Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular que formula el señor M.S.S.A.A. en la solicitud de ejercicio de la facultad de investigación 1/2007.

El criterio mayoritario determinó ejercer la facultad de investigación en cuanto al conjunto de acontecimientos acaecidos de mayo de dos mil seis a enero de dos mil siete que alteraron el orden público y la seguridad en la ciudad de Oaxaca, Oaxaca. El primer punto resolutivo del proyecto que contiene la determinación de ejercicio de la facultad referida, se sustenta, fundamentalmente, en las siguientes determinaciones:

1) Se definen dos aspectos esenciales de la facultad de investigación prevista en el artículo 97, segundo párrafo, constitucional, a saber su naturaleza y la conceptualización de hechos considerados como violación grave a las garantías individuales.

a) Por lo que se refiere a la naturaleza, se señala que constituye una facultad ordinaria que debe ser ejercida atendiendo a la gravedad de los hechos que motivan la intervención del más Alto Tribunal del país, con independencia de su excepcionalidad derivada de su naturaleza no jurisdiccional y de la periodicidad de su ejercicio. Ni el Constituyente de 1917, ni el Poder Reformador en las reformas efectuadas, definió a la facultad de investigación como una facultad extraordinaria que deba ejercerse aisladamente en términos de la interpretación rígida que cada caso amerite, sino que se estableció como otro mecanismo, coadyuvante, para la defensa de los derechos fundamentales, con un enfoque no jurisdiccional, pero al fin como una competencia ordinaria que debe ser ejercida siempre que se esté ante violaciones graves de garantías individuales, con el objeto de esclarecer los hechos y reorientar el ejercicio de las facultades de las autoridades competentes para resarcir la violación y, en su caso, reparar los daños y perjuicios.

b) En relación a la calificación de hechos que constituyan una violación grave de garantías individuales, se advierte que si bien en los casos de "Aguas Blancas" y de la periodista L.C.R. la gravedad de los hechos se centró, en el primer caso, en la necesidad de investigar la vulneración de un derecho fundamental de un grupo de personas y, en el segundo, en la existencia de acuerdos entre órganos de gobierno que comprometieran el ejercicio de sus facultades jurídicas con motivo de probables violaciones a la periodista, en el contexto de la denuncia que hizo respecto de la existencia de una red de pederastia y pornografía infantil, en la actualidad tales definiciones han dejado de ser útiles para resolver los llamados de la sociedad de que, como Tribunal Constitucional, la Suprema Corte de Justicia no se limite a investigar hechos y descubrir responsables, sino también a definir y dar contenido a derechos humanos fundamentales, a fin de coadyuvar con las restantes instituciones encargadas de la tutela de tales derechos.

Se concluye así, que la gravedad de la violación debe tenerse como presupuesto de la procedencia de la investigación, pues ello permitirá medir la trascendencia social de la violación, sea que recaiga sobre una o varias personas, cuando afecte la forma de vida de una comunidad, lo que permitirá, además de valorar y determinar la gravedad de la violación al ejercer la facultad, establecer criterios y líneas de interpretación sobre temas fundamentales en el ámbito de los derechos humanos y directrices a las autoridades en su forma de actuar para respetar esos derechos, lo que no podría lograrse si se siguen exigiendo condiciones rígidas, como la existencia de un desorden generalizado.

2) En el caso concreto, debe ejercerse la facultad de investigación, pues del material probatorio que obra en el expediente, se advierte en forma presuntiva un exceso de las autoridades, destacando las policíacas, en los hechos ocurridos desde el mes de mayo de dos mil seis en el Estado de Oaxaca, ya que de los datos contenidos en dicho material y, sobre todo, del informe especial rendido por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, deriva que hubo un gran número de personas lesionadas físicamente e, incluso, pérdida de vidas humanas, existiendo así violaciones de garantías individuales, específicamente a las consignadas en los artículos 14, párrafo segundo, 16 y 22 constitucionales, por lo que el Tribunal Pleno presume que los hechos referidos sí constituyen una violación grave de garantías individuales.

Se determina que la violación de garantías es grave si se atiende al criterio de gravedad definido, a saber que la violación tenga un impacto trascendente en la forma de vida de una comunidad, alterándola, ya sea que la violación se presente en perjuicio de una persona o de un grupo de personas, en virtud de que los hechos ocurridos en la entidad federativa de Oaxaca, a partir del mes de mayo de dos mil seis al mes de enero de dos mil siete, trascendieron a la vida de esa entidad al colocar a sus habitantes en un estado de incertidumbre emocional y jurídica, con la consecuente afectación a su forma de vida ante la zozobra ocasionada por el ejercicio de la fuerza pública presumiblemente al grado de desconocer los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal.

Se advierte que no es el caso de estimar que esa afectación de garantías obedece al derecho de reacción del Estado ante un ataque, pues el convenio contra la tortura y otros tratos o penas crueles, dispone que los Estados parte no podrán invocar circunstancias excepcionales como justificación de actos que impliquen tortura, estableciendo como su obligación la capacitación de los encargados de velar por la seguridad pública, para que al realizar cualquier tipo de detención no incurran en actos crueles e inhumanos.

3) Se precisan los aspectos que serán materia de investigación por la comisión, lo que tendrá un doble objetivo:

a) Que la sociedad mexicana, la comunidad internacional y, sobre todo, los habitantes de Oaxaca, conozcan por qué ocurrieron los hechos a fin de contrarrestar su estado de incertidumbre y afectación en la vida de la comunidad a través de la confianza de que el Estado se interesa por la defensa de los derechos humanos fundamentales; y

b) Que la Suprema Corte establezca criterios sobre el debido ejercicio de la fuerza pública y, en su caso, determine los órganos y autoridades involucradas en las violaciones graves de garantías individuales o derechos fundamentales.

Se disiente del criterio mayoritario anteriormente sintetizado al considerar que se está desnaturalizando la facultad investigadora que el artículo 97, segundo párrafo, constitucional atribuye a esta Suprema Corte de Justicia.

Para demostrar lo anterior se procede, en primer término, a analizar los antecedentes históricos de esta facultad de investigación y su finalidad, para, posteriormente, señalar las razones por las que se considera improcedente en el caso concreto su ejercicio y por qué en la resolución plenaria se desnaturaliza esta facultad.

I.A. históricos de la facultad de investigación:

El texto original del segundo párrafo del artículo 97 de la Constitución establecía:

"Artículo 97. ...

"Podrá también la Suprema Corte de Justicia de la Nación nombrar Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito supernumerarios que auxilien las labores de los tribunales o juzgados donde hubiere recargo de negocios a fin de obtener que la administración de justicia sea pronta y expedita; y nombrará alguno o algunos de sus miembros o algún Juez de Distrito o Magistrado de Circuito, o designará uno o varios comisionados especiales, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal, o alguna de las Cámaras de la Unión, o el gobernador de algún Estado, únicamente para que averigüe la conducta de algún Juez o Magistrado Federal o algún hecho o hechos que constituyan la violación de alguna garantía individual, o la violación del voto público o algún otro delito castigado por la ley federal."

El párrafo transcrito sólo ha sufrido las siguientes reformas:

a) Por decreto publicado el seis de diciembre de mil novecientos setenta y siete, se divide en dos párrafos, refiriéndose el párrafo tercero a la facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para practicar de oficio averiguaciones sobre hechos violatorios del voto público cuando esté en duda la legalidad de procesos electorales, así como para eliminar en el segundo párrafo la alusión a los delitos federales dentro de la facultad de investigación de hechos que constituyan violación a las garantías individuales.

b) Mediante decreto publicado el diez de agosto de mil novecientos ochenta y siete, para adicionar el requisito de gravedad a la violación de garantías individuales.

c) Mediante decreto publicado el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, con motivo de la introducción del Consejo de la Judicatura Federal, a fin de armonizar esa institución con las funciones indagatorias de la Suprema Corte, consignando su facultad para solicitar a aquél que averigüe la conducta de algún Juez o Magistrado federal.

