Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular del Ministro G.D.G.P.: Disiento del criterio mayoritario del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 2/98, promovida por el Partido Acción Nacional, en virtud de que se decreta el sobreseimiento derivado de lo resuelto en la diversa acción de inconstitucionalidad 3/98, pues estimo que en ésta debió declararse infundada la acción y reconocer la validez del decreto impugnado, por las siguientes consideraciones:

1. Se hace una interpretación restrictiva de los artículos 47, fracción I, de la Constitución Estatal y 15 del Código Electoral estatal, al señalarse que el Congreso Local no tiene facultades para modificar el proyecto de distritación del Consejo General del Instituto Electoral Estatal, pues su competencia se reduce a revisar y aprobar el proyecto de distritación y proceder a la expedición del decreto respectivo.

En un sentido estricto y meramente gramatical, es cierto que la revisión y aprobación no tiene alcances de modificación; sin embargo, siguiendo esta temática estricta y gramatical, puede sostenerse igualmente que no existe tampoco disposición expresa que diga que el proyecto de distritación no puede ser modificado por la legislatura y que esa modificación sólo le compete al Consejo General; además, a éste se le dan atribuciones de formulación del anteproyecto y proyecto final, pero no para hacer modificaciones posteriores. Podría decirse que, como le corresponde formular el anteproyecto y proyecto final, igualmente puede modificarlos siguiendo las instrucciones de la legislatura, pero entonces, también podría decirse que si la legislatura puede revisar y aprobarlos, también podría modificarlos. Esta argumentación para sostener una postura también sería válida para sostener la otra.

2. Se dijo que conforme a los lineamientos de la Constitución Federal el Instituto Electoral Estatal es autónomo e independiente y que, por tanto, tiene la facultad para proponer la distritación correspondiente y, por ende, la legislatura no puede modificarla.

Tal argumento no es apto para sostener la invalidez del decreto, ya que la autonomía e independencia aludida no tiene nada que ver con la competencia o incompetencia de la legislatura para modificar el proyecto de distritación, pues, de ser así, tampoco debería avalarse su participación revisora y aprobatoria del proyecto respectivo, de ahí que no pueda considerarse que por tal argumento exista impedimento para que haga las modificaciones pertinentes.

3. Si el legislador otorgó facultades de revisión y aprobación a la legislatura, por mayoría de razón debe estimarse que cuenta con las facultades de modificación.

4. La autonomía e independencia de la autoridad electoral no se tutelan por el hecho de que se impida a la legislatura llevar a cabo modificaciones al proyecto de distritación, ya que, de cualquier manera, el órgano legislativo podrá declarar que el proyecto no se ajusta a la Constitución y Código Electoral estatales y que, por tanto, no lo aprueba ni autoriza su expedición, con lo que se estaría limitando la pretendida autonomía e independencia, ya que finalmente estaría sujeta a la calificación del Congreso.

5. Si se determina que el Congreso no puede modificar y que tan sólo podría negar la aprobación respectiva, el problema, lejos de resolverse se agrava, pues, además de que generaría una situación en la que la autoridad local podría volver a insistir en su postura y la legislatura a negar la aprobación, esto podría convertirse en un problema irresoluble ante una actitud intolerante de cada una de estas autoridades y, por otra parte, en el caso de que el Consejo General hiciera una revaloración y la legislatura detectara nuevos vicios o insistiera en los mismos, se provocaría un problema interminable o de dilatada resolución.

6. En los términos del proyecto original se lograba una solución más razonable, si bien no la mejor, quizá sí la más conveniente, ya que, acorde con el procedimiento de redistritación, existiría la certidumbre de que la legislatura sería la última instancia para la definición de la demarcación geográfica distrital y, siguiendo la otra postura, se daría pauta a que existiera una incertidumbre mayor a la que había, en tanto que la legislación no prevé la posibilidad de que el Congreso desapruebe el proyecto propuesto, por no tener facultades de modificación, y se desconocería cuál sería el trámite a seguir, pues no debe perderse de vista que el procedimiento de distritación sigue varias etapas (necesidad de distritación; formulación de anteproyecto; celebración de convenio de apoyo técnico con el Instituto Federal Electoral; toma de observaciones de los partidos políticos; y formulación de proyecto final); y si la legislatura devuelve el proyecto simplemente con sus observaciones u objeciones, cabría preguntarse a partir de qué etapa tendría que reponerse el procedimiento de distritación. No podría sostenerse que ya solamente tendría que analizar las observaciones de la legislatura, pues si éstas son contrarias a las investigaciones o lineamientos del Instituto Federal Electoral o de las observaciones de los partidos políticos, o de las consideraciones mismas del Instituto Electoral Estatal, podría pensarse que tendría que reponerse el procedimiento desde su inicio y, de ser así, cuándo se terminaría, si finalmente existe la posibilidad de que la legislatura nuevamente lo desapruebe.

