobación de la conducta o hecho materia de aquélla; estableciendo las características y circunstancias del caso y precisando la intervención que haya tenido el servidor público denunciado.


"Dentro de los tres días naturales siguientes a la ratificación de la denuncia, la sección informará al denunciado sobre la materia de la denuncia, haciéndole saber su garantía de defensa y que deberá, a su elección, comparecer o informar por escrito, dentro de los siete días naturales siguientes a la notificación."


"Artículo 14. La sección instructora abrirá un periodo de prueba de 30 días naturales dentro del cual recibirá las pruebas que ofrezcan el denunciante y el servidor público, así como las que la propia sección estime necesarias.


"Si al concluir el plazo señalado no hubiese sido posible recibir las pruebas ofrecidas oportunamente, o es preciso allegarse otras, la sección instructora podrá ampliarlo en la medida que resulte estrictamente necesaria.


"En todo caso, la sección instructora calificará la pertinencia de las pruebas, desechándose las que a su juicio sean improcedentes."


"Artículo 15. Terminada la instrucción del procedimiento, se pondrá el expediente a la vista del denunciante, por un plazo de tres días naturales, y por otros tantos a la del servidor público y sus defensores, a fin de que tomen los datos que requieran para formular alegatos, que deberán presentar por escrito dentro de los seis días naturales siguientes a la conclusión del segundo plazo mencionado."


"Artículo 16. Transcurrido el plazo para la presentación de alegatos, se hayan o no entregado éstos, la sección instructora formulará sus conclusiones en vista de las constancias del procedimiento. Para este efecto analizará clara y metódicamente la conducta o los hechos imputados y hará las consideraciones jurídicas que procedan para justificar, en su caso, la conclusión o la continuación del procedimiento."


"Artículo 17. Si de las constancias del procedimiento se desprende la inocencia del encausado, las conclusiones de la sección instructora terminarán proponiendo que se declare que no ha lugar a proceder en su contra por la conducta o el hecho materia de la denuncia, que dio origen al procedimiento.


"Si de las constancias se desprende la responsabilidad del servidor público, las conclusiones terminarán proponiendo la aprobación de lo siguiente:


"I.Q. está legalmente comprobada la conducta o el hecho materia de la denuncia;


"II.Q. se encuentra acreditada la responsabilidad del encausado;


"III. La sanción que deba imponerse de acuerdo con el artículo 8o. de esta ley, y


"IV. Que en caso de ser aprobadas las conclusiones, se envíe la declaración correspondiente a la Cámara de Senadores, en concepto de acusación, para los efectos legales respectivos.


"De igual manera deberán asentarse en las conclusiones las circunstancias que hubieren concurrido en los hechos."


"Artículo 18. Una vez emitidas las conclusiones a que se refieren los artículos precedentes, la sección instructora las entregará a los secretarios de la Cámara de Diputados para que den cuenta al presidente de la misma, quien anunciará que dicha Cámara debe reunirse y resolver sobre la imputación, dentro de los tres días naturales siguientes, lo que harán saber los secretarios al denunciante y al servidor público denunciado, para que aquél se presente por sí y éste lo haga personalmente, asistido de su defensor, a fin de que aleguen lo que convenga a sus derechos."


"Artículo 19. La sección instructora deberá practicar todas las diligencias y formular sus conclusiones hasta entregarlas a los secretarios de la Cámara, conforme a los artículos anteriores, dentro del plazo de sesenta días naturales, contado desde el día siguiente a la fecha en que se le haya turnado la denuncia, a no ser que por causa razonable y fundada se encuentre impedida para hacerlo. En este caso podrá solicitar de la Cámara que se amplíe el plazo por el tiempo indispensable para perfeccionar la instrucción. El nuevo plazo que se conceda no excederá de quince días.


"Los plazos a que se refiere este artículo se entienden comprendidos dentro del periodo ordinario de sesiones de la Cámara o bien dentro del siguiente ordinario o extraordinario que se convoque."


"Artículo 20. El día señalado, conforme al artículo 18, la Cámara de Diputados se erigirá en órgano de acusación, previa declaración de su presidente. En seguida [sic] la secretaría dará lectura a las constancias procedimentales o a una síntesis que contenga los puntos sustanciales de éstas, así como a las conclusiones de la sección instructora. Acto continuo se concederá la palabra al denunciante y enseguida al servidor público o a su defensor, o a ambos si alguno de éstos lo solicitare, para que aleguen lo que convenga a sus derechos.

"El denunciante podrá replicar y, si lo hiciere, el imputado y su defensor podrán hacer uso de la palabra en último término.


"Retirados el denunciante y el servidor público y su defensor, se procederá a discutir y a votar las conclusiones propuestas por la sección instructora."


"Artículo 21. Si la Cámara resolviese que no procede acusar al servidor público, éste continuará en el ejercicio de su cargo. En caso contrario, se le pondrá a disposición de la Cámara de Senadores, a la que se remitirá la acusación, designándose una comisión de tres diputados para que sostengan aquélla ante el Senado."


"Artículo 22. Recibida la acusación en la Cámara de Senadores, ésta la turnará a la sección de enjuiciamiento, la que emplazará a la comisión de diputados encargada de la acusación, al acusado y a su defensor, para que presenten por escrito sus alegatos dentro de los cinco días naturales siguientes al emplazamiento."


"Artículo 23. Transcurrido el plazo que se señala en el artículo anterior, con alegatos o sin ellos, la sección de enjuiciamiento de la Cámara de Senadores formulará sus conclusiones en vista de las consideraciones hechas en la acusación y en los alegatos formulados, en su caso, proponiendo la sanción que en su concepto deba imponerse al servidor público y expresando los preceptos legales en que se funde.


"La sección podrá escuchar directamente a la comisión de diputados que sostienen la acusación y al acusado y su defensor, si así lo estima conveniente la misma sección o si lo solicitan los interesados. Asimismo, la sección podrá disponer la práctica de otras diligencias que considere necesarias para integrar sus propias conclusiones.


"Emitidas las conclusiones, la sección las entregará a la secretaría de la Cámara de Senadores."


"Artículo 24. Recibidas las conclusiones por la secretaría de la Cámara, su presidente anunciará que debe erigirse ésta en jurado de sentencia dentro de las 24 horas siguientes a la entrega de dichas conclusiones, procediendo la secretaría a citar a la comisión a que se refiere el artículo 21 de esta ley, al acusado y a su defensor.


"A la hora señalada para la audiencia, el presidente de la Cámara de Senadores la declarará erigida en jurado de sentencia y procederá de conformidad con las siguientes normas:


"1. La secretaría dará lectura a las conclusiones formuladas por la sección de enjuiciamiento;


"2. Acto continuo, se concederá la palabra a la comisión de diputados, al servidor público o a su defensor, o a ambos;


"3. Retirados el servidor público y su defensor, y permaneciendo los diputados en la sesión se procederá a discutir y a votar las conclusiones y aprobar los que sean los puntos de acuerdo, que en ellas se contengan, el presidente hará la declaratoria que corresponda.

"Por lo que toca a gobernadores, diputados a las Legislaturas Locales y Magistrados de Tribunales Superiores de Justicia de los Estados, la Cámara de Senadores se erigirá en jurado de sentencia dentro de los tres días naturales siguientes a las recepciones de las conclusiones. En este caso, la sentencia que se dicte tendrá efectos declarativos y la misma se comunicará a la Legislatura Local respectiva, para que en ejercicio de sus atribuciones proceda como corresponda."


Respecto a las sanciones que se pueden imponer en el caso de juicios políticos de competencia federal hechos a servidores públicos federales, el artículo 110 constitucional es muy claro al indicar que las sanciones que se pueden imponer en una resolución condenatoria derivada de un juicio político consisten en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público. La LFRSP en su artículo 8o. nos aclara:


"Artículo 8o. Si la resolución que se dicte en el juicio político es condenatoria, se sancionará al servidor público con destitución. Podrá también imponerse inhabilitación para el ejercicio de empleos, cargos o comisiones en el servicio público desde un año hasta veinte años."


La inhabilitación, por lo que dice la ley, no es forzosa. Quedará a discreción de la Cámara de Senadores determinar si la impone o no y, en su caso, el tiempo durante el cual el enjuiciado será inhabilitado.


2. El juicio político de competencia federal respecto a los servidores públicos de las entidades federativas


Sin embargo, el juicio político de competencia federal procede también respecto a ciertos servidores públicos de las entidades federativas, a saber:


o Los gobernadores de los Estados.


o Los diputados locales.


o Los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales.


o Los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, en su caso.


En estos casos, no se requiere que se "afecten los intereses públicos fundamentales o su buen despacho" sino que se aplican las siguientes reglas específicas: sólo se surte la competencia federal para exigir este tipo de responsabilidad por I) violaciones graves a la Constitución General y a las leyes federales que de ella emanen, así como por II) el manejo indebido de fondos y recursos federales.


Otra sería distinción que en estos casos se hace en relación con el juicio político a servidores públicos de la Federación es que en estos casos no procede la sanción de destitución y/o inhabilitación, sino que en estos casos la resolución que dicte el Senado será únicamente declarativa y los órganos federales se limitarán a comunicarlo a las Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda. Respecto a esta particularidad quisiera abundar para responder a la interrogante: ¿Por qué? ¿A qué motivos obedece que por una parte se incluyan servidores públicos locales y por otra se limiten las facultades del Senado, aun cuando su resolución fuere condenatoria?


La inclusión de servidores públicos locales tiene como primer antecedente la Constitución de 1857, en la cual se consideró que los gobernadores debían responder ante la Federación en atención a que eran agentes de la misma, pues representaban la voluntad de las entidades federativas que concurrían al pacto federal y tenían encomiendas específicas que la Constitución General les otorgaba para el ejercicio de sus cargos; la adición de los diputados de las Legislaturas Locales y los funcionarios judiciales fueron hechas en diversos momentos consecuentes con dicho concepto y con el equilibrio de poderes;(47) la responsabilidad por el manejo de recursos federales sí es una adición de las reformas de 1982.


(47) Ver exposición de motivos de la reforma de 1982.


Respecto a este último punto, la responsabilidad a que son acreedores los servidores públicos locales por el manejo de recursos federales obedece ya no a que los gobernadores sean considerados como "agentes del Gobierno Federal", sino a, como se expresó en la exposición de motivos:


"También se propone, junto con la propuesta de reforma, del artículo 134, cubrir un vacío sobre las responsabilidades por el manejo indebido de fondos y recursos federales, sujetándolos al mismo principio. Se trata de que nadie que maneje recursos económicos de la Federación quede inmune de las obligaciones de aplicarlos como es debido.


"Debemos descentralizar la vida nacional con base en una responsabilidad eficiente de los gobiernos estatales y municipales para gobernar democráticamente el destino de sus comunidades. Hemos sometido las iniciativas de reformas constitucionales consecuentes. Pero es inaceptable, tanto para la renovación moral, como para el fortalecimiento de las responsabilidades gubernamentales, confundir descentralización con una excusa que inmunice de responsabilidad por el manejo de fondos y recursos federales."(48)


(48) Exposición de motivos, pág. 2.