El texto vigente del artículo 97 constitucional, en sus párrafos segundo y tercero, consigna:

"Artículo 97. ...

"La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá nombrar alguno o algunos de sus miembros o algún Juez de Distrito o Magistrado de Circuito, o designar uno o varios comisionados especiales, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal o alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, o el gobernador de algún Estado, únicamente para que averigüe algún hecho o hechos que constituyan una grave violación de alguna garantía individual. También podrá solicitar al Consejo de la Judicatura Federal, que averigüe la conducta de algún Juez o Magistrado federal.

"La Suprema Corte de Justicia está facultada para practicar de oficio la averiguación de algún hecho o hechos que constituyan la violación del voto público, pero sólo en los casos en que a su juicio pudiera ponerse en duda la legalidad de todo el proceso de elección de alguno de los Poderes de la Unión. Los resultados de la investigación se harán llegar oportunamente a los órganos competentes."

Como se advierte, ni el proyecto presentado por el primer jefe del Ejército Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo Federal, el primero de enero de mil novecientos dieciséis, ni los procesos legislativos de reformas al artículo 97 constitucional, arrojan luces sobre los alcances de la facultad de investigación ni respecto a los principios conforme a los cuales debe desarrollarse.

En torno a su fuente material existe división en la doctrina, pues en una primera hipótesis se considera como su precedente los acontecimientos que ocurrieron en el Puerto de Veracruz el veinticuatro y veinticinco de junio de mil ochocientos setenta y nueve, en la que el gobernador del Estado de Veracruz, por instrucciones de P.D. ejecutó a los marinos del barco Libertad, que se sublevaron en contra del Gobierno de la República, lo que motivó que el Juez de Distrito local evitara la ejecución de algunos de esos marinos al declararlos bajo la protección y el amparo de la Justicia Federal.

Otra corriente de doctrinarios señala que el Constituyente de mil novecientos diecisiete consideró las Convenciones de La Haya de mil ochocientos setenta y nueve y mil novecientos siete, sobre el Arreglo Pacífico de los Conflictos Internacionales, a través de varios instrumentos, entre ellos, la formación de comisiones de investigación de carácter internacional, y que fueron ratificados por el Ejecutivo Federal, aprobados por el Senado y publicados en mil novecientos uno y mil novecientos diez, respectivamente.

II. Objeto y consecuencias de la facultad de investigación:

La norma constitucional que establece la facultad de investigación en análisis expresamente dispone que "La Suprema Corte podrá nombrar ... cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere ... únicamente para que averigüe algún hecho o hechos que constituyan una grave violación de alguna garantía individual.". Es decir, la norma delimita claramente la finalidad y objeto de la facultad, a saber la investigación de hechos que constituyan una violación grave de algún derecho fundamental.

Señala el autor E.A.N., en su artículo "La Facultad Investigadora del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación", publicado en la obra Derecho Procesal Constitucional, tomo II, páginas 1226, 1230 y 1231 que:

"... la facultad investigadora de los comisionados es limitada; se circunscribe a buscar los elementos para estar en posibilidad de declarar, en términos generales, si hubo o no violación; ... La investigación que realizan los comisionados nombrados por el Pleno de la Corte, se encamina a determinar si hubo o no una violación grave de alguna garantía individual, a precisar cuáles, en términos generales, son los hechos constitutivos de la violación, las garantías violadas y apuntar una posible autoría; por no observarse en ésta las formalidades de un procedimiento ordinario, la investigación no concluye con una sentencia ni está encaminada a declarar culpables en el sentido procesal penal; únicamente se trata de una opinión autorizada con un peso moral especial ... Las causas que pueden provocar la acción investigadora de la Corte son únicamente las enumeradas de manera expresa, por tanto, su función es limitada; sólo puede referirse a los asuntos que enseguida se analizan. Garantías individuales. A hechos ..."

En consecuencia, si bien con motivo de la investigación que se realice, el informe final que apruebe la Suprema Corte puede fijar criterios que delimiten los alcances de los derechos fundamentales, esto no es el objeto o finalidad de la investigación, en tanto tal delimitación no constituyen hechos. La finalidad es la investigación de hechos que concluya en la rendición de un informe y una decisión de si tales hechos constituyeron o no una grave violación de garantías individuales.

En tal sentido, el Pleno sustentó la tesis LXXXVIII/96 al establecer las diferencias entre la facultad de investigación en análisis y el juicio de amparo, la que señala:

"GARANTÍAS INDIVIDUALES. DIFERENCIAS DEL PROCEDIMIENTO EN LA AVERIGUACIÓN PREVISTA EN EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL, SOBRE LA VIOLACIÓN GRAVE DE ELLAS Y EL DEL JUICIO DE AMPARO. Uno de los principales propósitos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es garantizar los derechos fundamentales del hombre, para lo cual propone procedimientos tendientes a evitar la infracción a esos derechos fundamentales, mediante el juicio de amparo, o bien, en el caso de una violación grave y generalizada de garantías individuales, la intervención de este alto tribunal en la averiguación de los hechos, para precisar esas infracciones, y con la intención de que cese la violencia y alarma y se propicie el regreso al respeto a las garantías individuales. Las diferencias de estos procedimientos son, básicamente las siguientes: a) El juicio de amparo procede a petición del agraviado; en el procedimiento del 97, por el contrario, se actúa de oficio, por propia decisión de la Suprema Corte de Justicia, o a petición del Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión o el gobernador de algún Estado; b) En el amparo se trata de un juicio o proceso y, el artículo 97 constitucional se refiere a una averiguación de hechos que constituyan una grave violación de garantías individuales; c) En el juicio de amparo se concluye con una sentencia, pero que admite sobreseimiento por razones técnicas o materiales; en el 97, con un informe sobre los hechos averiguados y una consecuente decisión de si constituyen, o no, una grave violación de garantías individuales; d) En el juicio de amparo se conoce de violación de garantías que sólo afectan a una o varias personas, sin trascendencia social; en el caso del artículo 97, las violaciones deben ser generalizadas, es decir, que se trate de violaciones graves; y, e) En el amparo se pretende evitar que la violación de garantías se consume para restituir al gobernado en el goce de la garantía violada, o en caso de estar consumado irreparablemente el acto reclamado sobreseer, mientras que la averiguación del 97 versa sobre hechos consumados." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, junio de 1996, página 514).

Por otro lado, si se atiende a que inicialmente el párrafo segundo del artículo 97 constitucional establecía la facultad de investigación para averiguar algún hecho o hechos que constituyeran la violación de alguna garantía individual, o la violación del voto público o algún otro delito castigado por la ley federal, y al reformarse la norma en mil novecientos setenta y siete para agregar el actual tercer párrafo y eliminar la referencia en el segundo párrafo a los delitos federales, es claro concluir que los actuales segundo y tercer párrafos no pueden desligarse sino que deben relacionarse en cuanto a las consecuencias del resultado de la investigación, pues en el segundo párrafo sólo se establece la facultad de investigación pero no se precisan los efectos que producirán los resultados que ésta arroje, de suerte tal que si el tercer párrafo establece que los resultados de la investigación se harán llegar oportunamente a los órganos competentes, debe entenderse que la única consecuencia de la investigación tanto de la violación grave a las garantías individuales como de la violación del voto público, es la de hacer del conocimiento de las autoridades competentes el resultado de la investigación, a fin de que procedan, sin estar vinculadas a ello, a fincar las responsabilidades penales, civiles, administrativas o políticas que correspondan.