7. Al no existir reglamentación para el caso de que la legislatura devuelva el proyecto de distritación, habría que establecer en la sentencia los alcances para que se subsanen los vicios cometidos, con lo que se estaría reglamentando vía sentencia por no existir fundamentos legales que prevean tal situación, pues, con qué fundamento se diría desde qué momento se tendría que reponer el procedimiento, y de sostenerse que únicamente para efectos de la elaboración del proyecto final, podría gestarse un problema mayor de inconformidad de las partes cuando no estuvieren de acuerdo con los lineamientos dados, destacándose aquí que la sentencia de la Suprema Corte sólo determinaría que el decreto es inválido por contener modificaciones, pero no se les diría a las partes en qué consisten los vicios, porque eso lo haría la legislatura, y entonces el día de mañana vamos a tener innumerables acciones de inconstitucionalidad cada que se emitiera el decreto de distritación, porque siempre va a existir una parte inconforme, y de la otra manera ya se da certeza y seguridad jurídica al permitir que la legislatura modifique y se pueda impugnar el decreto por una sola vez y con base en todos los vicios que en ese momento se detecten, impidiéndose así ulteriores e innumerables acciones posteriores.

8. Si en los Congresos de los Estados existen partidos mayoritarios que gobiernan la Cámara, es una situación de hecho que no debe regir el sentido de la sentencia; es un vicio que debe superarse a través de reformas a las leyes respectivas o a través de otros mecanismos, pero no mediante resoluciones que únicamente deben resolver una cuestión constitucional y no de hecho, además de que, como en el caso sucede, aunque la mayoría partidista aprobó la modificación, sus vicios pueden ventilarse en la acción de inconstitucionalidad que se intente en su contra.

9. Finalmente, si se pretende tutelar la autonomía e independencia de la autoridad electoral, es el caso que de cualquier manera encontraría una limitación, al tener que estar sujeta su actuación a la revisión y aprobación de la legislatura, por lo que, aun cuando ésta no pudiera modificar su proyecto, de todos modos el Instituto Electoral tendría que estarse a las observaciones del Congreso Estatal y actuar en consecuencia; de ahí que no puede justificarse que la legislatura no pueda hacer modificaciones en aras de esa autonomía e independencia de la autoridad electoral, cuando de hecho se vería limitada de cualquier forma.

10. De una interpretación armónica de todo el contexto normativo, debe concluirse que la facultad de revisión y aprobación reconoce implícitamente la de modificación, ya que se destaca que no existe reglamentación que regule la devolución del proyecto ante su desaprobación, ni se prevé cuáles son las facultades de las autoridades en esos casos, los plazos legales en que deben actuar, las etapas que deben agotar y en términos generales el procedimiento a seguir; por tanto, de todo el contexto normativo se concluye que tal situación no está prevista y, por tanto, no puede justificarse legalmente, y de ahí que no pueda interpretarse que las modificaciones las debe hacer el Consejo General ante la desaprobación de la legislatura. Por el contrario, al permitirse que la legislatura haga las modificaciones, no se presentaría esa problemática de vacío legislativo y de ¿qué se va a hacer, qué procede o qué tramitación debe seguirse?, pues el procedimiento estaría agotado y únicamente restaría analizar, vía acción de inconstitucionalidad, si el decreto se ajustó a las disposiciones de ley.

Por todo lo anterior considero que el proyecto que debió prevalecer, en su parte conducente, es el que a continuación se transcribe:

"SÉPTIMO. Previo al estudio de fondo del asunto, procede analizar el motivo de improcedencia que hacen valer el gobernador y el secretario general de Gobierno, ambos del Estado de Zacatecas.

"En lo medular, aducen que el decreto combatido es resultado de un acuerdo en el que participó el Partido Acción Nacional desde el inicio de su proceso, por lo que constituye un acto consentido.

"Es infundado el motivo de improcedencia que hacen valer.

"La doctrina y el derecho positivo mexicano han otorgado al vocablo ‘consentimiento’ una doble connotación, a saber: como acuerdo de voluntades de quienes intervienen en una relación jurídica determinada, y como simple manifestación unilateral de voluntad respecto de un acto o hecho específico; el primer caso entraña la relación o vinculación bilateral o plural de voluntades, y el segundo tan sólo una expresión individual de aceptación.

"En el presente caso no interesa el primer significado o acepción, sino el segundo, en tanto que se atribuye a la parte accionante el consentimiento del decreto impugnado, por haber participado en los trabajos relativos a su preparación, como partido político, previamente a su puesta a consideración ante el órgano legislativo.

"Cuando se trata de la impugnación de una norma, no puede establecerse un criterio análogo al que se utiliza en los casos en que se impugnan actos concretos, pues, además de que tienen una situación jurídica distinta y, por ende, merecen una regulación y tratamiento distintos, acorde con su propia y especial naturaleza, es el caso de que los actos concretos tienen una gran gama de posibilidades de manifestación, por lo que su consentimiento de quienes tienen interés puede expresarse también de una manera muy variada; pero, respecto de las disposiciones generales, su consentimiento sólo podrá darse en determinados casos y sujeto a los ordenamientos procesales en virtud de los cuales pueden impugnarse.

