Voto num. 3/98 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular del Ministro G.D.G.P.: Disiento del criterio mayoritario del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 3/98, promovida por el Partido de la Revolución Democrática, en virtud de las siguientes consideraciones:

1. Se hace una interpretación restrictiva de los artículos 47, fracción I, de la Constitución estatal y 15 del Código Electoral estatal, al señalarse que el Congreso Local no tiene facultades para modificar el proyecto de distritación del Consejo General del Instituto Electoral Estatal, pues su competencia se reduce a revisar y aprobar el proyecto de distritación y proceder a la expedición del decreto respectivo.

   En un sentido estricto y meramente gramatical, es cierto que la revisión y aprobación no tiene alcances de modificación; sin embargo, siguiendo esta temática estricta y gramatical, puede sostenerse igualmente que no existe tampoco disposición expresa que diga que el proyecto de distritación no puede ser modificado por la legislatura y que esa modificación sólo le compete al Consejo General; además, a éste se le dan atribuciones de formulación del anteproyecto y proyecto final, pero no para hacer modificaciones posteriores. Podría decirse que, como le corresponde formular el anteproyecto y proyecto final, igualmente puede modificarlo siguiendo las instrucciones de la legislatura, pero entonces también podría decirse que si la legislatura puede revisar y aprobarlos, también podría modificarlos. Esta argumentación para sostener una postura, también sería válida para sostener la otra.

2. Se dijo que conforme a los lineamientos de la Constitución Federal, el Instituto Electoral Estatal es autónomo e independiente y que, por tanto, tiene la facultad para proponer la distritación correspondiente y, por ende, la legislatura no puede modificarla.

   Tal argumento no es apto para sostener la invalidez del decreto, ya que la autonomía e independencia aludida no tiene nada que ver con la competencia o incompetencia de la legislatura para modificar el proyecto de distritación, pues, de ser así, tampoco debería avalarse su participación revisora y aprobatoria del proyecto respectivo, de ahí que no pueda considerarse que, por tal argumento, exista impedimento para que haga las modificaciones pertinentes.

3. Si el legislador otorgó facultades de revisión y aprobación a la legislatura, por mayoría de razón debe estimarse que cuenta con las facultades de modificación.

4. La autonomía e independencia de la autoridad electoral no se tutelan por el hecho de que se impida a la legislatura llevar a cabo modificaciones al proyecto de distritación, ya que, de cualquier manera, el órgano legislativo podrá declarar que el proyecto no se ajusta a la Constitución y Código Electoral estatales y que, por tanto, no lo aprueba ni autoriza su expedición, con lo que se estaría limitando la pretendida autonomía e independencia, ya que finalmente estaría sujeta a la calificación del Congreso.

5. Si se determina que el Congreso no puede modificar y que tan sólo podría negar la aprobación respectiva, el problema, lejos de resolverse, se agrava, pues además de que generaría una situación en la que la autoridad local podría volver a insistir en su postura y la legislatura a negar la aprobación, esto podría convertirse en un problema irresoluble ante una actitud intolerante de cada una de estas autoridades y, por otra parte, en el caso de que el Consejo General hiciera una revaloración y la legislatura detectara nuevos vicios o insistiera en los mismos, se provocaría un problema interminable o de dilatada resolución.

6. En los términos del proyecto original se lograba una solución más razonable, si bien no la mejor, quizá sí la más conveniente, ya que, acorde con el procedimiento de redistritación, existiría la certidumbre de que la legislatura sería la última instancia para la definición de la demarcación geográfica distrital, y siguiendo la otra postura se daría pauta a que existiera una incertidumbre mayor a la que había, en tanto que la legislación no prevé la posibilidad de que el Congreso desapruebe el proyecto propuesto, por no tener facultades de modificación, y se desconocería cuál sería el trámite a seguir, pues no debe perderse de vista que el procedimiento de distritación sigue varias etapas (necesidad de distritación, formulación de anteproyecto, celebración de convenio de apoyo técnico con el Instituto Federal Electoral, toma de observaciones de los partidos políticos y formulación de proyecto final); y si la legislatura devuelve el proyecto simplemente con sus observaciones u objeciones, cabría preguntarse a partir de qué etapa tendría que reponerse el procedimiento de distritación. No podría sostenerse que ya solamente tendría que analizar las observaciones de la legislatura, pues si éstas son contrarias a las investigaciones o lineamientos del Instituto Federal Electoral o de las observaciones de los partidos políticos, o de las consideraciones del Instituto Electoral Estatal, podría pensarse que tendría que reponerse el procedimiento desde su inicio, y de ser así, cuándo se terminaría, si finalmente existe la posibilidad de que la legislatura nuevamente lo desapruebe.

7. Al no existir reglamentación para el caso de que la legislatura devuelva el proyecto de distritación, habría que establecer en la sentencia los alcances para que se subsanen los vicios cometidos, con lo que se estaría reglamentando vía sentencia por no existir fundamentos legales que prevean tal situación, pues con qué fundamento se diría desde qué momento se tendría que reponer el procedimiento, y de sostenerse que únicamente para efectos de la elaboración del proyecto final, podría gestarse un problema mayor de inconformidad de las partes cuando no estuvieren de acuerdo con los lineamientos dados, destacándose aquí que la sentencia de la Suprema Corte sólo determinaría que el decreto es inválido por contener modificaciones, pero no se les diría a las partes en qué consisten los vicios, porque eso lo haría la legislatura, y entonces el día de mañana vamos a tener innumerables acciones de inconstitucionalidad cada que se emitiera el decreto de distritación, porque siempre va a existir una parte inconforme, y de la otra manera ya se da certeza y seguridad jurídica al permitir que la legislatura modifique y se pueda impugnar el decreto por una sola vez y con base en todos los vicios que en ese momento se detecten, impidiéndose así ulteriores e innumerables acciones posteriores.

8. Si en los Congresos de los Estados existen partidos mayoritarios que gobiernan la Cámara, es una situación de hecho que no debe regir el sentido de la sentencia; es un vicio que debe superarse a través de reformas a las leyes respectivas o a través de otros mecanismos, pero no mediante resoluciones que únicamente deben resolver una cuestión constitucional y no de hecho, además de que, como en el caso sucede, aunque la mayoría partidista aprobó la modificación, sus vicios pueden ventilarse en la acción de inconstitucionalidad que se intente en su contra.

9. Finalmente, si se pretende tutelar la autonomía e independencia de la autoridad electoral, es el caso que, de cualquier manera, encontraría una limitación, al tener que estar sujeta su actuación a la revisión y aprobación de la legislatura, por lo que aun cuando ésta no pudiera modificar su proyecto, de todos modos el Instituto Electoral tendría que estarse a las observaciones del Congreso Estatal y a actuar en consecuencia; de ahí que no puede justificarse que la legislatura no pueda hacer modificaciones en aras de esa autonomía e independencia de la autoridad electoral, cuando de hecho se vería limitada de cualquier forma.