Lo anterior se advierte, además, de la tesis XC/96 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia cuyos rubro, texto y datos de publicación son los siguientes:

"GARANTÍAS INDIVIDUALES. EL RESULTADO DE LA AVERIGUACIÓN PREVISTA EN EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL, DEBE HACERSE DEL CONOCIMIENTO DE LAS AUTORIDADES QUE SE ESTIMEN COMPETENTES. La interpretación literal del párrafo segundo del artículo 97 no es operante para estimar que una vez concluida la averiguación de algún hecho o hechos que constituyan una grave violación de alguna garantía individual, después de informar al Pleno de la Suprema Corte, proceda el archivo del informe respectivo como asunto concluido, bajo el argumento que el precepto citado no establece cuál deberá ser el destino de ella. En efecto, los párrafos segundo y tercero del artículo 97 constitucional prevén la facultad extraordinaria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para averiguar: en el primer caso, la existencia de una violación grave y generalizada de las garantías individuales; y en el segundo, la violación al voto público, pero sólo en el caso de que a su juicio pudiera ponerse en duda la legalidad de todo el procedimiento de elección de alguno de los Poderes de la Unión. Sin embargo, en el segundo párrafo se señala quiénes deben llevar a cabo la averiguación, y los designa como ‘comisionados’; en el tercer párrafo no se hace tal precisión. Por ello, si en el segundo párrafo no se indica el manejo de los resultados de la averiguación, debe entenderse que es aplicable lo dispuesto en el tercero, el cual indica que se hará llegar oportunamente el informe a los órganos competentes. Estas diferencias permiten establecer la necesidad de interpretar conjunta y sistemáticamente ambos párrafos, pues no podría decirse que por la sola circunstancia de que en el párrafo tercero no se precisa la designación de comisionados para llevar a cabo la averiguación, ésta no pudiera efectuarse, sino que, entendiéndose de manera concordante con el ejercicio de igual facultad a la que alude el párrafo segundo resulta inconcuso que para su desarrollo debe la Suprema Corte comisionar a alguno o algunos de sus miembros. Consecuentemente, por identidad de razón, y bajo el mismo sistema de interpretación, aun cuando en el párrafo segundo no se precise el destino final del resultado de la averiguación, esa omisión ha de interpretarse a la luz del párrafo tercero, en el sentido que los resultados del mismo deberán hacerse llegar oportunamente a los órganos que en principio pudieran resultar competentes. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, junio de 1999, página 515).

Al respecto, debe destacarse que cuando se estableció en favor de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la facultad para investigar hechos que implicaran violación a garantías individuales, cuya única consecuencia es, como antes se destacó, hacer del conocimiento de las autoridades competentes el resultado de la investigación, no existía en nuestro sistema jurídico un organismo especialmente creado para conocer e investigar a petición de parte o de oficio, presuntas violaciones de derechos humanos, con el fin de formular recomendaciones públicas autónomas, como ocurre con el organismo protector Comisión Nacional de los Derechos Humanos, establecido en principio por acuerdo presidencial de cinco de junio de mil novecientos noventa y que se vio perfeccionado con la adición del apartado B al artículo 102 de la Constitución General de la República por decreto publicado el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y dos, en el que se estableció la obligación a cargo del Congreso de la Unión y de las legislaturas de las entidades federativas de establecer organismos de protección a los derechos humanos, el texto actualmente en vigor, dispone:

"Artículo 102. ...

"B. El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos.

"Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán recomendaciones públicas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas.

"Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales.

"El organismo que establezca el Congreso de la Unión se denominará Comisión Nacional de los Derechos Humanos; contará con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios.

"La Comisión Nacional de los Derechos Humanos tendrá un Consejo Consultivo integrado por diez consejeros que serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada. La ley determinará los procedimientos a seguir para la presentación de las propuestas por la propia Cámara. Anualmente serán sustituidos los dos consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fuesen propuestos y ratificados para un segundo periodo.

"El presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, quien lo será también del Consejo Consultivo, será elegido en los mismos términos del párrafo anterior. Durará en su encargo cinco años, podrá ser reelecto por una sola vez y sólo podrá ser removido de sus funciones en los términos del título cuarto de esta Constitución.

"El presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos presentará anualmente a los Poderes de la Unión un informe de actividades. Al efecto comparecerá ante las Cámaras del Congreso en los términos que disponga la ley.

"La Comisión Nacional de los Derechos Humanos conocerá de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes en las entidades federativas."

En esta norma se consagra la institución que ha recibido el nombre genérico de ombudsman; que surgió en el ordenamiento constitucional sueco de mil ochocientos nueve y después de la Segunda Guerra Mundial se extendió de los países escandinavos a otros europeos continentales y, con posterioridad, a varios otros de la tradición jurídica angloamericana, como Inglaterra, Australia, Nueva Zelanda, Canadá, los Estados Unidos y de manera dinámica y acelerada, a otros ordenamientos, inclusive en países en vías de desarrollo, por lo que se ha estimado sin exageración, que tiene carácter universal.

H.F., en su obra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Comentada, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1992, nos dice en torno a esta institución:

"Como un concepto general podemos describir al ombudsman, con independencia de los muy variados matices que ha adquirido en cada uno de los ordenamientos (en su mayor parte constitucional) en los cuales se ha consagrado, como el organismo dirigido por uno o varios funcionarios, designados por el órgano Legislativo, el Ejecutivo o ambos, que con el auxilio de personal técnico, posee la función esencial de recibir e investigar reclamaciones (lo que también puede hacer de oficio) por la afectación de los derechos e intereses legítimos, incluyendo los de carácter fundamental, de los gobernados, de manera especial respecto de los actos u omisiones de las autoridades administrativas, no sólo por infracción de la legalidad, sino también por injusticia, irracionabilidad o retraso manifiesto ...

"En primer término debe destacarse que dichos organismos deben tener carácter autónomo, pues si bien la norma constitucional no lo dispone de manera expresa, sí establece que deberán formular recomendaciones públicas autónomas, lo que requiere de manera indispensable la independencia formal y material de los propios organismos.

"En segundo término, la tutela de dichos instrumentos comprende la protección de los derechos humanos que otorga el orden jurídico nacional, lo que significa que están comprendidos tanto los establecidos por la Carta Federal, como por las leyes ordinarias, y también por los tratados internacionales, ratificados por el gobierno mexicano y aprobados por el Senado de la República, ya que estos últimos se incorporan al orden jurídico interno de acuerdo con lo establecido por el artículo 133 constitucional.

