Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro José Ramón Cossío Díaz
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXIX, Marzo de 2009, 2052
Fecha de publicación01 Marzo 2009
Fecha01 Marzo 2009
Número de resolución105/2008
Número de registro40181
MateriaDerecho Constitucional
EmisorPleno

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO JOSÉ R.C.D. EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 105/2008.


Tema: "La integración orgánica de un Tribunal Electoral Local, no es materia electoral para efectos de la procedencia de una acción de inconstitucionalidad promovida por partidos políticos".


El Partido de la Revolución Democrática promovió acción de inconstitucionalidad por considerar que el artículo 31, décimo primer párrafo, de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, reformado mediante Decreto "163", publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de ocho de agosto de dos mil ocho, era violatorio de los artículos 1o., 14, 16, 41, fracción VI, 116, fracción IV, inciso c) y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque faculta al Ejecutivo Local para intervenir en el procedimiento de selección de funcionarios para la integración del Tribunal Electoral del Estado, proponiendo a dos de los cinco M. integrantes de dicho órgano jurisdiccional electoral local, con lo que, según señaló el partido promovente, se violan los principios de autonomía e independencia que deben estar garantizados por la Constitución y leyes electorales locales.


En el desarrollo de la sesión pública en la que se discutió este asunto,(1) externé mi opinión en el sentido de que la acción de inconstitucionalidad era improcedente, ya que el artículo impugnado no es una norma de carácter electoral, por tanto, el partido político promovente no contaba con legitimación para promover el medio de control en contra de dicha norma.


Después de la discusión sobre este tema, el Tribunal Pleno arribó a una votación mayoritaria de diez votos en el sentido de que la norma impugnada es de naturaleza electoral y, por ello, el partido político promovente estaba legitimado para promover la acción, por los siguientes motivos:


1. La porción normativa impugnada se refiere a la integración del órgano jurisdiccional que tiene a su cargo la resolución de controversias electorales en la entidad federativa y ello es una cuestión esencialmente electoral.


2. El artículo 116, fracción IV, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos califica como materia electoral el hecho de que la ley garantice la autonomía e independencia de los órganos que tengan a su cargo la organización de las elecciones y de aquellos que resuelvan las controversias en la materia.


3. La manera en que se integran los órganos administrativos o jurisdiccionales encargados de esas funciones forma parte de la materia electoral, ya que es una cuestión que puede incidir en la autonomía e independencia del órgano. En efecto, la manera en que son nombrados los M. de un tribunal electoral puede afectar los principios que sustentan esta materia, entre los que se encuentran los de autonomía e independencia.


4. Existen precedentes del Tribunal Pleno en el sentido de que la integración de los tribunales electorales es una cuestión que comprende la materia electoral. Por ejemplo, la tesis de jurisprudencia número 5/2002, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS ARTÍCULOS 69 DE LA CONSTITUCIÓN Y 78 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL, AMBAS DEL ESTADO DE JALISCO, SON DE NATURALEZA ELECTORAL, POR LO QUE EL PROCEDIMIENTO PARA IMPUGNARLOS POR ESA VÍA SE RIGE POR LAS DISPOSICIONES ESPECÍFICAS QUE PREVÉ LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (DECRETO PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO DE JALISCO DE DIECISIETE DE JULIO DE DOS MIL UNO)."


Asimismo, en la tesis de jurisprudencia número 125/2007 se precisa lo que debe entenderse por "materia electoral", la cual, entre otras cuestiones, indica que en esa definición encuadra lo relativo al nombramiento e integración de órganos mediante decisiones de otros poderes públicos. El rubro es: "MATERIA ELECTORAL. DEFINICIÓN DE ÉSTA PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL."


No comparto esta decisión mayoritaria del Tribunal Pleno pues, insisto, la norma impugnada no reviste las características de una norma de naturaleza electoral y, por ello, en mi opinión, el partido político promovente carecía de legitimación para promover la acción de inconstitucionalidad. Enseguida explicaré las razones de mi voto.


I.N. general impugnada.


El texto del artículo 31, décimo primer párrafo, de la Constitución Política del Estado de Guanajuato -párrafo impugnado en la acción- establece:


"El Tribunal Electoral del Estado de Guanajuato es el órgano autónomo y máxima autoridad jurisdiccional electoral, se integrará con cinco M., que conformarán las Salas Unitarias que podrán ser regionales, mismos que serán designados por las dos terceras partes de los miembros presentes del Congreso, dos a propuesta del Ejecutivo y tres a propuesta del Pleno del Supremo Tribunal de Justicia del Estado; su funcionamiento y organización estarán previstos en la ley. Los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial garantizarán su debida integración."