10. De una interpretación armónica de todo el contexto normativo, debe concluirse que la facultad de revisión y aprobación reconoce implícitamente la de modificación, ya que se destaca que no existe reglamentación que regule la devolución del proyecto ante su desaprobación, ni se prevé cuáles son las facultades de las autoridades en esos casos, los plazos legales en que deben actuar, las etapas que deben agotar y, en términos generales, el procedimiento a seguir; por tanto, de todo el contexto normativo se concluye que tal situación no está prevista y, por tanto, no puede justificarse legalmente, y de ahí que no pueda interpretarse que las modificaciones las debe hacer el Consejo General ante la desaprobación de la legislatura. Por el contrario, al permitirse que la legislatura haga las modificaciones, no se presentaría esa problemática de vacío legislativo y de ¿qué se va a hacer, qué procede o qué tramitación debe seguirse?, pues el procedimiento estaría agotado y únicamente restaría analizar vía acción de inconstitucionalidad si el decreto se ajustó a las disposiciones de ley.

    Por todo lo anterior, considero que el proyecto que debió prevalecer, en su parte conducente, es el que a continuación se transcribe:

    "OCTAVO. En el segundo concepto de invalidez se alega violación al principio de legalidad que consagra el artículo 14 constitucional, ya que la legislatura del Estado de Zacatecas no tomó en cuenta el acuerdo expedido por el Consejo General del Instituto Electoral del Estado, derivado de lo dispuesto por el artículo 15, párrafo 1, fracciones I y II, del Código Electoral, ya que dicho acuerdo era de observancia obligatoria y en el que debió fundarse y motivarse el decreto combatido, y no en forma directa en los artículos 28 de la Constitución del Estado y 15 del Código Electoral; además, el decreto incumple también lo dispuesto por dichos preceptos, ya que son los que dan origen al acuerdo general del órgano electoral, por lo que al incumplirse éste se incumplen consecuentemente aquéllos. Agrega la parte actora que el decreto no se emitió conforme a las bases para la división distrital.

    "Es infundado el concepto de invalidez planteado.

    "El artículo 15 del Código Electoral del Estado de Zacatecas, dispone:

    "‘Artículo 15. Cuando a juicio del Consejo General del instituto, hayan cambiado las condiciones de la fracción II de este artículo, el procedimiento para establecer la demarcación territorial de los 18 distritos electorales uninominales se sujetará a lo siguiente:

    "‘I. A más tardar el 30 de septiembre del año inmediato anterior al del proceso electoral, el Consejo General del instituto, expedirá un acuerdo general que establezca las bases, principios y estudios en que debe sustentarse el anteproyecto para dividir el territorio del Estado en 18 distritos uninominales. Dicho acuerdo deberá publicarse en el Periódico Oficial, Órgano de Gobierno del Estado;

    "‘II. En el mencionado acuerdo general, se insertarán, entre otros aspectos, la fórmula de distribución y el modelo a aplicar. Se atenderá a la actual división municipal, a la concentración y dispersión demográfica, de conformidad con el último censo general de población y vivienda; accidentes geográficos y vías de comunicación. En la delimitación de los distritos, se procurará obtener la mayor compacidad;

    "‘III. El Consejo General integrará una comisión conformada con miembros de la Junta Ejecutiva, encargada de formular el anteproyecto de distritación. Previamente, el Consejo General, a través de su presidente, celebrará convenio de colaboración con el Instituto Federal Electoral, para que éste asesore técnicamente a la comisión en el diseño del anteproyecto;

    "‘IV. Concluido el anteproyecto de distritación, el Consejo General lo pondrá a consideración de los representantes de los partidos políticos acreditados ante el instituto, para que dentro del plazo de 5 días, presenten sus observaciones;

    "‘V. Transcurrido el plazo a que se refiere la fracción anterior, el Consejo General analizará las observaciones que formularen los partidos, emitiendo el proyecto de distritación;

    "‘VI. Antes del día 15 de diciembre del año inmediato anterior al del proceso electoral el Consejo General, presentará a la Legislatura del Estado, el proyecto de distritación para su revisión y aprobación; y

    "‘VII. Durante el mes de diciembre del año inmediato anterior al del proceso electoral, la Legislatura del Estado deberá expedir el decreto en que se apruebe la distritación.’

    "El precepto transcrito determina el procedimiento a seguir a efecto de establecer la distritación de los dieciocho distritos electorales uninominales, destacándose que sus dos últimas fracciones le confieren la facultad a la Legislatura del Estado, de revisar, aprobar y expedir el proyecto de distritación respectivo.

    "Lo anterior implica que el proyecto de distritación no vincula al Congreso Estatal para aprobar y expedir, sin mediar análisis alguno o sin posibilidad de objeción o modificación, el proyecto del Instituto Electoral Estatal.

    "En efecto, el Congreso tiene atribuciones para analizar y determinar si el referido proyecto se ajusta a los lineamientos legales respectivos, dada su facultad revisora, y satisfecho tal extremo proceder a su aprobación y expedición.

    "Esta facultad revisora debe entenderse como la potestad de que goza el órgano legislativo de analizar y calificar el proyecto que se somete a su consideración, y como ente encargado de su aprobación y expedición, puede proceder a su modificación de estimarlo necesario; de otra manera no se entendería, lógica y jurídicamente, esa facultad si tan sólo debiera adoptar en sus términos el proyecto propuesto para proceder a una simple formalidad de aprobación y expedición.

    "Esa revisión constituye, pues, una garantía de que el órgano autorizado procedió a determinar si la autoridad electoral actuó en términos de las disposiciones aplicables en materia de distritación, lo que se robustece además con el proceso legislativo que debe seguir para la expedición de un decreto legislativo, en el que, desde su inicio, está sujeto a un proyecto, a un análisis y dictamen de las comisiones respectivas, y finalmente a una discusión y aprobación final mediante votación general y particular por parte del Pleno del Congreso, lo que no tendría ningún sentido de llegar a considerar que debía aprobarse el proyecto propuesto al órgano en los mismos términos en que se sometió a su consideración.

    "Por otra parte, en lo tocante a que no se observaron las bases para la emisión del decreto impugnado, resulta inoperante el concepto de invalidez, toda vez que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 71, último párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en materia electoral rige el principio de estricto derecho, por lo que la parte accionante está obligada a expresar en forma concreta los motivos en que sustenta su acción en relación directa con los preceptos que estima infringidos, y es el caso que en este concepto de invalidez se refiere en forma genérica a que el decreto no respetó las bases para la distritación, citando los preceptos que las reglamentan, pero sin especificar cuáles de ellas se incumplieron, máxime que son diversos los supuestos.