"La función esencial de los mencionados organismos radica en su conocimiento de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa de cualquier autoridad o servidor público, que violen los propios derechos humanos del orden jurídico nacional. Sin embargo, excluye al Poder Judicial de la Federación, así como los asuntos electorales, laborales o jurisdiccionales ya que de acuerdo con la experiencia de instituciones similares y los antecedentes nacionales, se ha considerado inconveniente que los nuevos organismos conozcan de dichos actos u omisiones, para los cuales existen otros medios de tutela y, por el contrario, pueden afectar la objetividad, imparcialidad o autonomía de los organismos mexicanos. El precepto constitucional también señala como característica esencial de los nuevos instrumentos, la formulación de recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias, ya que si fuesen obligatorias para las autoridades a las que se dirigen, se transformarían en decisiones jurisdiccionales y, por tanto, los citados organismos se convertirían en verdaderos tribunales, con todas las complicaciones que esto motiva, ya que lo que se pretende es establecer medios preventivos, sencillos, rápidos y sin formalidades, para la solución de los conflictos derivados de la afectación de los derechos de los gobernados, que auxilien a los órganos jurisdiccionales sin sustituirlos. Como se ha observado en la realidad, la fuerza de estas recomendaciones radica en la publicidad, la que ha demostrado su eficacia. También se les otorga, según el Texto Fundamental, la facultad de formular denuncias y quejas ante las autoridades respectivas."

Por otra parte, los artículos 2o., 3o., 6o., 43, 46 y 47 la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos establecen:

"Artículo 2o. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos es un organismo que cuenta con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios, y tiene por objeto esencial la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano."

"Artículo 3o. La Comisión Nacional de Derechos Humanos tendrá competencia en todo el territorio nacional, para conocer de quejas relacionadas con presuntas violaciones a los derechos humanos cuando éstas fueren imputadas a autoridades y servidores públicos de carácter federal, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación.

"Cuando en un mismo hecho, estuvieren involucrados tanto autoridades o servidores públicos de la Federación, como de las entidades federativas o Municipios, la competencia se surtirá en favor de la Comisión Nacional.

"Tratándose de presuntas violaciones a los derechos humanos en que los hechos se imputen exclusivamente a autoridades o servidores públicos de las entidades federativas o Municipios, en principio conocerán los organismos de protección de los derechos humanos de la entidad de que se trate, salvo lo dispuesto por el artículo 60 de esta ley.

"Asimismo, corresponderá conocer a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes en las entidades federativas, a que se refiere el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como por la no aceptación de sus recomendaciones por parte de las autoridades, o por el deficiente cumplimiento de las mismas."

"Artículo 6o. La Comisión Nacional tendrá las siguientes atribuciones:

"I. Recibir quejas de presuntas violaciones a derechos humanos;

"II. Conocer e investigar a petición de parte, o de oficio, presuntas violaciones de derechos humanos en los siguientes casos:

"a) Por actos u omisiones de autoridades administrativas de carácter federal;

"b) Cuando los particulares o algún otro agente social cometan ilícitos con la tolerancia o anuencia de algún servidor público o autoridad, o bien cuando estos últimos se nieguen infundadamente a ejercer las atribuciones que legalmente les correspondan en relación con dichos ilícitos, particularmente en tratándose de conductas que afecten la integridad física de las personas;

"III. Formular recomendaciones públicas no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas, en los términos establecidos por el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"IV. Conocer y decidir en última instancia las inconformidades que se presenten respecto de las recomendaciones y acuerdos de los organismos de derechos humanos de las entidades federativas a que se refiere el citado artículo 102, apartado B, de la Constitución Política;

".C. y decidir en última instancia las inconformidades por omisiones en que incurran los organismos de derechos humanos a que se refiere la fracción anterior, y por insuficiencia en el cumplimiento de las recomendaciones de éstos por parte de las autoridades locales, en los términos señalados por esta ley;

"VI. Procurar la conciliación entre los quejosos y las autoridades señaladas como responsables, así como la inmediata solución de un conflicto planteado, cuando la naturaleza del caso lo permita;

"VII. Impulsar la observancia de los derechos humanos en el país;

"VIII. Proponer a las diversas autoridades del país, que en el exclusivo ámbito de su competencia, promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones legislativas y reglamentarias, así como de prácticas administrativas, que a juicio de la Comisión Nacional redunden en una mejor protección de los derechos humanos;

"IX. Promover el estudio, la enseñanza y divulgación de los derechos humanos en el ámbito nacional e internacional;

"X.E. su reglamento interno;

"XI. Elaborar y ejecutar programas preventivos en materia de derechos humanos;

"XII. Supervisar el respeto a los derechos humanos en el sistema penitenciario y de readaptación social del país;

"XIII. Formular programas y proponer acciones en coordinación con las dependencias competentes que impulsen el cumplimiento dentro del territorio nacional de los tratados, convenciones y acuerdos internacionales signados y ratificados por México en materia de derechos humanos;

"XIV. Proponer al Ejecutivo Federal, en los términos de la legislación aplicable, la suscripción de convenios o acuerdos internacionales en materia de derechos humanos;

"XIV Bis. La observancia del seguimiento, evaluación y monitoreo, en materia de igualdad entre mujeres y hombres;

"XV. Las demás que le otorguen la presente ley y otros ordenamientos legales."

"Artículo 43. La Comisión Nacional de Derechos Humanos podrá dictar acuerdos de trámite, que serán obligatorios para las autoridades y servidores públicos para que comparezcan o aporten información o documentación. Su incumplimiento acarreará las sanciones y responsabilidades señaladas en el título IV, capítulo II de la presente ley."

"Artículo 46. La recomendación será pública y no tendrá carácter imperativo para la autoridad o servidor público a los cuales se dirigirá y, en consecuencia, no podrá por sí misma anular, modificar o dejar sin efecto las resoluciones o actos contra los cuales se hubiese presentado la queja o denuncia.

"En todo caso, una vez recibida, la autoridad o servidor público de que se trate informará, dentro de los quince días hábiles siguientes a su notificación, si acepta dicha recomendación. Entregará, en su caso, en otros quince días adicionales, las pruebas correspondientes de que ha cumplido con la recomendación. Dicho plazo podrá ser ampliado cuando la naturaleza de la recomendación así lo amerite."

"Artículo 47. En contra de las recomendaciones, acuerdos o resoluciones definitivas de la Comisión Nacional, no procederá ningún recurso."

Así, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos es un organismo que cuenta con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios, que tiene por objeto, esencialmente, conocer e investigar a petición de parte o de oficio, presuntas violaciones de derechos humanos, formular recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias, procurar la conciliación entre los quejosos y las autoridades y promover el estudio, la enseñanza y divulgación de los derechos humanos en el ámbito nacional e internacional.

Además, dicha comisión, en cumplimiento de su objeto (preservación y defensa de los derechos del hombre), tiene facultades tanto para recibir e investigar reclamaciones (lo que también puede hacer de oficio) por la afectación de los derechos e intereses legítimos de los gobernados, incluyendo los de carácter fundamental; como para formular recomendaciones, persuasiones u opiniones, si así lo estima conveniente, dirigidas a las autoridades que considere se ubiquen dentro de la hipótesis normativa, sin que aquellas decisiones tengan efectos obligatorios, puesto que, la determinación que emita la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en asuntos sometidos a su conocimiento, no cuenta con el imperativo legal de ser ineludible y fatalmente ejecutada o acatada coercitivamente por la autoridad del Estado responsable frente al particular, en atención a que aquélla puede abstenerse de realizar lo que se le recomienda; por lo que estos actos carecen de fuerza compulsora, tal como expresamente lo prevé el artículo 46 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

Así, si en la actualidad existe un organismo especializado creado específicamente para velar por la protección de los derechos humanos, al que se ha dotado de autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios, para conocer e investigar presuntas violaciones de derechos humanos y formular recomendaciones públicas, debe concluirse que la facultad de investigación prevista en el segundo párrafo del artículo 97 constitucional, establecida mucho antes de la creación del referido organismo, ha perdido trascendencia jurídica y política, pues se reduce a la investigación de hechos que impliquen una violación grave de garantías, lo que debe realizar a través de la designación de una comisión que generalmente recae en personas con amplio reconocimiento en el ámbito jurisdiccional, pero no especializadas en la materia de investigación de hechos, y sin contar con un presupuesto específico para ello, a diferencia del organismo especializado que cuenta con todos los elementos económicos, materiales y humanos.

