Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro José Ramón Cossío Díaz, al que se adhieren los Ministros Genaro David Góngora Pimentel, José de Jesús Gudiño Pelayo, Olga María del Carmen Sánchez Cordero y Juan N. Silva Meza.
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXVI, Agosto de 2007, 1066
Fecha de publicación01 Agosto 2007
Fecha01 Agosto 2007
Número de resolución58/2007
Número de registro20804
MateriaDerecho Constitucional,Derecho Procesal
EmisorPleno

Voto particular que formula el M.J.R.C.D. en el recurso de reclamación 58/2007-PL, al que se adhieren los Ministros G.D.G.P., J. de J.G.P., O.M.d.C.S.C. y J.N.S.M..


I.A..


Este recurso de reclamación deriva de la controversia constitucional 11/2007, promovida por el Instituto Federal Electoral en contra de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y admitida por el Ministro instructor(1) mediante auto de trece de febrero de dos mil siete. En contra del auto admisorio, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión interpuso el recurso de reclamación 58/2007-PL, por considerar, fundamentalmente, que el Instituto Federal Electoral carecía de legitimación activa para promover una controversia constitucional, además de que este medio de control constitucional, no es la vía idónea para que dicho órgano defienda su esfera competencial.


II. Sentencia de la mayoría.


El Tribunal Pleno discutió este recurso de reclamación en dos sesiones públicas,(2) y después de un amplio debate, resolvió por mayoría de seis votos(3) declarar procedente y fundado el recurso y revocar el auto recurrido de trece de febrero de dos mil siete, esencialmente por los siguientes motivos:


1. La intención del Poder Revisor de la Constitución, en la reforma de mil novecientos noventa y cuatro al artículo 105 constitucional, si bien era la de abrir el espectro de posibilidades en la controversia constitucional -como se advierte de todos los pasajes de la iniciativa de reforma- y aun cuando estableció que se crearían las bases generales de un modelo, siempre hizo referencia de un número cerrado y limitado de actores o de entes legitimados para la promoción de una controversia constitucional.


2. Si bien la tesis P.L. del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA TUTELA JURÍDICA DE ESTA ACCIÓN ES LA PROTECCIÓN DEL ÁMBITO DE ATRIBUCIONES QUE LA LEY SUPREMA PREVÉ PARA LOS ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO." prevé que la legitimación activa en las controversias constitucionales siempre está vinculada a que se trate de un órgano originado del Estado, esto es, a aquellos que derivan del federalismo y del principio de división de poderes a que se refieren los artículos 40, 41, primer párrafo y 49, en relación con los numerales 115, 116 y 122, todos de la Constitución Federal, ello no significa que cualquier órgano, poder o entidad por el simple hecho de estar enunciado en la Constitución, o que tenga su origen en ella, e inclusive se delimite ahí su ámbito competencial, tenga legitimación para promover una controversia constitucional. Sostener esto, llevaría al extremo de considerar como órganos originarios del Estado, por ejemplo a los Tribunales Contencioso Administrativos, a los tribunales agrarios, al Ministerio Público, y a las Comisiones de Derechos Humanos nacional y estatales.


Por tanto, no cualquier órgano del Estado, porque se prevea su existencia en la Constitución Federal se puede calificar como originario, y que por ello esté en posibilidad de promover una controversia constitucional.


3. Si bien corresponde a la Suprema Corte interpretar la N.F., ello debe hacerlo de manera sumamente cuidadosa, autolimitándose y sujetándose exclusivamente al texto constitucional, en total respeto a sus disposiciones, máxime cuando se trata de aquellas que le confieren competencia para conocer de un asunto. De lo contrario, y so pretexto de ser el máximo intérprete de la Constitución, se estaría arrogando atribuciones que el Constituyente Originario o el Órgano Reformador de la Constitución no le confirió.


4. El inciso c) de la fracción I del artículo 105 constitucional, contiene una cláusula cerrada, pues dispone expresamente y de manera concreta que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, podrá conocer de controversias constitucionales que se susciten entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, cualquiera de sus Cámaras o la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal, por lo que no es posible sostener como se hizo en el auto admisorio recurrido, que a tal hipótesis normativa pueda adscribirse algún otro supuesto.


5. No obstante que el Instituto Federal Electoral tiene la naturaleza de órgano constitucional autónomo, ello no se traduce en que sea un órgano originario del Estado, toda vez que el Tribunal Pleno ha señalado que éstos son aquellos que derivan del sistema federal y del principio de división de poderes, y entre ellos, indudablemente no encuadran aquellos órganos que dada la evolución del Estado, se han ido estableciendo con la finalidad de auxiliar en el ejercicio de ciertas funciones estatales.