    "Sin perjuicio de lo anterior, procede considerar lo siguiente:

    "El artículo 28 de la Constitución Estatal dispone:

    "‘Artículo 28. La demarcación territorial de los 18 distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir, la población total del Estado, entre los distritos señalados, tomando en cuenta su extensión territorial, las características geográficas, las vías de comunicación existentes y la distribución demográfica según el censo de población más reciente. La ley determinará la forma de establecer la demarcación ...’

    "Conforme a la disposición transcrita, a efecto de establecer la demarcación territorial de los diferentes distritos electorales del Estado, deben considerarse los siguientes elementos: a) Extensión territorial; b) Características geográficas; c) Vías de comunicación existentes; y d) La distribución demográfica según el censo de población más reciente.

    "Por su parte, el artículo 15, punto 1, fracción II, del Código Electoral estatal, anteriormente transcrito, establece como elementos a considerar, para efectos de la distritación, los siguientes: a) Fórmula de distribución y el modelo a aplicar; b) Actual división municipal; c) Concentración y dispersión demográfica, conforme al último censo general de población y vivienda; d) Accidentes geográficos y vías de comunicación; e) Obtención de mayor compacidad en la delimitación de los distritos.

    "Cabe señalar que el Congreso no tenía que desarrollar trabajo alguno para obtener los datos anteriormente señalados, dado que su función se limita al análisis de los realizados por el Instituto Electoral del Estado y que constituyen el antecedente del proyecto de distritación propuesto por éste.

    "Ahora bien, el resultando primero y considerandos primero, cuarto, sexto y séptimo del decreto combatido, dicen:

    "‘RESULTANDO PRIMERO. El día 15 de los actuales mes y año, se recibió en la Oficialía Mayor oficio IEEZ-01-900/97, suscrito por el Lic. G.H.T., presidente del Instituto Electoral del Estado de Zacatecas, y dirigido a esta Honorable Legislatura, a través del cual ... presentó el Proyecto de Distritación Electoral del Estado. Al oficio de referencia, se acompañan los siguientes anexos:-1. Un ejemplar del Acuerdo General del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Zacatecas, por el que se establecen las bases para dividir el territorio del Estado en 18 distritos uninominales, publicado en el Periódico Oficial, de fecha 26 de noviembre de 1997. 2. Copia simple de la certificación del C. secretario ejecutivo del Instituto Electoral del Estado, en el que da fe del acuerdo del Consejo General, de aprobación del proyecto de distritación, en sesión extraordinaria celebrada el día 14 de diciembre del año en curso. 3. Un ejemplar del documento denominado ‘La redistritación local del Estado de Zacatecas’, en el que se describe la metodología utilizada para la redistritación. 4. Un ejemplar en copia fotostática simple que el remitente denomina Proyecto de Distritación, en el que se especifican los 18 distritos uninominales, la población distrital, desviación a la media, Municipios integrantes de cada distrito uninominal y población municipal. 5. Un mapa de redistritación del Estado de Zacatecas. 6. Dos cartografías correspondientes a los distritos V y VI del Municipio de Fresnillo. 7. Dos cartografías correspondientes a los distritos XI y XIII del Municipio de Zacatecas. 8. Un disquete que contiene información sobre tablas de población por sección y Municipio y tablas de vecinos. 9. Un disquete que contiene información sobre la presentación del proyecto de redistritación.’

    "‘CONSIDERANDO PRIMERO. El artículo 28 de la Constitución Política Local establece que la demarcación territorial de los 18 distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del Estado, entre los distritos señalados, tomando en cuenta su extensión territorial, las características geográficas, las vías de comunicación existentes y la distribución demográfica según el censo de población más reciente. Agrega que la ley determinará la forma de establecer la demarcación.’

    "‘CONSIDERANDO CUARTO. Del análisis pormenorizado que las Comisiones conjuntas de Puntos Constitucionales y Asuntos Electorales realizaron del expediente, se desprende que el proyecto materia de revisión, cumple parcialmente con lo que al respecto dispone el marco constitucional y legal, en materia de distritación. En efecto, la información documental que se analiza arroja que el proyecto se sustenta sólo en algunos criterios técnicos.’

    "‘CONSIDERANDO SEXTO. Es indudable que la facultad legal que compete a esta legislatura para revisar y aprobar en definitiva la nueva distritación electoral para los comicios de 1998, lleva implícita la facultad de modificar, en lo necesario, elproyecto enviado por el Instituto Electoral del Estado. Ello, no tan sólo por las inobservancias procedimentales en que incurrió la autoridad remitente, y que ya quedaron puntualizadas, sino además, porque en lo particular, la propuesta técnica única de redistritación que presenta el Instituto Federal Electoral, en varios casos, no se ajusta a criterios tales como: equilibrio demográfico, es decir, densidades distritales y municipales; accidentes geográficos; tradicional unidad geográfica de comunidades, Municipios y distritos; infraestructura de vías de comunicación y tiempos de traslado entre los Municipios y su respectiva cabecera distrital; compacidad y asignación de cabeceras de distrito a poblaciones que reúnan las mejores condiciones operativas para el desarrollo del proceso comicial.’

    "‘CONSIDERANDO SÉPTIMO. En mérito de todo lo anteriormente expuesto y considerado, esta legislatura no aprueba en lo general el proyecto de distritación que presenta el Instituto Estatal Electoral del Estado, por las inobservancias procedimentales, aunadas a las inconsistencias que se relacionaron en el considerando anterior y, en consecuencia, modifica el multicitado proyecto, únicamente en lo que así recomiendan la ley, la experiencia, la razón y la equidad. Al efecto, en primer término se plantea un resumen de lo que se aprobó y modificó del proyecto. A continuación, el escenario de distritación modificado, al que se insertaron los siguientes datos: número de distrito, cabecera distrital, Municipios integrantes, población municipal y distrital, y sus correspondientes desviaciones a la media. Finalmente, la redistritación aprobada. 1. Resumen: ... 2. Escenario de distritación: ... Población estatal (Censo de 1990)= 1’276,323. Media = Población estatal/Núm. de distritos = 1’276,323/18 = 70907. Análisis de la desviación ... Por todo lo anteriormente expuesto ... decreta: ...’

    "Del análisis de los artículos 28 de la Constitución Estatal y 15, fracción II, del Código Electoral local, en relación con el decreto impugnado, se desprende lo siguiente:

    "En primer lugar, el órgano legislativo practicó un análisis de todos los elementos que adjuntó a su proyecto el Instituto Electoral Estatal, entre los que destacan los que contienen la siguiente información: metodología utilizada para la redistritación, número de distritos, población distrital, desviación a la media, Municipios integrantes de cada distrito uninominal, población municipal, mapa de redistritación, cartografía de ciertos distritos, tablas de población por sección y Municipio, y tablas de vecinos.

    "Por otra parte, de la parte considerativa del decreto se desprende que, del análisis que hace el Congreso, según referencia expresa que hace del artículo 28 de la Constitución Local, las siguientes circunstancias: extensión territorial, características geográficas, vías de comunicación existentes y la distribución demográfica.