"Ahora bien, en el caso se impugna un decreto emitido por un órgano legislativo, cuya impugnación a través de la acción de inconstitucionalidad se rige por las disposiciones de la ley reglamentaria de la materia, la que no prevé el consentimiento como causal de improcedencia de la vía.

"Los motivos de improcedencia que prevé la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tratándose de acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, se contienen en los artículos 65 en relación con el 19, que al efecto disponen:

"‘Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el Ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20. Las causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos contemplados en éstas se presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad.’

"‘Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"‘I. Contra decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación;

"‘II. Contra normas generales o actos en materia electoral;

"‘III. Contra normas generales o actos que sean materia de una controversia pendiente de resolver, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez;

"‘IV. Contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra las resoluciones dictadas con motivo de su ejecución, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez, en los casos a que se refiere el artículo 105, fracción I, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"‘V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia;

"‘VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto;

"‘VII. Cuando la demanda se presente fuera de los plazos previstos en el artículo 21; y

"‘VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.

"‘En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio.’

"De la lectura de los preceptos transcritos se advierte que, efectivamente, no se prevé el consentimiento como causal de improcedencia de la acción de inconstitucionalidad.

"Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que ha sido reconocido en la doctrina y en nuestro derecho positivo, por regla general, que el consentimiento respecto de un hecho o acto jurídico determinado puede manifestarse de diferentes formas: de manera expresa, por actos u omisiones que constituyen manifestaciones de voluntad, y por no impugnarlos dentro de los plazos de ley.

"En el presente caso no se tiene noticia de una aceptación posterior al decreto expresa o tácita (por actos u omisiones), que denoten consentimiento por parte del partido político actor; y, por el contrario, conforme a lo expuesto en el considerando segundo de esta resolución, la presente acción de inconstitucionalidad enderezada en contra del decreto multicitado se ejerció dentro del plazo legal para tal efecto.

"No obsta la manifestación de la parte demandada en el sentido de que hubo actos previos a la emisión del decreto que demuestran dicho consentimiento y que son el antecedente de los que motivaron su emisión, pues, con independencia de ello, lo cierto es que esta vía es la procedente para impugnar disposiciones generales con motivo de su publicación, como en el caso sucede, resultando irrelevante la participación de la parte actora en los trabajos previos realizados ante las instancias administrativas electorales, que llevaron a proponer un anteproyecto ante el órgano legislativo, más aún si existe inconformidad en cuanto a su contenido final aprobado por la Legislatura Estatal y la acción correspondiente se hizo valer dentro del plazo legal para tal efecto.

"Similar criterio fue sustentado por este Tribunal Pleno al resolver por unanimidad de diez votos, en sesión de fecha trece de mayo de mil novecientos noventa y siete, la Controversia Constitucional número 2/95, promovida por el Ayuntamiento de Monterrey, Estado de Nuevo León, siendo ponente el Ministro G.D.G.P..

"Al ser infundada la causal de improcedencia expuesta, procede entrar al estudio de los conceptos de invalidez propuestos.

"OCTAVO. En el único concepto de invalidez que se hace valer, se aduce, en síntesis, que el Decreto 232 que se impugna, publicado el veintisiete de diciembre de mil novecientos noventa y siete en el Periódico Oficial del Estado de Zacatecas, por el que se establece la distritación de los dieciocho distritos electorales uninominales de ese Estado, constituye una reforma fundamental llevada a cabo dentro de los noventa días previos al proceso electoral que habrá de tener lugar en la citada entidad en este año, con lo que se transgrede lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, inciso f), párrafo cuarto (sic), de la Constitución Federal, ya que, conforme al artículo 128, punto 1, del Código Electoral del Estado, el proceso electoral en la entidad inició en el mes de enero del año en curso y tomando en consideración la fecha de publicación del decreto combatido, del cómputo respectivo se advierte que dicha reforma electoral no se hizo con la oportunidad que establece la Carta Magna.

"El artículo de la Constitución Federal en cita dispone, en lo conducente, lo siguiente:

"‘Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: ... II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución ... La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo. Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales ...’

"Para resolver la litis constitucional planteada es necesario interpretar el alcance del precepto transcrito en tres aspectos medulares: a) El impedimento para hacer modificaciones legales fundamentales es obligatorio durante el proceso electoral o se refiere al plazo de noventa días previos a dicho proceso; b) Al hablar de modificaciones legales se refiere a leyes en sentido estricto o en sentido amplio; y c) Qué debe entenderse por fundamental para efectos de reformas electorales.

"El dispositivo constitucional establece que la promulgación y publicación de reformas en materia electoral deberán hacerse con una anticipación de noventa días cuando menos, antes de que inicie el proceso electoral respectivo; sin embargo, provoca confusión cuando dice que durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales, pues no precisa si se refiere al plazo o al proceso electoral, para saber con certeza en qué momento ya no podrán hacerse esas modificaciones.