Como se advierte, este precepto es una norma que regula una cuestión orgánica del Tribunal Electoral Local, pues se refiere a la forma en que se integrará el citado órgano jurisdiccional: cinco M. designados por el Congreso Local -dos a propuesta del Ejecutivo y tres a propuesta del Pleno del Supremo Tribunal de Justicia del Estado-.


II. Último criterio del Tribunal Pleno de la Corte sobre la conceptualización de materia electoral.


El Tribunal Pleno, en la tesis de jurisprudencia P./J. 125/2007 ha precisado que se tienen dos maneras de acercarse a la materia electoral: una que se ha denominado vía directa, referente al conjunto de reglas y procedimientos relacionados con la integración de los poderes públicos mediante el voto ciudadano, regidos por una normativa especializada e impugnables en un contexto institucional también especializado; y otra indirecta, relacionada con los mecanismos de nombramiento e integración de órganos mediante decisiones de otros poderes públicos, los que, por regla general, involucran a sujetos muy distintos a los que se enfrentan en los litigios técnicamente electorales.(2)


Es decir, para efectos de control constitucional existe una distinción entre lo que es la materia electoral "directa" o "indirecta". Esto no es un dato menor, pues debe considerarse que esta tesis surgió de un distinto medio de control constitucional -controversia constitucional-, y esta distinción se realizó con la finalidad de dar contenido a la prohibición prevista en el primer párrafo de la fracción I del artículo 105 constitucional, en el sentido de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de las controversias constitucionales, salvo de las que se refieran a la materia electoral, esto es, dar contenido a lo que debe entenderse por materia electoral en control constitucional.


Tomando en cuenta lo anterior para el caso concreto, el hecho de que el artículo 31, décimo primer párrafo, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guanajuato -precepto impugnado-, regule una cuestión meramente orgánica de integración del Tribunal Electoral Local, me lleva a estimar que no se trata de una cuestión de naturaleza electoral para efectos de la promoción de una acción de inconstitucionalidad y, mucho menos, en un caso como éste en el que el promovente es un partido político, ya que su legitimación está constitucionalmente acotada única y exclusivamente respecto de normas de carácter electoral.


III. Precedente aplicable del Tribunal Pleno de la Corte.


Además de lo anterior, existe un precedente del Tribunal Pleno en el que se determinó, en esencia, que no todas las cuestiones relacionadas con tribunales electorales necesariamente son cuestiones de naturaleza electoral.


El precedente citado es la sentencia dictada en la sesión pública del Tribunal Pleno de la Corte de veintidós de septiembre de dos mil ocho en la acción de inconstitucionalidad 98/2008,(3) en la que básicamente se resolvió que:


1. La exigencia del requisito relativo a la procedencia de una acción de inconstitucionalidad en contra de leyes electorales proviene de una disposición de rango constitucional,(4) regulada por la ley,(5) las cuales han sido interpretadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación a través de la jurisprudencia.


2. El inciso f) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal establece, puntualmente, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá de las acciones de inconstitucionalidad que los partidos políticos promuevan en contra de "leyes electorales federales o locales".


3. A nivel legal, el tercer párrafo del artículo 62 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé que, entre otros, serán parte demandante en los procedimientos por acciones en contra de leyes electorales los partidos políticos con registro por conducto de sus dirigencias nacionales o estatales.


4. En cuanto a la interpretación jurisprudencial, la Suprema Corte, ya en varios criterios, ha determinado lo que debe entenderse por "leyes electorales". Entre ellos, se encuentran los plasmados en las tesis P. XVI/2005(6) y P./J. 25/99(7) de rubros: "NORMAS GENERALES EN MATERIA ELECTORAL. PARA QUE PUEDAN CONSIDERARSE CON TAL CARÁCTER E IMPUGNARSE A TRAVÉS DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, DEBEN REGULAR ASPECTOS RELATIVOS A LOS PROCESOS ELECTORALES PREVISTOS DIRECTAMENTE EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL." y "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. MATERIA ELECTORAL PARA LOS EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO RELATIVO."


5. De estos criterios se advierte que se han identificado elementos esenciales para determinar lo que es el carácter electoral de las leyes impugnables vía acción de inconstitucionalidad, siempre teniendo como eje fundamental el proceso electoral. Con base en ello, se ha distinguido entre cuestiones relacionadas directamente con los procesos electorales, de aquellas relacionadas de manera indirecta, todas susceptibles de ser sometidas a examen de constitucionalidad por los partidos políticos.


6. Dentro de las cuestiones relacionadas directamente se han establecido las siguientes: a) las reglas que establecen el régimen normativo de los procesos electorales y b) los principios para la elección de determinados servidores públicos.