Además, si bien las recomendaciones que emite la Comisión Nacional de los Derechos Humanos carecen de fuerza vinculatoria, en el caso de la facultad de investigación otorgada a la Suprema Corte, ésta ni siquiera cuenta con la atribución de dictar tales recomendaciones, ya que debe limitarse a poner el resultado de la investigación en conocimiento de las autoridades competentes a fin de que procedan, sin estar tampoco vinculadas a ello, a fincar las responsabilidades penales, civiles, administrativas o políticas que correspondan.

Prueba de lo anterior es el dictamen aprobado por el Pleno de la Suprema Corte respecto de la investigación practicada en el caso Aguas Blancas, en el que se estableció la responsabilidad del Gobierno del Estado de G. en la masacre de campesinos desarmados, que no produjo ninguna consecuencia jurídica ni política, ante la ausencia de facultades del más Alto Tribunal para obligar a las autoridades correspondientes a actuar conforme a derecho proceda, fincando las responsabilidades correspondientes, esto es, el dictamen no tuvo ninguna consecuencia jurídica.

Refiriéndose al caso Aguas Blancas, J.G.T., en su obra "Derecho Constitucional Mexicano", editorial P., México, 2001, página 1002, opina:

"La intervención de la Suprema Corte de Justicia en 1995 puso en evidencia la inconveniencia e inutilidad del procedimiento. En ese año la policía del Estado de G. disparó contra campesinos desarmados de la población de Aguas Blancas. Sorprendido por el hecho, el Ejecutivo Federal (dio la impresión de ganar tiempo para pensar la decisión políticamente adecuada) pidió la investigación correspondiente a la Suprema Corte de Justicia, quien designó dos de sus miembros para realizarla. Se concluyó la responsabilidad del Gobierno Estatal en los hechos, ya que alteró las pruebas para hacer aparecer el incidente como un enfrentamiento armado. El dictamen fue aprobado por el Pleno. ¿Y ahora qué con el dictamen? Cada quien pronunció una opinión al respecto, todas diferentes. El Ejecutivo optó por pedir al gobernador solicitar licencia; éste lo hizo, el Congreso Local se la concedió y nombró un interino. Así concluyó el asunto, quedando el más Alto Tribunal con una acuciosa, imparcial y completa investigación totalmente inútil y en posición desairada."

De igual manera, H.F. y S.V.C., en la obra "Derecho Constitucional Mexicano y Comparado", editorial P., Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2001, señalan:

"Recientemente esta institución tuvo una aislada pero significativa aplicación con motivo de los acontecimientos que se realizaron en 1995 en el Estado de G., cuya policía disparó contra campesinos desarmados en la población de Aguas Blancas, lo que prácticamente se tradujo en ejecuciones extrajudiciales. En respuesta a las propuestas de la oposición y de la opinión pública, el presidente de la República solicitó a la Suprema Corte la investigación correspondiente, que efectuaron dos miembros del Máximo Tribunal, quienes elaboraron un dictamen, aprobado por el Tribunal en Pleno en abril de ese año, en el cual se estableció que el gobierno del Estado tenía responsabilidad en los hechos, ya que alteró las pruebas de los mismos para dar la impresión de que se había tratado de un enfrentamiento armado. La petición del presidente de la República tuvo el efecto indirecto de motivar la petición de licencia del gobernador y el nombramiento de uno interino, pero en lo demás el dictamen de la Suprema Corte no produjo otras consecuencias jurídicas ni políticas."

III. Razones por las que se disiente del voto mayoritario:

Se disiente de la resolución plenaria porque desnaturaliza la facultad de investigación que a favor de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación consagra el artículo 97, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que lleva a la errónea conclusión, en el caso concreto, de ejercer la facultad de investigación.

La desnaturalización se da por los siguientes motivos:

a) Porque en el proyecto se afirma que la facultad de investigación de hechos que puedan constituir violaciones graves a garantías individuales es ordinaria al encontrarse constitucionalmente establecida como de la competencia de la Suprema Corte de Justicia, por lo que debe ser ejercida siempre que se esté ante tal tipo de violaciones.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación constituye el más Alto Tribunal del país, siendo uno de los órganos en los que se deposita el Poder Judicial de la Federación, como lo establece el artículo 94 constitucional, al señalar, en su primer párrafo:

"Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito."

Las atribuciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación son esencialmente jurisdiccionales, según deriva de los artículos 105 y 107 constitucionales. La facultad de investigación no es, por tanto, una de las funciones que, conforme a su naturaleza, le correspondan atendiendo al principio de división en el ejercicio del poder público.

Así, es claro que si la facultad en análisis no implica una función jurisdiccional, no corresponde a la facultad que le es propia a la Suprema Corte de Justicia de la Nación como órgano depositario del Poder Judicial y, en tales términos, se trata de una facultad extraordinaria.

Al respecto resulta aplicable la tesis LXXXVII/96 del Pleno, que establece:

"GARANTÍAS INDIVIDUALES. MARCO LEGAL DE LA INTERVENCIÓN DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA EN LA AVERIGUACIÓN DE LA GRAVE VIOLACIÓN DE AQUÉLLAS. El segundo párrafo del artículo 97 constitucional establece que la Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá nombrar comisionados especiales, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal o alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, o el gobernador de algún Estado, únicamente para que averigüe la conducta de algún Juez o Magistrado Federal; o algún hecho o hechos que constituyan una grave violación de alguna garantía individual. De lo anterior se advierte que la averiguación de hechos que puedan constituir grave violación de garantías individuales, no es una competencia jurisdiccional. Por tanto, este alto tribunal, no conoce, en esos casos, de una acción procesal, ni instruye o substancia un procedimiento jurisdiccional y, por ello, no puede concluir dictando una sentencia que ponga fin a un litigio. Igualmente, no procura, ante otro tribunal, la debida impartición de justicia y tampoco realiza lo que pudiera denominarse una averiguación previa a la manera penal, pues ello constituiría un traslape de la tarea investigadora con una averiguación ministerial, y además podría originar duplicidad o una extensión de las funciones encomendadas constitucionalmente a las Procuradurías de Justicia. Su misión es: averiguar un hecho o hechos y si tales hechos constituyen violación grave de alguna garantía constitucional. Atendiendo a este fin, y ante la ausencia de reglamentación del ordenamiento en comento, la actuación del Máximo Tribunal del país se circunscribe únicamente a inquirir la verdad hasta descubrirla, sin sujetarse a un procedimiento judicial." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, junio de 1996, página 516).

El hecho de que corresponda a su competencia por así haberlo dispuesto el Constituyente Permanente en el numeral 97, segundo párrafo, de la Constitución Federal, no convierte a esta facultad en una de tipo ordinario porque no es la competencia en su ejercicio lo que califica lo ordinario o extraordinario de una facultad, sino el que corresponde a las atribuciones propias o connaturales al órgano. Partir de que se trata de una facultad ordinaria porque la Constitución Federal le otorga competencia para llevarla a cabo implicaría desconocer la existencia de facultades extraordinarias, pues atendiendo al principio de legalidad que sólo permite el actuar de la autoridad por una norma que lo faculte para ello, pudiendo hacer sólo lo que le esté permitido, es claro que toda su actuación legal sería ordinaria, pues su actuación fuera de sus atribuciones implicará ilegalidad, contexto bajo el cual no podría hablarse de facultades extraordinarias, lo que claramente evidencia que no puede ser la facultad que la ley otorgue a una autoridad lo que dé lugar a calificarla de ordinaria o extraordinaria, como hace el fallo plenario.