    "Del propio decreto combatido se advierte que, del análisis practicado del proyecto de distritación y de su expediente, se observó que el proyecto se sustenta únicamente en algunos criterios técnicos y que no se ajusta a criterios tales como: equilibrio demográfico, densidades distritales y municipales, accidentes geográficos, tradicional unidad geográfica de comunidades, Municipios y distritos, infraestructura de vías de comunicación y tiempos de traslado entre los Municipios y su respectiva cabecera distrital, compacidad y asignación de cabeceras de distrito a poblaciones que reúnan las mejores condiciones operativas para el desarrollo del proceso comicial.

    "Finalmente, del propio decreto se aprecia un resumen de lo que se aprobó y modificó del proyecto, y que al escenario modificado se insertaron los siguientes datos: número de distrito, cabecera distrital, Municipios integrantes, población municipal y distrital, y sus correspondientes desviaciones a la media.

    "De todo lo anterior se colige que el Congreso sí tomó en consideración las bases y criterios generales señalados por los artículos 28 de la Constitución Estatal y 15, fracción I, del Código Electoral estatal, concretamente en relación con la extensión territorial, características geográficas, vías de comunicación, distribución demográfica, fórmula de distribución y el modelo a aplicar, actual división municipal, concentración y dispersión demográfica, accidentes geográficos, vías de comunicación y compacidad en la delimitación de los distritos.

    "Se aclara que no procede realizar un estudio pormenorizado de los elementos en que se sustentan dichos lineamientos generales, o de su idoneidad, ya que no es materia de impugnación en la presente vía.

    "NOVENO. En el tercer concepto de invalidez se aduce violación al artículo 16 de la Constitución Federal, ya que deja de observar el acuerdo general del Instituto Electoral del Estado, y concretamente los considerandos cuarto, sexto y séptimo del decreto, no fundan ni motivan la modificación al Proyecto de Distritación Electoral del Estado presentado por el Consejo General, por las siguientes razones:

    "a) Respecto del considerando cuarto, porque en éste se dice que el proyecto cumple parcialmente con el marco constitucional y legal en materia de distritación, pero no precisa en qué parte se cumple o se incumple con las normas electorales aplicables, ni las razones por las que se llega a esa conclusión, y tampoco cita el acuerdo general que establece las bases para la división distrital.

    "b) Respecto del considerando sexto, dice que la legislatura no determina la facultad expresa que le asiste para poder modificar el proyecto de distritación propuesto por el Instituto Electoral, pretendiendo derivar una facultad implícita donde no la hay, además de que no fundamenta la discrecionalidad que se adjudica para modificar ‘en lo necesario’ el proyecto; que la legislatura toma en cuenta en forma unilateral criterios para la distritación que no se prevén en la Constitución Estatal ni en el Código Electoral, ni en las bases determinadas por el Instituto Electoral del Estado; que se toma en cuenta el tiempo de traslado entre Municipios y cabecera distrital respectiva, cuando el inciso G del acuerdo es más específico al señalar tiempo de traslado de las secciones electorales a la cabecera del distrito; que la modificación hecha por cuanto hace al criterio de compacidad, es contrario al definido en el inciso H del acuerdo de distritación propuesto por el instituto; y que el decreto es omiso en precisar cuáles son los ‘varios casos’ a los que se refiere y las partes o aspectos que se incumplen en los casos no especificados.

    "c) En el considerando séptimo del decreto, se habla de inconsistencias del considerando anterior, pero sin que haga especificación alguna, y que al justificar la modificación diciendo ‘únicamente en lo que así recomiendan la ley, la experiencia, la razón y la equidad’, provoca falta de fundamentación y motivación, pues la ley no recomienda, sino que manda, y los demás vocablos son ajenos al procedimiento constitucional y legal para la división distrital.

    "Es infundado el concepto de invalidez expresado.

    "En primer lugar, debe decirse que es criterio reiterado de esta Suprema Corte, el que los actos legislativos cumplen con los requisitos de fundamentación y motivación, si el órgano emisor cuenta con facultades para emitirlos y si lo hace ante la necesidad de regular o reglamentar una situación de hecho concreta.

    "En el caso concreto, el decreto que se tilda de inconstitucional fue emitido por el Congreso del Estado de Zacatecas, el que tiene facultades para tal efecto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 47, fracción IX, de la Constitución Local, que al efecto dispone: ‘Artículo 47. Son facultades de la legislatura: ... IX. Expedir leyes y decretos concernientes a la administración y gobierno en cuanto a su régimen interno ...’.

    "Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 47, fracción I, de la Constitución Estatal y 15, fracciones I, II, VI y VII, del Código Electoral del Estado, compete a la Legislatura Local aprobar en definitiva y expedir el decreto de distritación uninominal respectivo, acorde con la situación imperante en la entidad y para efectos de los correspondientes procesos electorales y, específicamente, para los comicios que habrán de tener lugar en el presente año.

    "Con todo lo anterior se satisfacen los requisitos de fundamentación y motivación que debe reunir el decreto aludido, sin requerir algunos otros; además, contrario a lo señalado por la parte actora, no tiene por qué estar fundado y motivado en el proyecto de distritación que se sometió a su conocimiento, el que si bien constituye la materia de revisión y, en su caso, de aprobación y expedición, también lo es que por ello solamente adquiere el carácter de materia u objeto de análisis del decreto, pero no su fundamento o motivo legal.

    "Por lo demás que se hace valer, referente a que no se precisa en qué consiste el incumplimiento en que incurre el proyecto, el que no se especifican las facultades de la legislatura, el que no se tomaron en cuenta ciertas bases y elementos, el que incurre en imprecisión al no precisar datos a los que se refiere y en la cita de términos no aplicables en la materia, debe decirse que todo esto procede desestimarse con base en los mismos razonamientos dados en los párrafos anteriores y en lo expuesto en el considerando que antecede.

    "DÉCIMO. En el cuarto concepto de invalidez se aduce violación al principio de legalidad que consagra el artículo 14 de la Constitución Federal, ya que la legislatura se extralimita en sus funciones, concretamente en sus considerandos quinto y sexto, al calificar el procedimiento previo al decreto y al determinar criterios y términos para la división territorial electoral, sin sustento legal o constitucional alguno, además de que si consideró que el acuerdo general adolecía de lo que llama ‘inobservancias al marco jurídico regulador de la materia’ o ‘inobservancias procedimentales’, correspondía conocer de ellas al Tribunal Estatal Electoral a través de los medios de impugnación correspondientes y si éstos no se hicieron valer por las partes legitimadas, los actos del Instituto Electoral son definitivos y firmes.