Retomando el comentario sobre el matiz especial que tienen las resoluciones de juicio político federal respecto a los servidores públicos locales, la historia de los debates de nuestros Congresos ilustra al señalar:


a) En el Congreso Constituyente de 1917 se dijo:


"El C. Ibarra: Suplico a la honorable comisión tenga la bondad de decirnos por qué a los gobernadores de los Estados y diputados a las Legislaturas Locales no se les hace responsables de los delitos del orden común como al presidente de la República.


"El C. Jara, miembro de la comisión: La Legislatura de cada Estado determinará la forma de castigar a los diputados de la propia legislatura. Nosotros no hemos querido que la Federación invada la soberanía de los Estados, sino que el espíritu de la comisión ha sido respetar esa soberanía en todo lo que ha sido posible."(49)


(49) Ibid., pág. 758.


b) Esta misma intención se palpó en los debates del Constituyente Permanente cuando se reformó casi de modo integral el sistema de responsabilidades de los servidores públicos en 1982 y al confeccionarse la actual LFRSP, misma que repite la regla de resoluciones declarativas a que me vengo refiriendo (artículo 24, antes citado). En la exposición de motivos se dijo:


"Artículo 109


"La Constitución consagra la soberanía de los Estados y la libertad de los Municipios para gobernar sobre asuntos de sus comunidades locales. De acuerdo con ella, corresponde a los gobiernos estatales y municipales, dentro de sus respectivas competencias, hacer propias las demandas de sus comunicados que exigen prevenir y sancionar la corrupción de sus malos servidores públicos, así como preservar los valores nacionales en sus vidas comunitarias.


"En consecuencia, con el más estricto respeto a la soberanía de los Estados que integran nuestro Pacto Federal, pero reflejando, de acuerdo a los principios de nuestra democracia, las demandas de nuestro pueblo, la iniciativa propone que el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de sus respectivas competencias, establezcan las responsabilidades exigibles política, penal y administrativamente por el incumplimiento ..."


De igual modo, el dictamen de la Cámara de Senadores, la cual fungió como Cámara de origen, señaló:


"En los mismos términos, estas Comisiones Unidas estimaron de particular importancia, incluir a los gobernadores de los Estados, diputados locales y Magistrados de los tribunales locales, como sujetos de juicio político, pero deslindando, con especial cuidado, que únicamente podrán ser sometidos a tales juicios por violaciones graves a la Constitución General de la República, a las leyes federales y por el manejo indebido de fondos y recursos federales.


"En efecto, el espíritu de la iniciativa tiende a igualar en responsabilidad a todos los gobernantes, pero resulta necesario que en el propio texto constitucional se especifique que el juicio político, por lo que toca a las autoridades locales, únicamente procede por violaciones graves a la Constitución y leyes federales y por el manejo indebido de fondos y recursos federales, toda vez que el propósito de reformar la Constitución, de ninguna manera pretende lesionar, sino por el contrario, preservar y tutelar la autonomía de los Estados.


"Las propias comisiones, con el mismo objetivo, determinaron necesario que, por lo que toca a las autoridades locales, la resolución que en su caso dicte la Cámara de Senadores como jurado de sentencia, tenga únicamente efectos declarativos, a fin de que las Legislaturas de los Estados, en ejercicio de sus atribuciones, determinen lo pertinente.


"En los términos de las adiciones propuestas por estas comisiones, se cumple con el doble propósito de abarcar la responsabilidad política de las autoridades locales, y al propio tiempo, preservar, respetar y tutelar la autonomía de los Estados, cumpliendo cabalmente con la finalidad de fortalecer el Federalismo."(50)


(50) Dictamen de las Comisiones Unidas de la Cámara de Senadores, pág. 9. Al respecto ver también la intervención que hace el senador P.A. en nombre de las Comisiones Unidas el 14 de diciembre de 1982, en los debates del Senado.


En esta última línea se refieren a la "adición" que proponen las comisiones del Senado a la iniciativa en el sentido de que, en el caso de la declaración de procedencia en materia penal (llamada comúnmente como "desafuero") y tratándose de servidores públicos locales, la declaración de procedencia de la Cámara de Diputados sea también de efectos declarativos, dejando a las Legislaturas Locales actuar de conformidad con su competencia.


El dictamen de la Cámara de Diputados, que fungió como Cámara Revisora, se congratuló del espíritu "profundamente federalista y respetuoso de las soberanías de los Estados" que mostró el Ejecutivo en su iniciativa de ley, e igualmente de las modificaciones introducidas por el Senado en lo relativo a los efectos de la declaración de procedencia para los casos de responsabilidad penal de los servidores públicos locales.(51)


(51) Ver dictamen y discusión en la Cámara de Diputados de fecha 18 de diciembre de 1982.


Sin duda, con lo anterior, queda demostrada con claridad la intención y el espíritu federalista que en el proceso legislativo de dichas reformas constitucionales se hizo presente: exigir responsabilidad al servidor local sin desconocer ni olvidarse de las autonomías de los Estados. Así, queda expresada la distinción, en cuanto a sus efectos, del alcance y obligatoriedad de las resoluciones dictadas en juicios políticos federales según hayan juzgado la actuación de un servidor público federal o uno del ámbito local.


3. El juicio político como un juicio auténtico


De acuerdo con lo comentado y las reglas procesales del juicio político antes referidas, resulta claro que el juicio político, con todo y el carácter político que le resulta innegable, como después demostraremos, es un auténtico juicio, ya que en él se contemplan todas las etapas de un proceso jurisdiccional, como son por ejemplo:


1. Se presenta la fase postulatoria del proceso en que se solicita al juzgador que administre justicia ya que, como se ha expuesto, la LFRSP concede acción popular para que cualquier ciudadano, bajo su responsabilidad y con elementos probatorios suficientes, pueda presentar denuncia contra alguno de los sujetos del juicio.


2. Se presenta la fase probatoria cuando la comisión instructora abre un periodo para desahogo de pruebas de treinta días naturales prorrogables.


3. Se presenta la fase preconclusiva cuando al término de la fase del desahogo de pruebas la comisión instructora formula sus conclusiones con base en un análisis claro y metódico; así también cuando, una vez entregadas las conclusiones de la comisión de secretarios de la Cámara, éstos dictan un plazo de tres días naturales para que tanto el denunciante como el servidor público puedan hacer uso de la palabra ante la asamblea legislativa y así expresar lo que a su derecho convenga.


4. Se presenta la segunda etapa del proceso que es la del juicio, en la que se desenvuelve una actividad por parte del juzgador al emitir la sentencia; esta fase se presenta cuando la comisión de enjuiciamiento elabora conclusiones donde propone la sanción correspondiente. Entregadas las conclusiones al Senado, éste se erigirá en jurado de sentencia.


El juicio político es un juicio auténtico, pues en él se siguen todos las partes de un proceso jurisdiccional y se culmina con una sentencia.

En relación con esto, y aunque la doctrina del siglo pasado haya estado en desacuerdo con el término "juicio", el procedimiento jurisdiccional justifica su uso, ya que si bien se trata de un procedimiento especializado, éste debe respetar las garantías que todo inculpado goza en un procedimiento.(52) Si bien algunos autores(53) argumentan que no se debe denominar juicio porque no se aplica ninguna sanción o castigo al infractor, sin soslayar ese hecho, considero que es un procedimiento mediante el cual sí se aplica una sanción, si bien esencialmente política: destituir a un servidor público y dar por terminado así su derecho político de ejercer cargos públicos, y en el caso de la inhabilitación, la pérdida de ese mismo derecho.


(52) Vale la pena comentar que cuando en 1982 se publica la nueva LFRSP, en la cual se regula el procedimiento de juicio político, se hace señalamiento expreso de que se ha diseñado de tal modo que se respeten las garantías de audiencia y proceso del enjuiciado.


(53) Entre ellos E.R. en su obra Derecho constitucional, según refiere S.B., E., Derecho constitucional, E.P., S.A. México, 1995, pág. 673.


4. El juicio político como un acto esencialmente político


Es cierto que el procedimiento conforme al cual se sustancia y resuelve un juicio político es un auténtico juicio, es decir, un acto materialmente jurisdiccional, como también es cierto que ello sólo se refiere a la forma conforme a la cual se exige la responsabilidad política de los servidores públicos. También es de sobrada certidumbre que la forma de las cosas no altera su naturaleza, su esencia, y esto no es sólo en el plano filosófico, sino que así se ha aceptado durante la historia del derecho. ¿Cuántas veces no nos han dicho que sin importar el nombre con que bautizáramos a los actos jurídicos, ello no le otorga ni modifica lo que en esencial, de conformidad con sus características, fines y antecedentes, constituye el contenido real del acto jurídico?


Igual sucede en este caso: ni la forma a través de la cual se finca y/o exige la responsabilidad política (en juicio) ni el nombre "juicio" afectan, modifican u otorgan la naturaleza del juicio político; las formas son accidentales a las cosas. Las cosas son, esencialmente, el resultado de la composición de sus características particulares, de aquellas que le fueron dotadas por su creador (en este caso el legislador), de los fines que pretende alcanzar, de la función que viene a cumplir, en este caso, dentro del marco jurídico-constitucional. Por ello no considero que el hecho de que el juicio político sea llevado en forma de juicio elimine, excluya o se oponga a la naturaleza política que vemos en él: los accidentes no anulan la esencia de las cosas.


Aquí retomo lo comentado con anterioridad respecto a la historia constitucional de la responsabilidad política. Como en su momento aclaré, la Constitución vigente, a partir de 1982, se refiere por primera vez a "juicio político" cuando regula la responsabilidad política de los servidores públicos. ¿Qué significado y naturaleza le otorgó el legislador a esta figura?


De conformidad con el sistema de responsabilidades de servidores públicos creado con motivo de la reforma integral al título IV de la Constitución, y tal como en su momento se expuso, el legislador creó en 1982 un sistema de responsabilidades en el que distinguió con nitidez entre responsabilidad administrativa, penal y política y señaló para cada una de ellas: I) las conductas que hacían exigible la obligación de responder, II) las diversas autoridades competentes para hacer exigible dicha responsabilidad, III) los diversos procedimientos que debían seguirse, IV) señaló también las sanciones que pueden imponerse en cada una de ellas. No vaciló en señalar la autonomía de cada uno de estos tipos de responsabilidad. El legislador dejó muy en claro que la responsabilidad política no podía confundirse, como históricamente llegó a suceder, con la responsabilidad penal.


Cierto es que en muchos de los antecedentes constitucionales mexicanos, salvo en el caso del régimen en que existió el juicio de residencia, pudo haberse confundido (no sólo en el sentido de malentendido, sino también en el sentido de que se unieron de tal manera que ya no hubo distinciones) la responsabilidad a que da lugar el ejercicio de cargos públicos con el carácter de responsabilidad criminal o penal, y esto debido en gran parte a la nomenclatura que se manejó, pues "delitos oficiales" insinúa la existencia de una conducta tipificada y penalmente sancionada. Aunado a lo anterior, las conductas reprochables bajo la voz "delitos oficiales", mismas que quedaban precisadas en la ley de responsabilidades, hoy abrogada, fueron trasladadas, con posterioridad a la reforma constitucional, al Código Penal como "delitos cometidos por servidores públicos", lo que confirma el muy probable carácter penal que hasta antes de 1982 tenían los delitos oficiales.