El hecho de que el Instituto Federal Electoral sea un órgano constitucional autónomo, no le otorga legitimación para promover una controversia constitucional, y menos aún que se pueda ubicar en algún inciso de la fracción I del artículo 105 constitucional, ni siquiera con una aplicación por analogía de la norma, pues dicho dispositivo constitucional es claramente expreso y cerrado.


6. Cuando se reformó en mil novecientos noventa y cuatro el artículo 105 constitucional, ya existían los órganos constitucionales autónomos, de lo que se concluye que fue voluntad expresa del Constituyente Permanente, no dotarlos de legitimación activa para promover controversias constitucionales, pues no los incluyó como órganos legitimados para ello.


7. Además, en mil novecientos noventa y seis se reformó el artículo 105 constitucional, en su fracción II, para otorgarle legitimación activa a la Comisión Nacional de Derechos Humanos para promover acción de inconstitucionalidad en contra de normas que estime contrarias a derechos humanos. Esta modificación constitucional denota una manifestación de voluntad expresa, indudable e inequívoca de no darles acceso a los órganos constitucionales autónomos para la promoción de controversias constitucionales.


8. El diseño constitucional del artículo 105 de la Constitución Federal establece estancos exclusivos y excluyentes entre la legitimación procesal para promover controversias constitucionales y la legitimación procesal para interponer acciones de inconstitucionalidad, de tal forma que quienes tienen acceso a una de estas vías, carecen de acceso para ejercer la otra y viceversa. Considerar lo contrario, produciría un desajuste al esquema constitucional, pues implicaría introducir una particularidad para los órganos constitucionales autónomos, que trastocaría ese diseño dándoles al mismo tiempo las dos posibilidades, cuando menos en el caso de la Comisión Nacional de Derechos Humanos.


9. No corresponde a la Suprema Corte adscribir o ampliar los supuestos de competencia para conocer controversias constitucionales. Hacerlo constituiría un acto legislativo, que invadiría atribuciones del Poder Constituyente Permanente.


III. Razones del voto.


No comparto la sentencia de la mayoría por los siguientes motivos.


a) Análisis de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal.


La fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé a la controversia constitucional como un medio de control constitucional cuyo objeto de tutela es la salvaguarda de la supremacía constitucional, el federalismo y el principio de división de poderes.


Sobre este medio de control constitucional, conviene señalar que la Suprema Corte -a partir de enero de mil novecientos noventa y cinco, fecha en que entraron en vigor las reformas constitucionales al artículo 105 constitucional-, ha evolucionado en el criterio para determinar lo que constituye la materia de las controversias constitucionales, el cual se puede agrupar en cuatro bloques de evolución:


1. Primer criterio. En la controversia constitucional sólo pueden plantearse problemas de invasión de esferas.(4)


2. Segundo criterio. Amplía el anterior, aquí la Suprema Corte estableció que sólo le corresponde conocer a través de las controversias constitucionales, de violaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, careciendo de competencia para conocer de planteamientos contra actos a los que sólo se les atribuyan violaciones a las Constituciones de los Estados o a leyes locales, cuyo remedio corresponde establecer al Constituyente Local o a las Legislaturas de los Estados.(5)


3. Tercer criterio. Se amplía el criterio anterior, señalándose que también es materia de la controversia constitucional el estudio de violaciones indirectas a la Constitución Federal, aunque con la limitante de que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o ley impugnados.(6)


4. Cuarto criterio. Finalmente, el criterio que hoy es reconocido mayoritariamente por la Suprema Corte es el consistente en que en la controversia constitucional pueden examinarse todo tipo de violaciones a la Constitución Federal, dado que la finalidad esencial es la salvaguarda de la supremacía constitucional, incluyendo de manera relevante, el bienestar de la propia persona humana sujeta al imperio de los entes u órganos de poder.(7)


Así, de la evolución de los criterios que ha sostenido la Corte sobre la materia de las controversias constitucionales, válidamente se ha señalado que el objeto de tutela de este medio de control constitucional es la salvaguarda de la supremacía constitucional, el federalismo y el principio de división de poderes, lo que se logra a través de la determinación, en cada caso que se somete a su conocimiento, de si existe o no invasión a la esfera de atribuciones que la N.F. otorga o reserva a los órganos originarios del Estado, así como del análisis sobre cualquier tema que se vincule, de algún modo, con una violación a la Constitución, sea en su parte orgánica como en la dogmática, pero siempre partiendo del carácter que como poderes, órganos o entes tienen los sujetos legitimados para intervenir en esta clase de juicios.


