Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Fecha de publicación01 Diciembre 1988
Fecha01 Diciembre 1988
Número de registro20201
MateriaVoto Particular de la Suprema Corte de Justicia de México
LocalizadorOctava Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación.
EmisorPleno

SEGURO SOCIAL, CUOTAS QUE SE CUBREN AL INSTITUTO MEXICANO DEL. NO ESTAN SUJETAS A LOS REQUISITOS DE PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD PREVISTOS PARA LOS IMPUESTOS.

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SEGURO SOCIAL, CUOTAS QUE SE CUBREN AL INSTITUTO MEXICANO DEL. NO TIENEN CARACTER DE CONTRIBUCIONES.

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VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO MARIANO AZUELA GUITRON EN CONTRA DE LA RESOLUCION MAYORITARIA ANTERIOR FORMULADA EN EL A.R. 303/88 RESUELTO EL DIA VEINTITRES DE AGOSTO DE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y OCHO.

El problema sobre el que gira un aspecto fundamental de la solución del asunto resuelto en la sentencia mayoritaria, contra la que emito este voto particular, radica en determinar si las aportaciones al Seguro Social por parte de los patrones tienen el carácter de contribuciones y, por lo mismo, si las mismas se encuentran sujetas a las garantías previstas en el artículo 31, fracción IV de la Constitución. En la sentencia mayoritaria se adopta un criterio que, según mi opinión, resulta sorprendente pues, por una parte, reconoce que se trata de contribuciones e, incluso, admite expresamente que tienen naturaleza fiscal pero, por otra, distinguen que dicha naturaleza tuvo una razón meramente práctica de poder exigir el pago de las cuotas por la vía económico-coactiva y que, por ello, y toda vez que la seguridad social se deriva del artículo 123 de la Constitución que tienen un contenido eminentemente laboral, de ningún modo pueden quedar comprendidas dentro de las perscripciones de la fracción IV del artículo 31 de la Carta Magna. En relación a la consideración que he resumido me permito disentir puesto que considero que si bien no existe duda alguna de que la seguridad social encuentra su origen en el artículo 123 constitucional y, específicamente, en sus fracciones XIV, XV y XXIX del Apartado "A", sin embargo, de la evolución que ha tenido la institución relativa y de la naturaleza de la relación que se produce cuando el Estado, a través del organismo descentralizado Instituto Mexicano del Seguro Social, presta el servicio público relativo y tiene que recaudar ingresos para ello, a través, de la afiliación obligatoria y el pago, también obligatorio, de las cuotas correspondientes, se debe concluir, necesariamente que estas contribuciones tienen plena naturaleza fiscal y por lo mismo deben estar sujetas a las garantías consignadas en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución. Disposiciones legales variadas y, en especial, el artículo 2o. del Código Fiscal de la Federación que literal y categóricamente considera a las aportaciones de seguridad social como contribuciones confirman la interpretación anterior. Esto significa que en su estado actual la seguridad social es un servicio público que otorga el Estado a través del Instituto Mexicano del Seguro Social, al que tienen derecho los trabajadores y que para otorgarlo requiere de fondos suficientes, que se obtienen a través de las aportaciones respectivas y, en especial, de las cuotas patronales que obedecen claramente a que el Estado en el cumplimiento de este servicio lo que hace es sustituirlos en la obligación de carácter laboral que se deriva del artículo 123 constitucional como ha quedado expresado. Esta consideración resume lo que se deduce de múltiples elementos como a continuación lo pretendo demostrar.

En relación con el problema fundamental que se resuelve en la sentencia mayoritaria a saber, el relativo a si las aportaciones del Seguro Social tienen naturaleza fiscal y si ello significa que se encuentran sujetas a los requisitos de proporcionalidad, equidad y legalidad establecidos por el artículo 31, fracción IV de la Constitución deben expresarse las siguientes consideraciones. Ante todo conviene recordar que el artículo 133 constitucional, al establecer que la "Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión..." consigna las bases sobre las que se sustenta nuestro Estado de Derecho, es decir, el régimen jurídico supremo al que estará sujeto el Estado o no sólo para que se mantenga dentro de los límites del derecho, impidiendo toda acción arbitraria y abusiva, sino también para que realice su tarea positiva de servicio a los valores fundamentales de la persona humana y del bien común como causa final de la sociedad. En efecto, dentro de las actividades que desarrolla el Estado se encuentra la encaminada a la realización de los servicios públicos y a la satisfacción de las necesidades generales, lo cual trae como consecuencia, lógicamente, que la administración del Estado tenga que utilizar medios personales, materiales y jurídicos para lograr el cumplimiento de esos fines.

De lo anterior se sigue que uno de los sectores más importantes de la actividad administrativa lo constituye la gestión de intereses económicos. Esta actividad que tiene una importancia primordial en el Estado moderno y que se le conoce como "actividad financiera", la cumple el Estado para administrar el patrimonio, para determinar y recaudar los tributos, para conservar, destinar o invertir las sumas ingresadas; y se compone de tres etapas fundamentales, a saber: 1) La obtención de ingresos, los cuales pueden afluir al Estado por la explotación de su patrimonio (renta de inmuebles, renta de bienes), por tributos, por la contratación de empréstitos o la emisión de bonos; 2) La gestión o manejo de los recursos obtenidos y la administración y explotación de sus propios bienes patrimoniales de carácter permanente; y 3) La realización de un conjunto de erogaciones para el sostenimiento de las funciones públicas, la prestación de los servicios públicos.

Es decir, dentro de los medios que el Estado utiliza para allegarse recursos económicos que le permitan cumplir con su responsabilidad como encargado del orden, la justicia y el bien común de la sociedad que le está encomendada, se encuentra la participación equitativa y proporcional de los miembros de la sociedad.

La medida de esta participación no podrá ser siempre la misma, pues dependerá de las circunstancias históricas y sociales; en cada época habrá que determinarse de qué forma y en qué medida los hombres y los grupos deberán participar en el logro del bien común de la sociedad a la que pertenecen. Por otra parte también debe considerarse la naturaleza específica de la contribución de que se trate, pues resulta claro que no pueden aplicarse los mismos criterios tratándose de impuestos que de derechos, aportaciones de seguridad social o contribuciones de mejoras puesto que existen diferencias básicas entre los diversos hechos que generan cada uno de esos tributos.

Por tal razón, en nuestra Constitución sólo se consignan las bases fundamentales que siempre deberán salvaguardarse para el debido mantenimiento de un Estado de Derecho; para que los órganos que representan al Estado, en el ejercicio de sus funciones, respeten siempre el orden jurídico que encarne, en cada época, los valores de justicia y seguridad en que reposa la comunidad humana a la cual sirven.

Dentro de este orden de ideas, el Constituyente de 1917 estableció, concretamente, en el artículo 31, fracción IV, de la Carta Magna, la obligación de todos los mexicanos de contribuir a los gastos públicos, pero a su vez consignó el derecho de éstos a que esta contribución se realizara de la manera proporcional y equitativa que dispusieran las leyes. Es decir, el Constituyente de 1917 plasmó las bases generales de la facultad impositiva del Estado para el logro de las funciones que le están encomendadas, pero dejó al legislador ordinario la facultad de determinar, en cada época de la historia, la forma y medida en que los individuos y los grupos que integran la sociedad deben contribuir, así como la determinación de lo que debe entenderse por contribución puesto que en ninguno de los preceptos de la Constitución se consigna una definición de lo que debe entenderse por contribución ni menos se contiene en ella alguna clasificación, con sus correspondientes definiciones, de los diversos tipos de contribuciones, por lo que jurídicamente debe acudirse a la Legislación ordinaria para solucionar esa cuestión.

Esto significa que la Constitución no puede interpretarse conforme a la época en que se expidió o de acuerdo con la visión del Constituyente de 1917, sino que debe interpretarse buscando la intención del Constituyente y el sentido de cada precepto de la Constitución a la luz de cada época, al establecer las bases generales sobre las que se sustenta todo nuestro orden jurídico para que, respetándolas, se adecuen a cada época, se proyecten en el futuro de acuerdo con las circunstancias del momento que se viva. Esta tarea corresponde tanto al legislador ordinario como a la Suprema Corte, encargada en última instancia, a la luz de los casos concretos, de fijar el alcance de las disposiciones de carácter general, constituyendo precedentes y jurisprudencias que, en este sentido enriquecen y clarifican el orden jurídico. Sin embargo en un régimen de derecho positivo la Suprema Corte no puede proceder arbitrariamente sino que en sus interpretaciones debe respetar las normas jurídicas, en especial las de rango constitucional, pues de lo contrario se produciría la mayor afectación al orden jurídico constitucional pues atentaría contra el mismo el órgano máximo encargado de salvaguardarlo. Corresponde tanto al legislador ordinario como a la Suprema Corte, respetando las bases fundamentales de la Carta Magna, completar el orden jurídico realizando las adecuaciones que correspondan al momento histórico que se viva. Por tal razón, el artículo 133 constitucional, al que con anterioridad se hizo alusión, establece la supremacía de la Constitución, de las Leyes ordinarias las que adecuarán al momento histórico las bases que nuestra Constitución establece integrándose así nuestro orden jurídico. Sin embargo, esta adecuación deberá ser siempre conforme a estas bases generales, lo que implica que el legislador ordinario deberá, al realizar la adecuación que cada época requiera, respetar la Constitución.

Ahora bien, en materia impositiva, las bases generales establecidas por el Constituyente de 1917 son, por una parte, la obligación de los mexicanos de contribuir a los gastos públicos y, por la otra, el derecho de los mexicanos a que esta contribución sea de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes ordinarias. Es decir, el Constituyente dejó al legislador ordinario la facultad de determinar cómo y en qué forma debemos los mexicanos contribuir al gasto público; es éste quien debe definir las contribuciones que en cada momento existirán de acuerdo con las circunstancias sociales y económicas, con la evolución de la administración pública, con las responsabilidades que el Estado vaya asumiendo en la prestación y mantenimiento de servicios públicos que aseguren el desarrollo integral de los individuos que componen la sociedad.

Como, con anterioridad se señaló, el Estado, a través de sus diversos órganos, realiza una tarea positiva de proporcionar bienes y ciertos servicios a la sociedad, concretamente aquellos que atienden a la satisfacción de necesidades colectivas de interés general. Desde luego, ha existido una gran evolución en la prestación de estos servicios que, en su origen, fueron proporcionados exclusivamente por particulares y que, al paso del tiempo, reclamaron la intervención oficial para su correcta satisfacción, en un principio, mediante la vigilancia estatal, el otorgamiento de subsidios, prerrogativas, hasta que, finalmente, fueron proporcionados directamente por el Estado o a través de organismos públicos creados especialmente para ello, o bien mediante concesión a particulares, según la índole y naturaleza del servicio, a fin de asegurar su prestación de una manera permanente, regular, continua y sin propósitos de lucro.