    "De igual manera procede declarar infundado el presente concepto de invalidez, por las mismas razones dadas en los dos considerandos que anteceden, destacándose que por cuanto a los medios de impugnación que en materia electoral prevé la legislación local en favor de los actores políticos legitimados para ello, no significa que limiten o restrinjan las facultades y atribuciones de la legislatura para emitir decretos y específicamente para revisar, aprobar y expedir el decreto que determina la distritación de los distritos uninominales de la entidad, conforme lo dispone la propia Constitución Local y el Código Estatal Electoral.

    "DÉCIMO PRIMERO. En el quinto concepto de invalidez se alega violación al artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, ya que la legislatura realiza una modificación legal fundamental impugnable en esta vía; por tanto, al cambiar los criterios y reglas para la determinación de la demarcación de los distritos uninominales, viola el citado artículo de la Constitución Federal, al llevar a cabo reformas fundamentales dentro del plazo de noventa días a que se refiere el propio precepto, atendiendo a la fecha de publicación del decreto y a la de inicio del proceso electoral respectivo.

    "El artículo de la Constitución Federal en cita dispone, en lo conducente, lo siguiente:

    "‘Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: ... II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución ... La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo. Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.’

    "Para resolver la litis constitucional planteada es necesario interpretar el alcance del precepto transcrito en tres aspectos medulares: a) El impedimento para hacer modificaciones legales fundamentales es obligatorio durante el proceso electoral o se refiere al plazo de noventa días previos a dicho proceso; b) Al hablar de modificaciones legales se refiere a leyes en sentido estricto o en sentido amplio; y c) Qué debe entenderse por fundamental para efectos de reformas electorales.

    "El dispositivo constitucional establece que la promulgación y publicación de reformas en materia electoral deberán hacerse con una anticipación de noventa días cuando menos, antes de que inicie el proceso electoral respectivo; sin embargo, provoca confusión cuando dice que durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales, pues no precisa si se refiere al plazo o al proceso electoral, para saber con certeza en qué momento ya no podrán hacerse esas modificaciones.

    "Para resolver el problema planteado se acude a la exposición de motivos de la reforma a la Constitución Federal publicada el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, en la que se dice:

    "‘Para crear el marco adecuado que dé plena certeza al desarrollo de los procesos electorales, tomando en cuenta las condiciones específicas que impone su propia naturaleza, las modificaciones al artículo 105 de la Constitución, que contiene esta propuesta, contemplan otros tres aspectos fundamentales: que los partidos políticos, adicionalmente a los sujetos en el precepto vigente, estén legitimados ante la Suprema Corte solamente para impugnar leyes electorales; que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes a la Constitución sea la consignada en dicho artículo y que las leyes electorales no sean susceptibles de modificaciones sustanciales, una vez iniciados los procesos electorales en que vayan a aplicarse o dentro de los 90 días previos a su inicio, de tal suerte que puedan ser impugnadas por inconstitucionalidad, resueltas las impugnaciones por la Corte y, en su caso, corregida la anomalía por el órgano legislativo competente, antes de que inicien formalmente los procesos respectivos.’

    "De la utilización de los métodos literal y teleológico de interpretación se llega a la siguiente conclusión:

    "De la interpretación literal del precepto en análisis, debe entenderse que la expresión ‘durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales’, se refiere a que, una vez iniciados los procesos electorales en que vayan a aplicarse las leyes electorales o dentro de los noventa días previos a su inicio, no podrá haber modificaciones legales fundamentales; esto es, ni durante el citado plazo ni durante el proceso electoral podrá haber reformas a disposiciones fundamentales, pues no hace distingo expreso al respecto.

    "Lo anterior se corrobora con una interpretación teleológica del precepto, pues como se advierte de la exposición de motivos de la reforma, el Poder Revisor de la Constitución con dicha disposición busca que las leyes electorales puedan ser impugnadas por inconstitucionalidad oportunamente, a efecto de que puedan ser resueltas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación previo al inicio del proceso electoral respectivo, para que, en su caso, sea corregida la anomalía por el órgano legislativo competente, antes de que inicie formalmente dicho proceso, de lo que se infiere que dicha disposición tiene como fin último el que los procesos electorales se lleven a cabo sin cambios fundamentales en su legislación noventa días antes de iniciar y aun durante su desarrollo.

    "En otro aspecto, cabe destacar que el precepto en mención, en su párrafo respectivo, expresamente alude a leyes electorales federal o locales, cuyas reformas deben hacerse con la oportunidad señalada, y finalmente menciona que durante ese plazo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.

    "Al referirse la norma constitucional, por un lado, a leyes y, por otro, a modificaciones legales, obliga a precisar si las modificaciones fundamentales a que alude atañen a leyes en un sentido amplio o debe entenderse que se refiere a leyes en sentido estricto, pues en uno u otro caso llevaría a conclusiones distintas, ya que en el primer supuesto podría considerarse cualquier tipo de ordenamiento que contenga disposiciones generales propias de la materia electoral, y en el segundo, sólo podrían tenerse en cuenta aquéllas que en una acepción específica son catalogadas de manera expresa como leyes.

    "Lo anterior adquiere relevancia en virtud de que, en un sentido estricto, sólo serán consideradas como leyes las disposiciones formal y materialmente legislativas, sin admitir ninguna otra posibilidad, pero en un sentido amplio existen normas que se tienen o se califican genéricamente como leyes, bien por atender al ente que las emite, o bien en atención a su contenido normativo, pues formalmente podrán ser emanadas de un órgano legislativo, con independencia del contenido de la disposición, o materialmente legislativa atendiendo a su contenido, con independencia del órgano emisor. Dentro de toda esta gama de posibilidades podemos citar como ejemplos las leyes en sentido estricto, reglamentos, decretos, acuerdos, bandos, manuales, resoluciones y otros, que dentro de su ámbito de competencia pueden emitir los órganos legislativos federal y estatales (aquí se considera a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal), Poderes Ejecutivo Federal y Estatales, Ayuntamientos, autoridades de la administración pública, autoridades electorales, y demás que puedan tener atribuciones para tal efecto, y de ahí la necesidad de precisar los alcances de la norma constitucional en este sentido.

    "En primer lugar debe destacarse que el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal es reiterativo en todo su texto, al señalar que la acción de inconstitucionalidad procede en contra de disposiciones generales emitidas por los diferentes órganos legislativos facultados para su emisión (Congreso de la Unión, Congresos Estatales y Asamblea de Representantes del Distrito Federal), sin hacer distingo o especificación de ordenamiento o tipo de normas; de esto se sigue, por una parte, que al referirse el precepto constitucional a disposiciones generales, no alude en forma limitativa a leyes en sentido estricto, sino que comprende a cualquiera en sentido amplio, esto es, puede tratarse de cualquier disposición siempre que reúna la característica de generalidad, aunque sí restringe a que éstas sean emanadas por alguno de los órganos legislativos señalados en la propia norma constitucional.

