Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

AMPARO EN REVISIÓN 7/2009. COSTCO DE MÉXICO, S.A. DE C.V.

MINISTRO PONENTE: J.R.C.D..

SECRETARIAS: F.M.P., F.E.T.Y.P.G.V..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo; 10, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y del punto tercero, fracción III, del Acuerdo General Plenario 5/2001; ya que se interpuso en contra de una sentencia dictada por un J. de Distrito en la audiencia constitucional de un juicio de amparo indirecto en el que se cuestionó la constitucionalidad de disposiciones de la Ley General para el Control del Tabaco, subsiste en el recurso el problema de constitucionalidad y se estima que el asunto reviste interés excepcional.

SEGUNDO. Oportunidad del recurso. El presente recurso de revisión fue interpuesto oportunamente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley de Amparo, pues de las constancias de autos se advierte que la sentencia recurrida le fue notificada por oficio al recurrente el quince de diciembre de dos mil ocho, surtiendo efectos en ese mismo momento, y el escrito de agravios fue presentado el veintinueve de diciembre de dos mil ocho. El término de diez días corrió del dos de enero de dos mil nueve al quince del mismo mes y año, sin contar los días uno, tres, cuatro, diez y once de enero por ser inhábiles, ni los comprendidos por el periodo vacacional del quince al treinta y uno de diciembre de dos mil ocho, de conformidad con los artículos 23 de la Ley de Amparo y 3, 70 y 159 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. El hecho que el recurso se haya presentado antes de que empezara a correr el término para su interposición no lo hace extemporáneo, pues no existe impedimento legal que lo impida.

TERCERO. Antecedentes jurídicos del asunto y materia de la revisión. El recurrente formula un único concepto de agravio, enderezado íntegramente a combatir las consideraciones que llevaron al J. de Distrito a declarar inconstitucional el artículo 16, fracción II, de la Ley General para el Control del Tabaco. Sus argumentos insisten en la constitucionalidad de la norma citada desde la perspectiva del derecho a la igualdad protegido por el artículo 1o. de la Constitución Federal, que es el precepto cuya vulneración apreció el J.. El precepto cuestionado dispone textualmente lo siguiente:

"Artículo 16. Se prohíbe:

"...

"II. Colocar los cigarrillos en sitios que le permiten al consumidor tomarlos directamente."

Para ubicar nítidamente los puntos debatidos por el recurrente, conviene traer a colación los antecedentes del caso.

1. En la demanda de amparo el quejoso formuló tres conceptos de violación. En todos ellos combate el artículo impugnado desde la perspectiva constitucional, de la siguiente forma:

a) En su primer concepto de violación el quejoso denuncia la violación a la libertad de comercio protegida por el artículo 5o. constitucional. El artículo 16 de la Ley General para el Control del Tabaco, afirma, viola la libertad de trabajo y de comercio que el sistema constitucional mexicano garantiza a todas las personas. El ejercicio de dicha libertad, explica, únicamente puede suspenderse por la autoridad judicial cuando se ataquen derechos de terceros y por la autoridad gubernativa cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Cita las tesis plenarias de rubros: "LIBERTAD DE TRABAJO Y DE COMERCIO.", "LIBERTAD DE COMERCIO. ALCANCES DE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 5o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL." y "LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES QUE LA RIGEN (ARTÍCULO 5o., PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS)." para insistir en que sólo se puede restringir el libre ejercicio del comercio cuando se trate de una actividad ilícita, que perjudique los derechos de terceros a terceros o que afecte los derechos de la sociedad en general.

La libertad de comercio, continúa, otorga a las personas la facultad de practicar la industria, profesión o comercio que más convenga a sus intereses, siempre que se cumplan los supuestos anteriores. En este sentido, afirma, él no se ubica en ninguno de los supuestos que justifican dicha limitación porque su actividad es lícita, no perjudica a terceros ni daña a la sociedad. Es decir, si no existe causa justificada para restringir esa libertad, se estaría violando el artículo 5o. constitucional. De otro modo, insiste, la arbitrariedad del legislador podría subyugar las libertades del gobernado bajo los efectos de una dictadura legislativa.

Así, concluye, en el caso concreto el artículo 16, fracción II, de la Ley General para el Control del Tabaco viola la libertad de trabajo y comercio porque de manera injustificada restringe sus prácticas comerciales cotidianas, al no permitirle colocar cigarrillos en sitios donde los consumidores puedan tomarlos directamente -es decir, el artículo impugnado obstaculiza la actividad cotidiana de quienes enajenan cigarrillos sin que medie justificación para ello-. En conclusión, sostiene, la restricción es injustificada porque la comercialización y enajenación de cigarrillos no es una actividad ilícita, ni contraviene derechos de terceros o los de la sociedad. Así, establecer una limitación que va contra sus prácticas comerciales y perjudica el "pleno" desempeño de sus actividades resulta violatorio de su libertad de comercio.

Por otra parte el quejoso reconoce que el legislador buscó proteger la salud de la población frente a los efectos nocivos del tabaco. Sin embargo, considera que al hacerlo no se percató de que su actuación coartaba la libertad de comercio de los establecimientos mercantiles que enajenan cigarrillos. Con el propósito de demostrar la afectación que esa prohibición le ha generado, acompañó a su demanda un escrito sobre los efectos comerciales de no colocar paquetes de cigarrillos al alcance del consumidor.

b) En su segundo concepto de violación, el quejoso afirma que el artículo impugnado de la Ley General para el Control del Tabaco es violatorio de la garantía de igualdad prevista en el artículo 1o. de la Constitución. En primer lugar apunta que, para cumplir con dicha garantía, la ley debe dar el mismo tratamiento a las personas que son iguales y que cualquier trato diferenciado sería discriminatorio. A continuación cita la tesis de la Primera Sala de rubro: "IGUALDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI EL LEGISLADOR RESPETA ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL." para continuar afirmando que cuando una norma jurídica prescribe un trato desigual, sin que exista una distinción razonable y objetiva para ello, se viola el artículo 1o. constitucional.

El quejoso considera que esa violación se actualiza con el dictado del artículo 16, fracción II, de la Ley General para el Control del Tabaco, toda vez que el precepto prohíbe a las personas físicas y morales enajenar cigarrillos colocándolos en lugares en los que puedan ser tomados directamente, pero no extiende dicha prohibición a aquellas que enajenan puros, a pesar de que ambos productos son derivados del tabaco e igualmente nocivos para la salud. Considera que de manera injustificada se otorga un trato preferente a las personas que enajenan puros frente a aquellas que enajenan cigarrillos, creando condiciones injustas de competencia entre ellos. A su juicio la norma impugnada no violaría dicha garantía si la prohibición se aplicara a ambos, o a ninguno de los dos, lo determinante es que se encuentran en la misma situación al enajenar productos derivados del tabaco.

El quejoso agrega que para cumplir con la garantía de igualdad es necesario, además, fijar los principios de imparcialidad y establecer reglas fijas. A su entender para cumplir con la igualdad "se requiere el llevar a cabo una constante y perpetua voluntad de dar a cada uno lo que le corresponde, en el entendido de legislar a favor de un estado de equidad, bajo la prerrogativa de un trato imparcial."