Dentro de estos servicios públicos se encuentra el de la seguridad social.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de mil novecientos diecisiete en su artículo 123 fracción XXIX, disponía: "Se consideran de utilidad social: El establecimiento de cajas de seguros de invalidez, de vida, de cesación involuntaria de trabajo, de accidentes y de otros con fines análogos, por lo cual, tanto el Gobierno Federal como el de cada estado deberán fomentar la organización de instituciones de esta índole, para infundir e inculcar la previsión popular".

De este precepto se advierte que el mismo pretendía que se implantara el Seguro Social voluntario o potestativo, pero popular, o sea para todo el pueblo. Debería ser general. Sin embargo, esta forma de seguro fue ineficaz, ya que al no tener los patrones y los trabajadores la obligación de acogerse al sistema, no se logró el fin que se perseguía: la protección y previsión social de la clase trabajadora.

Fue, propiamente, a partir de la reforma efectuada en el año de 1929 a la fracción XXIX del artículo 123 constitucional cuando se facultó al legislador ordinario para establecer con el carácter de obligatorio el Seguro Social, ya que dicho precepto quedó en los siguientes términos: "Se considera de utilidad pública la expedición de la Ley del Seguro Social y ella comprenderá seguros de invalidez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes y con otros fines análogos."

Lo anterior, que inicialmente surgió como una respuesta a las necesidades de la clase trabajadora, fue ampliado en su concepto, buscándose con ello como objetivo el beneficio de la colectividad debido esencialmente a las cambiantes situaciones económicas, sociales y políticas del país y a que esa seguridad social se encuentra relacionada con la obligación del Estado de proteger la salud y el bienestar de los gobernados, fundamentalmente de quienes carecen de los recursos indispensables para hacer frente a contingencias de esta índole, lo que se mezcla con la obligación patronal de contribuir a ese objetivo por la responsabilidad que tiene respecto de sus trabajadores.

Tal determinación se corrobora atendiendo a la exposición de motivos de la Ley del Seguro Social de mil novecientos cuarenta y tres, en donde se expresó lo siguiente: "Para todo el mundo es evidente la obligación que tiene el Estado de vigilar la salubridad y la higiene en el país. Esa misma obligación existe para proteger la salud y la vida de los individuos que no cuentan con recursos para resguardarlas por sí mismos, ni tienen la preparación suficiente para prevenir las contingencias del futuro. Esta vigilancia y esta protección se realiza por medio del Seguro Social, y debe abrigar en forma perdurable, a la mayor cantidad posible de personas". Es así que en la citada Ley de 1943 se establece por primera vez el Seguro Social como un servicio público nacional de carácter obligatorio, que cubría, dentro de su sistema, los siguientes riesgos: accidentes y enfermedades no profesionales y la maternidad, invalidez, vejez, muerte y cesantía en edad avanzada. De aquí se sigue la vinculación que desde un principio se establece entre los riesgos que se trataban de afrontar y las personas que podían sufrirlos, a saber los trabajadores, lo que implicaba que al lado de la obligación genérica del Estado se produjeron las obligaciones específicas de patrones y obreros para contribuir a afrontar los gastos que se producirían.

La organización y administración del Seguro Social se encomendó a un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica propia y libre disposición de su patrimonio, denominado "Instituto Mexicano del Seguro Social", cuya finalidad es precisamente contribuir al logro de los objetivos antes indicados.

Asimismo, de conformidad con lo antes expuesto, se prevenía en la referida ley, como regla general, la aportación tripartita de los obreros, patrones y el Estado, para formar el fondo del Instituto. Ello debido a que se buscaba hacer más barato y accesible el Seguro Social a las grandes masas de personas económicamente débiles mediante la aplicación del principio de solidaridad que permite que quienes pagan más, así como los que no hacen uso del servicio estén contribuyendo a que quienes tienen menos y sí utilizan el servicio sí lo aprovechen, incluso obteniendo beneficios que excedan en mucho el monto de sus aportaciones. Esta regla general tenía sus excepciones, pudiéndose señalar, a manera de ejemplo, el caso de los trabajadores que ganaran el salario mínimo, en el que quedaba a cargo de los patrones el pago de las cuotas correspondientes, reafirmándose la idea de solidaridad acabada de expresar pues en esa forma se lograba que esos trabajadores no vieran disminuida la remuneración mínima legal que percibían pudiendo gozar, sin embargo, de los beneficios de la seguridad social.

Estos principios rectores del régimen obligatorio del Seguro Social no han sufrido modificaciones substanciales en las reformas posteriores efectuadas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la nueva Ley del Seguro Social.

Actualmente, el artículo 123, apartado A, fracción XXIX, expresamente consigna que "es de utilidad pública la Ley del Seguro Social, y ella comprenderá seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares".

La Ley del Seguro Social de mil novecientos setenta y tres, reitera esencialmente lo previsto sobre el particular por la ley de mil novecientos cuarenta y tres, ya que en sus artículos 2o. a 5o. señala que: "Artículo 2o. La seguridad social tiene por finalidad garantizar el derecho humano a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo. Artículo 3o. La realización de la seguridad social está a cargo de entidades o dependencias públicas federales o locales y de organismos descentralizados, conforme a lo dispuesto por esta ley y demás ordenamientos legales sobre la materia. Artículo 4o. El Seguro Social es el instrumento básico de la seguridad social, establecido como un servicio público de carácter nacional en los términos de esta ley, sin perjuicio de los sistemas instituidos por otros ordenamientos. Artículo 5o. La organización y administración del Seguro Social, en los términos consignados en esta ley, está a cargo del organismo público descentralizado con personalidad y patrimonio propios, denominado Instituto Mexicano del Seguro Social".

Con efectos meramente ilustrativos conviene destacar que en esta ley se introduce en el régimen obligatorio el seguro de guarderías para hijos de asegurados acorde con lo dispuesto en el artículo 171 de la Ley Federal del Trabajo de mil novecientos setenta, que prescribe que los servicios de guardería infantil se prestarán por el Instituto Mexicano del Seguro Social de conformidad con su ley y disposiciones reglamentarias.

Asimismo, en dicha ley se dedican sendas secciones a la incorporación voluntaria al régimen obligatorio de los trabajadores domésticos, trabajadores en industrias familiares, trabajadores independientes y demás no asalariados, así como la de los ejidatarios, comuneros y pequeños propietarios y la de los patrones personas físicas calificadas en el artículo 13 como sujetos de aseguramiento del régimen obligatorio.

En consecuencia, actualmente el servicio público de seguridad social lo continúa llevando a cabo el Estado a través del organismo especializado para ello, a saber, el Instituto Mexicano del Seguro Social, el cual, aunque de conformidad con el artículo 5 de la Ley relativa, anteriormente transcrito, tiene el carácter de organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, forma parte de la Administración Pública Federal. En efecto, de conformidad con el artículo 90 constitucional y 1o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal ésta será centralizada y paraestatal, quedando dentro de esta segunda categoría todos los organismos descentralizados. El artículo 14 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales establece: "Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea": ...II La prestación de un servicio público o social...". Por su parte, el artículo 4 de la Ley del Seguro Social dispone: "El Seguro Social es el instrumento básico de la seguridad social, establecido como un servicio público de carácter nacional en los términos de esta ley, sin perjuicio de los sistemas instituidos por otros ordenamientos".

En la exposición de motivos de la Ley del Seguro Social se asentó que se encomendó la gestión del sistema a un organismo descentralizado porque ofrece respecto del centralizado ventajas de consideración, entre las que se encuentran: 1) Una mayor preparación técnica en sus elementos directivos, surgida de la especialización; 2) Democracia efectiva en la organización del mismo, pues permite a los directamente interesados en su funcionamiento intervenir en su manejo; 3) Atraer donativos de los particulares, que estarán seguros de que, con los mismos, se incrementará el servicio a que los destinan, sin peligro de confundirse con los fondos públicos; y 4) Inspirar una mayor confianza a los individuos objeto del servicio.

De lo anterior se deriva que aunque el Instituto Mexicano del Seguro Social es un organismo descentralizado con personalidad jurídica propia y diversa a la del Estado forma parte de la Administración Pública Federal paraestatal y cumple con una función propia del Estado, a saber la de la prestación del servicio público de seguridad social con las peculiaridades indicadas, o sea sustituyendo el Estado a los patrones en las obligaciones de seguridad social que originariamente, respecto de sus trabajadores, corresponden fundamentalmente a ellos. En efecto, es derecho de toda persona la protección de la salud conforme al artículo 4 constitucional y es, por tanto, obligación del Estado su protección, así como la de la organización y el desarrollo de la familia, como base de la sociedad. Por otro lado, tratándose de trabajadores existe una obligación fundamental de los patrones de velar por su salud como se deriva, principalmente de las fracciones XIV (accidentes de trabajo y enfermedades profesionales y obligación de pagar la indemnización correspondiente) y XV (higiene y seguridad en las instalaciones, así como organización que garantice la salud y vida de los trabajadores y del producto de la concepción cuando se trate de madres embarazadas) del artículo 123 de la Constitución. Esto significa, en relación con la fracción XXIX del propio precepto que al establecerse el Seguro Social comprendiendo los seguros especificados en la misma, que se introduce en el texto constitucional una institución peculiar en la que el Estado cumple simultáneamente con su propia responsabilidad de velar por la salud de la población y con la sustitución de los patrones en sus obligaciones de seguridad social, de lo que lógicamente se derivará el deber de hacer las aportaciones que correspondan.

A través del Seguro Social se otorgan beneficios no sólo al empresario al que se le sustituye en sus obligaciones y al trabajador al que se prestan los servicios, sino, en general, a toda la sociedad porque a ésta le interesa un clima de seguridad social que permita el desarrollo de una vida económica que haga posible la satisfacción de las necesidades colectivas en sus diversos aspectos. El Estado con la aportación de los patrones y los trabajadores está obligado a proporcionar estos servicios y, por tal motivo, creó un organismo descentralizado que afrontara este servicio público mediante la aportación de cuotas por los tres sectores: El Estado, los patrones y los trabajadores, según el ramo, y que llevan en el fondo la idea de solidaridad social, es decir, el establecimiento de un sistema de servicio público de seguridad social que permita una adecuada redistribución de cuotas para poder atender y proporcionar servicios a una gran parte de la población. Se trata, consecuentemente de un servicio público peculiar en el que concurren al Estado, por tener la obligación derivada del artículo 123 de la Constitución de contribuir a que sus trabajadores, entre otros beneficios a que tienen derecho, reciban los de seguridad social, y los trabajadores, que como principales beneficiarios del sistema, aunque en menos proporción a la de los empresarios, por ser menor su capacidad económica, también deben participar.