El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española establece como primera acepción del vocablo "ordinario" la siguiente:

"Ordinario, ria (Del lat. ordinarius,) adj. Común, regular y que acontece las más veces.// ..."

La anterior definición gramatical del término "ordinario" corrobora lo anteriormente señalado, en torno a que una facultad puede ser catalogada como ordinaria cuando sea la que común y regularmente desarrolle un órgano y no así aquella que, aun cuando tenga atribuciones constitucionales o legales para desempeñar, no corresponden a las que conforme a su naturaleza realiza.

En este sentido, lo extraordinario no radica en la frecuencia o periodicidad con que se lleve o deba llevarse a cabo, sino en que la investigación de hechos no es una función jurisdiccional, aunque, desde luego, su ejercicio debe ser excepcional precisamente por no responder a las funciones propias del órgano y no estar adaptado a través del personal especializado para su desarrollo, pues, como el propio artículo 97, segundo párrafo, constitucional, lo señala, se nombrarán uno o varios comisionados especiales o se nombrarán para ello a alguno o algunos de los Ministros integrantes de la Suprema Corte de Justicia o algún o algunos Jueces de Distrito o Magistrados de Circuito, distrayéndolos con ello de la función que normalmente desarrollan y que no consiste en la investigación de hechos.

Resulta ilustrativo citar al autor E.A.N., en el artículo invocado con anterioridad, publicado en la obra Derecho Procesal Constitucional, Tomo II, página 1225, en la que señala:

"... Debido a la división de poderes y a la naturaleza de las funciones confiadas a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ese control sólo es entendible y justificable como excepción; sólo es admisible ante la gravedad de los hechos y la inactividad de las autoridades responsables para conocer de ellos. C. como un expediente ordinario desvirtuaría la función jurisdiccional que le ha sido confiada a ese órgano; significaría atribuirle tareas para las que no está preparado e implicaría una intromisión en el ejercicio de las funciones que la Constitución ha conferido a los demás poderes, federales y locales. ..."

De igual manera, en la publicación de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación intitulada "La facultad de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación", tercera edición, página 17, se alude expresamente a la naturaleza extraordinaria y excepcional referida de este medio de control constitucional al señalarse:

"... Se trata de una acción excepcional y extraordinaria que se confiere porque se consideró que la Corte ‘como máxima instancia defensora de la Constitución, goza de una autoridad particular’. ‘Por tratarse de una facultad que rompe con el esquema de división de poderes y funciones’, señala E.A. ‘tiene un alcance limitado y es de aplicación excepcional, su existencia pudiera crear problemas jurídicos y políticos de difícil solución.’."

El Tribunal Pleno, al resolver la solicitud de ejercicio de la facultad de investigación 2/2006, en sesión de dieciocho de abril de dos mil seis, determinó al respecto:

"... En primer término, es preciso hacer notar que la materia acerca de la que podría versar la investigación es predominantemente de orden fáctico y que la averiguación que puede emprender la Corte no tiene por objeto constreñirse a indagar la vigencia o el respeto irrestricto al principio de legalidad estrechamente entendido, de los actos de autoridad denunciados; ni se constriñe a actos de autoridad materializados documentalmente.

"En efecto, si a esto último se constriñera su facultad, habría instancias procesales o estrictamente jurisdiccionales que podrían atender tales situaciones, pues no rebasarían el marco jurídico ordinario preestablecido.

"En cambio, como se puede constatar del génesis y desarrollo histórico de esta atribución, cuando se dota a la Corte de esta facultad de indagatoria, se hace pensando en situaciones que resultan exorbitantes a toda situación ordinaria o incluso prevista legal y específicamente, en las que se faculta su intervención como máximo órgano, cabeza del Poder Judicial Federal, encargado de velar por el respeto al marco de garantías que a los derechos del ser humano provee la Constitución y, por ende, resulta emblemática su injerencia garantista, más que legalista. ..."

Se disiente también del criterio mayoritario del Pleno en cuanto se sostiene que siempre que se esté ante posibles violaciones graves a garantías individuales debe ejercerse la facultad de investigación, pues con ello se pierde de vista que se trata de una facultad discrecional que puede o no ejercerse según el prudente arbitrio del Pleno de la Suprema Corte de Justicia, lo que además quedó claramente evidenciado en el Texto Constitucional al incluirse la expresión "podrá", como se señala en la tesis XLIX/96 del Pleno, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, abril de 1996, página 66, que señala:

"FACULTAD DE INVESTIGACIÓN PREVISTA POR EL ARTÍCULO 97, SEGUNDO PÁRRAFO, CONSTITUCIONAL, SU EJERCICIO POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, ES DISCRECIONAL (MODIFICACIÓN DEL CRITERIO PUBLICADO EN EL SEMANARIO JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, QUINTA ÉPOCA, TOMO CXII, PÁGINA 379). Este Tribunal Pleno abandona el criterio indicado que había establecido al resolver, con fecha veintidós de abril de mil novecientos cincuenta y dos, la petición 86/52, formulada por J.L. y Socios, atento a que el artículo 97 constitucional vigente en esa época, establecía el imperativo de nombrar algún Ministro, Magistrado de Circuito o Juez de Distrito, para realizar la investigación de un hecho que pudiera constituir violación de garantías individuales cuando así lo solicitara el presidente de la República, cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión o el gobernador de alguno de los Estados; sin embargo, con posterioridad, se incorporó en la redacción del dispositivo constitucional la locución ‘podrá’, que gramaticalmente entraña la facultad de hacer una cosa, de lo que debe concluirse que conforme al Texto Constitucional en vigor, el procedimiento indagatorio de que se trata, es discrecional para la Suprema Corte aun cuando exista petición de parte legítima; sin que esto implique que la resolución en que se ordene o niegue la investigación, sea arbitraria, pues la decisión de ejercer o no la facultad conferida constitucionalmente, debe ser razonada en todos los casos."

Precisamente partiendo de la naturaleza extraordinaria y excepcional de esta facultad, así como de la discrecionalidad en la determinación de su ejercicio, el Tribunal Pleno ha establecido criterios en el sentido de que sólo se encuentra obligado a razonar la determinación de ejercicio o no ejercicio de su facultad cuando ésta responde a una petición de parte legitimada para solicitarla (tesis XLIX/96 anteriormente transcrita), o bien, tratándose de su ejercicio de oficio, sólo cuando decida ejercerla, como se advierte de la tesis XLVII/99, cuyos rubro, texto y datos de publicación son los siguientes:

"FACULTAD DE INVESTIGACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 97, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, NO ESTÁ OBLIGADA A EXPONER LAS RAZONES QUE LA LLEVARON A DETERMINAR SU NO EJERCICIO. El artículo 97 constitucional, párrafo segundo, establece que: ‘La Suprema Corte de Justicia de la Nación, podrá nombrar a alguno o algunos de sus miembros o algún Juez de Distrito o Magistrado de Circuito o uno o varios comisionados especiales, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiera el Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión o el gobernador de algún Estado; únicamente para que averigüe algún hecho o hechos que constituyan una grave violación de una garantía individual ...’. De la lectura del dispositivo mencionado se advierte que la facultad de investigación otorgada a la Suprema Corte, puede ser iniciada, bien sea de oficio, cuando así lo estime conveniente o cuando se lo pidiera alguna de las personas legitimadas para ello. También de los términos en que está redactado el referido precepto constitucional, se desprende que esta facultad no es obligatoria sino discrecional, por lo que si los Ministros, después de la valoración previa que respecto a la conveniencia de ejercer de oficio esa facultad, no juzgan pertinente hacerlo, no se encuentran obligados a exponer todos y cada uno de los razonamientos que los llevaron a tomar esa determinación, sino sólo en el caso de que juzguen conveniente realizar la alta función investigadora que les confiere el citado precepto constitucional o bien, cuando habiendo formulado la solicitud respectiva alguna de las personas legitimadas para ello, la Suprema Corte estime innecesaria su participación en la investigación de algún hecho o hechos que puedan constituir una grave violación de alguna garantía individual." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, junio de 1999, página 10).