Todo lo anterior ha tenido como apoyo, lo previsto en el procedimiento de reforma a la Constitución Federal que se llevó a cabo en mil novecientos noventa y cuatro, del cual conviene citar una parte de la exposición de motivos que resulta conducente:


"La Constitución es el Ordenamiento Supremo que, surgido de nuestras luchas históricas y de nuestros mas amplios consensos, recoge la voluntad nacional de los mexicanos y da sustento a nuestro Estado de Derecho. La Constitución ha orientado la construcción del país, señala las pautas para avanzar en la democracia hacía la convivencia justa y segura que todos anhelamos y expresa nuestra voluntad de mantener la unidad de la República en un Pacto Federal que garantice a sus integrantes, Federación, Estados y Municipios, una vida justa y armónica.


"...


"Debemos fortalecer el Estado de derecho que otorgue certidumbre a todos y permita la más cabal expresión de las potencialidades de cada quien y de la sociedad en su conjunto. Fortalecer el Estado de derecho requiere mejores instrumentos para asegurar la plena vigencia de nuestra Constitución, mayor capacidad para aplicar la ley, sancionar a quienes la violan y dirimir las controversias. Los mexicanos queremos un Estado de Derecho que asegure una convivencia civilizada, armónica y pacífica, un Estado que haga de la norma jurídica el sustento de la cohesión social y de la suma de nuestros esfuerzos.

"...


"En la Suprema Corte de Justicia la voluntad popular ha depositado la función fundamental de mantener el equilibrio entre poderes de la Unión, dirimiendo las controversias que pudieran suscitarse entre el Ejecutivo y el Legislativo. Así también, la Suprema Corte es depositaria del supremo mandato de velar por la Unión de la República, dirimiendo las controversias entre Estados, Municipios, el Distrito Federal y la Federación. En la Suprema Corte reside asimismo el mandato de asegurar a los individuos que todo acto de autoridad se apegue estrictamente al orden que la Constitución consagra. De ahí que un régimen de plena vigencia del Estado de derecho y un sistema de administración de justicia y seguridad pública justo y eficiente, requiere de un Poder Judicial más independiente y más fuerte.


"...


"Consolidar a la Suprema Corte como Tribunal de Constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones, exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo. Al otorgar nuevas atribuciones a la Suprema Corte, se hace necesario revisar las reglas de su integración a fin de facilitar la deliberación colectiva entre sus miembros, asegurar una interpretación coherente de la Constitución, permitir la renovación periódica de criterios y actitudes ante las necesidades cambiantes del país, y favorecer el pleno cumplimiento de su encargo.


"...


"Esta iniciativa de reformas a la Constitución forma parte de un conjunto de acciones que fortalecerán el orden público y la seguridad individual familiar y patrimonial. Se trata de una reforma profunda que parte de la voluntad de los mexicanos de vivir en un Estado fundado en la soberanía nacional, la democracia, la división de poderes, el federalismo y el respeto a las garantías individuales. Su objetivo último es el fortalecimiento del equilibrio de poderes y del Estado de Derecho.


"Las controversias constitucionales.


"El artículo 105 del texto original de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias que se susciten entre dos o mas Estados, entre uno o más Estados y el Distrito Federal, entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. Los mencionados supuestos del artículo 105 no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana esta planteando.


"Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar las vías adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del artículo 105 a fin de prever en su fracción primera las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal, la federación y un Municipio, el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal, dos Estados, un Estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un Municipio, dos Municipios de diversos Estados, dos poderes de un mismo Estado, un Estado y uno de sus Municipios, y dos órganos del Distrito Federal o dos Municipios de un mismo Estado.


"Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general.


"El gran número de órganos legitimados por la reforma para plantear las controversias constitucionales es un reconocimiento a la complejidad y pluralidad de nuestro sistema federal. Todos los niveles de gobierno serán beneficiados con estas reformas.


"El otorgamiento de estas nuevas atribuciones reconoce el verdadero carácter que la Suprema Corte de Justicia tiene en nuestro orden jurídico el de ser un órgano de carácter constitucional. Es decir, un órgano que vigila que la Federación, los Estados y los Municipios actúen de conformidad con lo previsto por nuestra Constitución."