El Seguro Social garantiza a los trabajadores y, en general, a sus beneficiarios, recursos económicos cuando por haber perdido su capacidad para el trabajo no pueden procurarse un salario, o cuando por ciertos acontecimientos éste resulte insuficiente para satisfacer sus necesidades, asistencia médica en caso de enfermedades y maternidad, proporciona servicios de guardería, etcétera, dando así solución al grave problema de inseguridad de una gran parte de la población, lo cual repercute no sólo en la economía del país, sino también en su salubridad, pues el desamparo de una persona que ha perdido su capacidad para el trabajo constituye una de las fuentes más propicias para el desarrollo de enfermedades. También esto explica, por una parte, que el artículo 123 en sus fracciones XIV y XV determine obligaciones patronales, respecto de la seguridad social de sus propios trabajadores y, por otra, que a través de la fracción XXIX del propio precepto y de otras disposiciones a las que más adelante se hará referencia, se implante un régimen obligatorio de seguridad social en el que el Estado, a través de un organismo descentralizado, el Instituto Mexicano del Seguro Social, adquiere la obligación de proporcionar los servicios que en su origen corresponden a los patrones. Para ello se implanta no sólo la inscripción obligatoria de todos los patrones sino un régimen de aportaciones que permita el financiamiento de las funciones del organismo. Se trata, consecuentemente, de una transformación esencial de lo que en su principio fue exclusivamente laboral y que cada patrón tenía que cumplir individualmente. En el sistema que se implanta las aportaciones que se deben cubrir, si bien se determinan atendiendo a los trabajadores de cada patrón y al monto de sus salarios, como se verá más adelante, no se destinan a los servicios específicos que aquellos se les tengan que proporcionar, si no que se destinarán al servicio público general de seguridad social que tendrá que prestar el Estado a través del organismo mencionado.

Para aclarar más las ideas anteriores debe distinguirse entre el seguro privado y el Seguro Social. Entre ambos existen profundas diferencias: en el seguro privado existe una institución particular que persigue fines lucrativos, mientras que el Seguro Social es una institución de la Administración Pública Federal con fines de mejoramiento social; el Seguro Social fue creado para aliviar la situación de las clases trabajadoras económicamente débiles, de aquellas que no se encuentran en posibilidad de cubrir los riesgos a los que están expuestos sino tan sólo mediante una proporción mínima, encomendándose el resto a los patrones y al Estado, mientras que en el seguro privado es el contratante el único que cubre las primas, pues no lo animan finalidades de cooperación colectiva hacia ciertas clases sociales, sino fundamentalmente intereses de carácter individual; el Seguro Social constituye un derecho para el trabajador, éste puede ingresar en el régimen con absoluta independencia de las condiciones personales en que se encuentre, no es un contratante con el cual se discuten las cláusulas del contrato de acuerdo con las condiciones que permitan calcular el riesgo (tales como estado de salud, número de familiares); la fijación de las primas es distinta en ambos tipos de seguro, puesto que en el privado se estipula atendiendo al riesgo particular que ofrece la persona que se asegura, mientras que en el Seguro Social las cuotas se fijan atendiendo a las características de los trabajadores, en relación a los diversos riesgos, a los gastos que implica la administración del seguro social, al monto de los salarios que perciba cada trabajador, a los cálculos actuariales relativos a los diferentes riesgos que se deben afrontar, etcétera. En el Seguro Social las cuotas fijadas unilateralmente son obligatorias y no potestativas como en un seguro privado; por ello la falta de pago de la prima en este último produce la pérdida de los derechos del asegurado, lo cual no puede acontecer en el régimen de seguridad social en el que las cuotas se hacen efectivas obligatoriamente. Además, en el Seguro Social no sólo es posible sino que se encuentra claramente previsto en la ley que el trabajador, por el mismo hecho de serlo, tiene derecho a todos los beneficios que se le otorgan, independientemente de que se encuentre o no afiliado por lo que en este caso, si requiere de servicios, el Instituto deberá proporcionárselos, independientemente de que posteriormente se cobre el capital constitutivo que corresponda, a la empresa que faltó a su obligación de afiliarlo.

Todo lo anteriormente expuesto permite derivar que las cuotas que los patrones aportan al Instituto Mexicano del Seguro Social constituyen en la actualidad contribuciones que deben sujetarse a las bases fundamentales que el Constituyente de 1917 estableció para las mismas. En efecto, dichas cuotas constituyen aportaciones que se destinan a realizar una función del Estado, la del servicio público de seguridad social, encomendada a un organismo público descentralizado, que si bien tiene personalidad jurídica distinta a la del Estado y patrimonio propio, fue creado precisamente para proporcionar este servicio público de seguridad social, encomendada a un organismo público descentralizado, que si bien tiene personalidad jurídica distinta a la del Estado y patrimonio propio, fue creado precisamente para proporcionar este servicio público que corresponde al Estado. Deben considerarse, por tanto, a estas cuotas como una contribución que los mexicanos que se colocan en los supuestos normativos de la ley están obligados a aportar para la satisfacción del servicio de seguridad social, pues la evolución histórica de nuestra administración pública ha hecho que queden comprendidas dentro de ellas.

En efecto, estas cuotas obrero-patronales participan actualmente de todas las características de la relación jurídica tributaria sustantiva.

En todo sistema jurídico las normas legales establecen hipótesis o presupuestos a cuya realización se asocia el nacimiento de una relación jurídica. Esto no es exclusivo de las relaciones tributarias, sino, en general, de todas las obligaciones, pero en el caso de estas últimas a tal hipótesis legal prevista en forma abstracta se le denomina hecho imponible y tiene una significación puramente práctica en tanto es requisito fundamental para el nacimiento de la relación jurídica tributaria el que se verifique en la realidad fáctica el hecho o los hechos definidos abstractamente por la ley como supuestos de la obligación.

La realización de tal hipótesis normativa hace surgir la relación jurídica tributaria entre dos sujetos: al acreedor tributario o sujeto activo, por un lado, quien tiene derecho a exigir la prestación y que siempre será el Estado y, por el otro, el sujeto pasivo, contribuyente o deudor del tributo, quien tiene la obligación de realizar la prestación del pago del tributo, ya sea en dinero o en especie.

Además, del hecho imponible que da lugar a la obligación de pago del tributo y que crea la relación jurídica tributaria principal o sustantiva existen otros presupuestos de hecho que dan lugar a otras relaciones tributarias accesorias o independientes de ésta, cuyos contenidos obligacionales son diferentes.

La relación jurídica tributaria sustantiva tiene, por tanto, como elementos personales un acreedor y un deudor, vinculados por la prestación del tributo.

Ahora bien, esta relación tributaria sustantiva presenta características propias como son:

1) El sujeto activo de la relación es siempre el Estado o un ente público autorizado por éste.

2) La obligación tributaria es una obligación impuesta unilateralmente por el Estado en virtud de su soberanía, de su poder de imperio para todo aquel que se coloque en la hipótesis normativa que da lugar a la causación del tributo.

3) La obligación tributaria sustantiva es una obligación ex lege, es decir, su fuente es siempre la ley y no la voluntad de los particulares. Además, en la ley deben especificarse todos los elementos: sujeto, objeto, base, tasa y época de pago.

Por ello, la relación jurídica que se establece es una relación de derecho y no de poder, pues tanto el Estado, en su calidad de sujeto activo, como el contribuyente, en su carácter de sujeto pasivo, se encuentran en una posición de igualdad porque ambos están sujetos en dicha relación a la ley, al ordenamiento jurídico. Debe distinguirse así entre el Estado como sujeto activo de la relación jurídica tributaria y el Estado como órgano soberano titular del poder fiscal. Este poder reside en el Poder Legislativo y lo ejerce en el momento en que, en uso de su soberanía tributaria, dispone en ley cuáles serán las contribuciones así como sus elementos; pero una vez que en realidad se produce la hipótesis legal que da lugar al nacimiento de la relación jurídica, se genera un crédito a favor del Estado y a cargo del contribuyente en el que ambos se encuentran sujetos a la ley que regula esta relación.

4) El ente público acreedor tiene a su disposición, para averiguar la existencia del hecho imponible, determinarlo y liquidarlo, medios auxiliares y coactivos.

La necesidad de asegurar la debida y efectiva recaudación de los tributos, a fin de no entorpecer la actividad del Estado, ha hecho que se dote al Estado de la facultad de investigación del debido cumplimiento de estas obligaciones, para que en caso de incumplimiento pueda determinar, liquidar y cobrar los créditos mediante el uso de su denominada facultad económico-coactiva, pudiendo utilizar incluso el procedimiento de ejecución sin necesidad de acudir a ningún otro órgano a solicitar que ordene se le cubra lo adeudado. Asimismo, se le ha dado al crédito fiscal un carácter preeminente, se le ha dado preferencia respecto de otros créditos y se le ha dotado de privilegios como es el de garantía para el caso de litigio.

5) Los ingresos que en virtud de la obligación tributaria se obtienen deben destinarse a sufragar el gasto público, pues tienen por objeto o finalidad proporcionar recursos al Estado para que éste realice sus fines.

Aplicando lo anteriormente expuesto al ramo del Seguro Social, puede observarse que las cuotas que los trabajadores y los patrones aportan reúnen todas estas características de la relación tributaria sustantiva.

En efecto, el sujeto activo es un organismo descentralizado, un ente público que si bien tiene personalidad jurídica y patrimonio propios fue creado por el Estado para realizar una función que a éste le compete, a saber, la del servicio público de seguridad social, como con anterioridad se analizó.

De igual manera, se trata de una obligación impuesta unilateralmente por el Estado en ejercicio de su poder de imperio para todo aquel que se coloque en la hipótesis normativa. Como se expuso anteriormente, el patrón no tiene la opción de afrontar por sí mismo los riesgos a que están sujetos sus trabajadores con el derecho de no inscribirse en el Seguro Social sino que es obligatorio para él inscribirlos y aportar las cuotas correspondientes. Asimismo, los trabajadores tampoco tienen la opción de decidir ser sujetos o no del régimen del Seguro Social, sino que la Ley del Seguro Social les establece este beneficio en forma obligatoria con su correspondiente aportación en los ramos en que procede estableciendo, inclusive, en su artículo 44 que "el patrón al efectuar el pago de salarios a sus trabajadores, podrá retener las cuotas que a éstos les corresponde cubrir" y que "el patrón tendrá el carácter de retenedor de las cuotas que descuente a sus trabajadores y deberá enterarlas al Instituto en los términos señalados por esta ley y sus reglamentos". Se cumple, por tanto, así la segunda de las características señaladas de una relación tributaria.