Así, se considera que en la resolución plenaria a que se refiere el presente voto particular se desnaturaliza la facultad de investigación de hechos que pueden ser constitutivos de graves violaciones a garantías individuales a que se refiere el artículo 97, párrafo segundo, constitucional, pues no se trata de una facultad ordinaria, sino extraordinaria, de naturaleza judicial al asignarse su ejercicio a la Suprema Corte de Justicia que es un órgano del Poder Judicial, de ejercicio excepcional, que, por tanto, no debe ejercerse siempre que se esté ante la posibilidad de tal tipo de violaciones, sino que queda a su prudente arbitrio, por lo que este órgano máximo del Poder Judicial Federal deberá valorar, en todo caso, la conveniencia de realizar o no la investigación de hechos que, por múltiples razones, no sólo de índole jurídica, pueden llevarla a decidir en uno u otro sentido.

b) Porque el proyecto extralimita o rebasa el objeto de la facultad de investigación claramente definido en el segundo párrafo del artículo 97 constitucional, al conceptualizar el término "grave" que califica a la violación a la garantía individual que puede dar lugar al ejercicio de la facultad, y confunde la finalidad de la investigación de hechos con los aspectos jurídicos que definen, delimitan o fijan los alcances de los derechos fundamentales violados, aspectos que si bien pueden ser incluidos en el informe de existencia o inexistencia de tal tipo de violaciones, no constituyen su objeto.

En efecto, la resolución mayoritaria del Pleno se aparta de los criterios que en precedentes anteriores se habían establecido para determinar cuándo debía considerarse que se estaba ante violaciones a garantías individuales catalogadas como "graves", los que descalifica por considerar que han dejado de ser útiles para resolver los llamados de la sociedad a fin de que la Suprema Corte de Justicia no se limite a investigar hechos y descubrir responsables, sino también a definir y dar contenido a derechos humanos fundamentales, debiendo abandonarse criterios rígidos, como lo es el relativo a la existencia de un desorden generalizado, concluyendo el proyecto que la gravedad, como presupuesto del ejercicio de la facultad de investigación, se dará, sea que recaiga sobre una o varias personas, cuando afecte la forma de vida de una comunidad.

En primer término, se considera que la determinación de la gravedad de las posibles violaciones de garantías individuales como presupuesto de ejercicio de la facultad de investigación atendiendo a que se produzca la afectación a la forma de vida de una comunidad es sumamente ambiguo y no fija o delimita un criterio claro para conceptualizar la gravedad de las violaciones.

¿Cuándo debe entenderse que se afecta la forma de vida de una comunidad? ¿Será ello cuando sea necesario, a juicio de una comunidad, que se delimiten los alcances de un derecho fundamental? ¿Bastará, entonces, que una comunidad, a través de quien afirme representarla, solicite el ejercicio de la facultad de investigación, para que la Suprema Corte de Justicia deba proceder, de oficio, a ejercerla, ante la ausencia de legitimación de la comunidad para solicitarla? ¿Deberá la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, como representante popular, solicitar el ejercicio de la facultad de investigación cuando así se lo pida una comunidad por haberse afectado su forma de vida?

Como antes se precisó, el artículo 97, segundo párrafo, constitucional, delimita claramente la finalidad y objeto de la facultad, a saber la investigación de hechos que constituyan una violación grave de algún derecho fundamental, por lo que si bien con motivo de la investigación que se realice, el informe final que apruebe la Suprema Corte puede fijar criterios que delimiten los alcances de los derechos fundamentales, esto no es el objeto o finalidad de la investigación, en tanto tal delimitación no constituyen hechos. La finalidad es la investigación de hechos que concluya en la rendición de un informe y una decisión de si tales hechos constituyeron o no una grave violación de garantías individuales.

La resolución tiene por presuntivamente ciertas las violaciones graves a garantías individuales con base en los elementos probatorios que obran en autos. Sin embargo, éstos no pueden ser catalogados como indicios, pues no fueron recabados con audiencia de parte dentro de un procedimiento en el cual se otorgara a las personas afectadas la posibilidad de desvirtuarlas, por lo que no puede dárseles fe y crédito.

El informe especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en el que principalmente se basa la resolución plenaria para tener por presuntivamente ciertos los hechos materia de la violación grave de garantías individuales, no puede servir de sustento para el ejercicio de la facultad de investigación, pues de esta forma se desnaturaliza dicha facultad al dejarla carente de sentido y de materia. ¿Para qué investigar hechos que ya fueron investigados por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos si, además, los resultados a que arribe la Suprema Corte de Justicia de la Nación ni siquiera tienen el alcance jurídico que se da a las recomendaciones del organismo protector de derechos humanos?

El conocimiento previo por parte de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la emisión de recomendaciones a diversas autoridades, lejos de ser un elemento que denote la conveniencia del ejercicio de la facultad de investigación, demuestra lo innecesario de ella al ya encontrarse interviniendo en el caso el organismo encargado de la defensa de los derechos humanos, cuya existencia aún no se preveía cuando el Constituyente de 1917 estableció la facultad de investigación a cargo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y cuyas recomendaciones, como se ha analizado, tienen mayor alcance que las de la Suprema Corte de Justicia, aun cuando en la resolución plenaria se precisen como objeto de investigación otro tipo de cuestiones adicionales, pues, en realidad, éstas son ajenas a la materia de investigación que se limita a hechos que puedan ser constitutivos de graves violaciones a derechos fundamentales.

c) Como consecuencia de lo anterior, la materia que en la resolución se precisa como objeto de investigación por parte de los comisionados designados, a fin de dar a conocer a la sociedad por qué ocurrieron los hechos y que la Suprema Corte de Justicia establezca criterios sobre el debido ejercicio de la fuerza pública, haciendo llegar su opinión, en su caso, a las autoridades involucradas en la violación de garantías, excede al objeto y fin constitucionalmente consagrado de la facultad de investigación, pues si bien tales aspectos pudieran ser accesoriamente tratados y analizados en el dictamen con que concluyera una investigación de hechos por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, no pueden ser el objeto de la facultad de investigación claramente delimitado en el artículo 97, segundo párrafo, constitucional, a saber la investigación de hechos que puedan ser constitutivos de una grave violación de garantías individuales.

IV. Razones por las que en el caso se considera improcedente el ejercicio de la facultad de investigación:

En el caso concreto no debió ejercerse la facultad de investigación, por las razones siguientes:

a) Los hechos acaecidos de mayo de dos mil seis a enero de dos mil siete en el Estado de Oaxaca, ya están en conocimiento de diversas autoridades para el ejercicio de las facultades que les corresponden, entre ellas, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, la que, como se ha precisado, constituye un organismo creado por la Constitución para preservar y defender los derechos fundamentales del hombre, según se desprende del informe especial cuyas conclusiones se transcriben en la resolución.

