Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular que formula la Señora Ministra O.M.d.C.S.C. de G.V., en contra de la sentencia emitida el 10 de mayo de dos mil siete, por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 33/2006, promovida por el Procurador General de la República, en específico, respecto de la declaración de invalidez del primer párrafo del artículo 26 de la Ley Federal de Competencia Económica.

En sesión pública de diez de mayo de dos mil siete, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 33/2006, promovida por el procurador general de la República en la que solicitó la declaración de invalidez de diversos artículos de la Ley Federal de Competencia Económica.

El proyecto de resolución que se sometió a la consideración del Tribunal Pleno proponía, entre otras cuestiones, reconocer la validez del primer párrafo del artículo 26 del indicado ordenamiento legal, ya que, en mi concepto, no contravenía el principio de división de poderes, ni la facultad de libre nombramiento del titular del Poder Ejecutivo Federal, en su carácter de titular de la administración pública centralizada, principios contenidos en los artículos 49, 89, fracción II y 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Con base en lo anterior, al someter a votación el proyecto de resolución la consulta obtuvo un voto a favor y nueve en contra; es decir, la citada propuesta fue desechada, declarándose la invalidez del precepto legal impugnado.

No obstante que el Tribunal Pleno, por mayoría de votos estimó que el citado precepto impugnado es contrario a la Constitución Federal, la Ministra que suscribe sostiene el criterio en cuanto a su constitucionalidad y, considera pertinente emitir el siguiente voto, con base en las consideraciones siguientes:

En primera instancia, es necesario acudir al texto del artículo 26, primer párrafo, de la Ley Federal de Competencia Económica, materia del presente voto, cuyo tenor es el siguiente:

"Artículo 26. Los comisionados serán designados por el titular del Ejecutivo Federal. La Cámara de Senadores podrá objetar dichas designaciones por mayoría, y cuando se encuentre en receso por la Comisión Permanente, con la misma votación. En todo caso, la instancia legislativa tendrá treinta días para resolver, vencido este plazo sin que se emita resolución al respecto, se entenderá como no objetado el nombramiento."

De este precepto se advierte que la designación de los comisionados que integran la Comisión Federal de Competencia Económica se encuentra a cargo del presidente de la República; asimismo, prevé la atribución de la Cámara de Senadores y de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, en los recesos de aquélla, de objetar las designaciones por mayoría de votos y dentro de los treinta días a que dicho evento ocurra.

Ahora, uno de los principales motivos de disenso de la mayoría con el proyecto que les fue presentado, es el relativo al alcance de la facultad de objeción de nombramiento que el precepto mencionado confiere a la Cámara de Senadores y a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, por lo cual quiero explicitar, lo que en mi concepto, implica el vocablo "objetar" que en él se contiene:

La etimología de la mencionada acepción proviene de la raíz latina "Ob: delante de; frente a; a causa de. y I.: lanzar"; por su parte, el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua la define como: "1. tr. O. reparo a una opinión o designio. 2. tr. O. una razón a lo que se ha dicho o intentado."

De igual forma el vocablo "objeción" puede ser entendido como "Réplica, reparo, razón en contra, o lo que se propone en contrario de una opinión; se trata de la razón que se propone o la dificultad que se presenta en contra de una opinión o designio, o para impugnar una proposición."

Del análisis gramatical de los vocablos "objetar" y "objeción", se puede llegar válidamente a la conclusión que estos implican la emisión de una opinión en contra de un tópico en específico.

Partiendo de esta premisa, en opinión de la que suscribe, la acepción "objetar" que se contiene en el precepto cuya invalidez se demandó, constituye un "veto de censura", el cual debe entenderse como la potestad que el legislador federal confirió a la Cámara de Senadores y a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, para pronunciar una opinión en contra de la designación que el presidente de la República realice de los comisionados que funjan como titulares de la Comisión Federal de Competencia Económica, misma que deberá ser tomada en cuenta como más adelante se detallará.