"Para resolver el problema planteado se acude a la exposición de motivos de la reforma a la Constitución Federal, publicada el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, en la que se dice:

"‘Para crear el marco adecuado que dé plena certeza al desarrollo de los procesos electorales, tomando en cuenta las condiciones específicas que impone su propia naturaleza, las modificaciones al artículo 105 de la Constitución, que contiene esta propuesta, contemplan otros tres aspectos fundamentales: que los partidos políticos, adicionalmente a los sujetos señalados en el precepto vigente, estén legitimados ante la Suprema Corte solamente para impugnar leyes electorales; que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes a la Constitución sea la consignada en dicho artículo y que las leyes electorales no sean susceptibles de modificaciones sustanciales, una vez iniciados los procesos electorales en que vayan a aplicarse o dentro de los 90 días previos a su inicio, de tal suerte que puedan ser impugnadas por inconstitucionalidad, resueltas las impugnaciones por la Corte y, en su caso, corregida la anomalía por el órgano legislativo competente, antes de que inicien formalmente los procesos respectivos.’

"De la utilización de los métodos literal y teleológico de interpretación se llega a la siguiente conclusión:

"De la interpretación literal del precepto en análisis, debe entenderse que la expresión ‘durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales’, se refiere a que, una vez iniciados los procesos electorales en que vayan a aplicarse las leyes electorales o dentro de los noventa días previos a su inicio, no podrán haber modificaciones legales fundamentales; esto es, ni durante el citado plazo ni durante el proceso electoral podrá haber reformas a disposiciones fundamentales, pues no hace distingo expreso al respecto.

"Lo anterior se corrobora con una interpretación teleológica del precepto, pues como se advierte de la exposición de motivos de la reforma, el Constituyente Permanente con dicha disposición busca que las leyes electorales puedan ser impugnadas por inconstitucionalidad oportunamente, a efecto de que pudieran ser resueltas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación previo al inicio del proceso electoral respectivo, para que, en su caso, corregida la anomalía por el órgano legislativo competente, antes de que inicie formalmente dicho proceso, de lo que se infiere que dicha disposición tiene como fin último el que los procesos electorales se lleven a cabo sin cambios fundamentales en su legislación noventa días antes de iniciar y aun durante su desarrollo.

"En otro aspecto, cabe destacar que el precepto en mención, en su párrafo respectivo, expresamente alude a leyes electorales federal o locales, cuyas reformas deben hacerse con la oportunidad señalada, y finalmente menciona que durante ese plazo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.

"Al referirse la norma constitucional por un lado a leyes y por otro a modificaciones legales, obliga a precisar si las modificaciones fundamentales a que alude atañen a leyes en un sentido amplio o debe entenderse que se refiere a leyes en sentido estricto, pues en uno u otro caso llevaría a conclusiones distintas, ya que en el primer supuesto podría considerarse cualquier tipo de ordenamiento que contenga disposiciones generales propias de la materia electoral, y en el segundo sólo podrían tenerse en cuenta aquellas que en una acepción específica son catalogadas de manera expresa como leyes.

"Lo anterior adquiere relevancia en virtud de que, en un sentido estricto, sólo serán consideradas como leyes las disposiciones formal y materialmente legislativas, sin admitir ninguna otra posibilidad, pero en un sentido amplio existen normas que se tienen o se califican genéricamente como leyes bien por atender al ente que las emite, o bien en atención a su contenido normativo, pues formalmente podrán ser emanadas de un órgano legislativo, con independencia del contenido de la disposición, o materialmente legislativa atendiendo a su contenido, con independencia del órgano emisor. Dentro de toda esta gama de posibilidades podemos citar como ejemplo las leyes en sentido estricto, reglamentos, decretos, acuerdos, bandos, manuales, resoluciones y otros, que dentro de su ámbito de competencia pueden emitir los órganos legislativos federal y estatales (aquí se considera a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal), Poderes Ejecutivo Federal y Estatales, Ayuntamientos, autoridades de la administración pública, autoridades electorales, y demás que puedan tener atribuciones para tal efecto, y de ahí la necesidad de precisar los alcances de la norma constitucional en este sentido.

"En primer lugar debe destacarse que el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal es reiterativo en todo su texto, al señalar que la acción de inconstitucionalidad procede en contra de disposiciones generales emitidas por los diferentes órganos legislativos facultados para su emisión (Congreso de la Unión, Congresos Estatales y Asamblea de Representantes del Distrito Federal), sin hacer distingo o especificación de ordenamiento o tipo de normas; de esto se sigue, por una parte, que al referirse el precepto constitucional a disposiciones generales, no alude en forma limitativa a leyes en sentido estricto, sino que comprende a cualquiera en sentido amplio, esto es, puede tratarse de cualquier disposición siempre que reúna la característica de generalidad.

"En segundo lugar, teniendo como premisa que el espíritu de la norma, como ya quedó expuesto en párrafos precedentes busca que, previamente (noventa días) y durante su desarrollo, los procesos electorales se lleven a cabo sin cambios fundamentales en su legislación para no afectar u obstaculizar el buen desarrollo del proceso inmediato siguiente, lleva a considerar que, si bien, en su primera parte alude a leyes, tal enunciado no debe considerarse en forma restrictiva de tal manera que sólo éstas sean las que deban estar sujetas al requisito temporal para su reforma, cuando puede existir otro tipo de ordenamientos (decretos, acuerdos u otros) emitidos por los órganos legislativos antes precisados, que eventualmente pudieran contener disposiciones de naturaleza general y que además sean fundamentales, en cuanto a sus instituciones o principios sustanciales que prevean, y que con tal carácter puedan trascender y afectar al proceso electoral respectivo, que es lo que esencialmente pretende regular la disposición constitucional y no porque imperativamente deba tratarse de leyes en sentido estricto.