Finalmente, el quejoso sostiene que el fin de la ley impugnada es proteger la salud de la población y desincentivar el consumo de productos nocivos para la salud, como los productos derivados del tabaco. Por ello llama la atención sobre el hecho de que el alcohol que se comercializa para consumo humano, siendo igualmente nocivo para la salud, no queda sujeto a la prohibición mencionada.

c) En su tercer concepto de violación el quejoso se refiere al principio de legalidad garantizado en el artículo 16 de la Constitución. Según señala, la garantía protege frente a todo acto de molestia que carezca de una debida fundamentación y motivación. Asimismo señala que se trata de un artículo que contiene un doble enunciado, pues por un lado limita la actuación de las autoridades administrativas y, por el otro, protege a los particulares, y ello lo lleva a concluir que toda disposición que no defina con precisión el alcance de alguna obligación y dé margen a actuaciones arbitrarias por parte de la autoridad administrativa es contraria a la Constitución. En el caso concreto, considera que el artículo 16, fracción II (impugnado), viola los principios de legalidad y de seguridad jurídica porque no señala con certeza y precisión cuales son los alcances de la norma y es ambigua al determinar quiénes son las personas obligadas a cumplir la restricción que prevé. Específicamente se queja de que la ley es ambigua al definir lo que debe entenderse por cigarrillos -ya que no se especifica si se refiere a la unidad o a la cajetilla-. Ello lo deja en un estado de inseguridad, pues no sabe si le es aplicable la prohibición impugnada.

2. El J. Décimo de Distrito en el Estado de México concedió el amparo por considerar fundado el segundo concepto de violación, sobre la base de las siguientes consideraciones:

En primer término sostuvo que la prohibición contenida en el artículo 16, fracción II, de la Ley General para el Control del Tabaco provoca un tratamiento diferenciado -entre cigarrillos, cigarros y puros- violatorio de la garantía de igualdad ante la ley, pues no existen razones objetivas para distinguir entre quienes se dedican a la comercialización de productos derivados del tabaco: todos producen los mismos efectos nocivos para la salud. Ese tratamiento desigual, dijo, no encuentra justificación ni en el texto de la ley ni en su exposición de motivos, ni en los proyectos de discusión legislativa. Además, considera que, de conformidad con la tesis de la Primera Sala de rubro: "IGUALDAD. CASOS EN LOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE HACER UN ESCRUTINIO ESTRICTO DE LAS CLASIFICACIONES LEGISLATIVAS (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS).", el juzgador se ve obligado a realizar un escrutinio especialmente cuidadoso para garantizar el respeto a la garantía de igualdad. El derecho fundamental a la igualdad, afirma, no pretende generar una igualdad matemática y ciega ante las diferentes situaciones que surgen en la realidad, sino que se refiere a una igualdad de trato ante la ley que obliga que los tratos diferentes se sustenten en criterios razonables y objetivos.

El J. señala por otro lado que la igualdad designa un concepto relacional y no una cualidad intrínseca, y que siempre es resultado de un juicio que recae sobre una pluralidad de "términos de comparación". Además, sostiene, la igualdad ante la ley es un principio de justicia que implica que las personas que se encuentren en iguales circunstancias deben ser tratadas de manera igual, pudiendo ser tratados de manera diferente sólo en virtud de situaciones relevantes que puedan justificarse.

El J. concluye que el artículo impugnado viola la garantía de igualdad al no incluir dentro de la prohibición a los sujetos que comercializan otros productos derivados del tabaco, a pesar de ser todos destinatarios de esa norma por dedicarse a la misma actividad. Apoya su conclusión en la tesis de la Primera Sala de rubro: "IGUALDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI EL LEGISLADOR RESPETA ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL." e insiste en que ni la exposición de motivos ni los dictámenes de la Comisión Legislativa proveen elementos que justifiquen el trato diferenciado que tienen los comercializadores de cigarrillos y los comercializadores de cigarros o puros. Por tanto, considera que la distinción es artificiosa e injustificada.

El J. explica que uno de los objetivos principales de la ley fue desincentivar a los fumadores activos y proteger a los fumadores pasivos de los efectos nocivos en la salud que provoca el humo generado por la combustión de productos derivados del tabaco. Dado que, según señala, el humo que expide el cigarro es aún más nocivo que el expedido por los cigarrillos, estima que no debe haber distinción entre dichos productos. Finalmente, señala el J. que la prohibición estaba inicialmente pensada para ser aplicada a todos los productos derivados del tabaco, y que no fue sino durante el desarrollo del proceso legislativo que se modificó el artículo para dar lugar a la distinción injustificada. Por todas estas razones decidió otorgar el amparo para el efecto de que no se le prohibiera a la quejosa colocar cigarrillos en sitios que permitan al consumidor tomarlos directamente.

3. En su único agravio el recurrente afirma que la sentencia recurrida es violatoria de los artículos 77, 78 y 80 de la Ley de Amparo y 351 del Código Federal de Procedimientos Civiles, toda vez que el artículo 16, fracción II, de la Ley General para el Control del Tabaco no contraviene el principio de igualdad consagrado en el artículo 1o. de la Constitución Federal. Para sustentar su afirmación transcribe las consideraciones que apoyan a su entender, la errónea determinación del juzgador a quo.

El recurrente se refiere específicamente al argumento por el cual el J. de Distrito concluye que la prohibición de colocar cigarrillos en sitios que permiten al consumidor tomarlos directamente es violatoria del artículo 1o. constitucional, al prescribir un tratamiento diferenciado no basado en razones objetivas que permitan hacer distinciones entre los sujetos dedicados a la comercialización de productos derivados del tabaco con idénticos efectos nocivos sobre la salud.

A su entender las consideraciones del J. no toman en cuenta que el artículo impugnado no vulnera el principio de igualdad y que tiene como fin la protección del derecho a la salud. La expedición de la Ley General para el Control del Tabaco, subraya, tuvo por propósito cumplir con el Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el Control del Tabaco. Además, sostiene, la garantía de igualdad puede interpretarse como una relación jurídica entre el gobernado y las autoridades públicas que permite a las personas adquirir los mismos derechos y contraer las mismas obligaciones colocadas en la misma situación. El concepto de igualdad, continua, es una garantía individual de carácter eminentemente negativo, porque implica la ausencia de distinciones y diferencias entre las personas. El recurrente sostiene que la igualdad "es un elemento consustancial al sujeto en su situación de persona humana frente a sus semejantes ..." y, siguiendo los criterios de esta Suprema Corte de Justicia, explica que el derecho a la igualdad no pretende generar una igualdad matemática y ciega ante las diferentes situaciones que surgen de la vida real, sino una igualdad ante la ley; el legislador es libre de establecer tratos distintos, pero las distinciones que realice no pueden ser arbitrarias: no puede introducir distinciones que violen derechos constitucionales y no se apoyen en criterios justificatorios razonables y objetivos.