Ahora, para precisar cuál es el alcance jurídico de dicha opinión y las características de las cuales está revestida, se estima conveniente acudir a las dos iniciativas que dieron lugar a la reforma del mencionado artículo 26 de la Ley Federal de Competencia Económica y que son del tenor siguiente:

"... La que suscribe, C.P.A., integrante del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática de la LIX Legislatura, en ejercicio de la facultad que le otorga la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 56, 62 y 63 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presenta ante la honorable Comisión Permanente del Congreso de la Unión iniciativa de decreto que reforma y adiciona los artículos 23, 25, 26 y 28 de la Ley Federal de Competencia Económica, al tenor de la siguiente:---Exposición de Motivos. Como sabemos, la Ley Federal de Competencia Económica es reglamentaria del artículo 28 de la Constitución Política, en lo relativo a la prohibición de prácticas monopólicas. La ley sanciona toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios, conforme al procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios que de cualquier manera hagan para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados, y en general todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida en favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social. Visto así, resulta innegable que la materia regulada por este ordenamiento legal es de la mayor importancia para la vida económica del país. Sin embargo, la naturaleza jurídica del órgano encargado de su aplicación es ya obsoleta y no responde a esta trascendencia. Conforme a las disposiciones vigentes, la Comisión Federal de Competencia (CFC) es sólo un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Economía, dotado únicamente de autonomía técnica y operativa para dictar sus resoluciones.

"En tanto, su conformación está integrada por cinco comisionados, incluido el presidente de la misma, que son designados al arbitrio y de manera directa por el titular del Ejecutivo federal. En la práctica, esa situación determina que en su actuación la CFC sea influida por los criterios del titular del Ejecutivo federal y de la Secretaría de Economía y que no adopte sus resoluciones con absoluta independencia. Ello determina que la comisión no esté en condiciones de ejercer las importantes funciones que le han sido encomendadas con independencia, eficacia, objetividad, eficiencia e imparcialidad. En la trascendente función de prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones, es imprescindible, pues, dotar a la CFC de suficiente autonomía funcional con relación a la Secretaría de Economía, a fin de garantizar imparcialidad en las investigaciones que realice, utilizando criterios técnicos y no políticos que permitan una actuación justa, transparente e imparcial. Una suficiente autonomía funcional evitará, en lo sucesivo, la manipulación y la presión a que siempre ha estado sujeta esa dependencia, sobre todo cuando ha actuado en la investigación de casos de relevancia económica que involucran, directa o indirectamente, a grandes y poderosas empresas. Como consecuencia, mediante la iniciativa que se somete a consideración de esta soberanía se propone que la Comisión Federal de Competencia se constituya en un órgano de la administración pública federal con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión, encargado de prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones, en los términos de la ley. Asimismo, a partir de la reforma, la CFC estaría integrada por cinco comisionados, quienes serían nombrados por el Ejecutivo federal, pero la Cámara de Senadores estaría facultada para objetar dichos nombramientos por mayoría y, cuando se encuentre en receso, por la Comisión Permanente, con la misma votación. La autonomía de la comisión se daría así en dos aspectos esenciales: el primero, se actualiza con las autonomías de decisión, gestión y presupuestaria que se refuerzan; y la ratificación de los requisitos de nombramiento y remoción; el escalonamiento de los periodos de función de los comisionados; y la rendición de cuentas. Eso conlleva a que, para efecto de sus resoluciones, la CFC no estará subordinada más a autoridad alguna y adoptará sus decisiones con plena independencia. ...