7. Como cuestiones indirectas, se han enunciado las reglas sobre: a) distritación y redistritación, b) la creación de órganos administrativos para fines electorales, c) la organización de las elecciones, d) el financiamiento público, e) la comunicación social de los partidos políticos, f) los límites de las erogaciones y montos máximos de aportaciones en materia de financiamiento partidario, y g) los delitos, faltas administrativas de carácter electoral y sus sanciones.


8. Así, se ha distinguido un ámbito electoral para efectos de la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad, considerando como no electoral para tales efectos todo aquello que no se encuentre dentro de dicho ámbito, es decir, aquello que no se relaciona directa o indirectamente con los procesos electorales.


9. La referida división de la materia electoral se hizo con la única finalidad de determinar la procedencia de la acción de inconstitucionalidad cuando es intentada por los partidos políticos.


10. En el precedente citado, el artículo 23, fracción VI, tercer párrafo, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos -impugnado- regulaba una cuestión de carácter meramente administrativo al interior del órgano jurisdiccional electoral local que, no por estar referida a una autoridad vinculada con la materia electoral, necesariamente tiene que ubicarse en las hipótesis de lo que se ha entendido como leyes de esa naturaleza pues, en el caso, la disposición combatida se coloca más allá de lo directa e indirectamente relacionado con los procesos electorales.(8)


La relación no es directa porque no incide sobre lo que la jurisprudencia de la Corte ha calificado como "reglas que establecen el régimen normativo de los procesos electorales" y "principios para la elección de determinados servidores públicos".


Tampoco es indirecta, porque no se refiere a ninguna de las cuestiones relacionadas con el comportamiento de los partidos políticos de cara a los procesos electorales, es decir, no regula alguna cuestión dirigida al ámbito de administración y gestión de los procesos electorales, sino reglamenta tópicos relacionados con la administración de recursos y de presupuesto al interior del Tribunal Electoral del Estado, que no inciden ni trascienden a la posición de los partidos políticos frente a la organización y desarrollo de los comicios.


11. Como apoyo se citó el pronunciamiento realizado por la Primera Sala de la Corte al resolver el recurso de reclamación 74/2005-PL, derivado de la controversia constitucional 10/2005, en el cual se determinó que actos de naturaleza similar al contenido de la disposición que se examinaba en el caso no pueden ser identificados con la materia electoral.


En la resolución del citado recurso se precisó que la partida asignada al Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California, en el presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, así como la negativa a ministrarle esos recursos, no se refieren propiamente a aspectos vinculados directa o indirectamente con los procesos electorales o que trascienden a éstos. También se puntualizó que la asignación del presupuesto a una autoridad, dependencia u órgano, aun de carácter electoral, no es una cuestión que esté comprendida o que se relacione con la materia electoral como tal, habida cuenta que el presupuesto asignado a un órgano constituye un acto materialmente administrativo, mediante el cual únicamente se fijan los recursos o partidas que le corresponderán para un determinado ejercicio fiscal, que no incide en el proceso electoral.(9)


12. Por lo anterior, se concluyó que la norma impugnada no era de naturaleza electoral para efectos de la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, porque no se relacionaba ni directa ni indirectamente con los procesos electorales y, por tanto, el partido político promovente carecía de legitimación para la promoción de la misma. Se citó como apoyo la tesis de jurisprudencia P./J. 7/2007,(10) de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. QUIÉNES SE ENCUENTRAN LEGITIMADOS PARA PROMOVERLA ATENDIENDO AL ÁMBITO DE LA NORMA IMPUGNADA."


IV. Opinión.


Tomando en cuenta tanto el último criterio de la Corte en el que se diferenció entre materia electoral "directa" e "indirecta" y el precedente de la acción que he citado, mi opinión, en este caso, es que la acción de inconstitucionalidad promovida por un partido político resultaba improcedente, ya que este instituto político carecía de legitimación para intentar el medio de control constitucional, pues la norma impugnada no era de naturaleza electoral, porque regula una cuestión meramente orgánica del Tribunal Electoral Local -su forma de integración-, lo que no encuadra como una cuestión de materia o de naturaleza electoral.


En efecto, la relación de esta norma respecto de la materia electoral, por un lado, no es directa, porque no incide sobre lo que la jurisprudencia de la Corte ha calificado como "reglas que establecen el régimen normativo de los procesos electorales" y "principios para la elección de determinados servidores públicos" y, por el otro, tampoco es indirecta, porque no se refiere a ninguna de las cuestiones relacionadas con el comportamiento de los partidos políticos de cara a los procesos electorales, es decir, no regula alguna cuestión dirigida al ámbito de administración y gestión de los procesos electorales, sino sólo reglamenta tópicos relacionados con la forma de integración del Tribunal Electoral del Estado, que no incide ni trasciende a la posición de los partidos políticos frente a la organización y desarrollo de los comicios.