    "En segundo lugar, teniendo como premisa que el espíritu de la norma, como ya quedó expuesto en párrafos precedentes, busca que, previamente (noventa días) y durante su desarrollo, los procesos electorales se lleven a cabo sin cambios fundamentales en su legislación para no afectar u obstaculizar el buen desarrollo del proceso inmediato siguiente, lleva a considerar que si bien en su primera parte alude a leyes, tal enunciamiento no debe considerarse en forma restrictiva de tal manera que sólo éstas sean las que deban estar sujetas al requisito temporal para su reforma, cuando puede existir otro tipo de ordenamientos (decretos, acuerdos u otros) emitidos por los órganos legislativos antes precisados, que eventualmente pudieran contener disposiciones de naturaleza general y que además sean fundamentales, en cuanto a sus instituciones o principios sustanciales que prevean, y que con tal carácter puedan trascender y afectar al proceso electoral respectivo, que es lo que esencialmente pretende regular ladisposición constitucional y no porque imperativamente deba tratarse de leyes en sentido estricto.

    "En este orden de ideas y hecha una interpretación armónica de la norma en cuestión en relación con su contexto normativo y con el ánimo del Poder Revisor de la Constitución, se concluye que, al referirse a leyes y a modificaciones legales, comprende la posibilidad de cualquier ordenamiento, siempre que contenga disposiciones de carácter general emitidas por los órganos legislativos respectivos, que puedan afectar el proceso electoral correspondiente, todas las cuales deberán quedar sujetas al requisito de temporalidad para su reforma antes señalado.

    "Finalmente, la oportunidad de la reforma a que obliga la disposición constitucional tiene como premisa el que la disposición general sea de carácter fundamental; tal presupuesto normativo impone la necesidad de establecer los alcances de tal acepción para esta materia.

    "Dentro de nuestro sistema federal, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos constituye la Ley Fundamental, y la legislación que de ella deriva tiende a sujetarse a los lineamientos generales y esenciales que aquélla le enmarca, de tal manera que existen instituciones y principios fundamentales que la Carta Magna recoge y tutela a través de sus diversas disposiciones, que la legislación secundaria retoma como puntos de referencia para su reglamentación.

    "Así, la legislación secundaria tendrá que regirse por dichas disposiciones fundamentales, asumiéndolas de tal manera que constituyan su parte medular y punto de partida para todo su contexto normativo.

    "Por ello, puede considerarse que, dentro de cualquier cuerpo de normas, podremos encontrar disposiciones legales que podamos calificar como fundamentales, en la medida que recogen los principios rectores en la materia que rigen, constitucionalmente hablando, o también porque, aun cuando no dimanen directamente de esos principios, son legalmente esenciales o sustanciales en cuanto a que no puede prescindirse de ellos por la institución o principio que regulan y que, por ende, no podría materializarse o llevarse a su ejecución una institución jurídica determinada o inclusive todo el ordenamiento legal; a diferencia de las anteriores, existen disposiciones que, teniendo como antecedente principios o instituciones básicos o elementales, tan sólo atienden a cuestiones secundarias no esenciales.

    "De lo anterior se colige que el dispositivo constitucional, al referirse a modificaciones legales fundamentales, está dirigido a aquella normatividad que contenga principios o instituciones básicos o elementales, que puedan incidir sustancialmente en el proceso respectivo, y no a los de carácter secundario que ninguna afectación provocaría en esas instituciones o principios.

    "Lo anterior se corrobora también con la propia intención del Poder Revisor de la Constitución, cuyo fin es la permanencia de esos elementos esenciales que deben regir los procesos electorales, de tal manera que estos últimos no sufran cambios repentinos o inmediatos cuando están inmediatamente próximos a iniciarse y puedan afectar medularmente su desarrollo con posible perjuicio de los diferentes actores políticos que deban intervenir en ellos.

    "De esto se sigue que si la reforma electoral que se cuestiona incide en dichos principios o instituciones básicas, deberá analizarse la oportunidad de su reforma conforme a la disposición constitucional de mérito; pero en caso de constituir una cuestión secundaria o accesoria, propia o derivada de la propia legislación secundaria, entonces no estará sujeta al requisito constitucional de temporalidad para su reforma antes señalada.

    "Ahora bien, hecha la interpretación de los diferentes supuestos antes precisados del precepto constitucional en cuestión, procede ahora determinar si el decreto impugnado se ubica en los supuestos del propio dispositivo constitucional y, consecuentemente, si se rige por el plazo de noventa días que prevé, que es a lo que se reduce la litis constitucional planteada.

    "Para ello, conforme al multicitado artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y de su interpretación, es necesario determinar si en el caso concreto el decreto que se combate reúne los siguientes presupuestos: si constituye una disposición general, si contiene una modificación legal y, finalmente, si su contenido es de carácter fundamental.

    "Siguiendo este orden, se tiene que el decreto fue emitido por el Congreso Estatal de Zacatecas, para determinar la distritación de los dieciocho distritos electorales uninominales de esa entidad federativa.

    "De conformidad con lo dispuesto por los artículos 38 de la ley orgánica y 97, 105, 106 y 108 del reglamento interior, ambos del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas, este órgano tiene facultades para emitir leyes, decretos y acuerdos administrativos o económicos.

    "Concretamente en relación con los decretos, que es la materia de impugnación en el presente caso, es pertinente apuntar que tiene diferencias que lo distinguen de una ley.

    "Al efecto, el Diccionario de la Real Academia Española define al decreto como: ‘Resolución, decisión o determinación del jefe del Estado, de su gobierno o de un tribunal o Juez sobre cualquier materia o negocio. Aplícase hoy más especialmente a las de carácter político o gubernativo.’.

    "Por su parte, la doctrina ha reconocido que decreto es toda resolución o disposición de un órgano del Estado, sobre un asunto o negocio de su competencia que crea situaciones jurídicas concretas que se refieren a un caso particular relativo a determinado tiempo, lugar, instituciones o individuos y que requiere de cierta formalidad (publicidad), a efecto de que sea conocida por las personas a las que va dirigido.

    "De lo anterior se colige que un decreto puede contener una disposición sobre una cuestión particular, pero que requiere de formalidad y publicidad para su observancia.

    "En el caso concreto, el decreto impugnado determina únicamente el ámbito territorial que comprende cada uno de los distritos electorales uninominales del Estado de Zacatecas, precisando al efecto las poblaciones que corresponden a cada distrito; con esto, el decreto de mérito regula una situación específica pero con efectos generales para toda la población, en virtud de que con la distritación establecida impone a los ciudadanos, en razón de su domicilio, la consecuente obligación de llevar a cabo todo lo inherente a sus derechos y obligaciones para sufragar en los próximos comicios que habrán de tener lugar en el Estado, y correlativamente la obligación de las respectivas autoridades dentro de su esfera de facultades, para actuar dentro de ese marco legal. Destaca que no distingue personas, casos concretos por situaciones individuales, comicios específicos, temporalidad en su vigencia, ni situación análoga que hagan suponer que pudiera constituir una disposición con características opuestas a los principios de generalidad, abstracción e impersonalidad de que gozan las normas en general.