"... Los suscritos diputados, integrantes de los grupos parlamentarios del Partido Revolucionario Institucional, Partido de la Revolución Democrática, Partido Verde Ecologista de México y Partido de la Sociedad Nacionalista, en la LVIII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y el artículo 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, nos permitimos formular ante esta H. Comisión Permanente la siguiente iniciativa de decreto que reforma los artículos 23, 26 y 27 de la Ley Federal de Competencia Económica, al tenor de la siguiente: Exposición de Motivos. En la actualidad con la pluralidad política y en un proceso franco de democratización del país es inaplazable que el Poder Legislativo participe en la designación de los comisionados de la Comisión Federal de Competencia Económica, lo cual ha sido recogido como un amplio consenso para que los mismos tengan el mayor respaldo político posible. Han existido dudas sobre la intervención del Poder Legislativo en este proceso, especialmente a la luz de la interpretación al respecto de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y esto quedó de manifiesto en el proceso de creación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en la cual se creó el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y que planteó el problema del nombramiento de los comisionados que integrarían el mismo. En este sentido, esta Legislatura y el Congreso de la Unión resolvieron y optaron por establecer una nueva forma que respetara el principio de la división de poderes pero permitiera su colaboración, sin vulnerar la Constitución y su interpretación por el máximo tribunal del país. Esta nueva figura implicó la posibilidad de que el Senado objete la designación que haga el Ejecutivo, sin menoscabo de las facultades constitucionales que le otorga la fracción II del artículo 89 de la Carta Magna. Existe un principio general de derecho que expresa: ‘donde hay la misma razón debe existir la misma disposición’ y en cumplimiento del mismo, haciendo congruente un sistema y procedimiento de nombramiento de comisionados de diversos órganos para crear una verdadera hermenéutica jurídica, es válido señalar que la Comisión Federal de Competencia que regula la Ley Federal de Competencia Económica creó desde su inicio a la misma como un órgano desconcentrado de una secretaría de Estado con autonomía técnica y operativa. Sin embargo, en la actualidad esto ha sido rebasado ampliamente y se requiere que la comisión sea un órgano de la Administración Pública Federal descentralizado, con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión, encargada de promover y proteger fundamentalmente el ejercicio de la libre competencia, la libre concurrencia y no sólo por dichos procesos en sí mismos sino para evitar que los consumidores paguen precios exagerados, se constituyan ventajas exclusivas a favor de una o varias personas determinadas y en perjuicio del público en general o de alguna clase social, tal y como lo establece el artículo 28 de nuestra Constitución Política. Así debe entenderse que la ley debe establecer con claridad que para efectos de sus resoluciones la Comisión Federal de Competencia no estará subordinada a autoridad alguna, adoptará sus decisiones con plena independencia y contará con los recursos humanos y materiales para el desempeño de sus funciones. La administración pública federal comprende muy diversas formas de organización administrativa, las cuales varían no sólo en cuanto a su naturaleza jurídica sino en lo que se refiere al grado de autonomía, reglas de organización, estructuras y tratamiento presupuestario en otros elementos, y por ello se hace no sólo necesario sino verdaderamente importante y trascendente reformar, para clarificar, la naturaleza jurídica de la Comisión Federal de Competencia que le permita ejercer con toda plenitud la autonomía operativa, presupuestaria y de decisión, como requisitos esenciales que le permitan ejercer mejor sus funciones, sustentando las mismas en la plenitud de su autonomía operativa, técnica, presupuestaria y de decisión, indispensables para asegurar, de manera más efectiva, su independencia en relación con otros órganos o dependencias de la propia administración pública, en particular por las funciones cuasi jurisdiccionales que realiza la comisión en lo relativo a la resolución de los procesos para evitar prácticas monopólicas en los términos de la ley, como reglamentaria del artículo 28 constitucional ..."

Como puede observarse, de la teleología del precepto legal materia de este voto, el legislador federal estimó necesario que en atención a la labor sustantiva que para el Estado mexicano, desarrolla la Comisión Federal de Competencia Económica en materia de combate a las prácticas comerciales indebidas, el Poder Legislativo Federal debería tener un grado de participación efectiva en el nombramiento que el presidente de la República realiza de los titulares de la Comisión Federal de Competencia Económica, para lo cual buscó un mecanismo que respetara, en su concepto, el principio de división de poderes, así como los criterios que al efecto ha sustentado este Tribunal Constitucional.

En efecto, el legislador ordinario consideró que en un marco democrático de pesos y contrapesos entre los Poderes de la Unión, se requería de la participación del Legislativo aun en el nombramiento de funcionarios de organismos desconcentrados de la administración pública federal -como lo es en la especie la Comisión Federal de Competencia Económica-, puesto que dadas las características decisorias que en el orden jurídico nacional desarrolla la indicada comisión, era necesario que sus titulares contaran además del nombramiento en el contexto de la administración pública, con el apoyo político del Poder Legislativo Federal; de ahí que haya considerado que sería la figura de la "objeción" o "veto de censura", la que resultaría pertinente para conseguir la finalidad buscada.

Es decir, tanto la Cámara de Senadores como la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, participaran en dicho nombramiento, independientemente de que se trate de servidores públicos pertenecientes a un órgano desconcentrado para los efectos del artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Así, con base en lo expuesto puede considerarse que la facultad de "objetar" los nombramientos que el titular del Poder Ejecutivo Federal, realice de los comisionados integrantes de la Comisión Federal de Competencia Económica, por parte de la Cámara de Senadores, o en su caso, de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, consiste en que estos órganos legislativos podrán emitir una "opinión" en contra de la designación realizada en ejercicio de un derecho de tipo político, en el entendido de que la misma hace las veces de un derecho de réplica que la ley le concede al órgano legislativo, a fin de que haga del conocimiento del presidente de la República las circunstancias por las que considera que el nombramiento realizado no es el adecuado; así, las argumentaciones expresadas al efecto no podrán caer en el terreno de la subjetividad, por el contrario, deberán expresarse de una manera suficientemente fundada y motivada, ya que en determinado momento pudieran influir en el ánimo del Poder Ejecutivo, para que reconsiderara la designación hecha.