"En este orden de ideas y hecha una interpretación armónica de la norma en cuestión en relación con su contexto normativo y al ánimo del Constituyente Permanente, se concluye que, al referirse a leyes y a modificaciones legales, comprende la posibilidad de cualquier ordenamiento siempre que contenga disposiciones de carácter general emitidas por los órganos legislativos respectivos, que puedan afectar el proceso electoral correspondiente, todas las cuales deberán quedar sujetas al requisito de temporalidad para su reforma antes señalado.

"Finalmente, la oportunidad de la reforma a que obliga la disposición constitucional, tiene como premisa el que la disposición general sea de carácter fundamental; tal presupuesto normativo impone la necesidad de establecer los alcances de tal acepción para esta materia.

"Dentro de nuestro sistema federal, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos constituye la Ley Fundamental, y la legislación que de ella deriva tiende a sujetarse a los lineamientos generales y esenciales que aquélla le enmarca, de tal manera que existen instituciones y principios fundamentales que la Carta Magna recoge y tutela a través de sus diversas disposiciones, que la legislación secundaria retoma como puntos de referencia para su reglamentación.

"Así, la legislación secundaria tendrá que regirse por dichas disposiciones fundamentales, asumiéndolas de tal manera que constituyan su parte medular y punto de partida para todo su contexto normativo.

"Por ello, puede considerarse que, dentro de cualquier cuerpo de normas, podremos encontrar disposiciones legales que puedan calificarse como fundamentales, en la medida que recogen los principios rectores de la materia que rigen, constitucionalmente hablando, o también porque, aun cuando no dimanen directamente de esos principios, son legalmente esenciales o sustanciales en cuanto a que no puede prescindirse de ellos por la institución o principio que regulan y que, por ende, no podría materializarse o llevarse a su ejecución una institución jurídica determinada o inclusive todo el ordenamiento legal; a diferencia de las anteriores, existen disposiciones que, teniendo como antecedente principios o instituciones básicos o elementales, tan sólo atienden a cuestiones secundarias, no esenciales o de carácter adjetivo.

"De lo anterior se colige que el dispositivo constitucional, al referirse a modificaciones legales fundamentales, está dirigido a aquella normatividad que contenga principios o instituciones básicos o elementales, que puedan incidir sustancialmente en el proceso respectivo, y no a los de carácter secundario o adjetivo que ninguna afectación provocaría en esas instituciones o principios.

"Lo anterior se corrobora también con la propia intención del Constituyente, cuyo fin es la permanencia de esos elementos esenciales que deben regir los procesos electorales, de tal manera que estos últimos no sufran cambios repentinos o inmediatos cuando están inmediatamente próximos a iniciarse y puedan afectar medularmente su desarrollo con posible perjuicio de los diferentes actores políticos que deban intervenir en ellos.

"De esto se sigue que si la reforma electoral que se cuestiona incide en dichos principios o instituciones básicas, deberá analizarse la oportunidad de su reforma conforme a la disposición constitucional de mérito; pero, en caso de constituir una cuestión secundaria o accesoria propia o derivada de la propia legislación secundaria, entonces no estará sujeta al requisito constitucional de temporalidad para su reforma, antes señalado.

"Ahora bien, hecha la interpretación de los diferentes supuestos antes precisados del precepto constitucional en cuestión, procede ahora determinar si el decreto impugnado se ubica en los supuestos del propio dispositivo constitucional y, consecuentemente, si se rige por el plazo de noventa días que prevé, que es a lo que se reduce la litis constitucional planteada.

"Para ello, conforme al multicitado artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, y de su interpretación, es necesario determinar si en el caso concreto el decreto que se combate reúne los siguientes presupuestos: si constituye una disposición general, si contiene una modificación legal y, finalmente, si su contenido es de carácter fundamental.

"Siguiendo este orden, se tiene que el decreto fue emitido por el Congreso Estatal de Zacatecas, para determinar la distritación de los dieciocho distritos electorales uninominales de esa entidad federativa.

"De conformidad con lo dispuesto por los artículos 38 de la ley orgánica y 97, 105, 106 y 108 del reglamento interior, ambos del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas, este órgano tiene facultades para emitir leyes, decretos y acuerdos administrativos o económicos.

"Concretamente en relación con los decretos, que es la materia de impugnación en el presente caso, es pertinente apuntar que tiene diferencias que lo distinguen de una ley.

"Al efecto, el Diccionario de la Real Academia Española define al decreto como: ‘Resolución, decisión o determinación del jefe del Estado, de su gobierno o de un tribunal o Juez sobre cualquier materia o negocio. Aplícase hoy más especialmente a las de carácter político o gubernativo.’.