En 1982, al reformarse y recrearse el sistema de responsabilidades de servidores públicos, el procedimiento en el que las Cámaras del Congreso de la Unión fungían como acusadora y sentenciadora se mantuvo, pero ya no para los "delitos oficiales" como desde el siglo pasado se había instituido, sino para lo que se bautizó como "juicio político", procedimiento por el cual se exige la responsabilidad política. Las conductas que hasta esa fecha se habían considerado "delitos oficiales" pasaron a ser verdaderos delitos (junto con otros de nueva o posterior creación) según los postulados del Código Penal Federal, y ahora comúnmente referidos como la "responsabilidad penal" del servidor público; la conducta que ahora se revisa en el juicio político es aquella en que la conducta del servidor público federal, en el ejercicio de sus funciones se estima que ha afectado los intereses públicos fundamentales y en el caso del servidor público local se relaciona con violaciones a la Constitución General o sus leyes y al manejo de recursos o fondos federales.


Por ello creo que todas las conjeturas que quizás, en su momento, fueron válidas, respecto de la naturaleza exclusivamente penal de los servidores públicos,(54) a partir de la reforma constitucional de 1982 han quedado plenamente superadas al consagrarse la autonomía de las vías política y penal y definidas las conductas que en cada uno de dichos casos son revisables. Por ello, también creo que la naturaleza de las figuras jurídicas, en la gran mayoría de las ocasiones, sino es que en todas, se encuentra en su historia, en su gestación legislativa; ello justifica el largo documental sobre los antecedentes de la responsabilidad de los servidores públicos, conociendo el ayer entendemos el régimen de hoy.


(54) Recordemos, no existía responsabilidad administrativa cuya creación se remonta también a 1982; la responsabilidad civil, como se ha manifestado, no es exclusiva de los servidores públicos; fuera de lo anterior sólo se hablaba de "delitos comunes" y "delitos oficiales o cometidos en el ejercicio de su cargo", mismos que podían confundirse con la responsabilidad penal, genéricamente hablando.


Claro está que el legislador constitucional creó el juicio político con independencia total de la responsabilidad penal y de la responsabilidad administrativa; la iniciativa de ley la propuso como un procedimiento autónomo para hacer efectiva la obligación de responder en el aspecto político por la conducta del servidor público, así lo aprobó el Congreso, así se promulgó y así está vigente el derecho. La actualidad de la Constitución otorga al juicio político una naturaleza eminentemente política, que no se identifica con cualquier otra obligación de responder que tienen los servidores públicos; éste es su origen, de estas particularidades lo dotó su creador.


Ahora, ¿qué función cumple el juicio político? ¿Cuáles son sus fines? En el juicio político se revisan las conductas de los servidores públicos que, se estima, afectan o perjudican las instituciones políticas de la República y las decisiones políticas que se consagran de modo constitucional como valores protegidos por la Constitución con el fin de determinar, en su caso, si la persona que fungió como servidor público es o no indigno de permanecer en el cargo o de volver a ocupar cargos públicos: si es digno o no de confianza; no prejuzga sobre la responsabilidad penal o sanción penal que pudiera exigírsele y tampoco de cualquier otro tipo de responsabilidad. Se pretende, con el juicio político, determinar si un funcionario ha lesionado de tal manera ciertos valores constitucionalmente consagrados que amerita su destitución y quizás también su inhabilitación; por ello las preguntas elementales que deben formularse en el juicio político son: ¿Hubo o no afectación? ¿Merece o no la confianza de la soberanía nacional para ejercer cargos públicos?


Reiterando para reafirmar, la resolución del Senado en los juicios políticos se limita a la consideración de si una persona es o no digna de continuar en el ejercicio de un cargo público o volver a ejercer un cargo público en razón de los efectos perjuiciosos y lesivos a que ha dado lugar con su conducta. Las consecuencias a que puede dar lugar dicha resolución son la destitución y, en su caso la inhabilitación de un servidor público, motivado por la consideración de que es indigno de ejercer el cargo, lo que no es sino privar al individuo enjuiciado de su derecho político de ejercer cargos públicos. El Senado se limita a imponer una sanción política sin prejuzgar sobre otras responsabilidades que, en su caso, corresponde fincar a otras autoridades, como son los tribunales en materia penal y civil y las autoridades administrativas.


Sin embargo, hay otras características del juicio político que abundan sobre su "politicidad". Esta "politicidad" deviene también como consecuencia del tipo de juicio (no como proceso sino como acto mental) que debe formular el Senado, como juzgador: ese juicio es un juicio político. ¿Por qué?


Para responder conviene primero hacer la siguiente distinción: en el caso de procedimientos penales o civiles, el juicio que hace el juzgador valga la redundancia, es algo así como: I) éstos son los hechos, II) éste es el supuesto normativo, III) los hechos se adecuan al supuesto normativo, IV) luego entonces, procede la aplicación de la sanción o consecuencia de derecho que impone ese supuesto normativo.


En el caso del juicio político, el juicio, valga la redundancia, que hace el órgano juzgador es muy diverso, sus consideraciones tienen que encaminarse a determinar si existe o no una afectación a los "intereses públicos fundamentales", que si bien aparecen enlistados en la LFRSP como antecité, es un concepto sumamente relativo que se politiza en el instante en que se hace el ejercicio de ponderación por un órgano político (el Congreso de la Unión) y constitucionalmente politizado, porque tampoco podemos olvidar que tanto el órgano acusador como el órgano sentenciador están integrados bajo el principio de democracia partidista. Por ejemplo, lo que para un partido político afecta el interés público fundamental, para otro partido puede no serlo. No digo con esto que la discrecionalidad es privativa de los juicios políticos, pero sí es una característica sobresaliente de éstos que se radicaliza con la composición político-partidista de los órganos ante los cuales se ventila este procedimiento.


No dudo de que la denominación "juicio político" sea la adecuada para este procedimiento, porque creo que la responsabilidad política en esencia es eso: política, pues en ella se responde por conductas que afectan intereses políticos (si bien legalmente consagrados), se resuelve por órganos políticos y se sanciona en forma política al servidor público. Por otra parte, el procedimiento se realiza en forma de juicio lo que me lleva a considerar que la denominación ha sido impuesta con tino y de conformidad con las características de la figura.


5. Las resoluciones tomadas en el juicio político


Independientemente del tipo de efectos, vinculatorios o declarativos, que puede tener la resolución con que se da fin a un juicio político federal, ya sea en contra de servidores públicos federales o locales, el último párrafo del artículo 110 de la Constitución General de la República les otorga una característica común: consagra de manera expresa la inatacabilidad de las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores en juicios políticos en el ámbito federal, inatacabalidad que se traduce en definitividad absoluta. Creo que dicha definitividad no es caprichosa, sino que se justifica por varios motivos, mismos que analizo en el siguiente apartado.


III. La definitividad de las resoluciones del juicio político de competencia federal


1. El significado de la inatacabilidad


El artículo 110 de la Constitución concluye de modo contundente: "Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables." ¿Qué significa esto? ¿Por qué son inatacables?


Cuando la Constitución nos señala que cierto acto es inatacable o definitivo, indica con claridad la irrecurribilidad de dicho acto. La inatacabilidad significa que contra dicho acto no procede recurso alguno, ni ordinario ni extraordinario. El lenguaje es contundente y no hace distinciones. Debemos entender que el acto al que se le otorga constitucionalmente esa característica es definitivo y no está sujeto a revisión, y por ende modificación, por parte de otro órgano, ya sea en vía de amparo o de controversia constitucional o por cualquier otra vía.


Pero la inatacabilidad no es un capricho legislativo o una arbitrariedad constitucional. Dicha definitividad o inatacabilidad es impuesta en atención a la naturaleza del juicio político, que se desprende de su construcción y evolución histórica, y a ciertos intereses políticos (valga la redundancia) que el Constituyente Permanente tiene especial interés en salvaguardar en lo constitucional. ¿No es la Constitución la manifestación jurídica de las decisiones políticas fundamentales del Estado? La inatacabilidad o definitividad de las decisiones y resoluciones tomadas en juicio político tiene un sustento muy claro y eso es lo que en lo sucesivo pretendemos dejar por sentado.


2. Los motivos de la definitividad


De conformidad con lo que en líneas anteriores he comentado acerca del juicio político, es menester reconocer que las decisiones y resoluciones tomadas en juicio político son en extremo delicadas, y tan lo son que es ésta la única vía por la cual se puede, en el aspecto jurídico, lograr la destitución de los servidores públicos de alto rango.


La Constitución es contundente al expresar que la responsabilidad de este tipo de actos debe recaer única y exclusivamente en un órgano y éste no puede trasladar la responsabilidad a otro, como sería la Suprema Corte. Es latente la sana intención de salvaguardar el sentido de la resolución y limitar la responsabilidad de dicha decisión al propio Poder Legislativo, en concreto a la Cámara de Senadores.


Con el establecimiento de la definitividad de dichas resoluciones, se ha vedado la intervención de otros órganos y de otros poderes, en la emisión, contenido y sentido del acto con que se define la situación jurídica de cierta persona respecto del ejercicio de un cargo público, que se resumen en su permanencia o destitución. El Constituyente ha estimado que la responsabilidad de dicha resolución debe recaer única y exclusivamente en el órgano emisor como órgano terminal y, en consecuencia, no justifica ni permite la existencia de órganos revisores que puedan alterar una resolución emitida por una representación nacional directa (como lo son los órganos del legislativo) en un procedimiento de esta naturaleza. Sería muy lamentable que los senadores encargados de resolver estos procedimientos los desatendieran en razón de que supieran de antemano que cualquier decisión que ellos tomaran es revisable y modificable por otra institución o realizaran sus funciones con menor diligencia pensando en la posibilidad de transmitir los costos políticos y la definitividad de una decisión, que puede ser bastante impopular o políticamente espinosa a otro poder público, esto es, al Poder Judicial.


Sin embargo, creo que la definitividad de las resoluciones dictadas en juicio político también obedece a que en materia política no hay mayor autoridad que la emisora; la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, con la representación política que ostentan, son las autoridades superiores en dicha materia; así como para el caso del juicio de amparo existe la regla (contenida en ley reglamentaria) de que contra actos de la Suprema Corte no procede recurso alguno porque es el órgano superior en la materia y no puede estar sujeta a revisión la palabra de la última autoridad, así en el caso del juicio político, el sistema normativo constitucional nos permite inferir que cuando señala que las resoluciones de las Cámaras son inatacables y, en consecuencia, definitivas es porque además de que la materia de juicio político está de manera exclusiva y excluyente establecida en favor de la Cámara de Diputados y la de Senadores en virtud de los artículos 74, 76 y 110 constitucionales, se considera que dichos órganos son la máxima autoridad en materia política, como lo es el juicio político, y por tanto sus actos no deben estar sujetos a revisión.


Ahora que abordo el tema de la definitividad de las resoluciones dictadas en juicios políticos, conviene destacar que en la Constitución de los Estados Unidos de América, de la cual nuestros Constituyentes recibieron amplia influencia, la responsabilidad de los servidores públicos se consagró por ellos como impeachment, y aun cuando la definitividad de las resoluciones tomadas por el Senado y la Cámara de Representantes no se estableció de manera expresa, los comentaristas de dicha carta no han vacilado en reconocerlo.