El artículo 16, fracción II, de la Ley General para el Control del Tabaco, a su parecer, no crea una diferencia de trato entre individuos o grupos en una situación comparable. La distinción que hace entre cigarrillos y otros productos derivados del tabaco obedece a una finalidad legítima, objetiva, constitucionalmente válida, real y práctica: existe una relación instrumental entre la medida y el fin pretendido que viene dada por la comercialización masiva y generalizada de los cigarrillos. La imitación impuesta en el caso de los cigarrillos, explica, no viola la garantía de igualdad, pues los demás productos derivados del tabaco están sujetos a otras prohibiciones que atienden a cada producto en particular. El recurrente estima que son aplicables las siguientes tesis de las Salas de la Suprema Corte de Justicia de rubros: "IGUALDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI EL LEGISLADOR RESPETA ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL.", "IGUALDAD. LÍMITES A ESTE PRINCIPIO.", "PRINCIPIO GENERAL DE IGUALDAD. SU CONTENIDO Y ALCANCE.", "IGUALDAD. CASOS EN LOS QUE EL JUZGADOR CONSTITUCIONAL DEBE ANALIZAR EL RESPETO A DICHA GARANTÍA CON MAYOR INTENSIDAD." e "IGUALDAD. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL DE ESTE PRINCIPIO.".

La justificación del contenido del artículo 16, fracción II, de la Ley General para el Control del Tabaco, explica, puede encontrarse claramente en la exposición de motivos de la ley y en los dictámenes de las Cámaras de Diputados y Senadores. En el dictamen de la Cámara de Diputados se afirma que el tabaquismo es la causa más importante y más evitable de morbilidad en muchos países. Se dice también que la decisión de legislar en la materia tuvo la intención de dar acogida a las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud y las disposiciones del Convenio Marco para el Control del Tabaco, que pretende aplicar controles eficaces al consumo del tabaco.

Asimismo, se dijo que la ley tenía por objeto proteger la salud de la población y los derechos de los no fumadores, por lo que se trata de una ley de utilidad pública al servicio de objetivos de salud pública que justifican ciertas limitaciones a la libertad de industria y comercio. En este sentido, subraya el recurrente, el propio dictamen cita la tesis aislada I..A.70 K de la Suprema Corte de Justicia, que se refiere a la resolución de problemas sobre colisión de los derechos fundamentales. También cita las tesis de rubros: "SALUBRIDAD. LAS MEDIDAS DE, SON DE UTILIDAD PÚBLICA." y "CONCEPTOS JURÍDICOS INDETERMINADOS. LA FORMA DE ACTUALIZARLOS AL CASO CONCRETO EXIGE UN PROCESO ARGUMENTATIVO QUE DEBE REDUCIR LA DISCRECIONALIDAD Y LAS APRECIACIONES SUBJETIVAS, ELIMINANDO LA ARBITRARIEDAD.". Además, el dictamen también evidencia que la comisión buscó refinar la técnica utilizada en el artículo 16 de la ley, distinguiendo entre cigarrillos y cigarros, señalando expresamente que no era su intención beneficiar a ningún productor y que buscaba generar condiciones de equidad.

El recurrente concluye que con la expedición de la ley se buscó garantizar el máximo nivel de salud y calidad de vida posibles. Además, señala que la ley se encuentra plenamente justificada por constituir un instrumento de fortalecimiento de la salud pública que además busca fomentar una conciencia social en materia de tabaco respetuosa con el principio de igualdad, sin menoscabar las garantías de los individuos.

Finalmente, subraya que México fue el primer país en América que ratificó los acuerdos del convenio para controlar el tabaco a través de mecanismos de reducción de la oferta, demanda y daños, todo con el propósito de mejorar la salud de la población. El artículo 133 constitucional, recuerda, establece que la Constitución, los tratados internacionales y las leyes del Congreso de la Unión son Ley Suprema. El recurrente destaca el papel de los tratados internacionales en materias como la salud y cita las tesis de esta Suprema Corte de Justicia, de rubros: "TRATADOS INTERNACIONALES. SON PARTE INTEGRANTE DE LA LEY SUPREMA DE LA UNIÓN Y SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES GENERALES, FEDERALES Y LOCALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL." y "SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL."

CUARTO. Estudio del agravio. El agravio hecho valer por la autoridad recurrente es fundado y obliga a esta Corte a revocar la sentencia recurrida y, a la vista de la ausencia de mérito de las otras consideraciones sobre la base de las cuales se solicitaba el amparo y protección de la Justicia Federal, negárselo a la parte quejosa.

La cuestión jurídica que protagoniza la revisión es la siguiente: ¿es discriminatoria y, por tanto, contraria al artículo 1o. de la Constitución Federal, una norma que prohíbe colocar cigarrillos -pero no otros productos derivados del tabaco como los puros o el tabaco picado- en sitios que permitan al consumidor tomarlos directamente? Aunque se hacen varios planteamientos ligeramente distintos, todos ellos remiten al mismo tema básico: si existen o no, a la luz del objetivo de proteger la salud de los ciudadanos, razones objetivas y razonables que amparen la norma y que permitan descartar que tiene un carácter discriminatorio.

Como hemos visto, la autoridad controvierte el argumento que sustenta la resolución del J. de Distrito, quien dio la razón a la empresa quejosa por considerar irrazonable que la norma (la fracción II del artículo 16 de la Ley General para el Control del Tabaco) prohíba una determinada forma de colocación en tienda para el caso de los cigarrillos pero no para todos los productos derivados del tabaco y dañinos en igual medida para la salud. La autoridad recurrente señala esencialmente que: 1) la norma no viola el artículo 1o. constitucional porque las hipótesis que el J. compara para alcanzar tal conclusión no son hipótesis comparables; incluso si se consideraran comparables, habría que decir que la distinción legislativa obedece a un motivo objetivo y razonable: la relación existente entre la comercialización masiva de cigarrillos y los objetivos perseguidos por la Ley General para el Control del Tabaco; 2) los demás productos derivados del tabaco son mencionados en otros supuestos de prohibición previstos en otras fracciones el artículo 16, atendiendo a sus especificidades, sin que ello atente contra la garantía de igualdad; y, 3) la ley intenta alcanzar el máximo nivel de salud y calidad de vida posible, buscando fomentar una conciencia social en materia de tabaco, en consonancia con la importancia del Convenio Marco para el Control del Tabaco ratificado por México, el cual prevé que el control del tabaco comprenda diversas estrategias de reducción de la oferta, la demanda y los daños, con objeto de mejorar la salud de la población.

Para determinar si el artículo 16, fracción II, de la Ley General para el Control del Tabaco, impugnado en la presente instancia, viola la garantía de igualdad, es necesario realizar, entonces, un análisis en torno a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las distinciones que el J. de Distrito consideró irrazonables.