La tercera característica consiste en ser una obligación que tiene su origen en un acto formal y materialmente legislativo también se presenta, pues esta obligación para los patrones y trabajadores se establece en la Ley del Seguro Social.

La cuarta característica, a saber, la de las facultades de investigación del debido cumplimiento de estas obligaciones por parte del Instituto Mexicano del Seguro Social, así como la de determinar, en su caso, en cantidad líquida los créditos fiscales y cobrarlos mediante el procedimiento administrativo de ejecución se encuentran consignadas en los artículos 240, fracción XVIII, 268 y 271 de la Ley del Seguro Social que establecen:

Artículo 240. El Instituto Mexicano del Seguro Social tiene las facultades y atribuciones siguientes:"

...XVIII. Ordenar y practicar inspecciones domiciliarias con el personal que al efecto se designe y requerir la exhibición de libros y documentos a fin de comprobar el cumplimiento de las obligaciones que establece la Ley del Seguro Social y demás disposiciones aplicables;"

Artículo 268. Para los efectos del artículo anterior, el Instituto tiene el carácter de organismo fiscal autónomo, con facultades para determinar los créditos y las bases para su liquidación, así como para fijarlos en cantidad líquida, cobrarlos y percibirlos, de conformidad con la presente ley y sus disposiciones reglamentarias."

Artículo 271. El procedimiento administrativo de ejecución para el cobro de las liquidaciones que no hubiesen sido cubiertas oportunamente al Instituto Mexicano del Seguro Social se aplicará por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, o por el propio Instituto a través de oficinas para cobros del citado Instituto Mexicano del Seguro Social. Las oficinas para cobros del Instituto Mexicano del Seguro Social aplicarán el procedimiento administrativo de ejecución, con sujeción a las normas del Código Fiscal de la Federación y demás disposiciones aplicables. Las propias oficinas conocerán y resolverán los recursos previstos en el Código Fiscal de la Federación relativos al procedimiento administrativo de ejecución que lleven a cabo."

De igual manera, se establece en el artículo 269 que "en los casos de concurso u otros procedimientos, en los que se discuta prelación de créditos, los del Instituto tendrán la misma preferencia que los fiscales, en los términos del Código Fiscal de la Federación."

Debe advertirse que si bien, después de un ensayo funesto en que no se tenía el poder de cobrar las cuotas, se dotó al Instituto Mexicano del Seguro Social de la facultad económico-coactiva para obtener el cobro de las cuotas obrero-patronales que no habían sido cubiertas y que si bien ello fue interpretado como una decisión para fines prácticos, esto no significa que no tuvieran una íntegra transformación pues, como se ha demostrado, se reunieron todas las características de la relación tributaria, además de que en ninguna disposición se llegó a determinar que al otorgarles naturaleza fiscal a esas aportaciones fuera sólo para los efectos de cobro, ya que tal interpretación podría ser injusta pues lo fiscal de la aportación sólo serviría al Estado para efectuar al particular al ejercitarse todas las atribuciones de la autoridad fiscal, pero al particular no se le otorgarían las prerrogativas que el artículo 31 fracción IV de la Constitución le otorga respecto de las contribuciones que se le señalen. La interpretación referida podría conducir a una conclusión más grave que afectaría la subsistencia misma del sistema de seguridad social pues si en el mismo no existe sujeción a las prerrogativas de las contribuciones, no existiría base constitucional para que se establecieran unilateralmente por el Estado y se dotara a éste, a través del organismo destinado al servicio, del poder económico-coactivo. Resulta lógico y explicable, que el legislador ordinario diera repetidas muestras de su claro propósito de conceder naturaleza fiscal, con todas sus consecuencias y no sólo con efectos prácticos, a las aportaciones de seguridad social.

En la exposición de motivos de la Ley del Seguro Social de mil novecientos cuarenta y tres, vigente a partir del primero de enero de mil novecientos cuarenta y cuatro, se establecía que los títulos donde constara la obligación de pagar cuotas tenían el carácter de ejecutivos para hacer más rápido el procedimiento de su exigibilidad y que no sufriera quebrantos la Institución del Seguro Social por las demoras de los obligados. Tal determinación quedó reflejada en el artículo 135 de la citada ley, en el cual se disponía lo siguiente: "El título donde conste la obligación de pagar las aportaciones tendrá el carácter de ejecutivo." En la exposición de motivos de esta ley se señaló: "Se ha establecido que los títulos donde consta la obligación de pagar cuotas, tendrán el carácter de ejecutivos para hacer más rápido el procedimiento de exigibilidad y no sufra quebrantos la Institución del Seguro Social por las demoras de los obligados. Asimismo, y para salvaguardar los fondos de dicha institución, se ha establecido la preferencia de sus créditos sobre cualesquiera otros, excepción hecha de los fiscales y de los correspondientes al trabajador."

Conforme a lo anterior, las cédulas de liquidación de cuotas obrero-patronales formuladas por el Instituto Mexicano del Seguro Social a cargo de los patrones que no pagaban oportunamente sus adeudos, constituían títulos ejecutivos de carácter civil, por lo que para obtener su pago no obstante los requerimientos realizados a los patrones, había necesidad de que el Instituto promoviera los juicios correspondientes ante los juzgados competentes, lo que originó que desde los primeros bimestres de cotización dichos juzgados se encontraran saturados, con el consiguiente perjuicio económico para el Instituto al no poder percibir oportunamente las cantidades que por ese concepto debían enterar los patrones.

Como consecuencia de la ineficacia de este sistema, el titular del Poder Ejecutivo Federal, en uso de las facultades extraordinarias concedidas a partir del primero de junio de mil novecientos cuarenta y dos por el estado de guerra en que se encontraba el país, expidió un decreto con fecha cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y cuatro, publicado en el Diario Oficial el 24 de noviembre de 1944, mediante el cual modificó el referido artículo 135, quedando en los siguientes términos:

Artículo 135. La obligación de pagar las aportaciones tendrá el carácter de fiscal. Corresponderá al Instituto Mexicano del Seguro Social, en su carácter de organismo fiscal autónomo, la determinación de los créditos y de las bases para su liquidación, fijar la cantidad líquida, su percepción y cobro, de conformidad con la Ley del Seguro Social y sus disposiciones reglamentarias. El procedimiento administrativo de ejecución de las liquidaciones que no hubiesen sido cubiertas directamente al Instituto, se realizará por conducto de las Oficinas Federales de Hacienda que correspondan, con sujeción a las normas del Código Fiscal de la Federación, que regulan las fases oficiosa y contenciosa del procedimiento tributario. Dichas oficinas procederán inmediatamente a la notificación y cobro de las mismas, por la vía económico-coactiva. Obtenido el pago, los jefes de las oficinas ejecutoras, bajo su responsabilidad, concentrarán al Instituto las sumas y recargos respectivos." Debe destacarse que el precepto no requiere mayor interpretación pues en él se reconoce el carácter fiscal de las aportaciones, sin señalar ninguna limitación, por lo que pretender que ello fue sólo por efectos prácticos y por lo mismo lo fiscal de las aportaciones es fragmentado pues sólo sirve para afectar a los particulares pero no para reconocerles las prerrogativas constitucionales, va más allá de la disposición al distinguir donde el legislador no hizo diferencia alguna.

Es así que desde este momento, las aportaciones a favor del Instituto Mexicano del Seguro Social por concepto de cuotas cuyo origen es de naturaleza laboral, fueron consideradas por la Ley del Seguro Social de carácter fiscal en tanto que así se previno expresamente en el numeral de que se trata, en el que además se señaló que al Instituto, en su carácter de organismo fiscal autónomo, correspondía la determinación de los créditos y dar las bases para su liquidación, fijar la cantidad líquida y su percepción y cobro; asimismo, se menciona que el procedimiento administrativo de ejecución para obtener el pago de las cantidades no cubiertas oportunamente se realizaría por las Oficinas Federales de Hacienda conforme a las normas del Código Fiscal de la Federación.

Por decreto publicado en el Diario Oficial el 28 de febrero de 1949 nuevamente se reformó el artículo 135 para añadir a los intereses moratorios y a los capitales constitutivos, quedando su texto en los siguientes términos:

Artículo 135. La obligación de pagar los aportes, los intereses moratorios y los capitales constitutivos, tendrá el carácter de fiscal. Corresponderá al Instituto Mexicano del Seguro Social, en su carácter de organismo fiscal autónomo, la determinación de los créditos y de las bases para su liquidación; fijar la cantidad líquida y su percepción y cobro de conformidad con la presente ley y sus disposiciones reglamentarias. El procedimiento administrativo de ejecución de las liquidaciones que no hubieren sido cubiertas directamente al Instituto, se realizará por conducto de las Oficinas Federales de Hacienda que correspondan, con sujeción a las normas del Código Fiscal de la Federación, que regulan las fases oficiosas y contenciosas del procedimiento tributario. Dichas oficinas procederán inmediatamente a la notificación y cobro de los créditos por la vía económico- coactiva, ajustándose en todo caso a las bases señaladas por el Instituto. Obtenido el pago, los jefes de las oficinas ejecutoras, bajo su responsabilidad, entregarán al Instituto las sumas recaudadas."

Acorde con tales modificaciones, en el año de mil novecientos cincuenta y ocho se publicó en el Diario Oficial de la Federación un Acuerdo que disponía el establecimiento de Oficinas Federales de Hacienda para cobros del Seguro Social, que serían ejecutoras especiales. Posteriormente, reforzando la fiscalización de este tipo de aportaciones, con fecha veintidós de junio de mil novecientos sesenta y siete, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo por el que se norman las relaciones entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto Mexicano del Seguro Social, en lo que respecta a la cobranza de los créditos que conforme a la Ley del Seguro Social tienen carácter fiscal.

Ahora bien, continuando con estos principios, la Ley del Seguro Social publicada en el Diario Oficial de la Federación el doce de marzo de mil novecientos setenta y tres, vigente a partir del primero de abril del mismo año, en el artículo 267 señaló que el pago de las cuotas, los recargos y los capitales constitutivos tienen el carácter fiscal; en el artículo 268 previno que para los efectos anteriores el Instituto Mexicano del Seguro Social tenía el carácter de organismo fiscal autónomo, con facultades para determinar los créditos y las bases para su liquidación, así como para fijarlos en cantidad líquida, cobrarlos y percibirlas, de conformidad con la propia ley y sus disposiciones reglamentarias. Estos numerales continúan en los mismos términos en la actualidad.