En este sentido resulta aplicable la tesis LXXV/95 del Pleno que dispone:

"GARANTÍAS INDIVIDUALES, NO HA LUGAR A LA INVESTIGACIÓN DE UNA POSIBLE GRAVE VIOLACIÓN A ELLAS, CUANDO UN ORGANISMO DE LOS PREVISTOS EN EL APARTADO ‘B’ DEL ARTÍCULO 102 DE LA CONSTITUCIÓN SE HAYA AVOCADO A SU AVERIGUACIÓN Y SE ATIENDAN SUS RECOMENDACIONES.-Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación estima inoportuno dictaminar sobre la posible violación de garantías individuales, cuando otro organismo de los previstos en el Apartado ‘B’ del artículo 102 de la Carta Magna, facultado para la investigación de los hechos denunciados ha practicado esa averiguación y sus recomendaciones se hayan acatado, o estén en proceso de cumplimentación, pues resulta inconcuso que al aceptarse dichas recomendaciones, las situaciones de hecho que generaron la petición de investigación podrían variar sustancialmente. Por ello, esta Suprema Corte establece que cuando, a petición de parte legitimada o discrecionalmente de oficio, decrete su intervención para averiguar algún hecho o hechos que constituyan una grave violación de alguna garantía individual, tomará las determinaciones conducentes sin importar la denuncia posterior a otros organismos. Pero cuando previamente a la denuncia ante ella ya se hubiere producido una similar ante los organismos del apartado ‘B’ del artículo 102 constitucional, y se haya producido o esté por manifestarse una recomendación que se esté cumplimentando o permita cumplimentarlo, produciéndose así un cambio sustancial en las reacciones frente a esa posible grave violación de garantías individuales, para evitar que se produzcan conclusiones contradictorias o contrapuestas, que en nada disuelven la alarma social sino que la agudizan; o bien la duplicación de investigaciones entre dos organismos disímbolos en su naturaleza. Lo anterior no implica que este Máximo Tribunal desatienda las altas funciones constitucionales que de manera extraordinaria le son conferidas por la Carta Magna, pues deberá de ejercerlas cuando a su prudente juicio el interés nacional así lo reclame, buscando siempre el bienestar común y el respeto irrestricto al estado de derecho." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, octubre de 1995, página 102).

Debe destacarse que el artículo 21 de la Constitución establece que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que la propia Constitución señala; que la actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez; y que la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarán, en los términos que la ley señale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública.

Para reglamentar la función de seguridad pública se han expedido los siguientes ordenamientos federales:

- La Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que en su artículo 3o. establece que la seguridad pública tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos, objetivo que deberá alcanzarse mediante la prevención, persecución y sanción de las infracciones y delitos, así como la reinserción social del delincuente y del menor infractor, así como que esa función se realizará en los diversos ámbitos de competencia, por conducto de las autoridades de policía preventiva, del Ministerio Público, de los tribunales, de las responsables de la prisión preventiva, ejecución de penas y tratamiento de menores infractores, de las encargadas de protección de las instalaciones y servicios estratégicos del país y por las demás autoridades que en razón de sus atribuciones, deban contribuir directa o indirectamente al objeto de esta ley.

- El Código Penal Federal, que en sus artículos 214, fracción VI (a partir de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta de junio de dos mil seis, anteriormente fracción V) y 215, fracciones, II, III, V, VI y VII, contempla los delitos de ejercicio indebido del servicio público (por el servidor público que teniendo obligación por razones de empleo, cargo o comisión, de custodiar, vigilar, proteger o dar seguridad a personas, lugares, instalaciones u objetos, incumpliendo su deber, en cualquier forma propicie daño a las personas, o a los lugares, instalaciones u objetos, o pérdida o sustracción de objetos que se encuentren bajo su cuidado) y de abuso de autoridad (por el servidor público que ejerciendo sus funciones o con motivo de ellas hiciere violencia a alguna persona sin causa legítima o la vejare o insultare; retarde o niegue a los particulares la protección o servicio que tenga obligación de otorgarles; como encargado de una fuerza pública, requerida legalmente por una autoridad competente para que le preste auxilio, se niegue indebidamente a dárselo; como encargado de cualquier establecimiento destinado a la ejecución de las sanciones privativas de libertad, de instituciones de readaptación social o de custodia y rehabilitación de menores y de reclusorios preventivos o administrativos que, sin los requisitos legales, reciba como presa, detenida, arrestada o interna a una persona o la mantenga privada de su libertad, sin dar parte del hecho a la autoridad correspondiente; niegue que esté detenida, si lo estuviere; o no cumpla la orden de libertad girada por la autoridad competente; que teniendo conocimiento de una privación ilegal de la libertad no la denunciase inmediatamente a la autoridad competente o no la haga cesar, también inmediatamente, si esto estuviere en sus atribuciones), respectivamente.

- La Ley de la Policía Federal Preventiva, que tiene por objeto regular la organización y funcionamiento de la Policía Federal Preventiva y que en sus artículos 12 y 13 consagra la obligación de los miembros de ese cuerpo de seguridad de sujetar su actuación a los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez, así como las sanciones aplicables a los que incumplan sus deberes y el procedimiento para su determinación.

- En el ámbito estatal, las Legislaturas Locales están facultades para expedir las leyes en la materia, tanto para establecer los delitos en que pueden incurrir los cuerpos de seguridad y las penas aplicables, como sus deberes y las faltas y sanciones administrativas.

Por tanto, si los cuerpos de seguridad están sujetos en su actuar al respeto de principios y deberes constitucional y legalmente establecidos, así como a la investigación de su actuación, la que puede dar lugar a la imposición de penas y sanciones administrativas y si en el caso los hechos a que se refiere la solicitud de investigación son del conocimiento de las autoridades a que se ha hecho referencia, no resulta pertinente ejercer esa facultad pues siendo ésta un medio extraordinario y excepcional, no jurisdiccional, debe hacerse uso de ella sólo cuando habiéndose agotado los diversos medios e instancias establecidos para la salvaguarda de los derechos fundamentales del hombre, no se logre el cabal conocimiento de los hechos que los violenten gravemente o de los posibles responsables en su comisión.

b) Se determina el ejercicio de la facultad de investigación con base en elementos que carecen de valor probatorio alguno, inclusive a nivel indiciario, al no haberse obtenido dentro de un procedimiento que otorgara a las partes afectadas oportunidad de desvirtuarlos y de ser oídas al respecto.

Además, en la resolución mayoritaria del Pleno no se explica ni razona por qué las pruebas que se relacionan constituyen indicios que permiten presumir la realización de hechos constitutivos de graves violaciones de garantías individuales, pues se limita a tener como ciertas las afirmaciones que en ellos se contienen, sin dar los presupuestos lógicos de raciocinio que llevaron a esa conclusión, es decir, qué elementos fueron considerados para tener por ciertos los hechos a que tales probanzas se refieren.

Finalmente, se hace notar que la demostración de los hechos que dan lugar al ejercicio de la facultad de investigación se sustenta, fundamentalmente, en el informe especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la recomendación que emitió, lo que resulta inadmisible pues, bajo tal óptica, en todos los casos en que dicha comisión emita recomendaciones la Suprema Corte de Justicia de la Nación debería ejercer su facultad de investigación, lo que contradice su naturaleza excepcional y hace innecesario e inútil su ejercicio, como ha quedado expuesto con anterioridad.