Como esta Corte ha tenido la oportunidad de subrayar en reiteradas ocasiones,(1) el tipo de razonamiento que un tribunal de control constitucional debe desplegar para determinar si una particular previsión legislativa respeta o no el principio de igualdad contenido en el artículo 1o. de la Carta Magna exige desarrollar un análisis con varias vertientes.(2) En primer lugar, es necesario identificar la finalidad de la medida legislativa examinada y su compatibilidad con la Constitución; en segundo lugar, hay que examinar si la distinción puede considerarse una medida racionalmente adecuada para la consecución de dicha finalidad, esto es, si existe una objetiva relación medios-fines entre la clasificatoria y el objetivo que la misma persigue; y en tercer lugar, debe cumplirse con el requisito de la proporcionalidad: el legislador no puede tratar de alcanzar objetivos constitucionalmente legítimos de un modo abiertamente desproporcional, lo cual obliga a este tribunal a evaluar si la distinción legislativa se encuentra dentro del abanico de tratamientos que pueden considerarse proporcionales, habida cuenta de la situación de hecho, la finalidad de la ley y los bienes y derechos constitucionales afectados por ella, pues la persecución de un objetivo constitucionalmente admisible no puede hacerse a costa de una afectación innecesaria o desmedida de otros bienes o derechos constitucionalmente protegidos.

Por otro lado, siempre que las distinciones legislativas incidan centralmente en los derechos fundamentales garantizados constitucionalmente o se articulen en torno a categorías explícitamente mencionadas en el artículo 1o. (como el origen étnico o nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias o el estado civil) o en torno a cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos o libertades de las personas, las exigencias derivadas del principio de igualdad y no discriminación deberán ser aplicadas con especial intensidad. Al legislador no le está vedado el uso de dichas categorías en el desarrollo de su labor normativa, pero el J. constitucional deberá en ese caso someter su labor a un escrutinio estricto desde el punto de vista de la garantía de igualdad.

De conformidad con lo anterior, debemos empezar por examinar sobre qué ámbito y respecto de qué libertad o derecho se proyectan las distinciones enunciadas, así como cuál es el tipo de criterio del que el legislador se vale para instrumentarlas. Empezando por lo segundo, parece claro que la norma impugnada no introduce una clasificación legislativa articulada alrededor de ninguna de las categorías mencionadas en el artículo 1o. de la Constitución como motivos prohibidos de discriminación. El artículo examinado de la Ley General para el Control del Tabaco impide a los comerciantes colocar cigarrillos en lugares que les permitan a las personas tomarlos directamente y, por tanto, en modo alguno utiliza un criterio de distinción referido al origen étnico o nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la religión, el estado civil o cualquier otra que aluda a una categoría de personas que compartan o hayan compartido históricamente una condición de exclusión, ni se articula en torno a elementos que atenten contra la dignidad humana o tengan por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

Lo que la norma incluye es una directiva aplicable a todos los que se dediquen a la comercialización de cigarrillos, los cuales no constituyen un grupo, sociológicamente hablando, equiparable a los articulados en torno a los criterios mencionados en el artículo 1o. -dado el sentido que, según acabamos de apuntar, tiene esa mención específica- ni tampoco una categorización que atente contra la dignidad humana o tenga por objeto anular o menoscabar sus libertades. Se trata, por el contrario, de una disposición sobre la comercialización y venta de productos que se aplica a todas las personas físicas y jurídicas que desarrollen dicha actividad empresarial, como tantas otras que se proyectan sobre el desempeño de las actividades profesionales de las personas. Desde esta perspectiva, en conclusión, no hay razones que obliguen a esta Corte a exceptuar las reglas generales de examen constitucional de las distinciones o diferenciaciones legislativas.(3)

Tampoco las hay desde la perspectiva que toma en consideración la naturaleza del derecho afectado. Aunque la libertad de trabajo, comercio e industria se cuenta entre las garantías individuales fundamentales de los individuos, no podemos olvidar que, por un lado, se trata de un derecho que la misma Constitución consagra en una fórmula cuya ambigüedad no llega a velar una directa alusión a una estructura regulativa condicionante(4) y que, por otro, la norma impugnada no incide de un modo central y determinante en el derecho a elegir una profesión u oficio: la restricción introducida por el legislador en la fracción II del artículo 16 de la Ley General para el Control del Tabaco no implica una limitación que condicione la posibilidad de ejercer la titularidad de un establecimiento mercantil, sino que simple y sencillamente introduce un condicionamiento de ejercicio respecto de uno entre los miles de productos que empresas como la quejosa comercializan ordinariamente.

Por todo ello, y a diferencia de lo que se sostiene en la sentencia recurrida, no hay motivos en el presente caso para someter las disposiciones normativas impugnadas a un escrutinio de constitucionalidad especialmente cuidadoso o estricto. Para descartar su carácter discriminatorio basta con comprobar si el establecimiento de la distinción o clasificación denunciada en los argumentos del recurrente persigue una finalidad constitucionalmente admisible, si resulta racional para la consecución de tal finalidad -esto es, si guarda una relación identificable de instrumentalidad respecto de ella misma- y si constituye además un medio proporcional que evita el sacrificio innecesario de otros bienes y derechos -esto es, si no existe un desbalance grosero entre lo que se consigue con la medida legislativa y los costos que la misma impone desde la perspectiva de otros intereses y derechos constitucionalmente protegidos-. Estos dos últimos puntos son esenciales: cuando se somete la ley a un escrutinio de igualdad ordinario, no se exige que el legislador persiga los objetivos constitucionalmente admisibles por los mejores medios imaginables: basta que los que usa estén de algún modo encaminados a la consecución del fin, que constituyan un medio de avance hacia él, aunque sea posible imaginar medios más efectivos y más adecuados desde otros puntos de vista; para que pueda estimarse que superan el examen de constitucionalidad es suficiente que sean instrumentalmente aptos para impulsar las cosas en algún grado hacia el fin que se persigue.

A juicio de esta Corte, es claro la norma impugnada supera los anteriores requisitos. En primer lugar, es claro que la finalidad de la norma es, como señala el recurrente, proteger el derecho a la salud de la población, y que se trata de un objetivo no sólo constitucionalmente admisible, sino constitucionalmente muy importante y relevante. No pasa desapercibido para nosotros que el J. de Distrito analiza en realidad la norma presuponiendo que su finalidad es la reducción del consumo de todos los derivados del tabaco. Esta restricción o modificación del ámbito propio de la finalidad de la norma no nos parece derivable de la exposición de motivos y del resto de trabajos legislativos correspondientes, y no es inocua porque, cuando de escrutinio de igualdad se trata, la manera en que se delimita el fin de la norma influye directamente en el desarrollo del ejercicio analítico centrado en evaluar la adecuación medios-fin y, por tanto, en las posibilidades de concluir en un caso concreto que la ley es constitucional o inconstitucional. Es claro, por ejemplo, que si se estrecha o restringe el ámbito de las finalidades de la norma, el J. constitucional automáticamente multiplica las posibilidades de concluir que la norma resulta inconstitucional.

Como refleja la exposición de motivos, arriba referida, los objetivos o finalidades de la norma sobre control del uso y consumo del tabaco que estamos examinando son claros. La medida legislativa restringe en alguna medida el ámbito de lo que pueden hacer los establecimientos que comercializan productos derivados del tabaco en aras de proteger el derecho a la salud tanto de las personas fumadoras como de las no fumadoras. Se trata de un objetivo indudablemente protegido por las previsiones de nuestra Carta Magna, que en su artículo 4o. dispone -como es sabido- lo siguiente:

"Artículo 4o. ... Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución.

"Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar.

"...

"Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral.

"Los ascendientes, tutores y custodios tienen el deber de preservar estos derechos. El Estado proveerá lo necesario para propiciar el respeto a la dignidad de la niñez y el ejercicio pleno de sus derechos.

"El Estado otorgará facilidades a los particulares para que coadyuven al cumplimiento de los derechos de la niñez. ..."

La protección de la salud es una previsión constitucional sobradamente importante para operar como objetivo justificador de la limitación a la libertad de comercio e industria representada por una norma que dispone que los establecimientos mercantiles no pueden colocar los cigarrillos en lugares en los que sean directamente accesibles para los compradores. Como es de general conocimiento, la práctica de fumar es responsable de miles de muertes cada año, así como del cáncer de pulmón, los padecimientos cardiovasculares y una variedad de enfermedades crónicas que aquejan a muchas personas. En México, a pesar de los datos estadísticos accesibles son menores que en otros países, sabemos que los fumadores aumentaron de 9.2 millones en 1988 a 14.3 millones en 1998. Se estima que cada año se producen más de 6 mil muertes en nuestro país a causa de cáncer pulmonar y más de 12 mil por cardiopatías directamente causadas por el hábito de fumar.(5) Las tasas de mortalidad por cánceres relacionados directamente con el tabaco indican que entre 1980 y 1997, en los hombres, el cáncer de pulmón tuvo un incremento de 63.95% (2.95% medio anual) y, en las mujeres, un incremento de 57.52% (2.72% medio anual). El cáncer de laringe derivado de la misma causa ha reportado un aumento en ese lapso de 29.46% (2.06% medio anual) en los hombres. La mortalidad por cáncer oral, de labios, lengua, paladar y faringe aumentó por su parte un 35.85% (1.82% medio anual) en los hombres y un 48.15% (2.34% medio anual) en las mujeres.(6)

Aunque en algunos casos las enfermedades y la muerte producidas por el tabaco se asocian a su consumo personal y directo, en otros muchos derivan de los efectos del llamado "humo de segunda mano" o "humo de tabaco ambiental".(7) Datos del año 2004 mostraban que en Estados Unidos, sólo durante ese año, murieron aproximadamente 3,000 personas no fumadoras como consecuencia de la inhalación de humo de tabaco ambiental. A la vista de la dimensión del problema humano y sanitario involucrado, son muchos los países del mundo -o a veces los Municipios, Estados o provincias que los integran, en congruencia con las variaciones del reparto competencial en la materia- que han emitido legislaciones encaminadas a disminuir el consumo de este nocivo producto. Las más conocidas o extendidas entre ellas son las regulaciones que limitan o prohíben la práctica de fumar y las que imponen condiciones a su modo de comercialización. No hay ningún tipo de duda de que todas estas reglamentaciones están apoyadas en un objetivo constitucionalmente importante.

En segundo lugar, consideramos que en este caso existe claramente conexión instrumental entre el objetivo antes identificado y la opción de no permitir vender cigarrillos de modo que los consumidores puedan acceder directamente a ellos. Lo que la Constitución exige en el tipo de circunstancias normativas que enmarca el presente caso es, como hemos visto, que se trate de una medida que contribuya a avanzar hacia el fin buscado por la norma, no la medida perfecta, la mejor imaginable, la más efectiva o la más abarcativa. En un ámbito como el que nos ocupa, y por las razones apuntadas con anterioridad, los poderes públicos deben poder ir diseñando y modificando las políticas públicas y las estrategias mediante las cuales se proponen avanzar hacia la consecución de determinados objetivos, siempre y cuando respeten las condiciones básicas de racionalidad en que se centra nuestro examen.

En este caso, la estrategia anti-tabaco y pro-salud seleccionada por el legislador parte de dos premisas que parece importante explicitar. En primer lugar, el legislador mexicano, como tantos otros en el mundo, interpreta que la lucha legal contra los efectos del tabaco en la salud de las personas no debe traducirse en una prohibición absoluta de venta y consumo de los productos del mismo derivados, sino en la introducción de estrictas restricciones de tiempo, modo y lugar respecto de las condiciones en las que estos productos pueden ser adquiridos y consumidos por las personas adultas. Entre las razones que suelen señalarse en apoyo de este tipo de opción (no exclusión del mercado de los productos derivados del tabaco) están los riesgos de que el cumplimiento de las prohibiciones totales sea imposible de garantizar por parte de las autoridades estatales, así como la ausencia todavía de un consenso en torno a si los argumentos de paternalismo justificado que amparan plenamente la normativa que restringe la comercialización y las condiciones de uso de estos productos alcanzan o no a cubrir una prohibición total del consumo personal en condiciones que no dañen a terceros.

En segundo lugar, el legislador asume que la batalla para disminuir el consumo de tabaco, en protección de la salud de la población, permite centrar en los cigarrillos la prohibición de acceso directo de los ciudadanos en las tiendas porque, como destaca la exposición de motivos, se otorga peso a las pautas de consumo realmente existentes en la sociedad, y desde esta perspectiva es claro que hay razones perfectamente objetivas y sólidas para distinguir los cigarrillos frente a otros productos derivados del tabaco: los cigarrillos son los derivados consumidos por más cantidad de población, más cotidianamente y, además, a una edad más temprana, de modo que tiene sentido prohibir en tiendas un acceso directo a los mismos, aunque esta medida no se aplique a otros productos (tabaco en hebra, puros) que son consumidos por una cantidad de personas incomparablemente menor, a una edad típicamente superior y de un modo mucho más esporádico.

La relación del medio por el que el legislador opta con la finalidad que se persigue nos parece entonces clara. Hacer invisibles a los ojos del consumidor los cigarrillos en las tiendas, imponerles la carga de pedirlos expresamente y de invertir así en la transacción comercial mucho más tiempo que el que invertiría si la norma no existiera, es un medio válido y eficaz para desincentivar su compra y su consumo, lo cual redundará en una disminución de los riesgos que su extendido consumo -incomparablemente más extendido que el de otros productos derivados del tabaco- impone a fumadores y no fumadores. Ello otorga sentido y base racional a la distinción legislativa examinada, aunque puedan imaginarse estrategias más perfectas, más radicales y más efectivas.

Como hemos subrayado, para poder concluir que la norma supera los imperativos antidiscriminatorios derivados de la Constitución la Corte debe examinar sólo si es racional en términos instrumentales, no si es la mejor imaginable. Si concluyéramos en este caso que la ley es insuficiente por el hecho de no incluir en el ámbito de la prohibición específica de la fracción II del artículo 16 de la ley general la prohibición de exposición libre de absolutamente todos los productos derivados del tabaco, no es fácil ver con qué argumento podría evitarse en su momento una declaración de inconstitucionalidad fundamentada en el hecho de que los Jueces puedan imaginar en un caso un diseño de política pública mejor que la seleccionada en el caso por el legislador competente. Como hemos visto y reiterado, no estamos en un caso en que la Constitución autorice al J. constitucional para imponer -en su calidad de defensor de los derechos individuales contra abusos mayoritarios- estrictísimas condiciones a las opciones mediante las cuales el legislador intenta atajar problemas sociales complejos.