El artículo 179 establecía que el procedimiento de ejecución de las liquidaciones que no hubiesen sido cubiertas directamente al Instituto se realizaría por conducto de la Oficina Federal de Hacienda correspondiente con sujeción a las normas del Código Fiscal de la Federación y que obtenido el pago, los jefes de las oficinas ejecutoras, bajo su responsabilidad, entregarían al Instituto las sumas recaudadas.

Posteriormente, y dado que en el trámite de traslado de las cuotas del Seguro Social que no habían sido cubiertas a las Oficinas Federales de Hacienda para que procedieran a su cobro mediante el procedimiento administrativo de ejecución había cierta demora, se modificó el artículo 271 de la Ley del Seguro Social, mediante la Ley que Reforma, A. y Deroga diversas Disposiciones en Materia Fiscal, en su artículo decimoprimero, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1981, para que el Instituto Mexicano del Seguro Social estuviere facultado para aplicar directamente el procedimiento administrativo de ejecución para obtener el cobro de las liquidaciones que no hubiesen sido cubiertas oportunamente, quedando su texto en los términos en que fue transcrito con anterioridad.

De acuerdo con ello, el veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y tres, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el "Acuerdo No. 2040/83 por el que se ordena la creación de nuevas oficinas para cobros del Instituto Mexicano del Seguro Social, así como la adscripción y codificación definitiva.".

De igual manera, en el citado artículo 271 se establece que el Instituto Mexicano del Seguro Social resolverá los recursos previstos en el Código Fiscal de la Federación relativos al procedimiento administrativo de ejecución que lleve a cabo.

Debe advertirse que de acuerdo con todo lo anteriormente expuesto, el carácter fiscal que el artículo 267 de la Ley del Seguro Social otorga a las cuotas obrero-patronales, no es sólo para efectos de su cobro, sino también en el procedimiento de investigación para revisar la situación de los sujetos obligados respecto del cumplimiento a las disposiciones relativas en materia de seguridad social; el Instituto está facultado para practicar inspecciones y visitas domiciliarias, las cuales se sujetarán a lo previsto sobre el particular, entre otros ordenamientos, en el Código Fiscal de la Federación, según se desprende de los artículos 19, fracción V, y 240, fracción XVIII, de la Ley del Seguro Social. Es decir, que la ley citada le otorga a estas cuotas obrero-patronales fiscalidad no sólo para efectos prácticos, no sólo para su cobro, sino en su integridad.

Finalmente, la última de las características de la relación tributaria sustantiva, señalada, a saber, la de que los ingresos que por virtud de la misma se obtengan se destinen a sufragar el gasto público, se cumple también, en virtud de que los recursos que se obtienen a través de la recaudación por parte del Instituto de estas aportaciones obrero-patronales se destinan al gasto público, pues, aun cuando pasan a formar parte del patrimonio del organismo descentralizado, ello sólo significa que tienen un fin específico o determinado en la ley que los instituye y regula, a saber, el de proporcionar el servicio público de seguridad social que constituye una función del Estado.

En efecto, por gastos públicos deben entenderse todos aquellos que se destinan a la satisfacción atribuida al Estado de una necesidad colectiva, ya sea que se realice a través de organismos estatales o de cualquier otro del cual se valga el Estado para el cumplimiento de sus fines administrativos o de orden económico-social, siempre que este organismo no estatal esté dotado de facultades de mando que le han sido atribuidas por el Estado.

La Ley de Presupuesto, Contabilidad y G.P., establece en su artículo 2 que "el gasto público federal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversión física, inversión financiera, así como pagos de pasivo o deuda pública que realizan: I. El Poder Legislativo, II. El Poder Judicial, III. La Presidencia de la República, IV. Las Secretarías de Estado y departamentos administrativos y la Procuraduría General de la República, V. El Departamento del Distrito Federal, VI. Los organismos descentralizados, VII. Las empresas de participación estatal mayoritaria, VIII. Los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal, el Departamento del Distrito Federal o alguna de las entidades mencionadas, en las fracciones VI y VII..."

Lo anterior permite concluir que las cuotas obrero- patronales recaudadas se destinan a cubrir un gasto público, de conformidad con la ley de la materia que expresamente comprende dentro del concepto de gasto público a las erogaciones por los conceptos especificados que realizan los organismos descentralizados, como lo es el Instituto Mexicano del Seguro Social. Ello aunado al hecho de que a través de este Instituto se realiza la función de servicio público de seguridad social que corresponde al Estado, a que son una obligación unilateral establecida en la Ley que reúnen todas las características propias de la relación tributaria y a la facultad coercitiva del Instituto para realizar su cobro, permite derivar que estas aportaciones tienen el carácter de contribuciones para efectos del artículo 31, fracción IV, constitucional.

Ahora bien, el hecho de que una contribución tenga un fin específico o determinado en la ley que lo instituye y regula no le quita, no cambia su naturaleza de estar destinado al gasto público. Concretamente, la circunstancia de que las aportaciones de seguridad social pasen a formar parte del patrimonio del organismo descentralizado no significa que no estén destinadas al gasto público, ya que éste se dedica a proporcionar un servicio público indispensable para la vida actual del país.

Debe añadirse, además, que nuestra Constitución no prohíbe que las contribuciones se apliquen a un gasto público especial, sino que se destinen a un fin particular. No contradice los principios que en materia impositiva establece el artículo 31, fracción IV, constitucional el hecho de que los recursos obtenidos a través de una contribución se destinen a un gasto público especial si éste tiende a satisfacer una necesidad colectiva o social o un servicio público, pues éstas quedan comprendidas dentro de las funciones que tiene el Estado en la actualidad de atender a las necesidades de su población.

El P. de esta Suprema Corte ha sustentado la siguiente tesis que aparece publicada en el Apéndice 1917-1985, Primera Parte, página 105:

IMPUESTOS, GASTO PUBLICO ESPECIAL A QUE SE DESTINEN LOS. NO HAY VIOLACION AL ARTICULO 31 CONSTITUCIONAL, FRACCION IV. El artículo 31 de la Constitución Federal establece en su fracción IV, una obligación a cargo de los particulares mediante el pago de impuestos que deben satisfacer dos requisitos: los de proporcionalidad y equidad determinados en ley expresa. Esa obligación tiene como objeto el de la satisfacción de los gastos públicos que el Estado debe cubrir en beneficio de la colectividad. El señalamiento de que con los impuestos deban cubrirse los gastos públicos, no constituye una prohibición para que los tributos se destinen desde su origen, por disposición de las legislaturas, a cubrir un gasto en especial siempre que éste sea un beneficio de la colectividad. Si alguna prohibición contiene el precepto, no es otra que la de que los impuestos se destinen a fines diferentes a los del gasto público". Séptima Epoca, Primera Parte: Volumen 16, página 29. Amparo en revisión 4431/56. Sección de Técnicos y Manuales del Sindicato de Trabajadores de la Producción Cinematográfica de la República Mexicana. Unanimidad de 17 votos. Volumen 19, página 67. Amparo en revisión 3482/69. Unión de Crédito Agrícola de Hermosillo, S.A. de C.V. Unanimidad de 17 votos. Volumen 50, página 57. Amparo en revisión 2801/72. Autotransportes del Sur de Jalisco, S.A. de C.V. Unanimidad de 16 votos. Unanimidad de 17 votos. Volúmenes 91-96, página 91. Amparo en revisión 5994/74. B.P. de México, S.A. Unanimidad de 15 votos.

Por consiguiente, si la obligación obrero-patronal de realizar aportaciones al Instituto Mexicano del Seguro Social reúne todas las características propias de la obligación tributaria sustantiva, cabe concluir que tienen el carácter de contribuciones. Desde luego, se trata de una contribución sujeta a un régimen especial por su naturaleza propia y, por tal motivo, el Código Fiscal de la Federación las clasifica dentro de una categoría diversa a la de los impuestos, derechos y contribuciones de mejoras. En su artículo 2o. dice: "Las contribuciones se clasifican en: impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la siguiente manera: ...II. Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado".

El texto transcrito corrobora, con la fuerza de la ley las consideraciones antes expuestas.

Ahora bien, si el artículo 31 fracción IV de la Constitución, al señalar la obligación de los mexicanos de contribuir a los gastos públicos añade que debe ser de la manera proporcional y equitativa que señalen las leyes, y si el legislador ordinario, de acuerdo con la evolución histórica de la seguridad social da a las aportaciones la naturaleza de "contribuciones", las mismas deben reunir los requisitos que expresa el texto constitucional.

Debe recalcarse, en consecuencia, que el legislador ordinario, como encargado de realizar las adecuaciones de las reglas fundamentales que nuestra Constitución establece a cada época histórica mediante la expedición de las leyes que constituyen junto con ella y los tratados internacionales la ley suprema en que se sustenta el orden jurídico base de nuestro Estado de Derecho, le ha otorgado a estas aportaciones obrero-patronales el carácter de fiscales.

En efecto, de los artículos 267 y 268 de la Ley del Seguro Social se deriva que el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene el carácter de organismo fiscal autónomo y que las cuotas obrero-patronales tienen carácter fiscal, lo que reafirma el artículo 2o. del Código Fiscal, es decir, que el legislador ordinario les otorgó el carácter de contribuciones.

Por su parte, el artículo 73, fracción VII, constitucional establece la facultad del Congreso de la Unión "para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto". Esta facultad la ejerce el Congreso anualmente al expedir la Ley de Ingresos de la Federación, a través de la cual se determinan los ingresos que el gobierno Federal está autorizado para recaudar en un año determinado. Para el ejercicio fiscal de mil novecientos ochenta y seis, año en el cual se realizaron las reformas a la Ley del Seguro Social que se reclaman, el Congreso de la Unión expidió la Ley de Ingresos del Seguro Social la que, en su artículo primero, fracción II dispone lo siguiente: "En el ejercicio fiscal de 1986, la Federación percibirá los ingresos provenientes de los conceptos y en las cantidades estimadas que a continuación se enumeran: ...II. Aportaciones de seguridad social: ...2. Cuotas para el Seguro Social a cargo de patrones y trabajadores ... 1.106,018 millones de pesos..."

Por su parte, el Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal de 1986, expedido por la Cámara de Diputados en ejercicio de la facultad que le otorga el artículo 74, fracción IV, constitucional, contempla en su artículo 6o. lo siguiente: "Las erogaciones previstas para el año de 1986 correspondientes a las entidades paraestatales, cuyos programas están incluidos en este Presupuesto, se distribuyen de la siguiente manera: ...000641 Instituto Mexicano del Seguro Social 1.226,911.600,000...". Por tanto, la seguridad social está contemplada como parte del gasto público al cual deben destinarse los ingresos que en esta materia se recauden a través del organismo descentralizado encargado de ello.