"Por su parte, la doctrina ha reconocido que decreto es toda resolución o disposición de un órgano del Estado, sobre un asunto o negocio de su competencia que crea situaciones jurídicas concretas que se refieren a un caso particular relativo a determinado tiempo, lugar, instituciones o individuos y que requiere de cierta formalidad (publicidad), a efecto de que sea conocida por las personas a las que va dirigido.

"De lo anterior se colige que un decreto puede contener una disposición sobre una cuestión particular, pero que requiere de formalidad y publicidad para su observancia.

"En el caso concreto, el decreto impugnado determina únicamente el ámbito territorial que comprende cada uno de los distritos electorales uninominales del Estado de Zacatecas, precisando al efecto las poblaciones que corresponden a cada distrito; con esto, el decreto de mérito regula una situación específica pero con efectos generales para toda la población, en virtud de que con la distritación establecida impone a los ciudadanos, en razón de su domicilio, la consecuente obligación de llevar a cabo todo lo inherente a sus derechos y obligaciones para sufragar en los próximos comicios que habrán de tener lugar en el Estado, y correlativamente la obligación de las respectivas autoridades dentro de su esfera de facultades, para actuar dentro de ese marco legal. Destaca que no distingue personas, casos concretos por situaciones individuales, comicios específicos, temporalidad en su vigencia, ni situación análoga que hagan suponer que pudiera constituir una disposición con características opuestas a los principios de generalidad, abstracción e impersonalidad de que gozan las normas en general.

"Esto conlleva a concluir que si bien el decreto de mérito no es una ley en sentido estricto, sí lo es en sentido amplio, pues es un ordenamiento formal y materialmente legislativo en tanto que fue emitido por la Legislatura Estatal; por medio de él se realiza la distritación de la entidad para efectos electorales; y contiene disposiciones permanentes en el tiempo, dirigidas a reglamentar una situación general, de interés para toda la población del Estado, a la que debe sujetarse también la autoridad.

"Por tanto, dicho decreto viene a ser una disposición de carácter general de las que comprende el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y, por ende, es susceptible de combatirse en la presente vía, con lo que se satisface el primer presupuesto de la norma constitucional en cita.

"En otro orden, debe establecerse ahora si se actualiza el segundo presupuesto de la norma constitucional en cita, concretamente si dicho decreto lleva a cabo una modificación legal.

"Los artículos 41, fracción I y 116, fracción II, último párrafo, de la Constitución Federal disponen:

"‘Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases: I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral ... Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo ...’

"‘Artículo 116. ... Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: ... II. ... Las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes ...’

"De conformidad con las disposiciones constitucionales citadas y en relación con los artículos 40, 124 y 133 de la Constitución Federal, existen disposiciones fundamentales que rigen y obligan para los Estados de la República, sin perjuicio de sus atribuciones en cuanto a su régimen interior, en el que tienen amplias facultades; dentro de los principios fundamentales estatuidos en la Carta Magna se encuentran los relativos a los derechos que tienen los partidos políticos, consistentes en términos generales en su participación activa en el proceso democrático del país, y los de los ciudadanos, para poder participar igualmente mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.

"T. a la elección de diputados, se prevén los principios de representación proporcional y de mayoría relativa, que deberán regirse conforme a las disposiciones legales locales, según se desprende de la Constitución Federal, siempre que no contravengan ésta.

"Las anteriores disposiciones constitucionales remiten por extensión a las relativas de las Constituciones Locales y leyes electorales estatales. En materia de distritos electorales, concretamente referente a su delimitación geográfica, dichos ordenamientos del Estado de Zacatecas disponen:

"De su Constitución Local:

"‘Artículo 27. La Legislatura del Estado se compondrá de dieciocho diputados electos por el principio de votación de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales ... Las elecciones de diputados por ambos sistemas se sujetarán a las bases establecidas en esta Constitución y a las disposiciones de la ley electoral ...’

"‘Artículo 28. La demarcación territorial de los 18 distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir, la población total del Estado, entre los distritos señalados, tomando en cuenta su extensión territorial, las características geográficas, las vías de comunicación existentes y la distribución demográfica según el censo de población más reciente. La ley determinará la forma de establecer la demarcación ...’

"‘Artículo 47. Son facultades de la Legislatura: I.A. en forma definitiva, a más tardar el día 31 de diciembre del año inmediato al de la elección, el proyecto de redistritación de los dieciocho distritos uninominales que le presente el Consejo General del Instituto Electoral del Estado ...’

"De su Código Electoral:

"‘Artículo 13. Los miembros de la Legislatura del Estado serán 18 diputados de mayoría relativa, electos en distritos uninominales, y ...’