Los requisitos anteriores de fundamentación y motivación de la "objeción" se estiman necesarios, puesto que el titular del Ejecutivo Federal, se encontrará obligado por la propia legislación a tomar en cuenta la opinión que le sea remitida, expresando a su vez de la misma manera (fundada y motivadamente) el por qué coincide o no con ella, pero en ningún caso, se encontrará vinculado a actuar en el sentido de la objeción formulada, porque de lo contrario, se estaría vulnerando su facultad de libre nombramiento contenida en la fracción II del artículo 89 de la Constitución Federal.

Así, en mi opinión, la "objeción" del Senado es un "veto de censura" que no invade las facultades del Ejecutivo ni restringe su libertad para nombrar funcionarios en términos del artículo 89, fracción II, de la Constitución Federal.

Lo anterior es así, en virtud de que una vez que el Ejecutivo realiza el nombramiento de uno o varios comisionados, se da vista a la Cámara de Senadores, la cual tendrá un plazo de treinta días para objetar dichos nombramientos.

Esta objeción, como ya se vio, no equivale a un rechazo, pero tampoco equivale a una actuación infructuosa por parte del Senado sin la producción de resultado alguno.

En los casos en que el Senado objete un nombramiento, éste deberá señalar los motivos de dicha objeción, los cuales en su caso serán hechos del conocimiento del Ejecutivo para ver si éste insiste en la designación.

Los motivos de la objeción, deben ser jurídicos y razonables, de suerte tal que al ejercerse esta atribución, el Senado ponga de manifiesto la existencia de un motivo por el cual el funcionario nombrado se encuentre impedido jurídicamente o de hecho para ocupar el cargo.

A este respecto, cabe señalar que el término "objeción" se utiliza en la ciencia jurídica, por ejemplo, para referirse a la objeción de una prueba, en donde el medio demostrativo ofrecido, como puede ser una documental pública o privada, tendrá eficacia mientras ésta no se objete o se demuestre su falsedad y en caso de que exista objeción, la parte objetante deberá demostrar jurídicamente las razones de su dicho con el propósito de que, a la postre, la prueba sea valorada o desechada.

Con una mecánica similar a la objeción jurídica de una prueba, creo que se puede objetar jurídicamente un nombramiento hecho por el Ejecutivo, donde el objetante será el Senado.

Otro ejemplo de objeción desde el punto de vista jurídico, y más específicamente en el derecho constitucional, lo es el derecho de veto con el que cuenta el presidente de la República en el proceso legislativo y que se contiene en el artículo 72, inciso a), de la Constitución General de la República, en donde se reconoce al titular del Ejecutivo el derecho a formular observaciones en contra de los proyectos aprobados por el Congreso de la Unión.

Un elemento relevante del veto u objeción, es la preclusión del derecho; así, en materia constitucional si el Ejecutivo no hace observaciones "dentro de diez días útiles", se reputará que el proyecto de ley no tiene observaciones; en materia probatoria, el documento no objetado en tiempo (3 días de acuerdo al Código Federal de Procedimiento Civiles, según el artículo 142) prueba a favor de la parte que quiere beneficiarse con él y contra su colitigante cuando éste no lo objeta (artículo 203 del Código Federal de Procedimientos Civiles); y me parece que en materia de objeciones del Senado o veto de censura, también se actualiza este aspecto preclusivo al disponerse en el artículo 26, primer párrafo, de la Ley Federal de Competencia Económica, que vencido el plazo de treinta días que se instituye en dicho precepto, se entenderán como no objetados los nombramientos del Ejecutivo Federal.

Además, las objeciones o vetos de censura tienen la característica de que quien las infunde no es quien resuelve sobre la validez de sus razones, sino un órgano diverso; en el proceso legislativo esto ocurre porque al ejercerse el derecho de veto por el presidente de la República, las observaciones del presidente regresarán al órgano legislativo para ser tomadas en consideración; en el caso de las pruebas será el Juez quien resuelva si la objeción es fundada o no y en el caso del artículo materia de este voto me parece que finalmente quien debe resolver es el presidente de la República al momento de insistir o no en el nombramiento de los comisionados.

En el orden expuesto, me parece que el veto de censura o facultad de objeción de los nombramientos por la Cámara de Senadores, o en su caso de la Comisión Permanente, resulta constitucional.

También, considero pertinente puntualizar y reiterar que la mencionada objeción o veto de censura, constituye una opinión por la cual, ya sea la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente, estiman que algún nombramiento no es el idóneo desde un punto de vista objetivo, por lo que no debe perderse de vista que el propio legislador ordinario, ni en el precepto impugnado, ni en ningún otro de la misma Ley Federal de Competencia Económica, estableció un mecanismo o procedimiento a seguir para las posibles consecuencias en los casos de aceptación o no de los argumentos que funden y motiven la objeción hecha valer.