Dichos comentaristas reconocen la cualidad de definitivas e inatacables de dichas resoluciones en atención a la naturaleza propia de la institución del juicio político y a la desnaturalización del mismo que, de lo contrario, se realizaría. Para concluir en la definitividad de las resoluciones en mención, señalan:


I) Que cuando se estaba confeccionando esa Constitución, la Convención Constituyente que se reunió en Filadelfia con ese propósito de inicio consideró, y así obran los proyectos que se manejaron, que las responsabilidades a que diera lugar el ejercicio de cargos públicos, es decir, el impeachment fueran conocidas por la Suprema Corte. Sin embargo, las discusiones de la Convención Constituyente los llevaron a la estimación de que en esas decisiones la Corte no debía involucrarse y que dichas resoluciones debían corresponder al Poder Legislativo. Si hubiese sido la intención del Constituyente legitimar a la Corte para conocer en apelación o segunda instancia de dichas resoluciones, así lo habría expresado, dada la trascendencia del asunto. Para ilustrarnos en lo anterior, conviene hacer cita de los manuscritos del Constituyente y comentarista A.H.:(55)


(55) H., M. y J.; S., B. y M.G.I.. Según citan: Armagnague, J.F., Juicio político y jurado de enjuiciamiento, E.orial de Palma, Argentina, 1995; B., C., Juicio político, Ediciones Economía y Empresa, Argentina, 1974 y H., M. y J., El federalista, E.. Fondo de Cultura Económica, México, 1974.


"Del Correo de Nueva York, viernes 7 de marzo de 1788.


"El federalista, LXV


"(H.)


"Al pueblo del Estado de Nueva York:


"Los restantes poderes que el plan de la convención asigna al Senado, independientemente de la otra Cámara, abarcan su participación con el Ejecutivo en el nombramiento de funcionarios, y su carácter judicial como tribunal encargado de juzgar las acusaciones oficiales. Como en el asunto de los nombramientos el Ejecutivo es quien hace el papel de principal, las disposiciones relacionadas con él serán discutidas con mayor propiedad al examinar este departamento. Por lo tanto, concluiremos esta parte asomándonos al carácter judicial del Senado ...


"¿Dónde sino en el Senado se hubiera podido encontrar un tribunal con bastante dignidad y la necesaria independencia? ¿Qué otro cuerpo sería capaz de tener suficiente confianza en su propia situación para conservar libre de temores e influencias la imparcialidad requerida entre un individuo acusado y los representantes del pueblo, que son sus acusadores?


"¿Se podía esperar que la Suprema Corte respondiera a estas exigencias? Es muy dudoso que los miembros de este tribunal poseerán siempre la gran dosis de fortaleza necesaria para desempeñar una tarea tan difícil; y todavía más dudas deben abrigarse de que posean el grado de ascendiente y autoridad que racionalmente serán indispensables en ciertas ocasiones para reconciliar al pueblo con una decisión que chocara con la acusación presentada por sus propios representantes. La deficiencia en lo primero resultaría fatal para el acusado, y en lo segundo peligrosa para la tranquilidad pública. En ambos casos, el azar sólo podría eludirse constituyendo un tribunal más numeroso de lo que es compatible con las consideraciones económicas. La necesidad de un tribunal numeroso para juzgar en los casos de acusación por delitos oficiales la impone, asimismo, la naturaleza de sus actuaciones. Éstas nunca pueden conformarse a reglas tan estrictas, ni en lo que se refiere a la definición del delito por parte de los acusadores, ni a su interpretación por los Jueces, como las que sirven en casos ordinarios para limitar el arbitrio de los tribunales en favor de la seguridad personal. No habrá un jurado que se interponga entre los Jueces que deben pronunciar la sentencia y el sujeto que tiene que sufrirla. El tremendo poder discrecional que necesariamente han de poseer esos tribunales, para destinar al honor o al oprobio a los personajes en quienes más se confía y más distinguidos de la comunidad, impide que esta misión se encomiende a un número reducido de personas.


"Parece que estas consideraciones bastan por sí solas para llevarnos a la conclusión de que la Suprema Corte no hubiera sido el sustituto oportuno del Senado como tribunal de responsabilidades oficiales. Pero queda otra que confirmará no poco esta conclusión: con el castigo que puede ser la consecuencia de estas acusaciones, no terminará la expiación del delincuente.


"Después de ser sentenciado a ostracismo perpetuo, perdiendo la confianza y la estimación así como los honores y los emolumentos que le concedía su país, estará aún sujeto a proceso y a la pena que le corresponda según las leyes ordinarias. ¿Sería debido que las personas que han dispuesto en un proceso de su fama y de sus derechos más valiosos como ciudadanos, dispusieran también en otro, y por la misma ofensa, de su vida y su fortuna? ¿No hay razones de sobra para temer que el error cometido en la primera sentencia suscitaría idéntico error en la segunda? ¿Qué la intensa influencia de una decisión inclinaría a ahogar la de cualesquiera nuevos informes que se aportaran sobre el asunto con el objeto de hacer variar el sentido de una nueva decisión? Los que saben algo de la naturaleza humana no vacilan en contestar afirmativamente a estas preguntas; y no les costará trabajo advertir que si las mismas personas juzgan ambos casos, los que sean objeto de acusación se verán privados de la doble garantía que se pretende proporcionarles mediante ese doble juicio. La pérdida de la vida y de la propiedad estaría incluida virtualmente a menudo en una sentencia que, según sus términos, no va más allá de la destitución del cargo que se desempeña y la inhabilitación para ocupar otro en el futuro. Tal vez se diga que en el segundo caso la intervención de un jurado apartaría el peligro. Pero los jurados se guían frecuentemente por las opiniones de los Jueces. A veces se ven inducidos a pronunciar veredictos especiales, que remiten la cuestión principal a la decisión del tribunal. ¿Quién estará dispuesto a arriesgar su vida y sus bienes a lo que resuelva el veredicto de un jurado que actuase bajo los auspicios de unos Jueces que lo han declarado culpable con anterioridad?


"¿Habría ganado el proyecto si se hubiera unido la Suprema Corte con el Senado, para formar el tribunal de responsabilidades? Esta unión ofrecería sin duda algunas ventajas, ¿pero no las contrarrestaría el grave inconveniente, ya señalado, que procedería de la intervención de los mismos Jueces en el doble proceso al que estaría sujeto el culpable? Hasta cierto punto, los beneficios de esa unión se obtendrán como consecuencia de hacer presidente del tribunal acusatorio al presidente de la Suprema Corte, como se propone en el plan de la convención; en tanto que se evitarán los inconvenientes de una incorporación completa de la última al primero. Éste era quizá el sistema más prudente. Me abstengo de comentar el nuevo pretexto de protesta contra el departamento judicial a que habría dado lugar un aumento considerable de su autoridad."(56)


(56) H., M. y J.. Ob. cit., págs. 277-279.


II) Que de conformidad con lo que señala la Constitución, las leyes expedidas por el Congreso y la interpretación que la propia Corte ha hecho de la facultad que tiene de conocer en vía de apelación (appellate jurisdiction, sería en nuestro sistema segunda o ulterior instancia) de los diversos asuntos planteados y resueltos por otros tribunales, la Corte sólo puede conocer en apelación o como ulterior instancia cuando expresamente le sea concedida esta facultad por algún ordenamiento, lo cual no se actualiza en el caso del impeachment.


III) Que sería en verdad una insensatez admitir que la Corte revisara las resoluciones dictadas en un procedimiento de esta naturaleza, pues:


"Imaginemos, por ejemplo, un presidente cuya conducta ha merecido un juicio tan desfavorable que se promueve una investigación completa a cargo de la Comisión Judicial de la Cámara de Representantes. El resultado de esta investigación ha sido una recomendación formal a toda la Cámara con el fin de que vote los artículos de juicio político. Después de un debate integral del asunto, con la atención del país concentrada en el problema, la Cámara llega a la conclusión de que en efecto debe promoverse juicio político al presidente por 'traición, soborno u otros graves delitos e inconductas'. Todos los problemas legales y concretos ya han sido plenamente examinados en una Cámara, con resultado adverso para el presidente. Luego, los artículos de juicio político pasan al Senado, que presta juramento solemne, y examina el asunto bajo la presidencia del jefe de la Suprema Corte. Después de un proceso con asistencia plenaria y de escuchar las exposiciones de las partes, y una vez que los senadores han debatido las cuestiones concretas y jurídicas, el Senado vota por una mayoría de dos tercios la condena y remoción del presidente.


"Entonces, el presidente apela a la Suprema Corte. La jurisdicción de la Corte sobre la apelación es, por lo menos, poco clara pero de todos modos acepta su propia jurisdicción en el asunto. De acuerdo con los méritos del caso, la Corte discrepa con la Cámara y con el Senado en cierto punto, por ejemplo, acerca del sentido de la expresión, 'graves delitos e inconductas', o de cierta importante cuestión del procedimiento (quizá dividiéndose en una votación por 5 a 4, o quizá con nueve opiniones negativas, cinco de las cuales adoptan el mismo razonamiento). De modo que el presidente juzgado y condenado vuelve a ocupar el cargo por el resto de su periodo. Y todos felices y contentos.


"No creo poseer los recursos retóricos adecuados para caracterizar lo absurdo de esta posición. ¿Cuál será la aureola de legitimidad del primer Magistrado que fue reinstalado de este modo? ¿Quién le prestaría acatamiento? Cuando un londinense de apariencia respetable se aproximó al duque de W., y le dijo: 'Creo que usted es el señor S.', el duque replicó: 'Si usted cree eso, es capaz de creer cualquier cosa'. Yo diría lo mismo de quien cree que en los silencios intersticiales de una Constitución redactada por hombre de saber práctico está oculto un mandato que puede determinar un resultado tan absurdo como la reinstalación judicial de un presidente condenado solemnemente, con arreglo a las formas constitucionales, por 'traición, soborno u otros graves delitos e inconducta' (Puedo decir, entre paréntesis, que si el lector es de los que creen que el buen derecho constitucional no puede originar insensateces, o en general absurdos, puede contentarse con esa acertada convicción y omitir el resto de este capítulo).


"Si tal resultado pareciese determinado por el lenguaje explícito de la Constitución, creo que la Suprema Corte trataría desesperadamente de hallar una escapatoria que le permitiese omitir el ejercicio de esta absurda función. Pero la Constitución no impone nada por el estilo. Ese mandato debe elaborarse, en todo caso, sobre la base de una complicada inferencia tras otra.