"‘Artículo 15. Cuando a juicio del Consejo General del instituto, hayan cambiado las condiciones de la fracción II de este artículo, el procedimiento para establecer la demarcación territorial de los 18 distritos electorales uninominales se sujetará a lo siguiente:

"‘I. A más tardar el 30 de septiembre del año inmediato anterior al del proceso electoral, el Consejo General del instituto, expedirá un acuerdo general que establezca las bases, principios y estudios en que debe sustentarse el anteproyecto para dividir el territorio del Estado en 18 distritos uninominales. Dicho acuerdo deberá publicarse en el Periódico Oficial, Órgano de Gobierno del Estado;

"‘II. En el mencionado acuerdo general, se insertarán, entre otros aspectos, la fórmula de distribución y el modelo a aplicar. Se atenderá a la actual división municipal, a la concentración y dispersión demográfica, de conformidad con el último censo general de población y vivienda; accidentes geográficos y vías de comunicación. En la delimitación de los distritos, se procurará obtener la mayor compacidad;

"‘III. El Consejo General integrará una comisión conformada con miembros de la Junta Ejecutiva, encargada de formular el anteproyecto de distritación. Previamente, el Consejo General, a través de su presidente, celebrará convenio de colaboración con el Instituto Federal Electoral, para que éste asesore técnicamente a la comisión en el diseño del anteproyecto;

"‘IV. Concluido el anteproyecto de distritación, el Consejo General lo pondrá a consideración de los representantes de los partidos políticos acreditados ante el instituto, para que dentro del plazo de 5 días, presenten sus observaciones;

"‘V. Transcurrido el plazo a que se refiere la fracción anterior, el Consejo General analizará las observaciones que formularen los partidos, emitiendo el proyecto de distritación;

"‘VI. Antes del día 15 de diciembre del año inmediato anterior al del proceso electoral, el Consejo General, presentará a la Legislatura del Estado, el proyecto de distritación para su revisión y aprobación; y

"‘VII. Durante el mes de diciembre del año inmediato anterior al del proceso electoral, la Legislatura del Estado deberá expedir el decreto en que se apruebe la distritación.’

"‘TRANSITORIOS

"‘...

"‘Segundo. Para el proceso electoral de 1998, el acuerdo a que se refiere la fracción I del artículo 15 de este código, deberá ser expedido dentro de los cinco días siguientes a la instalación del Consejo General ...’

"Del análisis armónico de todas las disposiciones antes transcritas, se llega a la conclusión de que la materia del decreto impugnado (marco geográfico de las distritaciones) a que se refiere el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, no contiene una modificación legal, en virtud de lo siguiente:

"En cuanto al régimen interior del Estado, la Constitución Federal hace reserva expresa en ciertos aspectos relativos a la materia electoral y, concretamente relacionado con la delimitación de los distritos electorales, aun cuando no hace mención expresa la disposición constitucional, sí se desprende que las elecciones relativas a diputados por el principio de mayoría relativa se realizarán conforme a lo que dispongan la Constitución y las leyes de los Estados; esto es, la norma fundamental no prevé reglamentación específica al respecto y lo delega al régimen interior de cada entidad.

"Por otra parte, la Constitución Estatal establece que la Legislatura del Estado se compondrá, entre otros, con dieciocho diputados electos por el principio de votación de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales (artículo 27); que la demarcación de estos distritos se hará tomando en cuenta los elementos señalados (artículo 28); y que la legislatura deberá aprobar en definitiva el proyecto de redistritación relativo a esos distritos que le presente el Consejo General del Instituto Electoral del Estado, a más tardar el treinta y uno de diciembre del año inmediato anterior al de la elección (artículo 47, fracción I).

"En estas disposiciones de la Constitución Local ya se fijan los lineamientos generales que deben observarse para la redistritación correspondiente: número de distritos; elementos a considerar para su demarcación territorial; y fecha límite para la aprobación por parte de la legislatura del proyecto de redistritación.

"Además, la propia Constitución Local establece que la ley determinará la forma de establecer la demarcación territorial de los distritos electorales (artículo 28, primer párrafo, última parte).

"Por su parte, el Código Electoral del Estado igualmente dispone que serán dieciocho los diputados de mayoría relativa, electos en distritos uninominales (artículo 13); que el procedimiento para establecer la demarcación territorial de los distritos electorales uninominales se sujetará a las bases previstas en dicho código (artículo 15); que a más tardar el quince de diciembre del año inmediato anterior al del proceso electoral el Consejo General deberá presentar ante la Legislatura del Estado el proyecto de distritación para su revisión y aprobación (artículo 15, fracción VI); que durante el mes de diciembre del año inmediato anterior al del proceso electoral la Legislatura del Estado deberá expedir el decreto en que se apruebe la distritación correspondiente; y que para efectos de los comicios para el año de mil novecientos noventa y ocho, el Consejo General del Instituto Electoral deberá emitir el anteproyecto para dividir el territorio del Estado en los dieciocho distritos uninominales, deberá expedirlo dentro de los cinco días siguientes a su instalación (artículo segundo transitorio).

"Destaca el contenido del artículo segundo transitorio del referido Código Electoral, que dispone que para el proceso electoral de mil novecientos noventa y ocho, el acuerdo a que se refiere la fracción I del artículo 15 del propio ordenamiento (acuerdo general que establezca las bases, principios y estudios en que debe sustentarse el anteproyecto para dividir el Estado en dieciocho distritos uninominales), deberá ser expedido dentro de los cinco días siguientes a la instalación del Consejo General (primer lunes del mes de enero conforme al artículo 130 del referido código, en que inicia su primera sesión en etapa de preparación de la elección).