Esto significa que las cuotas obrero-patronales son una contribución de los mexicanos, que se colocan en la hipótesis normativa que da lugar a su causación, para cubrir el gasto público de un organismo, que si bien tiene personalidad jurídica propia y diversa a la del Estado, realiza una función de éste, a saber, la seguridad social.

Lo anteriormente expuesto permite concluir que tanto el Poder Ejecutivo, como encargado de enviar a la Cámara de Diputados las iniciativas de leyes de ingresos y los proyectos de presupuesto conforme al artículo 74, fracción IV, constitucional, como el Congreso de la Unión al expedir la Ley de Ingresos y la Cámara de Diputados al aprobar el Presupuesto de Egresos, le han dado a las cuotas obrero- patronales el carácter de contribuciones plenamente, en todos sus aspectos, y no sólo para efectos de su cobro. Consecuentemente, en congruencia con ello, debe considerarse que si tales aportaciones tienen naturaleza fiscal deben, por tanto, cumplir con los requisitos de proporcionalidad y equidad que nuestra Constitución establece para las contribuciones, pues de lo contrario se rompería el equilibrio establecido en nuestra Carta Magna que si bien impone, por una parte, la obligación de los mexicanos a contribuir a los gastos públicos, por la otra, también les concede a éstos el derecho a impugnar las contribuciones establecidas por los gobernantes cuando no reúnan los requisitos de proporcionalidad y equidad.

También corrobora la anterior conclusión, el hecho de que tratándose de los medios de defensa establecidos en la Ley del Seguro Social para impugnar actos definitivos del Instituto, como en determinada situación lo pueden ser las cédulas de liquidación de cuotas obrero-patronales, el artículo 274 señala que los afectados podrán acudir en inconformidad, en la forma y términos previstos en el reglamento respectivo, el cual establecerá asimismo lo conducente en cuanto a los procedimientos administrativos de aclaración y, en el caso que el Reglamento del artículo 274 de la Ley del Seguro Social menciona que la tramitación del recurso de inconformidad a que alude el citado artículo 274, se ajustará al propio reglamento o, en su defecto, a las disposiciones del Código Fiscal de la Federación, a las del Código Federal de Procedimientos Civiles y a las de la Ley Federal del Trabajo.

Asimismo, en los términos de los preceptos respectivos aplicables del Código Fiscal de la Federación y de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, corresponde a las Salas Regionales de dicho Tribunal conocer de las resoluciones dictadas por el Instituto Mexicano del Seguro Social al resolver el recurso de inconformidad previsto por el artículo 274 de la Ley del Seguro Social, que se promueva en contra, entre otros actos, de las cédulas de liquidación de cuotas obrero-patronales formuladas por el propio Instituto.

Además, en relación con las sentencias que pronuncian las Salas Regionales del Tribunal Fiscal de la Federación, según sea el sentido de las mismas y tratándose de los circuitos de amparo correspondientes al Distrito Federal y al Estado de Jalisco en que existen tribunales especializados, son los Tribunales Colegiados en Materia Administrativa los que de acuerdo con su competencia conocen del juicio de amparo directo o del recurso de revisión que se interponga en contra de aquéllas y no los Tribunales Colegiados en Materia Laboral. Asimismo, respecto de las resoluciones interlocutorias dictadas dentro de los juicios fiscales por las mencionadas Salas Regionales, corresponde conocer de los juicios de amparo indirecto que en su caso se promuevan a los juzgados de Distrito en Materia Administrativa, cuando se trata de los circuitos de amparo antes indicados.

Aún más, previamente a las reformas efectuadas el presente año a la Ley de Amparo y a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, era la Sala Administrativa de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación y no la Sala Laboral, la que conocía del recurso de revisión fiscal que establecía el artículo 250 del Código Fiscal de la Federación respecto de los fallos pronunciados por la Sala Superior del Tribunal Fiscal en relación con resoluciones del Instituto Mexicano del Seguro Social.

Finalmente, debe señalarse que el criterio que en la presente resolución se sostiene en el sentido de que las aportaciones obrero-patronales tienen el carácter de contribuciones, es congruente con la tesis jurisprudencial que este Tribunal P. ha sustentado, que aparece publicada en el Apéndice 1917-1985, Primera Parte, páginas 207 y 208 y que textualmente señala:

SEGURO SOCIAL. ARTICULO 135 DE LA LEY. CARACTER DE LAS CUOTAS A QUE EL MISMO SE REFIERE. El legislador ordinario, en el artículo 135 de la Ley del Seguro Social, dio el carácter de aportaciones fiscales a las cuotas que deban de cubrir los patrones como parte de los recursos destinados al sostenimiento del Seguro Social, considerando a las cuotas como contribuciones de derecho público de origen gremial o profesional a cargo del patrón, que desde el punto de vista jurídico, económico o de clase social, pueden estimarse como un cumplimiento de prestación del patrón en bien del trabajador, constituyendo un salario solidarizado o socializado que halla su fundamento en la prestación del trabajo y su apoyo legal en lo dispuesto por el artículo 123 de la Carta Magna y su reglamentaria. De tal manera que las cuotas exigidas a los patrones para el pago del servicio público del Seguro Social, quedan comprendidas dentro de los tributos que impone el Estado a las partes con fines parafiscales, con carácter obligatorio para un fin consagrado en beneficio de una persona jurídica distinta del Estado encargada de la prestación de un servicio público. Nota: Las disposiciones citadas en la tesis son las que estaban en vigor cuando se aprobaron las ejecutorias que las contienen. Séptima Epoca, Primera Parte: Volumen 30, página 54. Amparo en revisión 4607/55. Manufacturas Unidas, S.A. Unanimidad de 17 votos. Volumen 37, página 39. Amparo en revisión 5976/69. A.C. & Co., S.A.. Unanimidad de 17 votos. Volumen 38, página 51. Amparo en revisión 8112/68. Empresas Longoria, S.A. Unanimidad de 15 votos. Volumen 38, página 51. Amparo en revisión 2679/70. Triturados y Concretos, S.A. Unanimidad de 15 votos. Volumen 38, página 51. Amparo en revisión 3490/71. Sociedad K. de México, S.A. Unanimidad de 15 votos.

La anterior tesis jurisprudencial transcrita es concorde con todo lo anterior expuesto. En efecto, en dicha tesis se sostiene que el legislador ordinario dio a las cuotas obrero- patronales el carácter de aportaciones fiscales, lo cual ha sido sostenido por este Tribunal P. a lo largo de todas las consideraciones que preceden:

Se señala en ella, de igual manera, que tienen un origen gremial o profesional con apoyo legal en el artículo 123 de la Carta Magna y su Ley Reglamentaria, lo cual también coincide con lo anteriormente expuesto, en tanto del análisis histórico de la evolución de la seguridad social en nuestro país se deriva que, efectivamente, el Seguro Social nació y surgió a la vida jurídica con fundamento en el derecho laboral, como una forma de asegurar el debido cumplimiento de las obligaciones patronales obrero-patronales se fiscalizaran, se hicieron obligatorias por ley, dotándose al organismo descentralizado encargado de la prestación de este servicio de facultad económico-coactiva para obtener su cobro; es decir, lo que en su origen fue exclusivamente laboral se fiscalizó en virtud de la evolución histórica del servicio público de seguridad social. No puede considerarse que en la actualidad el Seguro Social quede exclusivamente en el ámbito laboral, pues si esto fuera así los patrones no estarían constreñidos a realizar las aportaciones que les correspondan; tendrían la facultad de poder afrontar, por si mismos, los diversos riesgos a que estuvieren sujetos sus trabajadores, lo cual no es posible ya que dichas aportaciones se han establecido en forma obligatoria en virtud del sistema de servicio público de seguridad social que permite una adecuada redistribución de cuotas y que hace posible la atención a una gran parte de la población. Por ello, el hecho de que la seguridad social tenga su fundamento en el artículo 123 constitucional no significa que las cuotas obrero-patronales no tengan carácter fiscal, ni tampoco que de reconocérseles ese carácter sólo lo sea para efectos de cobro, pues ello dejaría a los contribuyentes en completa indefensión cuando la ley fijara aportaciones desproporcionadas e inequitativas ya que no existiría ningún precepto constitucional, diverso al 31 fracción IV que pudiera servir de base para plantear la inconstitucionalidad de la ley por lo que prácticamente se consagraría la arbitrariedad del poder público al fijar el monto de las aportaciones de seguridad social. El artículo 123 debe interpretarse complementaria y no contradictoriamente con el artículo 31, fracción IV, de nuestra Carta Magna; es decir, el Seguro Social si bien tiene un origen exclusivamente laboral, en la actualidad se ha fiscalizado para poder cumplir real y eficazmente con su función de servicio público.

Se afirma también en la jurisprudencia transcrita que las cuotas obrero-patronales "quedan comprendidas dentro de los tributos que impone el Estado a las partes con fines `parafiscales', con carácter obligatorio para un fin consagrado en beneficio de una persona jurídica distinta del Estado encargada de la prestación de un servicio público". Lo anterior también coincide con las consideraciones esgrimidas a lo largo de la presente resolución. En efecto, se ha sostenido, al igual que en la tesis jurisprudencial, que las aportaciones referidas tienen el carácter de contribuciones que impone el Estado en forma unilateral para el debido cumplimiento de una obligación que deriva de la ley.

Ahora bien, se sostiene que éstas se imponen para cumplir con fines parafiscales, en tanto las mismas se consagran al beneficio de una persona jurídica distinta del Estado como encargada de la prestación de un servicio público, lo cual también deriva de lo que con anterioridad se ha expuesto. En efecto, se ha señalado que el Instituto Mexicano del Seguro Social es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, es decir, no es el Estado, pero es una entidad de la Administración Pública Federal encargada de realizar una función que al Estado le compete, a saber la prestación del servicio público de seguridad social. Se sostiene en la tesis que los recursos que a través de la recaudación de las aportaciones se obtienen se destinan a fines parafiscales en tanto pasan a formar parte del patrimonio del organismo encargado de la prestación de este servicio público, lo cual tampoco es contradictorio con las consideraciones anteriormente expuestas, pues se ha señalado que las aportaciones recaudadas pasen a formar parte del patrimonio del Instituto Mexicano del Seguro Social, a fin de que éste cumpla con su función de servicio público de Seguridad Social, pero que ello no significa que no se destinen al gasto público, en tanto, como se señaló, los recursos que el organismo citado eroga se ubican dentro del concepto de gasto público que la Ley de Presupuesto, Contabilidad y G.P. da del mismo, ya que corresponden a un organismo descentralizado que cumple con una función del Estado, en parte, mediante los recursos obtenidos del patrimonio de los particulares que cumplen con una obligación legal que les es impuesta unilateralmente por éste. Por tanto, la parafiscalidad de los fines a los que se destinan los recursos que el Instituto Mexicano del Seguro Social recauda, entendida en el sentido de que siendo contribuciones que habiendo sido establecidas por el Estado, que derivando de su poder financiero o integrándose en los presupuestos generales de éste no se destinan indistintamente a cubrir el gasto público, es decir, no se funden con el resto de los ingresos presupuestados por destinarse a un gasto público especial, y que es el sentido al que alude la tesis jurisprudencial transcrita, coincide con la conclusión al que en esta resolución se llega, a saber, al de que estas aportaciones de seguridad social son contribuciones y están sujetas, por tanto, a los requisitos que para ellas establece el artículo 31, fracción IV, constitucional, pues cumplen con todas las características de una contribución, entre ellas, la de que sus recursos se destinen al gasto público aunque por ser un gasto público especial, como lo es el de seguridad social, se considere que sus fines son parafiscales, distinción meramente teórica en relación a las demás contribuciones que en nada afecta su naturaleza fiscal.