    "Esto conlleva a concluir que si bien el decreto de mérito no es una ley en sentido estricto, si lo es en sentido amplio, pues es un ordenamiento formal y materialmente legislativo en tanto que fue emitido por la Legislatura Estatal, por medio de él se realiza la distritación de la entidad para efectos electorales y contiene disposiciones permanentes en el tiempo, dirigidas a reglamentar una situación general, de interés para toda la población del Estado, a la que debe sujetarse también la autoridad.

    "Por tanto, dicho decreto viene a ser una disposición de carácter general de las que comprende el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y, por ende, es susceptible de combatirse en la presente vía, con lo que se satisface el primer presupuesto de la norma constitucional en cita.

    "En otro orden, debe establecerse ahora si se actualiza el segundo presupuesto de la norma constitucional en cita, concretamente si dicho decreto lleva a cabo una modificación legal.

    "Los artículos 41, fracción I y 116, fracción II, último párrafo, de la Constitución Federal, disponen:

    "‘Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases: I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral ... Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo ...’

    "‘Artículo 116. ... Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: ... II. ... Las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes; ...’

    "De conformidad con las disposiciones constitucionales citadas, en relación con los artículos 40, 124 y 133 de la Constitución Federal, existen disposiciones fundamentales que rigen y obligan para los Estados de la República, sin perjuicio de sus atribuciones en cuanto a su régimen interior, en el que tienen amplias facultades; dentro de los principios fundamentales estatuidos en la Carta Magna se encuentran los relativos a los derechos que tienen los partidos políticos, consistentes, en términos generales, en su participación activa en el proceso democrático del país, y los de los ciudadanos, para poder participar igualmente mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.

    "Tocante a la elección de diputados, se prevén los principios de representación proporcional y de mayoría relativa, que deberán regirse conforme a las disposiciones legales locales, según se desprende de la Constitución Federal, siempre que no contravengan a ésta.

    "Las anteriores disposiciones constitucionales remiten por extensión a las relativas de las Constituciones Locales y leyes electorales estatales. En materia de distritos electorales, concretamente referente a su delimitación geográfica, dichos ordenamientos del Estado de Zacatecas disponen:

    "De su Constitución Local:

    "‘Artículo 27. La Legislatura del Estado se compondrá de dieciocho diputados electos por el principio de votación de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales ... Las elecciones de diputados por ambos sistemas se sujetarán a las bases establecidas en esta Constitución y a las disposiciones de la ley electoral ...’

    "‘Artículo 28. La demarcación territorial de los 18 distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir, la población total del Estado, entre los distritos señalados, tomando en cuenta su extensión territorial, las características geográficas, las vías de comunicación existentes y la distribución demográfica según el censo de población más reciente. La ley determinará la forma de establecer la demarcación ...’

    "‘Artículo 47. Son facultades de la legislatura: I.A. en forma definitiva, a más tardar el día 31 de diciembre del año inmediato al de la elección, el proyecto de redistritación de los dieciocho distritos uninominales que le presente el Consejo General del Instituto Electoral del Estado; ...’

    "De su Código Electoral:

    "‘Artículo 13. Los miembros de la Legislatura del Estado serán 18 diputados de mayoría relativa, electos en distritos uninominales, y ...’

    "‘Artículo 15. Cuando a juicio del Consejo General del instituto, hayan cambiado las condiciones de la fracción II de este artículo, el procedimiento para establecer la demarcación territorial de los 18 distritos electorales uninominales se sujetará a lo siguiente:

    "‘I. A más tardar el 30 de septiembre del año inmediato anterior al del proceso electoral, el Consejo General del instituto, expedirá un acuerdo general que establezca las bases, principios y estudios en que debe sustentarse el anteproyecto para dividir el territorio del Estado en 18 distritos uninominales. Dicho acuerdo deberá publicarse en el Periódico Oficial, Órgano de Gobierno del Estado;

    "‘II. En el mencionado acuerdo general, se insertarán, entre otros aspectos, la fórmula de distribución y el modelo a aplicar. Se atenderá a la actual división municipal, a la concentración y dispersión demográfica, de conformidad con el último censo general de población y vivienda; accidentes geográficos y vías de comunicación. En la delimitación de los distritos, se procurará obtener la mayor compacidad;

    "‘III. El Consejo General integrará una comisión conformada con miembros de la Junta Ejecutiva, encargada de formular el anteproyecto de distritación. Previamente, el Consejo General, a través de su presidente, celebrará convenio de colaboración con el Instituto Federal Electoral, para que éste asesore técnicamente a la comisión en el diseño del anteproyecto;

    "‘IV. Concluido el anteproyecto de distritación, el Consejo General lo pondrá a consideración de los representantes de los partidos políticos acreditados ante el instituto, para que dentro del plazo de 5 días, presenten sus observaciones;

    "‘V. Transcurrido el plazo a que se refiere la fracción anterior, el Consejo General analizará las observaciones que formularen los partidos, emitiendo el proyecto de distritación;

    "‘VI. Antes del día 15 de diciembre del año inmediato anterior al del proceso electoral el Consejo General, presentará a la Legislatura del Estado, el proyecto de distritación para su revisión y aprobación; y

    "‘VII. Durante el mes de diciembre del año inmediato anterior al del proceso electoral, la legislatura del Estado deberá expedir el decreto en que se apruebe la distritación.’

    "‘TRANSITORIOS

    "‘...

    "‘Segundo. Para el proceso electoral de 1998, el acuerdo a que se refiere la fracción I del artículo 15 de este código, deberá ser expedido dentro de los cinco días siguientes a la instalación del Consejo General.’

    "Del análisis armónico de todas las disposiciones antes transcritas, se llega a la conclusión de que la materia del decreto impugnado (marco geográfico de las distritaciones) a que se refiere el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, no contiene una modificación legal, en virtud de lo siguiente:

    "En cuanto al régimen interior del Estado, la Constitución Federal hace reserva expresa en ciertos aspectos relativos a la materia electoral y, concretamente relacionado con la delimitación de los distritos electorales, aun cuando no hace mención expresa la disposición constitucional, sí se desprende que las elecciones relativas a diputados por el principio de mayoría relativa se realizarán conforme a lo que dispongan la Constitución y las leyes de los Estados; esto es, la Norma Fundamental no prevé reglamentación específica al respecto y lo delega al régimen interior de cada entidad.

    "Por otra parte, la Constitución Estatal establece que la Legislatura del Estado se compondrá, entre otros, con dieciocho diputados electos por el principio de votación de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales (artículo 27); que la demarcación de estos distritos se hará tomando en cuenta los elementos señalados (artículo 28); y que la legislatura deberá aprobar en definitiva el proyecto de redistritación relativo a esos distritos que le presente el Consejo General del Instituto Electoral del Estado, a más tardar el treinta y uno de diciembre del año inmediato al de la elección (artículo 47, fracción I).