"De lo expuesto se desprenden dos cuestiones específicas:

"Primero, que el Consejo General tiene un plazo para expedir el acuerdo general que establezca las bases, principios y estudios en que debe sustentarse el anteproyecto de división territorial distrital, concretamente hasta el treinta de septiembre del año inmediato anterior (el artículo segundo transitorio del código prevé inclusive otro plazo para la expedición del acuerdo general por parte del Consejo General del instituto); y que la fecha máxima que tenía la Legislatura Estatal para aprobar y emitir el decreto de distritación venció el treinta y uno de diciembre del año inmediato anterior al del proceso electoral respectivo, en el caso, mil novecientos noventa y ocho. Las disposiciones relativas de la Constitución y Código Electoral estatales se emitieron y publicaron con anterioridad al decreto que ahora se combate (se publicaron respectivamente los días veinticuatro de septiembre y cuatro de octubre de mil novecientos noventa y siete; el primero entró en vigor al día siguiente de su publicación y el segundo en el mismo día en que se publicó).

"De esto se concluye que la parte inconforme tuvo conocimiento desde entonces del plazo con que contaba la Legislatura para aprobar y expedir el decreto de distritación respectivo, sin que haya impugnado oportunamente tales disposiciones de la Constitución y Código Electoral del Estado de Zacatecas, por lo que resulta inoperante su concepto de invalidez, en este aspecto, en cuanto pretende plantear la extemporaneidad de la reforma basada en la publicación del decreto de distritación, cuando de inicio conocía el plazo en que conforme a la legislación local podía realizarse y que, por ende, dichas disposiciones al establecer ese plazo eran las que debían haberse combatido por las mismas razones que ahora pretende, destacándose que el decreto que se analiza es directamente consecuencia legal y necesaria de aquéllas, que imponían la obligación al Consejo General de emitir su acuerdo de división territorial de los dieciocho distritos uninominales y de la legislatura a aprobar y expedir el decreto que aprobara la distritación respectiva.

"Cabe señalar aquí que no procede tener como disposiciones impugnadas las relativas de la Constitución Local y del Código Electoral estatal, ya que éstas debieron combatirse oportunamente y en este tipo de acciones en materia electoral no procede suplir la deficiencia de la queja, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 71 de la ley reglamentaria de la materia.

"En segundo lugar y sin perjuicio de lo anterior, el decreto combatido no contiene modificación legal alguna, en virtud de que no establece ningún principio o institución sustancial ni modifica los previamente establecidos, en tanto que los lineamientos generales referentes a los distritos electorales del Estado, a los criterios a seguir para su demarcación geográfica y la forma de establecerlos, están consignados en la Constitución Local y en el Código Electoral, y éstos no se modifican de ninguna manera, pues no fueron materia de la reforma que ahora se analiza, ya que el decreto relativo únicamente se limita a establecer, por mandato de dichas disposiciones, el distrito al que corresponde cada una de las poblaciones que en el mismo se especifican.

"A mayor abundamiento, cabe decir que el decreto relativo, al establecer el marco geográfico de los diferentes distritos, en nada modifica los lineamientos generales que la Constitución Federal reconoce corresponde legislar a los Estados y que, en el caso de Zacatecas, se plasman en los diversos dispositivos legales antes referidos de la Constitución y Código Electoral estatales, que son los que establecen los criterios y bases de distritación y no así el decreto, que únicamente materializa su cumplimiento al establecer los límites de cada distrito, pero sin contener reglamentación adicional o distinta para tal efecto, de tal manera que no introduce modificación legal alguna en esa materia, por lo que son los principios contenidos en la Constitución y código de referencia los que en todo caso contienen las disposiciones que, de reformarse, tendrían que sujetarse al plazo precisado en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, y no así el aludido decreto.

"Por tanto, si el decreto no ha reformado las disposiciones generales que contienen los principios o fundamentos en que se sustenta y que se encuentran contenidos en ordenamientos distintos al del propio decreto, y mientras éstos persistan y continúen vigentes en su texto actual sin reformas, podrá decirse que no han sido materia de modificaciones legales.

"De todo lo anterior se concluye que en el caso no se satisface el segundo presupuesto normativo a que contrae la norma Constitucional, por lo que, con independencia de que el decreto impugnado pudiera tener el carácter de fundamental (como incluso lo señala en su opinión el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación), es el caso que no constituye una reforma que modifique el marco legal ya establecido y, por tanto, no se rige por lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, por lo que, consecuentemente, su reforma no estaba sujeta al plazo constitucional consignado en el citado precepto."

Todo lo anterior son las razones que motivan al que suscribe a disentir, respetuosamente, del criterio establecido para decretar el sobreseimiento en la acción de inconstitucionalidad 2/98, como consecuencia de la declaratoria de invalidez del decreto impugnado fallada en la acción de inconstitucionalidad 3/98.