Por otro lado, es preciso resaltar que la norma establece una diferenciación entre objetos -entre productos-. Ello es importante porque excluye del ámbito de este caso una posible base para apreciar discriminación que estaría basada en distinciones arbitrarias dentro del universo de personas físicas o morales destinatarias de la norma. En los casos que originaron la tesis 1a./J. 40/2005 y 2a./J. 31/2005 (prohibición de venta de tabaco en las farmacias), ése era precisamente el caso. Pero hoy examinamos una norma que opera con parámetros totalmente distintos y ello influye claramente en el examen de constitucionalidad. Tal como hace notar la autoridad recurrente, la igualdad como garantía individual es consustancial a la persona, y es a ella a la que protege de cualquier discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana. La garantía que el artículo 1o. de la Constitución Federal consagra no tiene por objeto proteger de tratos diferenciados ilegítimos a mercancías o bienes de consumo: únicamente las personas (físicas, y a veces -sólo a veces- morales) están dentro del ámbito de titulares de expectativas protegidas por el citado precepto constitucional.

El hecho de que el legislador establezca reglas distintas para la comercialización, venta, distribución o suministro de diferentes tipos de bienes no se traduce necesariamente en una medida violatoria de la garantía de igualdad, máxime cuando dichas normas son de observancia general, fundamentadas como hemos visto con anterioridad en consideraciones razonables, y están dirigidas a todas las personas que comercializan, venden, distribuyen o suministran los bienes de que se trate, con lo cual se las trata igualitariamente desde la perspectiva señalada. La norma contenida en la fracción II del artículo 16 no distingue discriminatoriamente entre las personas que venden o enajenan cigarrillos, ya que la prohibición establecida en la fracción II del artículo 16 de la Ley General para el Control del Tabaco se aplica a todas ellas por igual: ninguna persona física o moral está en posibilidades de colocar cigarrillos en sitios que le permitan al consumidor tomarlos directamente. El hecho de que esta última prohibición alcance exclusivamente a los cigarrillos y no a los puros y otros derivados del tabaco no implica un trato desigual entre personas, sino entre mercancías, las cuales, se reitera, no están protegidas por el artículo 1o. constitucional.

La quejosa argumentaba en un punto que la discriminación se da entre los sujetos que venden cigarrillos y los sujetos que venden cigarros o puros; sin embargo, en realidad, el legislador establece tratos diferenciados para la comercialización, venta, distribución o suministro de diferentes tipos de bienes, sin que esa diferenciación se prolongue en un trato desigual entre las personas que asuman voluntariamente desarrollar este tipo de actividad. El recurrente tiene entonces razón cuando afirma que en la norma declarada inconstitucional y a diferencia de lo apreciado por el J. de Distrito, no existe una diferencia de trato entre individuos o grupos que se encuentran en hipótesis comparables: respecto de todos los individuos que están en una situación comparable, la norma contiene un trato igual, no desigual, lo cual nos obliga, con el apoyo de todo lo sustentado en el presente considerando, a revocar la sentencia recurrida.

QUINTO. Estudio de los conceptos de violación. Con fundamento en la fracción I del artículo 91 de la Ley de Amparo, este Tribunal debe ahora estudiar los conceptos de violación no abordados por el J. de Distrito, quien concedió el amparo sobre la base del argumento que, controvertido y modificado en vía de agravio, acabamos de declarar carente de mérito jurídico.

Como sintetizamos al inicio de esta resolución, el quejoso denunciaba la inconstitucionalidad de la fracción II del artículo 16 de la Ley General para el Control del Tabaco no sólo por vulnerar el principio de igualdad, sino también por resultar a su juicio vulneradoras de la libertad de comercio (artículo 5o. de la Constitución Federal) y de las garantías de legalidad y seguridad jurídica (artículo 14 de la Constitución Federal).

A juicio de esta Corte, los argumentos centrados en la vulneración de la libertad de comercio son infundados. Muchas de las razones por las cuales ello es así han sido ya desarrolladas, de manera directa e indirecta, en el transcurso de la argumentación centrada en el principio de igualdad, por razones que pasamos brevemente a exponer.

Como es sabido, los derechos fundamentales, siendo en su definición más básica pretensiones jurídicas destinadas a establecer los límites que los representantes de los ciudadanos no pueden traspasar en el desarrollo de sus responsabilidades normativas, no son ellos mismos tampoco ilimitados. Su estructura normativa típica no es la propia de las reglas -que son normas jurídicas con condiciones de aplicación razonablemente detalladas y determinadas, y que se aplican mediante razonamientos subsuntivos- sino la que caracteriza a los principios, que son imperativos jurídicos con condiciones de aplicación definidas de modo muy abierto, lo cual los destina naturalmente a entrar en interacción, en los casos concretos, con otras normas con contenidos jurídicos que apuntan en direcciones no idénticas. Es por eso que suele decirse que los derechos fundamentales operan en el razonamiento jurídico como mandatos de optimización, porque su protección y reconocimiento en los Textos Constitucionales presupone naturalmente que sus exigencias normativas entrarán en conflicto con otras en los casos concretos, hipótesis en la que será necesario desarrollar un ejercicio de ponderación para articular el resultado de su aplicación conjunta en esos casos.

En las democracias constitucionales actuales, en cualquier caso, la resolución jurídica de los conflictos que involucran derechos fundamentales no parte cada vez de cero, sino que el sistema jurídico contiene un abanico más o menos consensuado de reglas o criterios que expresan lo que puede o no considerarse un equilibrio adecuado entre ellos en distintos contextos o escenarios aplicativos. Algunas de estas reglas están consagradas expresamente en los tratados de derechos humanos o en las Constituciones mismas -fijémonos en que el propio texto del artículo 5o. de la Carta Magna consagra un buen número de ellos- mientras otros se van explicitando a medida que la justicia constitucional va resolviendo casos, incluidos, claro está, aquellos en los que se juzga la constitucionalidad de los límites a los derechos incluidos en las leyes.