Resultan también aplicables al criterio sostenido en este fallo, las siguientes tesis de este P., que aparecen publicadas en el Apéndice 1917-1985, Primera Parte, página 209 y en el Informe de 1970, Primera Parte, páginas 303 y 304, respectivamente:

SEGURO SOCIAL, FUNDAMENTO DE LAS CUOTAS DEL, EN LO DISPUESTO POR LA FRACCION XXIX DEL ARTICULO 123 DE LA CONSTITUCION, COMO SERVICIO PUBLICO NACIONAL. Si la fracción XXIX del artículo 123 de la Constitución Federal considera la implantación del Seguro Social como un servicio público, deben concurrir en su creación y funcionamiento las características generales de todo servicio público; es decir, la satisfacción ininterrumpida de la necesidad social que se trata de cubrir, uniforme y poco onerosa, finalidades éstas que obligan a una intervención especial del Poder Público que garantice la realización eficaz de esos objetivos, y que haciendo uso de su potestad de imperium, dicte las disposiciones que crea necesarias, obteniendo la supremacía del interés en la prestación de la necesidad que se trata de satisfacer con el servicio público, en beneficio del núcleo que la padece, por encima de los intereses particulares. De tal forma que procure dejar fuera del acuerdo de voluntades de los particulares las condiciones en que se preste el servicio, haciendo derivar su obligatoriedad de la ley que crea el servicio. En este orden de ideas, cabe considerar que el legislador del artículo 135 de la Ley del Seguro Social, dio el carácter de aportaciones fiscales a las cuotas que deben cubrir los patrones como parte de los recursos destinados al sostenimiento del Seguro Social, considerando a las cuotas como contribuciones de derecho público de origen gremial o profesional a cargo del patrón, que hallan su fundamento en la prestación del trabajo y su apoyo legal en lo dispuesto por el artículo 123 de la Carta Magna, y su Ley Reglamentaria". Séptima Epoca, Primera Parte: Volumen 30, página 52. Amparo en revisión 4607/55. Manufacturas Unidas, S.A. Unanimidad de 17 votos.

SEGURO SOCIAL, CONSTITUCIONALIDAD DEL PARRAFO TERCERO DEL ARTICULO 29 DE LA LEY DEL, QUE IMPONE OBLIGACIONES A LOS PATRONES. No es exacto que el Instituto Mexicano del Seguro Social, cobre con fundamento en el artículo 29 de la ley, servicios que no ha prestado, ya que mientras no se dé de baja a un trabajador y en algunos casos aún después de que se dé tal baja, está obligado a otorgar los servicios que determina la Ley del Seguro Social a todos los sujetos del régimen obligatorio de seguridad social cuando dichos sujetos los soliciten. Las cuotas obrero-patronales son créditos fiscales, verdaderos tributos o contribuciones en sentido genérico según la terminología constitucional, que los patrones y obreros pagan obligatoriamente al Estado, al beneficiarse de manera especial por la implantación del servicio público administrativo de la seguridad social, servicio que a la vez reporta un beneficio colectivo. Estos tributos tienen su fundamento jurídico, además de la sujeción a la potestad de imperio del Estado para imponer las contribuciones necesarias para hacer frente a los gastos públicos, en lo dispuesto por el artículo 123, fracción XXIX de la Constitución Política, pues el Seguro Social constituye un servicio público nacional, establecido con carácter obligatorio en cumplimiento de ese precepto de nuestra Carta Fundamental. Dentro de este orden de ideas, mientras el trabajador no haya sido dado de baja por un patrón el Instituto Mexicano del Seguro Social está obligado a dar todas las prestaciones que señalan la ley y sus reglamentos, y el trabajador tiene derecho a dichas prestaciones; siempre que se den los presupuestos que el ordenamiento señala para que nazca el derecho al beneficio especial". Amparo en revisión 4547/67, promovido por C.D.A., fallado el 16 de junio de 1970, por unanimidad de 17 votos.

De igual manera, la Segunda Sala de esta Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia que aparece publicada en el Apéndice 1917-1985, Tercera Parte, páginas 412 y 413:

FIANZAS A FAVOR DEL SEGURO SOCIAL. PROCEDIMIENTO PARA HACERLAS EFECTIVAS. Aunque el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene personalidad jurídica propia, y la misma no puede confundirse con la de las personas jurídicas mencionadas en el artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, ha de reconocerse que, de acuerdo con el artículo 135 de la Ley Orgánica del Instituto, éste tiene el carácter de organismo fiscal autónomo, para los efectos señalados en ese artículo, el cual fija también el carácter de fiscal a las aportaciones que tenga el Instituto y al procedimiento administrativo de ejecución de las liquidaciones que no le fueren cubiertas, además de que las Leyes de Ingresos de la Federación preceptúan, como ingresos de la misma `las aportaciones del IMSS'. Por consiguiente, al observarse el procedimiento fijado en el artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, no se comete violación alguna a dicho precepto" Sexta Epoca, Tercera Parte: Volumen XCIV, página 55. Amparo en revisión 691/63. Afianzadora Mexicana, S.A. Unanimidad de 4 votos. Ponente: P.G.M.. Volumen XCIV, página 55. Amparo en revisión 1692/64. La Guardiana, S.A. Cía General de Fianzas. 5 votos. Ponente: J.R.P.V.X., página 55. Amparo en revisión 3736/63. Cía. Americana de Fianzas, S.A. 5 votos. Ponente: P.G.M.. Volumen XCIV, página 90. Amparo en revisión 9497/64. Afianzadora Mexicana, S.A. Unanimidad de 4 votos. Ponente: J.I.. Volumen 96, página 90. Amparo en revisión 6449/64. Afianzadora Mexicana, S.A. 5 votos. Ponente: O.M.G.. Para efectos de claridad del alcance de la tesis transcrita se reproducen a continuación los considerandos de la sentencia emitida en el amparo en revisión 5715/61 cuyo ponente fue el señor ministro F.T.R., y en el que se sostuvo igual criterio que el de la tesis jurisprudencial transcrita.