"Ahora bien, desde el punto de vista práctico ningún tribunal logrará jamás restablecer en su cargo a un presidente sometido a juicio político y condenado; y es muy improbable que ningún tribunal lo intente. Lo único que podría resultar de un intento judicial en ese sentido sería una terrible crisis constitucional. Pues la debilidad latente y definitiva del Poder Judicial (que se mantiene latente sólo por el respeto de los tribunales a la ley que los crea) es que el deber de obedecer a un mandato judicial existe sólo cuando el tribunal que emite el mandamiento actúa en su jurisdicción. Esta regla se suaviza sensiblemente mediante cierta concesión a los tribunales del derecho de determinar su propia jurisdicción. Pero un tribunal que excede ampliamente su jurisdicción no puede pretender que se le obedezca. Si la Suprema Corte o cualquier otro tribunal federal ordenara la reinstalación de un presidente sometido a juicio político y condenado, existiría, por lo menos, una duda muy grave y absolutamente legítima acerca del derecho de dicho mandato a reclamar obediencia; o cabría preguntarse si no se trata de un mandato que exceda la jurisdicción judicial tanto como una orden judicial al Congreso en el sentido de elevar la pena aplicada a la falsificación. Para citar la consecuencia más temible, diremos que los comandantes militares norteamericanos tendrían que decidir por sí mismos a qué presidente deben obedecer, si al que fue establecido en el cargo o a su sucesor. Por mi parte, les aconsejaría obediencia al sucesor; y es indudable que otros ofrecerían el consejo contrario. ¿Es posible que la Constitución norteamericana haya creado una situación semejante?"


Continua diciendo el autor en cita que:


"... no puedo concebir que un tribunal haya perdido a tal extremo su criterio que trate de anular una sentencia del Senado que establece la remoción como consecuencia del juicio político, creo perfectamente verosímil que en la medida de lo posible se acepte públicamente la fundamental inconstitucionalidad de dicho acto, precisamente porque, como señalé brevemente más arriba, la amplia difusión de este concepto -a saber, que los tribunales nada tienen que hacer aquí- destaca muy claramente a los ojos de todos la responsabilidad final del Senado, en relación con los hechos y la ley. Sería muy lamentable que se difundiese la idea de que el veredicto del Senado es más o menos provisorio."(57)


(57) B., C.. Ob. cit., pág. 69.


Hago mías estas afirmaciones, pero tengo más que agregar en relación con la definitividad de las resoluciones del juicio político.


Y aquí, de nuevo, retomo algunos de los comentarios adelantados en la reseña histórica que en el presente se hace de la figura del juicio político y la responsabilidad de los funcionarios. Así como en el Constituyente norteamericano se llegó a considerar la posibilidad de dejar este tipo de facultades al conocimiento del más Alto Tribunal, en nuestra historia legislativa hemos recorrido una opción tras otra.


Hemos visto cómo en el juicio de residencia no se otorgaba la facultad de juzgar al "residenciado" sino a tribunales de residencia que no eran permanentes, pues sólo se constituían con el propósito de juzgar el desempeño de determinada persona una vez terminada su gestión en un cargo público. No se atribuyó esta facultad a los tribunales previamente establecidos, sino a un tribunal creado ad hoc para esa particular ocasión. Después, a lo largo del constitucionalismo mexicano, en ocasiones el legislador constitucional otorgó la facultad de revisar la conducta de los servidores públicos al más Alto Tribunal, la Suprema Corte de Justicia o los Tribunales Superiores de Justicia y también hubo ocasiones en que optó por dejar íntegro el proceso de determinación de responsabilidad de servidores públicos al Poder Legislativo o compartir las atribuciones entre el Poder Legislativo y el Judicial.


Sin embargo, en el desarrollo del sistema de competencias en materia de responsabilidades de los funcionarios públicos, no es posible soslayar ciertas realidades históricas respecto a la experiencia nuestra en cuanto a la interferencia del Poder Judicial Federal. Aquí es pertinente mencionar aquella época difícil en la historia de este Alto Tribunal cuando le fue encomendado por vía de decreto resolver en definitiva los juicios de responsabilidad en contra del santanismo.


Por decreto de fecha 9 de enero de 1856 el presidente Comonfort decretó que S.A. sería juzgado por la Suprema Corte de Justicia por los delitos cometidos durante el tiempo de su dictadura, al igual que sus ministros de despacho, los gobernadores y comandantes generales que sirvieron durante esa época.


"El decreto tuvo enormes consecuencias para el Poder Judicial Federal. Ante la Suprema Corte se incoaron muchos juicios de responsabilidad y surgieron como consecuencia multitud de problemas. En enero de 1856, la impopularidad del gobierno de S.A. era enorme y el decreto fue bien recibido; pero al poco tiempo los juicios contra los gobernadores, comandantes generales y los antiguos miembros del gabinete tropezaron con graves obstáculos. Esta labor fue un factor de desprestigio para la Suprema Corte, pues mientras para los liberales la justicia no era expedita y por eso no estaban en la cárcel los culpables (sobre todo S.A. que había huido del territorio nacional) para los conservadores los procesos carecían de la deseable objetividad y, por lo menos, estaban viciados de ilegalidades. La situación se hizo cada vez más grave, sobre todo después de aprobada la Constitución Federal de 5 de febrero de 1857, que entraría en vigor para el Poder Judicial el 16 de septiembre de ese mismo año.


"Las críticas que el Congreso Constituyente hizo a la Corte en octubre de 1856 -al discutir la inamovilidad de los Ministros y el requisito de que fueran letrados- indudablemente estuvieron inspiradas en los acontecimientos recientes. Por un lado, los diputados eran liberales, conocían la actuación del tribunal durante la dictadura de S.A. y rechazaban el conservadurismo de sus miembros que habían manifestado tanta amistad y afecto hacia T.L.. Además, tenían entonces la impresión de que la justicia era lenta en las causas de responsabilidad incoadas contra el dictador y sus Ministros, sin meditar, tal vez, en que los procedimientos judiciales resultaban ser inevitablemente largos. Los diputados constituyentes -como Z. y A.- hablaron en el Congreso arrastrados por la pasión que habían desatado los debates y los acontecimientos inmediatos, sin hacer un balance equilibrado del papel de la Suprema Corte durante sus años de existencia, desde 1825.(58)


(58) Poder Judicial de la Federación, La Suprema Corte de Justicia a mediados del siglo XIX, Los juicios de responsabilidad contra el santanismo, editado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 1987, pág. 100.


Aun con la experiencia amarga recién relatada, en la Constitución de 1857, en virtud del unicameral Congreso, no le quedó mayor alternativa que la de desahogarse frente al Judicial eliminando la inamovilidad de los Ministros de la Suprema Corte, aun cuando lo volvió a imponer como órgano sentenciador en los procedimientos de responsabilidad política de funcionarios públicos.


Posteriormente, en 1874, una vez reinstaurada la Cámara de Senadores en el ordenamiento mexicano por virtud de reforma constitucional, las atribuciones del órgano sentenciador en materia de responsabilidad por delitos oficiales se transfirieron de la Suprema Corte a la Cámara de Senadores con el auténtico propósito de seguir el modelo norteamericano y con apoyo en la experiencia histórica.(59) Quedaba así consagrada definitivamente la no intervención de la Suprema Corte en este tipo de procedimientos, situación que hasta la fecha ha mantenido el legislador constitucional.


(59) Según se desprende de la lectura de los dictámenes y debates del Congreso de la Unión, cabe precisar que durante los debates del Congreso no se discutió específicamente sobre la transferencia de esta facultad al Senado; sí se comentaron casi todas las facultades exclusivas, pero no ésta en particular.


Nunca más ha vuelto a tener un derecho constitucional la Suprema Corte para determinar la responsabilidad política de los funcionarios públicos. Así se acogió por la Constitución de 1917 y con todo y sus consecuentes y múltiples reformas, este punto no se ha modificado.


Desde entonces todo el peso de la responsabilidad que implica resolver un juicio político sólo recae en el Poder Legislativo como órgano terminal, realizando un auténtico juicio político, en todos los sentidos que antes argumento. La jurisdicción de los tribunales federales o comunes queda expedita para las responsabilidades de otra naturaleza que su conducta haya generado, tal como lo había considerado H. en 1788.


De conformidad, la disposición contenida en la Constitución, que impone la definitividad de las declaraciones y resoluciones de las Cámaras en juicios políticos federales, ya sean éstos en contra de servidores públicos locales o federales, no sólo se impone por disposición de la Ley Suprema, sino que además existen razones de orden histórico, práctico y político que lo justifican como son: la experiencia de la Corte en la resolución de juicios en contra del santanismo; la pretensión de seguir el modelo norteamericano en el que si bien no hay disposición expresa en cuanto a la definitividad, por cuestiones de orden práctico e imbuidos de un espíritu republicano, la definitividad se ha aceptado por la doctrina; y la consideración de que en materia política, como lo es esencialmente el juicio político, la autoridad máxima es el Congreso de la Unión, y en consecuencia, las Cámaras de éste adquieren el carácter de órganos terminales.


IV. La definitividad de las resoluciones de juicios políticos de competencia locales


De acuerdo con lo anterior, queda plenamente explicado por qué en los juicios políticos de competencia federal las declaraciones y las resoluciones emitidas por las Cámaras son definitivas y no procede contra ellas recurso ni acción alguna. ¿Qué pasa en el caso de los juicios políticos de competencia local? ¿También las resoluciones en ellos dictadas son definitivas? En todo caso, ¿para quién serían definitivas? ¿Quién podría revisarlas? ¿Quién no podría revisarlas? Al responder, comenzaré a adentrarme de manera más directa en la controversia constitucional 26/97, misma que ha motivado externar estos comentarios, pues en ella precisamente se pretende la invalidación de ciertas resoluciones del Congreso Local emitidas en relación con un juicio político local.

Por supuesto, hay Constituciones Locales en las que se establece que las resoluciones dictadas en sus respectivos juicios políticos son inatacables, y esa afirmación pareciera ser suficiente para que no se intentara la revisión judicial o por cualquier otra vía de dichas declaraciones o resoluciones, pero al parecer la expresión constitucional de la autonomía estatal no ha bastado, pues aun contra dicha regla expresa se ha manifestado la intención de que la Corte puede revisar dichos actos en vía de controversia constitucional y, por qué descartarlo, quizás hasta se hubiese podido intentar un amparo. Pero, ¿basta dicha afirmación para que ningún órgano, local o federal, pueda revisar las resoluciones de juicios políticos locales? ¿Qué motivos justifican que la definitividad también sea característica de las resoluciones de los juicios políticos locales? Y, en los casos en que las Constituciones Locales no imponen expresamente esa definitividad ¿de cualquier manera deberán reputarse definitivos? En lo sucesivo pretendo esclarecer todas esas inquietudes.


Sin embargo, antes de responder a las interrogantes planteadas, conviene recordar que la Constitución General impone a las Legislaturas Locales la facultad y obligación de legislar en materia de responsabilidad de servidores públicos, y en forma específica lo hace en torno a los juicios políticos, según dispone el artículo 110 de la Carta Magna. Así, el hecho de que las Constituciones Locales regulen el juicio político no es un simple antojo de las Legislaturas de las entidades federativas, sino una obligación que a ellas impone la Constitución General.


De igual modo, conviene recordar que, en mi opinión, lo que hace definitivas las declaraciones y resoluciones tomadas en juicios políticos federales no es la mera disposición que se antoja caprichosa y arbitraria del legislador sino el resultado de no atentar contra la naturaleza del juicio político, así como no tornar absurda la distribución de facultades exclusivas y trasladar así el costo de la toma de decisiones.


Cuando nos trasladamos al plano estatal, debemos preguntarnos: si la inatacabilidad de las resoluciones dictadas en juicios políticos en el ámbito federal se debe no simplemente a la existencia de una disposición expresa en la Constitución, sino a los motivos antes expresados, ¿por qué pretenderíamos que tratándose de resoluciones dictadas en juicios políticos en el ámbito local no es dable esa misma inatacabilidad, cuando la institución sigue siendo la misma, cuando no cambia ni su naturaleza ni su función ni su finalidad, en fin, su carácter político?