Además, aceptar la procedencia de una acción de inconstitucionalidad promovida por un partido político en la impugnación de una norma como la que aquí se trata, por considerarse una "norma de naturaleza electoral" -tal y como lo hizo la mayoría del Tribunal Pleno- implica un desajuste en el sistema de control constitucional, ya que lo que por vía de acción de inconstitucionalidad tenga cabida, como en este caso, automáticamente deja fuera su impugnación a través de un diverso medio de control constitucional, por ejemplo, la controversia constitucional.


En efecto, al haber determinado el Tribunal Pleno que la norma que en este caso se impugnó era de naturaleza electoral y así dar entrada a la acción de inconstitucionalidad planteada por un partido político, automáticamente excluye la oportunidad de la impugnación de esta misma norma por vía de controversia constitucional, ya que se trata de una norma "de naturaleza electoral". Así, con una determinación como ésta, se estaría dejando fuera de control constitucional, por ejemplo, una situación en la que un Poder Judicial Local impugnara vía controversia constitucional la forma de integración de uno de sus tribunales -concretamente el Tribunal Electoral Local-, aduciendo un planteamiento de violación a su autonomía e independencia, porque en la forma de integración de dicho tribunal intervinieran los Poderes Ejecutivo y Legislativo Locales, tal cual sucede en el caso que dio origen a la acción de inconstitucionalidad a que se refiere este voto.


Así, en materia electoral, la condición de balance entre las controversias y las acciones se desequilibraría, ya que lo que se acepte como procedente en una acción de inconstitucionalidad sería improcedente tratándose de una controversia constitucional.


En el caso concreto, si el Tribunal Electoral del Estado de Guanajuato hubiese promovido, a la par de esta acción, una controversia constitucional en contra del mismo precepto, la mayoría del Tribunal Pleno de la Corte -en congruencia con lo que resolvió en la acción-, hubiera tenido que sobreseer la controversia constitucional planteada por el Tribunal Electoral Local, por ser improcedente este medio de control constitucional al haberse impugnado una norma "de naturaleza electoral".


V.C..


Tomando en cuenta todo lo anterior, en mi opinión, un cambio a la norma que regula la forma de integración de un Tribunal Electoral Local, no es una disposición de naturaleza electoral que pueda ser impugnada a través de una acción de inconstitucionalidad promovida por un partido político, pues no todas aquellas normas que tengan que ver con tribunales electorales forzosamente tienen la naturaleza electoral.


Por esas razones, difiero de lo resuelto por la mayoría de los integrantes del Tribunal Pleno de la Corte, al fallar la acción de inconstitucionalidad 105/2008.




______________

1. Sesión de 30 de octubre de 2008.


2. Esta tesis surgió de la resolución de la controversia constitucional 114/2006, en sesión pública del Tribunal Pleno de 16 de agosto de 2007, por mayoría de 9 votos. Estuvo ausente el M.A.A. y fue disidente el M.G.P.. El rubro de la tesis es: "MATERIA ELECTORAL. DEFINICIÓN DE ÉSTA PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL.". Se puede consultar en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, diciembre de 2007, página 1280.


3. La votación fue por mayoría de seis votos de los señores M.S.S.A.A., J.R.C.D., J. de J.G.P. (ponente), M.A.G., S.A.V.H. y J.N.S.M.. Los señores M.M.B.L.R., J.F.F.G.S., G.D.G.P., O.S.C. de G.V. y presidente G.I.O.M. votaron en contra, por considerar que la norma impugnada era de naturaleza electoral y, por lo mismo, el partido promovente tenía legitimación para impugnarla.


4. Artículo 105, fracción II, inciso f).


5. Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.


6. Pleno, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., mayo de 2005, página 905.


7. Pleno, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 255.


8. "Artículo 23. Los procesos electorales ...

"VI. ...

"El Tribunal Estatal Electoral administrará sus recursos a través del Magistrado presidente y propondrá su presupuesto de egresos al titular del Poder Judicial, quien lo integrará al presupuesto de egresos de dicho poder."


9. La resolución de la reclamación aludida dio lugar a la tesis aislada 1a. LII/2005, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO SE ACTUALIZA UNA CAUSA MANIFIESTA E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA CUANDO SE IMPUGNA LA ASIGNACIÓN DEL PRESUPUESTO A UNA AUTORIDAD, DEPENDENCIA U ÓRGANO DE CARÁCTER ELECTORAL.". Este criterio es consultable en el S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2005, página 647.


10. Pleno, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, mayo de 2007, página 1513.



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