El legislador, en efecto, es competente genéricamente para emitir normas que regulan y limitan derechos, pero no puede hacerlo del modo que prefiera, sino bajo determinadas condiciones que tienen tanto que ver con fines como con medios. Su labor normativa -llegado el caso- debe ser cuidadosamente examinada por esta Corte para garantizar que los límites que la misma implica son constitucionalmente legítimos y están, por consiguiente, justificados por la necesidad de proteger a su vez derechos e intereses constitucionalmente amparados, no adoptadas sobre bases arbitrarias o insuficientemente sensibles a su impacto en las condiciones de goce del derecho involucrado. El tipo de análisis que la Corte debe desarrollar en estos casos queda plasmado en las siguientes tesis del Pleno: "GARANTÍAS INDIVIDUALES. EL DESARROLLO DE SUS LÍMITES Y LA REGULACIÓN DE SUS POSIBLES CONFLICTOS POR PARTE DEL LEGISLADOR DEBE RESPETAR LOS PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD JURÍDICA.",(8) y de la Primera Sala: "RESTRICCIONES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. ELEMENTOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE TOMAR EN CUENTA PARA CONSIDERARLAS VÁLIDAS.".(9)

No hay duda de que la previsión contenida en la fracción II del artículo 16 de la Ley General para el Control del Tabaco introduce, como señalaba en su momento el quejoso, un límite a la libertad de trabajo, comercio e industria, puesto que no permite que los establecimientos mercantiles comercialicen cigarrillos de forma tal que los consumidores puedan tomarlos directamente. Sin embargo, de conformidad con lo arriba expuesto, que uno pueda calificar dicha restricción, prima facie, de "límite a un derecho" no dice nada acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad del mismo, calificación que dependerá, como hemos visto, de si puede afirmarse que la medida legislativa examinada persigue una finalidad constitucionalmente admisible, resulta un medio instrumentalmente apto para avanzar hacia la consecución de dicha finalidad y constituye además un medio necesario y proporcional que evita el sacrificio innecesario de otros bienes y derechos.

Como puede observarse, dichos criterios de análisis son fundamentalmente comunes a los usados por la Corte a la hora de analizar eventuales infracciones al principio de igualdad y no discriminación, lo cual se explica en la medida en que legislar implica necesariamente clasificar y distinguir casos, y en la medida en que cualquier medida legal clasificatoria opera una afectación de expectativas o de derechos, siendo entonces natural que los dos tipos de examen de constitucionalidad se sobrepongan parcialmente. Es cierto que cuando esta Corte se ve llamada a actuar de garante del principio de igualdad y no discriminación, ello la obliga a examinar rasgos adicionales a los que considera cuando contempla la cuestión desde la perspectiva de los derechos sustantivos involucrados -así, aunque la Corte haya concluido que una determinada regulación limitadora de derechos no es excesiva, sino legítima, necesaria y proporcional, justificada por la necesidad de armonizar las exigencias normativas derivadas del derecho en cuestión con otras también relevantes en el caso, todavía puede ser necesario analizar, bajo el principio de igualdad, si las cargas que esa limitación de derechos representa están adecuadamente repartidas o si la ley las reparte utilizando criterios clasificatorios legítimos-.

Pero aquí estamos en el caso inverso y, por tanto, el grueso del análisis constitucional necesario ya ha sido realizado. El examen de la admisibilidad constitucional de la finalidad perseguida por la norma puede tenerse por reproducido, así como el análisis de la racionalidad y proporcionalidad de los medios legislativos empleados, esto es, de la instauración de medidas como la contenida en el artículo 16, fracción II, impugnado en el contexto del presente asunto. La protección de la salud, en definitiva, es una previsión constitucional sobradamente importante para actuar como objetivo justificador del tipo de limitaciones a la libertad de comercio, la cual como es sabido, es uno de los derechos fundamentales situado desde siempre en el centro de un entramado regulatorio muy intenso, destinado a garantizar ése y otros muchos contenidos constitucionalmente protegidos cuya protección se vería puesta en peligro por un ejercicio de la misma no debidamente limitado desde la perspectiva de objetivos e intereses públicos como el que la ley mencionada sitúa en el centro de sus finalidades.

Baste añadir que la incidencia que la prohibición contenida en la fracción II del artículo 16 de la Ley General para el Control del Tabaco está muy lejos de recaer sobre el centro o núcleo del derecho a elegir y desempeñar una profesión o una actividad empresarial: la restricción legislativa no es una restricción de entrada, esto es, no condiciona la posibilidad de tener la propiedad o la explotación de un establecimiento mercantil, ni siquiera la posibilidad de convertirse en comercializador o de algún otro modo distribuidor de productos derivados del tabaco, sino que simplemente regula algunas de sus condiciones de ejercicio, y respecto de uno en particular de los productos derivados del tabaco, todo lo cual se traduce en un impacto objetivamente mínimo sobre el ámbito de ejercicio del derecho o libertad en cuestión. El legislador impone una condición específica de modo y lugar entre la infinidad de otras condiciones de modo y lugar que tienen que ser observadas en la distribución y comercialización de productos y servicios, sobre la base de la necesidad de proteger una infinidad de derechos e intereses públicos que esa actividad pone en juego. Del mismo modo que la necesidad de observar normas sanitarias (siempre que sean racionales y proporcionadas) no vulnera la libertad de elegir dedicarse a la comercialización, por ejemplo, de productos alimenticios a cambio de ciertas contraprestaciones económicas, la necesidad de respetar una norma con un impacto mínimo en la libertad de dedicarse a vender productos derivados del tabaco, cuya racionalidad y proporcionalidad ha sido, por lo demás, ya mostrada, no vulnera tampoco la libertad constitucional amparada por el artículo 5o. de la Carta Magna.

Finalmente, en su tercer concepto de violación el quejoso se refiere al principio de legalidad garantizado en el artículo 16 de la Constitución. A su juicio se trata de un artículo que contiene un doble enunciado -pues por un lado limita la actuación de las autoridades administrativas y por el otro protege a los particulares-, que ocasiona que toda disposición que no defina con precisión el alcance de alguna obligación y dé margen a actuaciones arbitrarias por parte de la autoridad administrativa es contraria a la Constitución. En el caso concreto, considera que el artículo 16, fracción II, de la ley impugnada viola los principios de legalidad y de seguridad jurídica porque no señala con certeza y precisión cuáles son los alcances de la norma y es ambigua al determinar quiénes son las personas obligadas a cumplir la restricción que prevé. Específicamente se queja de que la ley es ambigua al definir lo que debe entenderse por cigarrillos -pues no especifica si se refiere a la unidad o a la cajetilla-. Ello lo deja en un estado de inseguridad, pues no sabe si le es aplicable la prohibición impugnada.

El argumento es infundado. A juicio de esta Corte las funciones garantizadas por los principios de legalidad y seguridad jurídicas quedan perfectamente satisfechas, y ello es así desde las dos perspectivas (autoridades y poderes públicos) que señalaba el quejoso, pues ni existe duda de cuáles son los alcances de la norma, ni hay ambigüedad alguna acerca de quiénes son las personas obligadas por la misma, de un modo que además, dé pie a arbitrariedades a manos de las autoridades administrativas. Observemos por un momento el contexto normativo inmediato de la norma cuestionada:

"Título segundo

"Comercio, distribución, venta y suministro de los productos del tabaco

"Capítulo único

"Artículo 14. Todo establecimiento que produzca, fabrique o importe productos del tabaco requerirá licencia sanitaria de acuerdo con los requisitos que establezca esta ley y demás disposiciones aplicables."