1. Los motivos comunes de la definitividad de las resoluciones del juicio político federal y del local


En lo personal, creo que debe respetarse dicha definitividad, porque estoy convencido que la misma obedece a otros motivos diversos a la intención constitucional tajante y expresa; y porque los motivos a los que atribuyo dicha definitividad también se actualizan en el caso de los juicios políticos federales y aquí cabe recordar que cuando existe la misma razón, debe prevalecer la misma disposición. Los motivos que llevaron al Constituyente Federal a establecer la definitividad de este tipo de resoluciones y al que suscribe a coincidir con ella, son los mismos motivos que llevan al Constituyente Local ha establecerlos en sus Cartas Locales.


Nada autoriza a ningún órgano, ni a la Suprema Corte, a interferir como órgano revisor en las resoluciones dictadas en juicios políticos estatales, pues la negación de la procedencia de recursos contra las resoluciones de los Congresos Locales no obedece a cuestiones competenciales que deban distribuirse (o entenderse distribuidas) entre la Federación y los Estados, sino que obedece a la naturaleza, al origen, a la función, a la finalidad, en fin, al carácter político del juicio político.

2. El motivo adicional que justifica la definitividad absoluta de las resoluciones del juicio político local: El Federalismo


En el caso de las resoluciones dictadas con motivo de juicios políticos locales tengo aún mayores motivos para creer en dicha definitividad, pues creo que ella no sólo obedece a la naturaleza del juicio político, sino que la definitividad se impone, sobre todo en cuanto a la intervención de órganos federales en la revisión o modificación del sentido de sus resoluciones, por elemental respeto al Federalismo mexicano y a la autonomía que éste conlleva para los Estados en todo lo concerniente a su régimen interior.


El propio Constituyente, como se aprecia en las citas contenidas en la parte histórica de este documento, se refirió en forma expresa a su respeto por las autonomías estatales en materia de responsabilidad de servidores públicos cuando en la exposición de motivos y los dictámenes de ambas Cámaras legislativas señaló que determinados funcionarios locales podrían ser sujetos de juicio político en los términos del título cuarto de la Constitución Federal y, en congruencia con lo ya establecido, de manera fundamental en los artículos 40 y 41, sólo facultó a la Cámara de Senadores como jurado de sentencia a emitir una resolución declarativa, la que debe comunicarse a las Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda. Expresamente se manifestó cuando justificó los efectos meramente declarativos de estas resoluciones por respeto a los regímenes estatales.


El Constituyente, por un lado, deja en claro el interés federal en casos de violaciones graves a la Constitución Federal y a las leyes federales y de manejo indebido de fondos y recursos federales por parte de servidores públicos locales y, por otro, evidencia que ese interés federal no puede llegar al extremo de desconocer la autonomía de los Estados, ni a desconocer que el pueblo también ejerce su soberanía por medio de los Poderes de los Estados. Esto es, ni siquiera en casos de violaciones graves a la Constitución Federal y a las leyes federales y de manejo indebido de fondos y recursos federales el Constituyente permite que un órgano federal pueda llegar al extremo de destituir a un servidor público local. En fin, evidencia que las sanciones que pudiera merecer un servidor público local por responsabilidad política, en todos los casos, sólo es competencia de las autoridades locales y nunca de las federales.


Para que el Federalismo pueda ser una realidad, debe respetarse, entre otras cosas, la autonomía de los Estados. Si la Corte afirmase (como lo ha hecho ahora en esta controversia constitucional), por vía de interpretación (porque no está facultada) que tiene facultades revisoras en relación con las resoluciones dictadas en estos juicios locales, la definitividad y validez de dichos actos políticos de los poderes locales, actos que sólo inciden en su ámbito interno y respecto de los cuales están constitucionalmente facultados para resolver en definitiva, sería burlado el Federalismo de tal manera que sería nugatorio el establecimiento de todo sistema de responsabilidad de servidores públicos de los Estados. Así las cosas, no tendría sentido que los Estados cumpliesen con el mandato que les impone la Constitución General de regular la responsabilidad de sus servidores públicos, pues cuando esta responsabilidad se hiciera efectiva, esos procesos de modo simultáneo propiciarían que llegase un poder de la Federación, que en nada debe interferir respecto de su fuero interno (en tanto actúen dentro del marco de sus esferas competenciales), a imponer la última palabra.


Por lo anterior, creo que cuando se trata de la intervención de la Suprema Corte en los juicios políticos locales, ante todo y por respeto al orden político y jurídico que nos impone la Constitución y tomando en consideración que ésta no le otorga a la Corte la facultad de revisar dichos actos, y menos aún lo hacen las Constituciones Locales, debe tenerse muy presente que la inatacabilidad en referencia no sólo se ha instaurado por el Constituyente atendiendo a lo señalado antes para el caso de la Constitución General, sino que en forma adicional debe considerarse que dicha definitividad se impone por un elemental respeto al sistema federal.


Así como por interpretación se hizo nugatoria la justicia local y la creación de tribunales estatales con motivo de la amplia extensión que en vía de interpretación se realizó por la Corte en el siglo pasado respecto a los artículos 14 y 16 constitucionales, una interpretación que permitiese a la Corte revisar las resoluciones tomadas en juicios políticos estatales terminaría por dar al traste con el sistema de responsabilidad política de los Estados. Por ello, se exponen los comentarios de don E.R., que si bien fueron formulados en torno al atropello que se dio a la justicia local a través del juicio de amparo, cobran actualidad para el atropello que con la controversia constitucional se pretende hacer al sistema de responsabilidades políticas:


"El régimen interior de un Estado está constituido por el ejercicio de las atribuciones que competen a los tres poderes que forman el gobierno. Este ejercicio, y, por consiguiente, la amplitud de aquel régimen, tiene las limitaciones que establece la Constitución nacional; pero las restricciones concretas, que son prohibiciones o mandamientos expresos y conocidos por las autoridades que ejercen aquellos poderes, resultan simples reglas de conducta para ellas, que sólo tienen la aplicación en casos especiales, y sobre las cuales se ejerce la acción federal como reguladora en casos de violación, que son casos de excepción aun en los peores tiempos. Tales limitaciones, lejos de ser destructoras del sistema federal, sirven para mantener la comunidad de principios, sin la cual los Estados serían absolutamente disímiles, de tendencias divergentes y aun de intereses antagónicos. Pero si una regla general de la Constitución somete los actos y determinaciones de cualquiera de los tres poderes locales a la revisión del poder central, el régimen interior no será ya obra del Estado particular, ni será éste libre para proveer a su prosperidad como él quiera entenderla, ni habrá sistema federal en el gobierno.


"Si el Congreso de la Unión tuviera facultades para examinar las leyes expedidas por las Legislaturas de los Estados, y anularlas en caso de que en su concepto no fueran a propósito para promover la felicidad de los pueblos, la suerte de éstos dependería exclusivamente del Congreso Central, y la libertad del Estado sería irrisoria, por más que él siguiera dándose sus leyes; si el presidente de la República estuviera facultado por la Constitución para revocar los actos administrativos de los gobernadores, siempre que a su juicio no fueran los adecuados para el mantenimiento del orden o para la ejecución de las leyes locales, el ejercicio del Poder Ejecutivo del Estado estaría invadido por el de la nación, los fines del sistema federal estarían falseados, y el gobierno sería un centralismo franco, por más que se mantuviera a los gobernadores en el mando aparente y nulo. Pues no es menos grave la invasión, ni menos destructora, del sistema que la nación proclamó e hizo vencer, cuando se ejecuta en el campo del Poder Judicial: si todos los actos de las autoridades del ramo en los Estados, son revisables por los Jueces Federales, y anulables por éstos, cuando a su modo de ver aquéllos no se ajustan exactamente a las leyes del Estado mismo; si con el criterio vago e incierto de la recta aplicación de las leyes y el cumplimiento de la justicia, la Corte Suprema tiene facultad para revocar todos los fallos de los Jueces locales, la administración de justicia en los Estados es, de hecho, federal, por más que dejen a cargo de aquéllos las primeras instancias de los juicios.

"Así lo entendieron nuestros viejos legisladores de 1824, a quienes nuestra ilustración, un tanto presuntuosa, ha supuesto mucho menos sabios de lo que fueron, y que quizá en muchos respectos eran de espíritu más libre que los de 57, porque se atenían mejor a los principios puros que a enseñanzas prácticas, que conducen a las veces a errores de análisis. La sección I del título IV, tratando del gobierno particular de los Estados, lo divide en el artículo 157 en los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial; en los artículos 158 y 159, da la forma general de las dos primeras ramas, dejando la organización especial a las Constituciones Locales, y al tratar de la tercera, dice así en el artículo 160, que parece expresa y celosamente escrito para impedir la invasión federal: 'El Poder Judicial de cada Estado, se ejercerá por los tribunales que establezca o designe la Constitución (Local); y todas las causas civiles o criminales que pertenezcan al conocimiento de estos tribunales, serán fenecidas en ellos hasta su última instancia y ejecución de la última sentencia.'"(60)


(60) R., E., El artículo 14, Ed. P., tercera edición, México, 1969, págs. 81 ss.


Una interpretación que permite a la Corte revisar las resoluciones que las Legislaturas Locales dictan en materia de juicios políticos la convierte en un superpoder que tiene como prerrogativas el poder aniquilar los sistemas estatales de responsabilidad y la ensancha a tal grado que la balanza de los poderes se inclina hacia sí misma, previo desconocimiento de lo que en mi opinión es su justa y constitucional dimensión, en un acto de auto reconocimiento de una cuasi omnipotencia e infalibilidad.


No puede pretenderse que las resoluciones dictadas en un juicio político estatal por la Legislatura Local puedan revisarse por otro órgano federal, y menos aún por la Suprema Corte, porque no debe convertirse ésta en el suprapoder que legitima y da definitividad a todos los actos que realizan los Estados. Ya lo hace a través del juicio de amparo respecto de los actos de la jurisdicción estatal, ¿también lo hará respecto de los actos incumbentes al Legislativo Estatal en materia política, como lo es el juicio político?


V.I. de la controversia constitucional


La acción de controversia constitucional es, por naturaleza, un instrumento a través del cual se ventilan, ante un órgano imparcial, los posibles problemas de invasión de esferas de competencias a que puede dar lugar el sistema federal y de división de poderes. En múltiples ocasiones el Pleno de este Alto Tribunal ha sostenido, en mi opinión con acierto, que las controversias constitucionales sólo tienen por objeto ventilar cuestiones relativas a invasión o restricción de ámbitos de competencia. En consecuencia, la regla general es que siempre que se haga un planteamiento de esa naturaleza la controversia resulta procedente.


En el caso que me ocupa, la controversia constitucional 26/97, creo que la acción resulta improcedente al no justificarse el interés jurídico por parte del demandante Poder Judicial Local. Creo que la destitución de un funcionario del Poder Judicial, que deviene como consecuencia de un juicio político en que el órgano competente declaró, definitiva e inatacablemente, que ha lugar a su destitución no afecta al Poder Judicial en sí mismo considerado. Para explicar lo anterior y así determinar la procedencia o no de la acción intentada, conviene que nos remontemos a otro tema: la despersonalización de los órganos y su desvinculación con respecto de sus titulares.