Así, la Corte a partir del estudio y análisis del procedimiento de reforma a la fracción I del artículo 105 constitucional -mil novecientos noventa y cuatro-, ha señalado que la intención del Poder Reformador, fue la de ampliar las facultades de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de las controversias constitucionales, considerando la complejidad actual que tiene la integración de los distintos órganos federales, locales y municipales, y con la finalidad de comprender la variedad de conflictos entre dichos niveles de gobierno, incluyendo así un gran número de órganos legitimados para plantear las controversias constitucionales, en reconocimiento a la complejidad y pluralidad del sistema federal, atendiendo a aquellos que derivan del sistema federal (Federación, entidades federativas, Distrito Federal y los Municipios) y del principio de división de poderes a que se refieren los artículos 40, 41, 49, en relación con el 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(8)


En este sentido, en mi opinión en la reforma de mil novecientos noventa y cuatro al artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, el Poder Reformador de la Constitución estableció bases generales de un modelo para la solución de controversias sobre la constitucionalidad de actos y normas generales, lo que se corrobora con la exposición de motivos de la citada reforma.


Así, tratándose de la legitimación en controversias constitucionales, considero que la pretensión del poder reformador al modificar la fracción I del artículo 105 constitucional, no era la de agotar un modelo o establecer una situación numerus clausus en cuanto a los órganos legitimados para promover una controversia constitucional -tal como se afirma en la sentencia de la mayoría-, sino precisamente la de establecer condiciones que permitan el otorgamiento y legitimación activa a diversos órganos del Estado, pues en mi opinión, de la exposición de motivos, hay una clara apertura hacia la incorporación de nuevos supuestos. Además, esta postura, me parece totalmente acorde y congruente con la evolución de los criterios que ha sostenido la Suprema Corte en materia de controversias constitucionales.


b) Interpretación de la Suprema Corte y precedentes.


En el transcurso de los años, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el cumplimiento de sus funciones, ha utilizado diversos métodos de interpretación, a los que ha denominado, entre otros, como: armónico, jurídico, sistemático, histórico, textual, literal, lógico, causal teleológico, genético teleológico, jurisprudencial, gramatical, etcétera, los cuales, si bien son métodos viables de interpretación, han sido utilizados sin ningún orden o sentido de prevalencia, llegando incluso al extremo de realizar un "cruce" de los mismos.(9)


Al respecto, en realidad estimo que no existe un orden o un límite a la cantidad de métodos posibles de interpretación que puede utilizar la Suprema Corte en su tarea de intérprete de la Constitución.(10) Sin embargo, me parece que, según el caso, debe utilizar el método más conveniente y que más favorezca a la resolución del caso concreto.


No obstante lo anterior, considero que la mayor parte de los métodos utilizados por la Suprema Corte al interpretar la Constitución, están encaminados a no atender a la literalidad, sino por el contrario, lo que ha buscado es entender cuál es la ratio de los elementos jurídicos que tiene frente a sí, y tratar de darle cauce y sentido extensivo. Voy a citar algún ejemplo que apoye esta afirmación.


Al resolver la controversia constitucional 31/97(11), el Tribunal Pleno, en mi opinión, no realizó una interpretación literal sino una interpretación extensiva, ya que buscó la intención de lo que estaba interpretando, no la intención del texto pues el texto no tiene intención, sino la intención de quienes lo construyeron. En efecto, en la citada sentencia se advierte que de un análisis sistemático del contenido de los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se concluyó que si bien las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, su sentido final es lograr de manera relevante el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de aquéllos.(12)


Entonces, en este caso, en una interpretación sistemática -en mi opinión extensiva- la Corte fue capaz de construir un fin protectivo de la controversia constitucional, para ir más allá de lo que es la ratio entre poderes y órganos de poder, estableciendo así que la finalidad del control de la regularidad constitucional a cargo de la Suprema Corte, incluye también de manera relevante el "bienestar de la persona humana" sujeta al imperio de los entes u órganos de poder.


Incluso en muchos casos, la Suprema Corte a partir de interpretaciones extensivas, ha generado conceptos que no derivan del propio enunciado de la Constitución, sino que a partir de una interpretación sistemática se ha considerado que están dentro del texto constitucional, tales como reserva de ley, in dubio pro reo, impuestos directos e indirectos, tribunal constitucional, proporcionalidad de la pena, derecho a la privacidad, presunción de inocencia, derecho a la intimidad, etcétera.