PRIMERO

Se proponen en esta revisión los siguientes agravios: `PRIMERO. La sentencia agravia a La Guardiana porque indebidamente identifica las fianzas a favor del Instituto Mexicano del Seguro Social con las otorgadas a favor de la Federación. Esto infringe los artículos 93, 94 y 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas y 2o. y 132 de la Ley del Seguro Social. La quejosa sostuvo en su demanda de amparo que como el Seguro Social es un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, para los efectos de cobrar a su favor una prestación derivada de un contrato de fianza de empresa, debe considerarse como sujeto jurídico distinto a la Federación y la fianza quedar sometida a un procedimiento de cobro diferente al que corresponde a las otorgadas en beneficio de la Federación. Es decir, que como los artículos 93, 94 y 95 de la Ley de Fianzas establecen dos formas distintas para reclamar el pago de una fianza, según que el sujeto acreedor sea, la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal o los municipios, o cualquier otro sujeto cuando se ha ejercitado una vía que no corresponde al acreedor de la fianza, el acto de cobro es nulo para el efecto de que se formule otro en la forma procedente. O sea que así como el Estado significa en sus órganos directos que constituyen su estructura fundamental, tiene asignado un procedimiento especial para cobrar su fianza, sin que pueda usar otro, los acreedores de otra especie de otras fianzas, que no tengan jerarquía estatal, no pueden usar el procedimiento exclusivo de aquéllos, sino el otro que señalan los artículos 93 y 94. La quejosa considera que en la relación patrimonial proveniente de la fianza, es evidente que el Instituto Mexicano del Seguro Social, jurídicamente, es una entidad distinta al Estado, o, más concretamente, distinta a la Federación y que aun cuando en el sentido más amplio forme parte de la administración pública, no es órgano de autoridad, ni con la investidura ni con las facultades peculiares de un órgano estatal y carece de función del sentido político y coercitivo que caracteriza a los órganos estatales. Su existencia no reviste la importancia esencial que tienen otros órganos del Estado sin los cuales no puede concebirse la substancia de éste. Su objetivo y actividad tienen un contenido primordialmente económico, en beneficio general. Es precisamente en razón de esta utilidad colectiva que el Estado prohija el organismo y legalmente le concede privilegios, apoyo material y un régimen jurídico especial a fin de que cumpla en forma eficaz, expedita y fluida sus funciones. Pero precisamente para que sus funciones no estén trabadas ni demoradas por todo el complejo organismo estatal, lo excluye de esta maquinaria; en medida importante lo desconecta del apoyo estatal, le otorga autonomía e independencia y sólo conserva la vinculación en aspectos generales de dirección, pero en lo restante, y fundamentalmente en el patrimonial, el Seguro Social es independiente del Estado. Estas someras disquisiciones relativas a la separación entre la Federación y el Seguro Social no tendrían lugar si el señor juez hubiera reconocido, en el caso concreto, las obvias diferencias, con sus consecuencias, entre el Estado y los organismos públicos descentralizados. La personalidad jurídica propia, el patrimonio propio y el funcionamiento distinto al de un órgano estatal son tan evidentes y sus consecuencias jurídicas tan ineludibles, que es un error flagrante desconocerlas invocando una relación remota y de última instancia entre el organismo y el Estado, para que con base en esta dependencia, identificarlos desde un principio. En consecuencia, frente a una relación contractual de fianza el Seguro Social no es la Federación y su crédito no puede cobrarlo por procedimientos privativos de ésta, sino por los generales que señala la ley de la materia. Sin embargo, el señor juez de Distrito es contrario a esa verdad y dice que el artículo 95 de la Ley de Fianzas sí es aplicable en cuanto al procedimiento de cobro de estas garantías a los organismos descentralizados de la administración pública porque refiriéndose a las otorgadas a favor de la Federación, si no hace distinción alguna en cuanto a los órganos que integran la administración federal, siguiendo el principio de que cuando la ley no distingue no debe hacerse distinción, al aludir el precepto a las fianzas a favor de la Federación quedan también incluidos los organismos descentralizados "toda vez que no sólo la doctrina, sino el derecho positivo mexicano, admiten como fundamentales en nuestro régimen administrativo las modalidades relativas a la centralización y la descentralización administrativa". Bastaría plantear el caso en que quedarían otros organismos descentralizados, para evidenciar lo erróneo de esa tesis.¨O sería procedente considerar como fianzas a favor de la Federación y cobrarles por el procedimiento del artículo 95 de la ley las expedidas para Petróleos Mexicanos, Nacional Financiera, S.A. Patronato del Ahorro Nacional, Ferrocarriles Nacionales, los Bancos Nacionales, etc. etc.? Indudablemente que no. No obstante, el señor juez considera que estos organismos descentralizados, por formar parte de la administración pública, son identificables y equivalentes a la Federación como entidad jurídica y que como en el procedimiento de ejecución de fianzas señalado en el artículo 95 para las otorgadas a favor de la Federación, no se excluyeron las de los organismos descentralizados, quedan incluidas en aquéllas. Pero la verdad es que el artículo 95, al usar el término Federación y no el de administración pública, si distinguió excluyéndolos, a los organismos descentralizados. Si el artículo 95 limita las fianzas a las de la Federación no puede ampliarse a otras que no estén expedidas ante órganos de autoridad estatal directa y es indudable que estas características no las tiene el Seguro Social. Contrariamente a la afirmación del señor juez, el término administración pública es más amplio que el de la Federación porque la administración pública abarca toda clase de actividades, inclusive las económicas y políticas que realiza el Estado; pero en cambio cuando se usa el sujeto Federación no circunscribe a las fundamentales de autoridad y a las relaciones del Estado soberano frente al particular. Por Federación se entiende el órgano estatal con su poder coercitivo y sus facultades de autoridad, por lo que, cuando el sujeto acreedor que interviene en la fianza no tiene estas características, no puede ser considerado como órgano de ella, aun cuando realice actividades de servicio público sometidas a un régimen jurídico especial que en alguna forma lo vinculen con el Estado en la administración de las relaciones públicas y sociales. Para equiparar el Seguro Social con la Federación y como órgano de ella, el señor juez dice que no sólo la doctrina, sino el derecho positivo mexicano admiten como fundamentales en nuestro régimen administrativo las modalidades relativas a la centralización y a la descentralización administrativas. Pero es el caso que precisamente este reconocimiento de los organismos de esta especie en la doctrina y en la ley es lo que fundamenta la diferenciación de las diversas entidades que intervienen en la vida pública y las somete a un tratamiento diverso. O sea que de una afirmación cierta el señor juez deduce una conclusión equivocada y totalmente contraria a su objetivo, puesto que la distinción legal establecida, él pretende anularla al confundir esos dos organismos de diferentes especies. De la interdependencia que existe entre los organismos descentralizados y el Estado el señor juez pretende retrovertir su situación a la de identificación plena a desconocer la condición peculiar de estos organismos diferenciados del particular y del órgano estatal clásico. La quejosa no ha sostenido que no existan los organismos descentralizados, ni que sean ajenos en lo absoluto a la administración pública, único caso en el que tendría razón de ser la afirmación general y abstracta que en contrario hace el señor juez. Lo que se ha sostenido en la demanda de amparo y se reitera en este recurso, es que jurídicamente son entidades distintas la Federación y los organismos descentralizados y que cuando la ley ha aludido a aquélla sin mencionar a dichos organismos descentralizados, éstos no quedan comprendidos en la disposición, porque la ley es taxativa y limitativa a los sujetos que menciona con su denotación jurídica exacta y técnica y no usando su nombre en su acepción vulgar y popular. En síntesis, para los efectos patrimoniales de cobro de una prestación contractual, no son equiparables a la Federación los organismos descentralizados. Con base en esta distinción, el cobro de la fianza a favor del Seguro Social no puede hacerse en los términos del artículo 95 de la Ley de Fianzas que rige las que son a favor de la Federación, sino que debe hacerse conforme a los artículos 93 y 94. Al estimar lo contrario el señor juez ha infringido estos preceptos y con ello agravia a La Guardiana, causa fundada para revocar su sentencia y conceder el amparo contra la Sala del Tribunal Fiscal que al tener el mismo punto de vista violó la garantía constitucional de legalidad por infracción a los propios artículos de la Ley de Fianzas. Al no hacer operativa la distinción entre Federación y organismo descentralizado, el señor juez infringe los artículos 2o. y 132 de la Ley del Seguro Social que son precisamente los que separan y diferencian al Instituto de los órganos estatales de la Federación con facultades de autoridad y como partes directas de su estructura fundamental. En efecto, de esos preceptos se deduce la independencia entre ambas entidades y las consecuencias jurídicas, entre las relativas a su patrimonio. El artículo 2o., categóricamente dice que el Seguro Social tiene personalidad jurídica propia y constituye un organismo descentralizado y el 132 que manejará directamente sus propios fondos, los que invertirá para determinados fines. Si las fianzas a que se refiere el artículo 95 corresponden al patrimonio de la Federación y el del Seguro Social no es el de aquélla, ni viceversa, sino que es propio, es concluyente que la fianza a favor del Seguro Social no está regida por el artículo 95, sino por los 93 y 94, sin que esto autorice al señor juez para imputar a la quejosa la negativa de la existencia de organismos descentralizados. Precisamente porque la ley reconoce la existencia de esos organismos descentralizados es por lo que no obstante su liga con la administración pública no quedan asimilados ni sometidos a las formalidades ni rigorismos de funcionamiento de los órganos propiamente estatales, sino que en este aspecto tienen similitud con los particulares. Por lo tantum es equivocada la conclusión del señor juez en el sentido de que los organismos descentralizados, cuya existencia nada niega, funcionen en el ejercicio de sus derechos patrimoniales indiscriminadamente como cualquier organismo estatal, siendo que particularmente en este aspecto es donde existen notorias diferencias. La circunstancia de que los organismos descentralizados realicen funciones de beneficio público por disposición de la ley que los establece, no implica que sus derechos derivados de una fianza llegue a reclamarlos la tesorería de la Federación, porque el procedimiento que ésta sigue contra las afianzadoras está restringido a aquellas fianzas que expresamente son a favor de la Federación o de sus órganos directos y dependientes, con exclusión implícita de los organismos descentralizados, ya que ninguno de ellos está mencionado en el artículo 95. La circunstancia de que por mandato del artículo 135 de la Ley del Seguro Social las cuotas obrero-patronales tengan carácter fiscal, no puede convertirlas en derechos a favor de la Federación porque ese carácter se les asigna únicamente para un procedimiento privilegiado de cobro, que es el señalado por los artículos 83 y 86 del Código Fiscal y que es operativo cuando se cobra al causante directo, mas cuando se cobra al fiador que es una institución de fianzas, el procedimiento es de excepción en la forma especial que señalan los artículos 93 y 94 de la Ley de Fianzas, el procedimiento de cobro de la fianza no podría ser el del artículo 95 que depende de quién es el sujeto acreedor y no de la naturaleza u origen del crédito afianzado. Por lo tanto, las apreciaciones que en contrario ha hecho el señor juez agravian a La Guardiana y son causas fundadas para revocar su sentencia y conceder el amparo contra la de la Séptima Sala del Tribunal Fiscal, para que esta autoridad responsable dicte otra en la que declare nulo el cobro de la fianza del Seguro Social hecho por la Tesorería en una vía improcedente, para el efecto de que se requiera el pago de la fianza en forma idónea ... SEGUNDO.- El primer agravio debe considerarse infundado. En efecto, a esta conclusión conduce el examen de la cuestión jurídica plantada en esta revisión, pues ella se reduce a establecer si la Tesorería de la Federación tiene competencia legal para cobrar las fianzas otorgadas a favor del Instituto Mexicano del Seguro Social, en los términos del artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas o si, en su caso, debe seguirse el procedimiento ordinario de cobro señalado por los artículos 93 y 94 del citado ordenamiento. La interpretación lógica de los citados preceptos, atento lo prevenido por el artículo 135 de la Ley del Seguro Social y por la de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1960, conduce a establecer que, teniendo el Instituto Mexicano del Seguro Social el carácter de organismo fiscal autónomo y estando, igualmente, determinado el carácter fiscal de las aportaciones que le corresponden y cuyas recaudaciones deben reflejarse en la contabilidad de la Tesorería de la Federación, en los términos de la fracción II del artículo 1o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1960, el procedimiento de cobro de las fianzas otorgadas a favor del mencionado Instituto incumbe a la Tesorería de la Federación. Lo anterior se corrobora con la tesis intitulada "FIANZAS A FAVOR DEL SEGURO SOCIAL. PROCEDIMIENTO PARA HACERLAS EFECTIVAS.",que causó jurisprudencia el cuatro de junio del presente año y establece lo siguiente: "Aunque el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene personalidad jurídica propia y, que la misma no puede confundirse, con la de las personas jurídicas mencionadas en el artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas (Federación, Distrito y Territorios Federales, Estados y Municipios), ha de reconocerse que, de acuerdo con el artículo 135 de la Ley Orgánica del Instituto, éste tiene el carácter de organismo fiscal autónomo para los efectos señalados en ese artículo, el cual fija también el carácter fiscal a las aportaciones que tenga el Instituto y al procedimiento administrativo de ejecución de las liquidaciones que no le fueron cubiertas, además de que las Leyes de Ingresos de la Federación preceptúan como ingreso de la misma `las aportaciones del IMSS'. Por consiguiente, al observarse el procedimiento fijado en el artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, no se comete violación alguna a dicho precepto ..."

M.A.G..

Tesis:

Número tesis: 206014

R.: SEGURO SOCIAL, CUOTAS QUE SE CUBREN AL INSTITUTO MEXICANO DEL. NO ESTAN SUJETAS A LOS REQUISITOS DE PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD PREVISTOS PARA LOS IMPUESTOS.

Localizacion: 8a. Época; P.; S.J.F.; II, Primera Parte, Julio a Diciembre de 1988; P.. 37; [T.A.];

Número tesis: 206016

R.: SEGURO SOCIAL, CUOTAS QUE SE CUBREN AL INSTITUTO MEXICANO DEL. NO TIENEN CARACTER DE CONTRIBUCIONES.

Localizacion: 8a. Época; P.; S.J.F.; II, Primera Parte, Julio a Diciembre de 1988; P.. 120; [T.A.];

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