El Estado, como cualesquier otra persona moral, requiere de seres individualizados, de personas físicas, para la exteriorización de su voluntad. Los órganos en los cuales se deposita el poder del Estado son ocupados por ciertos titulares en quienes recae la tarea de asumir las atribuciones que competen a dicho órgano y realizar cada una de esas funciones. Pero la personalidad de los titulares nunca se confunde con la persona moral del Estado, al igual que sucede en el caso de cualquier otra persona moral de derecho privado en la cual no puede confundirse la personalidad de los consejeros o de los accionistas con la personalidad jurídica de la persona moral.


Como nos ilustra el que fue Ministro de este Alto Tribunal, don G.F., no es posible desconocer que el órgano es una unidad abstracta, una esfera de competencia que depende directamente de la ley que lo crea y que el titular de ese órgano es un individuo que puede variar sin que se evite o afecte la continuidad del órgano y que tiene, además de la voluntad que dentro de esa esfera de competencia representa al Estado, una voluntad propia dirigida hacia la satisfacción de sus intereses personales. No podemos confundir al órgano con su titular y entender que el interés del órgano se confunde con el interés del titular del mismo, máxime cuando el órgano es un cuerpo colegiado y no unipersonal.


En el caso del juicio político, al resolver sobre la destitución e inhabilitación de los servidores públicos, las Cámaras del Congreso de la Unión o, en su caso, las Legislaturas Locales, no ponen en tela de juicio la responsabilidad del órgano en cuestión, sino que única y exclusivamente analizan la responsabilidad del titular del órgano. Para ejemplificar, no se discute si el Supremo Tribunal de Justicia de determinado Estado cumple o no con sus funciones, sino que se debate si alguno de sus integrantes, con nombre y apellido, afecta o no los intereses públicos fundamentales con su despacho (o bien lo que la Constitución Local imponga como conductas que pueden dar lugar a un juicio político local).


La responsabilidad que se determina con una resolución estimatoria en un juicio político sólo afecta a la persona física objeto del mismo. Como cualquier sanción, la sanción política no trasciende de la persona del sancionado, permanece en él y le afecta sólo a él. Es él quien será destituido de su cargo y es él a quien le estará vedado el poder volver a desempeñarse en un cargo público, si fuere inhabilitado. En ningún momento se actualiza una afectación al Poder Judicial como tal, como órgano o poder. Se actualiza una afectación al integrante (titular) destituido, pero la destitución de un integrante no es sino consecuencia de una consideración formulada por parte de la Legislatura Local en la cual se determinó que esa persona era indigna de ejercer ese cargo. La sanción, como se ha hecho notar, permanece en él y no afecta al Poder Judicial del Estado.


Así las cosas, el Poder Judicial Local de ninguna manera puede pretender (y si lo hace no debe prosperar) hacer valer que la resolución dictada en un juicio político estatal en el cual se resolvió la destitución de uno de sus integrantes le genera un perjuicio y, en consecuencia, un interés jurídico para acudir a la controversia constitucional, porque el legislador local no invade su esfera de competencias sino sólo está actuando con base en un mandato constitucional.


Aquí es preciso retomar los argumentos esgrimidos por esta Suprema Corte cuando en 1869 se pretendió enjuiciar políticamente a siete de sus Ministros por haber votado en determinado sentido en la apelación que interpuso el J. de Letras de Culiacán, M.V., en contra del desechamiento de su demanda de amparo por el J. de Distrito de Mazatlán, S.. En una singular defensa de su independencia y autonomía respecto de los demás poderes y del libre ejercicio de sus facultades constitucionales, la Corte manifestó al Congreso de la Unión que:


"La Constitución Federal reconoce como principio fundamental de nuestras instituciones políticas la independencia de los Supremos Poderes de la Federación, y tal independencia faltaría desde el momento en que uno de estos poderes se constituyese en J. de otro. La acusación infringe este precepto constitucional con el hecho de pretender que el Congreso se erija en J. de la Suprema Corte de Justicia. Esta infracción es evidente, porque lo que sirve de materia a la acusación, es un acto de dicha Corte ejercido dentro de la órbita de sus facultades constitucionales, como Supremo Poder Judicial de la Federación ...


"Se intenta dar a la acusación el carácter de personal contra siete Magistrados, pero el Congreso de la Unión abunda en buen sentido para conocer que en esto hay una equivocación tan patente como lamentable. Los acuerdos de todo cuerpo colegiado se forman por la reunión de los votos de sus individuos; y desde el momento en que la mayoría se ha declarado en un sentido, los individuos desaparecen, y no queda sino el cuerpo moral único que puede dar a esos acuerdos el carácter de tales. En otros términos: el voto de la mayoría es el voto del cuerpo colegiado. Lo que se dice del voto de esa mayoría se entiende del cuerpo colegiado. Acusar a la mayoría por ese voto, es acusar al cuerpo mismo. Estos principios de estricto derecho, lo son también de simple sentido común ...


"La Corte tiene la facultad constitucional -y a nadie es lícito negar que la tiene- de declarar en un caso dado que no se aplique una ley del Congreso, porque es contraria a la Constitución. Entonces, sería un contrasentido, una monstruosidad manifiesta, que el Congreso juzgase a la Corte por esas declaraciones. La facultad de la Corte sería un lazo que la Constitución le tendería para obligarla a hacer una declaración que después sería calificada de delito.


"Ahora, si la Corte está llamada para calificar un acto del Congreso, cómo puede concebirse que el Congreso esté llamado a juzgar a la Corte por esa misma calificación. Es preciso convenir en que tal juicio sería un contrasentido, y de seguro no es lo que ha querido la Constitución ..."


Así como la Corte le indicaba hace más de cien años al Congreso de la Unión que no podía juzgarla por hacer uso de sus facultades constitucionales, la Corte debe negarse por imperativo constitucional a juzgar al Poder Legislativo Estatal por hacer uso de sus facultades.


El hecho de que las Legislaturas Locales ejerzan sus facultades constitucionales de destitución de funcionarios de otros poderes, una vez seguido el proceso de juicio político, no puede dar lugar a una invasión de esferas; esto sería un contrasentido, y la máxima más importante del derecho constitucional es que sus propias reglas deben tener sentido; tampoco se presenta una afectación al poder como tal, pues el único afectado por la resolución del juicio político es el propio enjuiciado. ¿Cómo entonces podrá dicha actuación dar lugar a una controversia constitucional? ¿Cómo entonces actualizar el requisito de agravio que implícitamente exige la acción de controversia constitucional? ¿En dónde está la invasión de esferas cuando un poder aduce que los actos de otro poder le agravian, siendo que éste únicamente se ha limitado a cumplir con un mandato constitucional? ¿Desde cuándo realizar actos en ejercicio de facultades que le son propias a un poder, sin excederse de sus limitaciones constitucionales y legales, conlleva para dicho poder la intromisión de la Suprema Corte para validarlos o invalidarlos? Si, como ya vimos, el Constituyente otorgó a las autoridades locales la facultad de resolver los casos de responsabilidad política de sus servidores públicos locales, ¿de dónde surge la facultad de la Corte de revisar esas resoluciones?


La controversia constitucional debe limitarse a señalar si hubo o no una invasión de esferas de competencia y, en su caso, declarar la invalidez de los actos realizados en virtud de esa invasión; la controversia constitucional no debe declarar la invalidez de las resoluciones de un juicio político resuelto por las Legislaturas Locales porque, precisamente, las Legislaturas Locales actúan en atención a facultades que no sólo sus Constituciones, sino también la Constitución Federal, les otorgan.


Cuando en 1994 la controversia constitucional fue reformada, y casi recreada, la intención del Constituyente al expedir el texto actual del artículo 105 fue revalorar, revivir y vivificar la figura de la controversia constitucional como un auténtico medio de la defensa del sistema federal (así lo dice la exposición de motivos) en casos de invasión de ámbitos de competencia, salvo cuando esa invasión la haga la Suprema Corte, precisamente a quien encomendó esa defensa.


Resulta una verdadera incongruencia tergiversar el sentido de esta acción para convertirla, tal como se convirtió el amparo, en un instrumento más por el cual el Poder Judicial de la Federación pueda sobrepasar ya no sólo por los actos jurisdiccionales de los Estados sino también por los actos que realizan los órganos políticos de éstos, en procedimientos en los cuales se finca responsabilidad política y se sanciona políticamente a quienes fueron servidores públicos. La controversia constitucional se desnaturalizaría, la Corte se convertiría en un ente cuasi omnipotente o en una segunda instancia de toda querella local, política o jurisdiccional.


La controversia constitucional no fue pensada para que la Suprema Corte se convirtiese en J. y padre (no es un lapsus calami) de los poderes públicos, ni de los federales ni de los locales, y tampoco va con su naturaleza hacerlo; fue pensada para que juzgara y determinara si hubo lugar o no a una invasión o restricción de ámbitos de competencia entre estos órganos y niveles de gobierno y, en su caso, invalidar los actos indebidos, mas no para determinar si el acto reclamado en vía de controversia se ajusta o no a su propio criterio.


La controversia constitucional tampoco fue pensada para que la Suprema Corte se convirtiese en un tribunal ante el cual se ventilaran procesos extraordinarios en los que se reclamara la reinstalación de funcionarios públicos que, por virtud del ejercicio de una prerrogativa y mandato constitucional, han sido removidos previa la consideración del órgano competente de que su conducta lo hace indigno de ejercer el cargo y tampoco va con su naturaleza hacerlo; ni la controversia constitucional es un recurso de reinstalación, ni la Corte debe asumir el papel de reinstaladora de servidores públicos legalmente destituidos por quien tuvo facultades para hacerlo.


Admitir que la Corte, en vía de controversia constitucional, tiene facultades de revisión de las decisiones tomadas en juicios políticos locales, implica admitir que la Suprema Corte tiene la última palabra en materia de control político. Y esto, para mí, desde la perspectiva del control constitucional, es inaceptable. Es evidente que en materia de responsabilidad política de funcionarios locales el Constituyente Federal determinó, en forma contundente que sean las propias autoridades locales las que los resuelvan y no los órganos federales. También es evidente que la controversia constitucional en lo esencial, es un instrumento de control constitucional que tutela, de modo básico, el sistema federal constitucionalmente impuesto, y ello hace que resulte absurdo que esta figura se utilice precisamente para pisar las autonomías estatales.


Por las razones expuestas considero que tratándose de resoluciones dictadas en juicios políticos, incluso en el ámbito local, la controversia constitucional es improcedente.


VI. Improcedencia del juicio de amparo


De conformidad con lo que señalé en una parte anterior de este documento, considero que el procedimiento a través del cual se sustancia e impone la responsabilidad política, constituye un juicio auténtico. Sin embargo, no porque lo considere como un juicio auténtico concluyo señalando que procede el juicio de amparo, aun por cuestiones de la inexacta aplicación de la ley procedimental o la no observancia de la garantía de audiencia, pues la Constitución es muy contundente cuando establece esa definitividad, que no sólo limita a la resolución final dictada en el juicio político, sino a cualquier declaración o resolución que tomen las Cámaras.