También citaré algunos otros precedentes en los que la Suprema Corte, no ha acudido a una interpretación literal del texto constitucional, sino a una interpretación más extensiva; sin embargo, estos ejemplos ya serán relacionados con el tema aquí tratado "legitimación en controversias constitucionales".


1. Amparo en revisión 4521/90, promovido por el Municipio de Mexicali, Baja California. Aquí se sostuvo que el Municipio sí era un poder y, por ende, estaba legitimado para promover controversia constitucional, no obstante que el texto constitucional no lo contemplaba expresamente como legitimado para ello. Cabe señalar que este asunto se falló(13) antes de la reforma al artículo 105 constitucional de mil novecientos noventa y cuatro -en la que se reconoció legitimación expresa a los Municipios para promover controversias constitucionales-, de lo que resulta transcendente que aun previamente a esta reforma, la Corte había realizado una interpretación del texto constitucional, obviamente no literal, que permitía la defensa del Municipio.


2. Controversia constitucional 1/93, promovida por el Municipio de Delicias, C.. Aquí se confirmó el criterio sostenido en el caso anterior. Este asunto se resolvió el treinta de agosto de mil novecientos noventa y cuatro.


3. Controversia constitucional 3/93, promovida por el Ayuntamiento de San Pedro Garza García. También al resolver este asunto se confirmó el criterio a que he aludido. Este asunto se resolvió el seis de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, de él derivó la tesis de jurisprudencia P./J. 29/2000,(14) de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS MUNICIPIOS TIENEN LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 105 CONSTITUCIONAL, REFORMADO POR DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL TREINTA Y UNO DE DICIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO; Y ANTES DE LA REFORMA, POR INTERPRETACIÓN JURISPRUDENCIAL DE DICHO PRECEPTO, VIGENTE EN ESA ÉPOCA."


4. Solicitud de revocación por hecho superveniente en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional 51/96. En este asunto se reconoció legitimación pasiva a organismos descentralizados estatales. Este precedente se resolvió el dieciséis de junio de mil novecientos noventa y ocho, y de él derivó la tesis aislada P. LXXIII/98(15) de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA."


5. Solicitud de revocación por hecho superveniente en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional 14/97. En este asunto se reiteró el criterio anterior. Este precedente se resolvió el diecinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve.


6. Controversia constitucional 26/99, promovida por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. En este asunto se determinó que los órganos subordinados carecen de legitimación pasiva en una controversia constitucional. Este precedente se resolvió el veinticuatro de agosto de dos mil y de él derivó la tesis de jurisprudencia P./J. 84/2000,(16) de rubro: "LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS."


7. Controversia constitucional 5/2001, promovida por el jefe de Gobierno del Distrito Federal. En este asunto se determinó que los secretarios de Estado tienen legitimación pasiva en una controversia constitucional cuando intervienen en el refrendo del decreto impugnado. Este precedente se resolvió el cuatro de septiembre de dos mil uno y de él derivo la tesis de jurisprudencia P./J. 109/2001,(17) de rubro: "SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO."


8. Controversia constitucional 1/2001, promovida por el Gobernador Constitucional del Estado de Durango. En este asunto se determinó que la Comisión Federal de Competencia cuenta con legitimación pasiva en controversias constitucionales, ya que emite resoluciones con autonomía y plena potestad. Este precedente se falló el seis de enero de dos mil cuatro y de él derivó la tesis de jurisprudencia P./J. 10/2004,(18) de rubro: "COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA. TIENE LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, PUES EMITE RESOLUCIONES CON PLENA AUTONOMÍA."


9. Controversias constitucionales 20/2002 y 37/2000, resueltas el veintiséis de agosto de dos mil dos y 27/2001, 28/2002 y 29/2002, resueltas el cuatro de noviembre de dos mil tres, en las que se reconoció legitimación a los órganos político administrativos (delegaciones) del Distrito Federal. De la controversia 28/2002 derivó la tesis de jurisprudencia P./J. 61/2003,(19) de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LAS DELEGACIONES DEL DISTRITO FEDERAL ESTÁN LEGITIMADAS PARA PROMOVERLAS."


10. Controversia constitucional 31/2006, promovida por el Tribunal Electoral del Distrito Federal. Este precedente se falló en sesión de siete de noviembre de dos mil seis, y en el se reconoció legitimación activa al Tribunal Electoral del Distrito Federal para promover controversias constitucionales. De este asunto derivó la tesis de jurisprudencia P./J. 19/2007(20) de rubro: "TRIBUNAL ELECTORAL DEL DISTRITO FEDERAL. AL SER UN ÓRGANO DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL TIENE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVER CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL."