    "En estas disposiciones de la Constitución Local ya se fijan los lineamientos generales que deben observarse para la redistritación correspondiente: número de distritos, elementos a considerar para su demarcación territorial y fecha límite para la aprobación por parte de la legislatura del proyecto de redistritación.

    "Además, la propia Constitución Local establece que la ley determinará la forma de establecer la demarcación territorial de los distritos electorales (artículo 28, primer párrafo, última parte).

    "Por su parte, el Código Electoral del Estado igualmente dispone que serán dieciocho los diputados de mayoría relativa, electos en distritos uninominales (artículo 13); que el procedimiento para establecer la demarcación territorial de los distritos electorales uninominales se sujetará a las bases previstas en dicho código (artículo 15); que a más tardar el quince de diciembre del año inmediato anterior al del proceso electoral el Consejo General deberá presentar ante la Legislatura del Estado el proyecto de distritación para su revisión y aprobación (artículo 15, fracción VI); que durante el mes de diciembre del año inmediato anterior al del proceso electoral la Legislatura del Estado deberá expedir el decreto en que se apruebe la distritación correspondiente; y que para efectos de los comicios para el año de mil novecientos noventa y ocho, el Consejo General del Instituto Electoral deberá emitir el anteproyecto para dividir el territorio del Estado en los dieciocho distritos uninominales, deberá expedirlo dentro de los cinco días siguientes a su instalación (artículo segundo transitorio) .

    "Destaca el contenido del artículo segundo transitorio del referido Código Electoral, que dispone que para el proceso electoral de mil novecientos noventa y ocho, el acuerdo a que se refiere la fracción I del artículo 15 del propio ordenamiento (Acuerdo General que Establezca las Bases, Principios y E. en que debe Sustentarse el Anteproyecto para Dividir el Estado en Dieciocho Distritos Uninominales), deberá ser expedido dentro de los cinco días siguientes a la instalación del Consejo General (primer lunes del mes de enero conforme al artículo 130 del referido código, en que inicia su primera sesión en etapa de preparación de la elección).

    "De lo expuesto se desprenden dos cuestiones específicas:

    "Primero, que el Consejo General tiene un plazo para expedir el Acuerdo General que Establezca las Bases, Principios y E. en que debe Sustentarse el Anteproyecto de División Territorial Distrital, concretamente hasta el treinta de septiembre del año inmediato anterior (el artículo segundo transitorio del código prevé inclusive otro plazo para la expedición del acuerdo general por parte del Consejo General del instituto); y que la fecha máxima que tenía la Legislatura Estatal para aprobar y emitir el decreto de distritación, venció el treinta y uno de diciembre del año inmediato anterior al del proceso electoral respectivo, en el caso mil novecientos noventa y ocho. Las disposiciones relativas de la Constitución y Código Electoral estatales se emitieron y publicaron con anterioridad al del decreto que ahora se combate (se publicaron respectivamente los días veinticuatro de septiembre y cuatro de octubre de mil novecientos noventa y siete; el primero entró en vigor al día siguiente de su publicación, y el segundo, en el mismo día en que se publicó).

    "De esto se concluye que la parte inconforme tuvo conocimiento desde entonces del plazo con que contaba la legislatura para aprobar y expedir el decreto de distritación respectivo, sin que haya impugnado oportunamente tales disposiciones de la Constitución y Código Electoral del Estadode Zacatecas, por lo que resulta inoperante su concepto de invalidez, en este aspecto, en cuanto pretende plantear la extemporaneidad de la reforma basada en la publicación del decreto de distritación, cuando de inicio conocía el plazo en que conforme a la legislación local podía realizarse y que, por ende, dichas disposiciones, al establecer ese plazo, eran las que debían haberse combatido por las mismas razones que ahora pretende, destacándose que el decreto que se analiza es directamente consecuencia legal y necesaria de aquéllas, que imponían la obligación al Consejo General de emitir su acuerdo de división territorial de los dieciocho distritos uninominales y de la legislatura a aprobar y expedir el decreto que aprobara la distritación respectiva.

    "Cabe señalar aquí que no procede tener como disposiciones impugnadas las relativas de la Constitución Local y del Código Electoral estatal, ya que éstas debieron combatirse oportunamente y en este tipo de acciones en materia electoral no procede suplir la deficiencia de la queja de conformidad con lo dispuesto por el artículo 71 de la ley reglamentaria de la materia.

    "En segundo lugar y sin perjuicio de lo anterior, el decreto combatido no contiene modificación legal alguna, en virtud de que no establece ningún principio o institución sustancial ni modifica los previamente establecidos, en tanto que los lineamientos generales referentes a los distritos electorales del Estado, a los criterios a seguir para su demarcación geográfica y la forma de establecerlos, están consignados en la Constitución Local y en el Código Electoral, y éstos no se modifican de ninguna manera, pues no fueron materia de la reforma que ahora se analiza, ya que el decreto relativo únicamente se limita a establecer, por mandato de dichas disposiciones, el distrito al que corresponde cada una de las poblaciones que en el mismo se especifican.

    "A mayor abundamiento, cabe decir que el decreto relativo, al establecer el marco geográfico de los diferentes distritos, en nada modifica los lineamientos generales que la Constitución Federal reconoce corresponde legislar a los Estados y que, en el caso de Zacatecas, se plasman en los diversos dispositivos legales antes referidos de la Constitución y Código Electoral estatales, que son los que establecen los criterios y bases de distritación y no así el decreto, que únicamente materializa su cumplimiento al establecer los límites de cada distrito, pero sin contener reglamentación adicional o distinta para tal efecto, de tal manera que no introduce modificación legal alguna en esa materia, por lo que son los principios contenidos en la Constitución y código de referencia los que en todo caso contienen las disposiciones que, de reformarse, tendrían que sujetarse al plazo precisado en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, y no así el aludido decreto.

    "Por tanto, si el decreto no ha reformado las disposiciones generales que contienen los principios o fundamentos en que se sustenta y que se encuentran contenidos en ordenamientos distintos al del propio decreto, y mientras éstos persistan y continúen vigentes en su texto actual sin reformas, podrá decirse que no han sido materia de modificaciones legales.

    De todo lo anterior se concluye que en el caso no se satisface el segundo presupuesto normativo a que contrae la norma constitucional, por lo que con independencia de que el decreto impugnado pudiera tener el carácter de fundamental (como incluso lo señala en su opinión el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación), es el caso que no constituye una reforma que modifique el marco legal ya establecido, y, por tanto, no se rige por lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, por lo que, consecuentemente, su reforma no estaba sujeta al plazo constitucional consignado en el citado precepto.

    Todo lo anterior son las razones que motivan al que suscribe a disentir, respetuosamente, del criterio establecido para declarar la invalidez del decreto impugnado en la acción de inconstitucionalidad 3/98.