Debe señalarse que existen autores que sugieren la procedencia de la acción de amparo, como son T.R. y S.B.. El profesor T. señala, aun cuando no abunda más allá de estas expresiones, que:


"Las resoluciones del Gran Jurado y la declaración, en su caso, de la Cámara de Diputados, son inatacables, según lo dice el párrafo tercero del artículo 111. Esto quiere decir que ningún órgano de autoridad puede reemplazar a las Cámaras en posterior conocimiento por lo que hace a la apreciación de los hechos y a la decisión que aquéllas adoptaren. Consideramos, sin embargo, que los presupuestos que la Constitución señala para la actuación de cada Cámara sí están bajo el control del juicio de amparo; por ejemplo, si el Senado procediera sin previa acusación de la Cámara de Diputados."(61)


(61) T.R., Derecho constitucional mexicano. Pág. 567.


E.S.B., al igual, sin abundar, expresa:


"Por lo que se refiere a los órganos que intervienen en la acusación y en el fallo, destaca del precepto que ambos tienen el imperativo de respetar el derecho de audiencia del servidor público sometido al juicio político y si bien es cierto que en contra del fallo que pronuncie la Cámara de Senadores no procede ningún recurso ni juicio, consideramos que si alguna de las Cámaras pasara por alto el derecho de audiencia debería proceder el amparo contra esa afectación que como gobernado se le infiriera al servidor público."(62)


(62) Ibidem.


No obstante, creo que la definitividad que impone la Constitución y la naturaleza de la figura del juicio político, es a tal grado contundente que, ante la interrogante de qué puede hacer el servidor público al que ni siquiera la garantía de audiencia se le ha respetado en un juicio político (federal o local, es indistinto), respondo: lo mismo que haría si la Suprema Corte aplica inexactamente las leyes procedimentales, esto es, hacerse a la idea que existen órganos terminales, no necesariamente llamados "Suprema Corte".

Para finalizar, qué más claro que la Ley de Amparo cuando señala en el artículo 73, fracción VIII, que el juicio de amparo es improcedente:


"Contra las resoluciones o declaraciones del Congreso Federal o de las Cámaras que lo constituyen, de las Legislaturas de los Estados o de sus respectivas Comisiones o Diputaciones Permanentes, en la elección, suspensión o remoción de funcionarios, en los casos en que las Constituciones correspondientes les confieran la facultad de resolver soberana o discrecionalmente; ..."


VII. Un comentario sobre las razones que señala la resolución de la mayoría respecto de la procedencia de esta controversia constitucional


El considerando quinto del voto de mayoría se refiere al estudio de la procedencia de la controversia constitucional; una vez analizadas las causales de improcedencia invocadas por la demandada y declarándolas infundadas, señala:


"No se desatiende que el artículo 110 de la Constitución Federal, que prevé los funcionarios que pueden ser sujetos de juicio político, el procedimiento que se debe seguir y el tipo de sanciones que se podrán imponer, establece en su último párrafo: 'las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables', lo que puede generar la idea de que la presente controversia constitucional es improcedente; sin embargo, hay que tomar en consideración que lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso h), de la misma Constitución Federal:


"'Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: ... h) Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; ...'


"Según se ve, el transcrito artículo 105 contiene una norma específica que introduce una modificación a la norma general contenida en el artículo 110, en razón de la novedad y especificidad del citado artículo 105, pues este fue reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, para establecer la procedencia de las controversias constitucionales que se susciten, entre otros casos, respecto de dos poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, en tanto que el último párrafo del artículo 110 estaba vigente con anterioridad a la citada reforma."


Esta afirmación se traduce en una aplicación de la regla elaborada para el derecho ordinario (y no el constitucional) que señala que la norma posterior deroga a la anterior en lo que se oponga, y esto me parece, de principio, cuestionable en cuanto a la validez de su aplicación en derecho constitucional. Además, es una afirmación categórica que no se demuestra ni argumenta en el texto de la resolución.


Adicionalmente, es importante resaltar y precisar que, contrariamente a lo que se desprende de esa afirmación, el artículo 105 de la Constitución cierto es que fue reformado en 1994, pero no en su totalidad, como soslaya el voto de mayoría. La reforma al sistema de controversias constitucionales que se dio en 1994 amplió los supuestos en que dicha acción procedía ante este tribunal, pero a dicha reforma sobrevivieron algunos supuestos que se incluían en el dispositivo desde su promulgación en 1917. Precisamente, es anterior a la reforma de 1994 el supuesto que otorga competencia a la Suprema Corte para conocer de los conflictos entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, supuesto en el que su ubica la controversia constitucional de la que forma parte este voto particular.


Por otro lado, el texto vigente del artículo 110 constitucional, relativo entre otras cosas a la responsabilidad política de los servidores públicos, y en general gran parte del texto vigente del título IV Responsabilidad de los servidores públicos, es el resultado de la reforma constitucional aprobada en diciembre de 1982 (a la que se hace referencia en el estudio histórico que contiene este voto particular, ver parte I.7 de este voto) que modificó el sistema de responsabilidades de dichos servidores. Sin embargo, aquí también se repite el esquema anterior, en el que hay reglas que sobreviven las reformas a ciertos dispositivos; el artículo 110 y en general el sistema de responsabilidades fue reformado en 1982, pero la inatacabilidad de las resoluciones derivadas de juicios sobre responsabilidad política (antes de 1982, "delitos oficiales", ver parte I.8 de este voto) es una prerrogativa constitucional consagrada desde 1917.


En esta tesitura, creo que es inconsistente señalar que por virtud de la reforma efectuada al artículo 105 constitucional, por ser posterior, se modificó el contenido del artículo 110 en cuanto a la inatacabilidad de las resoluciones de juicio político, toda vez que:


I) El supuesto hipotético contenido en el artículo 105 constitucional en el que se funda la presente controversia, que es "los conflictos entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos", es una regla constitucional desde 1917;


II) La regla que recoge y establece el artículo 110 constitucional en lo relativo a la inatacabilidad de las resoluciones emanadas de juicios políticos (o antes de las resoluciones de la Cámara de Senadores fungiendo como Gran Jurado de los "delitos oficiales"), es vigente también desde 1917;


III) En estas condiciones, no se puede afirmar, por lo menos no en este caso concreto, que la reforma de 1994 al artículo 105 reformó el contenido y alcance del artículo 110, porque la parte del artículo 105 que tiene injerencia en la presente controversia no es resultado de la reforma de 1994 sino que es parte original del texto constitucional desde su origen en 1917; no hay ley posterior que derogue a la anterior, pues la ley que se señala como posterior es realmente coetánea a la que se señala como anterior. Las normas en aparente conflicto tienen como génesis un mismo momento legislativo.


IV) Y no está demás reiterar, que, prima facie, me parece cuestionable aquello de que en materia constitucional sea válido aplicar el principio de derecho ordinario de que la ley posterior deroga a la anterior en lo que se oponga, lo cual el voto de la mayoría afirma sin demostrar.


Para el estudio vertido en lo anterior, y en el cual constan las razones de mi voto, me apoyé en la siguiente bibliografía: I) A.T., J.. Ineficacia de la ley de responsabilidades de los funcionarios y empleados públicos. Tesis profesional. México, 1974; II) Armagnague, J.F.. Juicio político y jurado de enjuiciamiento. En la nueva Constitución Nacional. Ediciones D.. Buenos Aires, 1995; III) B.B., J.. El juicio de responsabilidad en la Constitución de 1824. Universidad Nacional Autónoma de México. México, 1978; IV) B.B., J.. Legislación gaditana como derecho patrio. Memoria del II Congreso de Historia del Derecho Mexicano. México, 1980; V.B., C.L., Jr. Juicio político. Ediciones Economía y empresa/Prolam. Buenos Aires, 1975; VI) Congreso. Cámara de Senadores. La restauración del Senado 1867-1875. C.R.C.. Introducción de M.A. de la Fuente. Senado de la República, LIII Legislatura. México 1985; VII) Congreso. Cámara de Senadores. Copia del expediente seguido en las Secretarías del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos sobre la reforma a los artículos 11, 72 fr. XXI y adicional al 102 de la Constitución Política de la República Mexicana. Senado de la República. México, tip. Oficina de Impresora de Estampillas, Palacio Nacional, 1908; VIII) C.C., R.. Juicio de amparo. E.orial Harla. México, 1994; IX) D.G., L.H.. El sistema de responsabilidades de los servidores públicos. E.orial P., S.A. México, 1996; X) D.T., L.. Elementos de teoría general del proceso. 4a. edición. E.orial P., S.A. México 1993; XI) E., J.. Diccionario razonado de legislación y jurisprudencia. Tomo I.C.E. y Distribuidor. México, 1979; X.F.G., V.. Teoría general del derecho procesal. UNAM. México, 1992; X.G. y de H., F.J.. Los altos funcionarios públicos y la irresponsabilidad. Tesis profesional. México, 1967; X.G.L., C.. Derecho procesal civil. E.orial Harla. México, 1997; H.C.C., M.A.. 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La Suprema Corte de Justicia a mediados del siglo XIX. Los juicios de responsabilidad contra el santanismo. México, 1987; XXIII) Poder Judicial de la Federación. La Suprema Corte de Justicia. La República y el Imperio. El amparo del J. de Letras de Culiacán, M.V.. México, 1988; XXIV) Poder Judicial de la Federación. La Suprema Corte de Justicia durante el gobierno del presidente Obregón. La acusación contra tres Ministros de la Corte Suprema. México, 1996; X.R.O., E.. Historia de las Constituciones Mexicanas. UNAM. México, 1997; XXVI) Senado de la República. El Senado mexicano. LIII Legislatura. Tomos I, II y III. México, 1987; XXVII) Senado de la República. El Senado de la República y su restauración en 1875 y su presencia republicana en 120 años. México; XXVIII) S.M., J.. Ensayo sobre los juicios de residencia. Imprenta de Alhambra y Compañía. Madrid, 1848; X.S.B., E.. Derecho constitucional. E.orial P., S.A. México, 1995; XXX) T. Ramírez, F.. Derecho constitucional mexicano. 28a. edición. E.orial P., S.A. México, 1994; X.T.R., F.. Leyes fundamentales de México. 1808-1987. 14a. edición. E.orial P., S.A. México, 1987; XXXII) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Disco óptico de compilación de leyes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 1999; XXXIII) Decreto de reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicado en el D.O.F. de 28 de diciembre de 1982; XXXIV) Decreto de reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicado en el D.O.F. de 10 de agosto de 1987; XXXV) Decreto de reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicado en el D.O.F. de 31 de diciembre de 1994; XXXVI) Decreto de reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicado en el D.O.F. de 22 de agosto de 1996; XXXVII) Disco óptico de jurisprudencia y tesis aisladas realizado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 1999; XXXVIII) Exposición de motivos de las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicada en el D.O.F. del 28 de diciembre de 1982; XXXIX) Exposición de motivos de las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicada en el D.O.F. del 22 de agosto de 1996; XL) Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Disco óptico de compilación de leyes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 1999.


Por todo lo anterior, disiento del criterio de la mayoría y voto por la improcedencia de la controversia constitucional 26/97.

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