Del análisis anterior de los precedentes citados, resulta claro que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de manera constante ha interpretado el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal en un sentido amplio o extenso, y no de forma literal, e incluso ha señalado expresamente que el listado establecido en este precepto, no debe interpretarse en un sentido literal o limitativo que establezca un listado taxativo de los supuestos que pueden dar lugar a plantear esa vía, sino en armonía con las normas que establecen el sistema federal y el principio de división de poderes, con la finalidad de que no queden marginados otros supuestos. Incluso existe la tesis de jurisprudencia P./J. 21/2007,(21) de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, QUE PREVÉ LOS ENTES, PODERES U ÓRGANOS LEGITIMADOS PARA PROMOVERLA, NO ES LIMITATIVA."


En este sentido, y de acuerdo con las interpretaciones extensas y no literales que ha venido realizando la Suprema Corte -sobre todo en el tema de legitimación en controversias constitucionales-, no me parece congruente ni coherente la resolución mayoritaria al presente recurso de reclamación, pues se acudió a una interpretación literal del artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.


c) Caso concreto y trascendencia del mismo.


Como ha quedado demostrado del estudio de los precedentes citados, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de intérprete de la Constitución Federal, ha utilizado diversos métodos de interpretación, los cuales no se han caracterizado por atender a la literalidad, sino por el contrario, lo que ha buscado es entender cuál es la ratio de los elementos jurídicos que tiene frente a sí, y tratar de darle cauce y sentido extensivo.


Así, estimo que en el presente caso, al analizar si el Instituto Federal Electoral tenía o no legitimación para promover una controversia constitucional, no se debió acudir a un método de interpretación literal del texto constitucional -lo cual además resultaba contrario al comportamiento que ha tenido la Corte-, sino que se debió acudir al método de interpretación sistemático de la propia N.F., pues no debemos perder de vista que ésta, no es simplemente un conjunto de normas aisladas, sino un cuerpo o estructura normativa que debe ser interpretada de modo integral y coherente,(22) utilizando también de manera paralela o concurrente un método de interpretación que nos permitiera, a partir del análisis del procedimiento de reforma constitucional, desentrañar la intención del Poder Reformador de la Constitución.


Una interpretación como la que sugiero, no solamente funciona como un medio para determinar el sentido de la propia Constitución, sino que además nos permite establecer los límites del propio órgano encargado de la interpretación de la Constitución; estos límites surgen de la delimitación de las facultades de los demás órganos, de la división de poderes constitucional y de las funciones que tienen asignadas, en particular la de los órganos que cuentan con legitimación democrática directa para la toma de decisiones; de este modo, el Tribunal Constitucional no se extralimita y, en un ejercicio responsable y respetuoso de las funciones de los órganos democráticos del Estado, permite la construcción de las reglas para el diálogo y adecuado funcionamiento del procedimiento de toma de decisiones por parte de aquéllos.


Asimismo, tratándose de la Constitución, los cánones de interpretación podrán utilizarse de manera paralela o concurrente, o aun "cruzarlos" -como ha sucedido en algunos casos-; sin embargo, creo que el canon que debe funcionar como base, guía, y límite del proceso para desentrañar el sentido de las expresiones normativas de la N.S. es el sistemático. Entiéndase que los demás criterios son complementarios al punto de partida del sistema; esto es particularmente relevante a nivel constitucional, ya que si bien todas las leyes forman "todos lógicos" para fines de su individualización, la Constitución como N.S. y última dentro del ordenamiento jurídico tiene una unidad y coherencia normativa presupuesta: en la misma, como ya se mencionó, no pueden existir ni antinomias ni contradicciones por lo que debe entenderse que el sentido de sus disposiciones debe extraerse del conjunto de disposiciones como estructura.


De conformidad con lo anterior, en mi opinión, al analizar si el Instituto Federal Electoral tenía o no legitimación para promover una controversia constitucional, el Tribunal Pleno debió acudir a un análisis sistemático de la Constitución Federal, en relación con un análisis del procedimiento de reforma al artículo 105 constitucional de mil novecientos noventa y cuatro, pues de una interpretación de este tipo se desprende que la pretensión del Poder Reformador al modificar la fracción I del artículo 105 constitucional, no era la de agotar un modelo o establecer una situación numerus clausus en cuanto a los órganos legitimados para promover una controversia constitucional -tal como se afirma en la sentencia de la mayoría- sino, precisamente, la de establecer condiciones que permitan el otorgamiento y legitimación activa a diversos órganos del Estado.