Conforme a lo anterior, tomando en cuenta que el veto de censura a que se refiere el precepto impugnado, constituye una mera opinión, es válido precisar que no está inmersa en un marco de colaboración entre poderes, puesto que por un lado, no influye directamente en la facultad de nombramiento del presidente de la República, en atención a que el Poder Legislativo Federal no participa en la designación correspondiente, sino que su intervención se da en forma posterior a que dicho evento ocurre, y por otro, el Ejecutivo Federal no está obligado a actuar en el sentido de la opinión que se le formula, aun cuando se encuentre obligado a pronunciarse sobre ella.

Asimismo, se considera que, tal como lo señaló el legislador federal, con su pronunciamiento en contra de la designación de los titulares correspondientes se logrará que éstos cuenten con el apoyo político en su actuación, lo que debe entenderse en el contexto del valor de la democracia tutelada por el artículo 40 de la Constitución Federal, es decir, con la objeción manifestada por los órganos legislativos se tutelan valores como el pluralismo político, el sistema representativo y la división de poderes, principios que deben entenderse vinculados a los objetivos de todo Estado de derecho de eficacia, previsibilidad y seguridad jurídica. De modo que el correcto funcionamiento del Estado, la actuación a la vez limitada y eficaz de sus órganos, respetuosa con un ámbito de libertad de los ciudadanos, sólo puede asegurarse sobre la base de una atribución preestablecida de competencias, ejercidas igualmente conforme a un procedimiento determinado y con el pertinente sistema de relaciones de dichos órganos entre sí.

En este orden, es que sigo sosteniendo mi punto de vista contenido en el proyecto de resolución presentado al Tribunal Pleno, en el sentido de que los argumentos de invalidez aducidos por el procurador general de la República son infundados, de acuerdo a lo siguiente:

El citado promovente de la acción de inconstitucionalidad expresó que al ser la Comisión Federal de Competencia Económica un órgano desconcentrado de la Secretaría de Economía del Ejecutivo Federal, a él corresponde en exclusiva el nombramiento de los comisionados, por lo que la intervención del Poder Legislativo Federal a través de la Cámara de Senadores, o en su caso, de la Comisión Permanente, para objetar dicho nombramiento, contraviene el principio de división de poderes y sus atribuciones en la designación de los funcionarios de la administración pública federal.

Lo anterior, como ya lo señalé, es infundado en mi concepto, puesto que si bien es cierto que, la naturaleza jurídica de la indicada comisión es de órgano desconcentrado de la administración pública federal y que, por ello, corresponde en forma directa al Ejecutivo Federal la designación de sus titulares al existir un nexo jerárquico, lo cierto es, que como se indicó, el precepto combatido no permite la intervención de otro poder en su designación, ya que la facultad que se confiere al órgano legislativo de objetar el nombramiento correspondiente, es posterior a que éste tiene verificativo, además de que no sujeta al Ejecutivo a actuar en determinado sentido.

En este orden, no puede estimarse que el legislador ordinario con la emisión del artículo 26 de la Ley Federal de Competencia Económica haya condicionado la facultad originaria de libre nombramiento y remoción del titular del Ejecutivo Federal, por lo que no resulta violatorio del principio de división de poderes, puesto que deja incólume la facultad de libre nombramiento del presidente de la República de los titulares de los órganos desconcentrados como lo es la Comisión Federal de Competencia Económica, por lo que dicho precepto no involucra una invasión a la esfera de atribuciones del Poder Ejecutivo.

De igual forma, el precepto legal materia de este voto, no resulta contrario a los principios contenidos en los artículos 89, fracción II y 90 de la Constitución Federal, dado que, como ya se señaló, no hace nugatoria la facultad del presidente de la República de nombrar libremente a los funcionarios que integran la administración pública federal, de la cual es titular y superior jerárquico, al permitir que el órgano legislativo federal pueda objetar las designaciones que realice de los titulares de la Comisión Federal de Competencia Económica.

Con base en todo lo expuesto, es que disiento del criterio mayoritario que sostuvo el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 33/2006, ya que, en mi concepto, el artículo 26, primer párrafo, de la Ley Federal de Competencia Económica, reformado mediante decreto publicado el veintiocho de junio de dos mil seis, en el Diario Oficial de la Federación, es constitucional debido a que no vulnera los principios contenidos en los artículos 49, 89, fracción II y 90 de la Constitución Federal.