"Artículo 15. Quien comercie, venda, distribuya o suministre productos del tabaco tendrá las siguientes obligaciones:

"I.M. un anuncio situado al interior del establecimiento con las leyendas sobre la prohibición de comercio, venta, distribución o suministro a menores;

"II. Exigir a la persona que se presente a adquirir productos del tabaco que acredite su mayoría de edad con identificación oficial con fotografía, sin la cual no podrá realizarse lo anterior;

"III. Exhibir en los establecimientos las leyendas de advertencia, imágenes y pictogramas autorizados por la secretaría, y

"IV. Las demás referentes al comercio, suministro, distribución y venta de productos del tabaco establecidos en esta ley, en la Ley General de Salud, y en todas las disposiciones aplicables.

"El presente artículo se sujetará a lo establecido en los reglamentos correspondientes y demás disposiciones aplicables."

"Artículo 16. Se prohíbe:

"I. Comerciar, vender, distribuir o suministrar cigarrillos por unidad o en empaques, que contengan menos de catorce o más de veinticinco unidades, o tabaco picado en bolsas de menos de diez gramos;

"II. Colocar los cigarrillos en sitios que le permitan al consumidor tomarlos directamente;

"III. Comerciar, vender, distribuir o exhibir cualquier producto del tabaco a través de distribuidores automáticos o máquinas expendedoras;

"IV. Comerciar, vender o distribuir al consumidor final cualquier producto del tabaco por teléfono, correo, Internet o cualquier otro medio de comunicación;

"V. Distribuir gratuitamente productos del tabaco al público en general y/o con fines de promoción, y

"VI. Comerciar, vender, distribuir, exhibir, promocionar o producir cualquier objeto que no sea un producto del tabaco, que contenga alguno de los elementos de la marca o cualquier tipo de diseño o señal auditiva que lo identifique con productos del tabaco."

"Artículo 17. Se prohíben las siguientes actividades:

"I. El comercio, distribución, donación, regalo, venta y suministro de productos del tabaco a menores de edad;

"II. El comercio, distribución, donación, regalo, venta y suministro de productos del tabaco en instituciones educativas públicas y privadas de educación básica y media superior, y

"III. Emplear a menores de edad en actividades de comercio, producción, distribución, suministro y venta de estos productos."

La ley no necesita, en realidad, ofrecer una definición de lo que sean los "cigarrillos" para comunicar exitosamente su contenido normativo, en el punto que nos interesa, definición que, en cualquier caso, hallamos en el artículo 6 de la misma:

"Artículo 6. Para efectos de esta ley, se entiende por:

"I. Cigarrillo: Cigarro pequeño de picadura envuelta en un papel de fumar. ..."

Por otra parte, la colocación del artículo bajo un encabezado como el siguiente: "Título segundo. Comercio, distribución, venta y suministro de los productos del tabaco", así como el contenido de las normas que rodean a la fracción II del artículo 16, dejan claro que lo que se prohíbe es la puesta a disposición del público de "cigarrillos", de un modo que los consumidores accedan directamente a ellos, en cualquier forma: en cajetilla, en paquetes de cajetillas, etcétera. No hay ambigüedad alguna que empañe lo que el lector de la norma entiende a primera vista: que se aplica a los cigarrillos con independencia de la manera en que vengan presentados o agrupados.

En cuanto a las dudas que le plantea al quejoso la determinación de los sujetos a quienes se aplica la prohibición, hay que decir que, nuevamente, el encabezado mismo del título segundo ("Comercio, distribución, venta y suministro de los productos del tabaco"), pero también la mención de sujetos contenida en el artículo 15 ("Quien comercie, venda, distribuya o suministre productos del tabaco"), así como los sujetos a que hacen referencia las otras fracciones del mismo artículo 16 ("Comerciar, vender, distribuir o exhibir ..."), despejan cualquier duda al respecto. La falta de mención, en el encabezado del artículo 16, así como en la fracción II -impugnada- de un sujeto específico, no crea así inseguridad jurídica alguna y es testimonio de una voluntad normativa de cubrir a todos aquellos que estén en posibilidad de colocar cigarrillos directamente al acceso del consumidor, dentro del conjunto de sujetos relevantes desde la perspectiva de las disposiciones del título segundo de la ley.

Por exactamente las mismas razones, no puede afirmarse que las normas dejen, por su indeterminación, espacio que dé pie a arbitrariedad de las autoridades, puesto que la denunciada indeterminación excesiva no existe y, por tanto, de la misma no deriva un espacio decisorio que traspase lo exigido desde la perspectiva de la garantía constitucional examinada. Por el contrario, la norma está articulada de tal modo que permite una aplicación fundamentalmente mecánica por parte de las autoridades, sin necesidad siquiera de obligarlas a un ejercicio identificable de discreción, mucho menos dejando estructuralmente (por su factura) margen para las actuaciones arbitrarias.

Por lo expuesto y fundado,

SE RESUELVE:

PRIMERO.-Se revoca la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Costco de México, Sociedad Anónima de Capital Variable, contra la fracción II del artículo 16 de la Ley General para el Control del Tabaco, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de mayo de dos mil ocho.

N.. Con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad archívese el expediente como asunto definitivamente concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A. con salvedades, C.D., L.R. con salvedades, F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M..

Los señores Ministros L.R. y A.A. reservaron su derecho para formular voto concurrente.

El señor Ministro presidente J.N.S.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.

________________

1. V. la tesis que lleva el siguiente rubro: "IGUALDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI EL LEGISLADOR RESPETA ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL." (Tesis CXXXII/2004, Novena Época, consultable en la página 362 del Tomo XX del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, diciembre de 2004), derivada del amparo directo en revisión 988/2004.

2. El tercer párrafo del artículo 1o. constitucional es del tenor literal siguiente:

"Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas."

3. V. la tesis 1a./J. 37/2008, de rubro: "IGUALDAD. CASOS EN LOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE HACER UN ESCRUTINIO ESTRICTO DE LAS CLASIFICACIONES LEGISLATIVAS (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS)."

4. A pesar de su condición de garantía individual clásica, la libertad de trabajo es un derecho cuyo ejercicio todos los Estados actuales someten a una disciplina regulativa intensa. A ella sin duda hay que remitir la referencia que el artículo 5o. realiza a la posibilidad de condicionar o limitar la misma por la vía legislativa, judicial o gubernativa -aunque ello, como el quejoso señala, no significa que el legislador tenga carta blanca a la hora de hacer cualquier tipo de regulación que considere oportuna-. El primer párrafo del artículo 5o. de la Constitución Federal es, recordemos, del tenor siguiente:

"Artículo 5o. A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resolución judicial."

5. J.A. et al., "Mortalidad atribuible al consumo de tabaco en México", Salud Pública de México, Vol. 44, suplemento 1 de 2002.

6. S.B. et al., "Tendencias de mortalidad por cánceres atribuibles al tabaco en México", Salud Pública de México, Vol. 44, suplemento 1 de 2002.

7. J.N., "Kicking ash (trays): Smoking bans in public workplaces, bars and restaurants: current lass, constitutional challenges, and proposed federal regulation". 33 J. Legis 99, p. 100.

8. Tesis P./J. 130/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, diciembre de 2007, página 8.

9. Tesis 1a. LXVI/2008, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de 2008, página 462.