En efecto, de la exposición de motivos correspondiente a la citada reforma, se advierte que hay una clara apertura hacia la incorporación de nuevos supuestos, lo que además es totalmente congruente con el sistema constitucional y con el objeto de tutela de las controversias constitucionales, el cual como ya dije, es la protección del sistema de división de poderes, el federalismo y la salvaguarda de la supremacía constitucional.


Así es, desde mi perspectiva, la intención de la reforma de mil novecientos noventa y cuatro al artículo 105 constitucional, fue la de establecer un mecanismo de racionalización de los conflictos que se presentaban en los ámbitos del federalismo y de la división de poderes, ya que el mecanismo de resolución tradicional claramente había sido superado por la realidad cotidiana. Así, la reforma era la respuesta del Órgano Reformador para absorber todas las distintas posibilidades de conflicto y de problemas funcionales que ya no podían ser resueltos de modo exclusivamente político. Lo anterior, tenía como finalidad beneficiar a todos los niveles de gobierno, vigilando que su actuación fuera acorde con lo previsto por la Constitución Federal.


En este sentido, la interpretación extensiva de la fracción I del artículo 105 constitucional, en lo referente al tema de entes legitimados para promover una controversia constitucional, es coherente con los principios que informan el sistema constitucional que nos rige: el principio de pesos y contrapesos entre las distintas funciones del Estado, el principio del federalismo, el principio de división de poderes y la supremacía constitucional; todos ellos entendidos en un contexto dinámico y evolutivo vinculado con las situaciones sociales y políticas por las que atraviesa nuestro país. Además de ser congruente con la actuación que en los últimos tiempos ha tenido la Suprema Corte, realizar interpretaciones extensivas, abandonando los criterios meramente literales.


De este modo, una interpretación extensiva como la que se propone, no sólo hubiera beneficiado al Instituto Federal Electoral, sino a todos los órganos constitucionales autónomos, fortaleciendo así el sistema de control constitucional mexicano.


En efecto, los órganos constitucionales autónomos han sido la respuesta constitucional a la exigencia de autonomía funcional de ciertas funciones estatales de relevancia constitucional, pues se les ha establecido en el propio texto constitucional, dotándolos de garantías de actuación e independencia para que logren los fines para los que fueron creados, ejerciendo funciones propias del Estado que, por su especialización e importancia, requieren de autonomía frente a los clásicos poderes del Estado.


Por ello, la protección de sus funciones no puede ni debe quedar excluida por el simple hecho de que los incisos previstos en la fracción I del artículo 105 constitucional no los contemplen expresamente, pues ello iría en contra de la finalidad misma y la naturaleza del sistema de control constitucional cuyo objeto es "salvaguardar las esferas de competencia de los órganos y poderes cuya existencia se prevé en nuestra Constitución Federal", y que son los que implementan los principios mencionados que articulan el Estado constitucional y de derecho moderno.


Es de trascendental importancia que a partir del establecimiento de los órganos constitucionales autónomos, exista un mecanismo procesal de carácter constitucional, que les permita impugnar los actos y normas que estimen incompatibles con la Constitución Federal por violentar su esfera de funciones, siendo hoy día, la controversia constitucional el mecanismo constitucional que debe dar solución jurídica a este tipo de conflictos, invalidando en su caso, los actos del poder público contrarios a la Constitución Federal, pues de lo contrario estos órganos quedarían en estado de indefensión ante actos o normas inconstitucionales que afectaran la esfera de sus funciones.


Así entonces, de una interpretación constitucional sistemática y de manera paralela o concurrente con un método de interpretación que nos permitiera, a partir del análisis del procedimiento de reforma constitucional, desentrañar la intención del Poder Reformador de la Constitución, en mi opinión, el Instituto Federal Electoral sí contaba con legitimación para promover una controversia constitucional, legitimación que no debía encuadrarse en ninguno de los incisos de la fracción I del artículo 105 constitucional, sino que debía entenderse como derivada directamente de la finalidad constitucional tanto del medio de control (artículo 105, fracción I, constitucional) como de la finalidad de la autonomía funcional constitucional de este órgano constitucional autónomo (artículo 41 constitucional).


Por todo lo anterior, es que difiero de lo resuelto en la sentencia de la mayoría.


___________

1. El Ministro J. de J.G.P. fue el instructor en la controversia constitucional aludida.


2. Sesiones de 11 y 12 de junio de 2007.


3. De los señores Ministros A.A., L.R., F.G.S., A.G., V.H. y O.M..


4. Como ejemplo de este criterio, se pueden citar las tesis P./J. 77/98 y P.L., que si bien en su parte medular se refieren a otro tema, sustentan con claridad el criterio apuntado. Sus rubros son: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO ES LA VÍA IDÓNEA PARA IMPUGNAR ACTOS DERIVADOS DE RESOLUCIONES DICTADAS EN UN PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS DE AMPARO." Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de 1998, página 824 y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA TUTELA JURÍDICA DE ESTA ACCIÓN ES LA PROTECCIÓN DEL ÁMBITO DE ATRIBUCIONES QUE LA LEY SUPREMA PREVÉ PARA LOS ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO." Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de 1998, página 789.


5. Este criterio se plasmó en la tesis de jurisprudencia P./J. 30/2000, cuyo rubro es: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SÓLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL." Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, abril de 2000, página 812.


6. Ilustra este criterio la tesis de jurisprudencia P./J. 23/97, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS." Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, abril de 1997, página 134.


7. Las tesis de jurisprudencia correspondientes son la P./J. 98/99 y P./J. 101/99 cuyos rubros son: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL." Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 703 y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER." Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 708.


8. La Suprema Corte ha señalado esto en diversos precedentes, siendo el último de ellos, la controversia constitucional 31/2006, resuelta en sesión de siete de noviembre de dos mil seis.


9. En efecto, en la sentencia dictada en la controversia constitucional 109/2004 "Caso del Presupuesto de Egresos de la Federación", fallada el 17 de mayo de 2005, el Pleno resolvió el asunto con base en un "cruce de métodos interpretativos". Al respecto elaboré un voto concurrente en el que manifesté que no estoy de acuerdo con el "cruce de métodos de interpretación".


10. En efecto, me parece que los métodos de interpretación no se encuentran limitados u ordenados como se encontraban por los métodos clásicos de interpretación de la ley, elaborados durante el siglo XIX, concepciones que quedaron expresadas en muchos textos constitucionales, como en el caso del artículo 14 de nuestra Carta Magna. Además, la Constitución es un ordenamiento distinto a la ley tanto en su contenido material como en su finalidad, por lo que los cánones interpretativos desarrollados en el siglo XIX y su pretendido orden de prelación no pueden ser transportados de manera directa a la interpretación constitucional.


11. En sesión de 9 de agosto de 1999. Votaron en contra los señores Ministros J. de J.G.P. y G.I.O.M.. No asistió, previo aviso, el señor M.J.V.A.A..


12. En efecto, a fojas 96 y 97 de la sentencia relativa se lee: "... En efecto, de acuerdo con las iniciativas de las reformas constitucional y legal que quedaron transcritas con anterioridad, lo que se pretende es que la Suprema Corte de Justicia sirva como baluarte en la defensa del Estado de derecho, pues si las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, cuyo sentido final es lograr el bienestar de la población que se encuentra bajo el imperio de aquéllos, resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades que redundarían en la transgresión del orden constitucional que se pretende salvaguardar.

"Conviene destacar que la afirmación contenida en el párrafo anterior de que si bien las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, su sentido final es lograr el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de aquéllas, encuentra claro sustento en el análisis relacionado en todos los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ..."


13. Fallado el siete de noviembre de mil novecientos noventa y uno.


14. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, abril de 2000, página 811.


15. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de 1998, página 790.


16. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2000, página 967.


17. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2001, página 1104.


18. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., marzo de 2004, página 1056.


19. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2003, página 887.


20. Esta tesis derivó de la controversia constitucional 31/2006, fallada en sesión de 7 de noviembre de 2006 y se encuentra pendiente de publicación.


21. Esta tesis derivó de la controversia constitucional 31/2006, fallada en sesión de 7 de noviembre de 2006 y se encuentra pendiente de publicación.


22. Esto se reconoce parcialmente en la tesis de Pleno: P. XXXIX/90, Octava Época, Tomo V, Primera Parte, enero a junio 1990, página 17: "CONSTITUCIÓN, TODAS SUS NORMAS TIENEN LA MISMA JERARQUÍA Y NINGUNA DE ELLAS PUEDE DECLARARSE INCONSTITUCIONAL."



VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR