Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ATRACCION, FACULTAD DE. NO SE JUSTIFICA SU EJERCICIO PARA RESOLVER UNA CUESTION DE LEGALIDAD, SALVO QUE SE TRATE DE UN ASUNTO QUE POR SU INTERES Y TRASCENDENCIA ASI LO AMERITE.

VOTO MINORITARIO QUE EN EL MISMO SENTIDO FORMULAN LOS MINISTROS J.D.R., G.D.G.P.Y.H.R.P., CONTRA LAS EJECUTORIAS PRONUNCIADAS EN LOS AMPAROS EN REVISION NUMEROS 322/94. E.C.A.; 666/94. O.R.L.G.; 1151/94. R.M.O.S.; 1152/94. MAYO J.O.C.; 1299/94. F.G.O.P., FALLADOS POR EL PLENO DE LA SUPREMA CORTE, POR UNANIMIDAD DE ONCE VOTOS, EN SESION DEL NUEVE DE JULIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS.

PRIMERO. Se aceptan todos los resultandos y considerandos primero a sexto de la ejecutoria. Asimismo, se aceptan los resolutivos segundo y tercero de la sentencia.

SEGUNDO. Contrariamente, no se comparten el considerando séptimo y los resolutivos primero y cuarto de la ejecutoria objetada, ya que se apoyaron en dos figuras que no tenían aplicación en el presente asunto, generando que el sentido de la ejecutoria no se ajuste a las nuevas directrices del juicio de amparo. Estas figuras son, desde luego, la facultad de atracción y la suplencia de la deficiencia de la queja. Ahora bien, para acreditar lo anterior conviene examinar las consideraciones en las que se apoya fundamentalmente el proyecto y que sirvieron para determinar finalmente su sentido. Antes de ello, sin embargo, conviene recoger algunas consideraciones del proyecto que compartimos, a efecto de poder estar posteriormente en condiciones de acreditar la incorrecta aplicación de las figuras señaladas. Estas consideraciones son las siguientes:

"La suspensión en sus funciones de un agente aduanal, es una medida provisional que no entraña propiamente un acto privativo de carácter definitivo, de aquéllos tutelados por el artículo 14 constitucional, pues no tiene por objeto fundamental producir una lesión definitiva e irreparable en los derechos personales, reales o patrimoniales del gobernado, respecto de los cuales se requiere la garantía de audiencia previa, en términos de dicho numeral.

"El carácter provisional y temporal de esta medida se pone de manifiesto al advertir que en términos del propio precepto combatido, la suspensión durará hasta en tanto se dicte la resolución que corresponda en el procedimiento administrativo a que está sujeto el agente aduanal, y precisamente por su carácter temporal y precautorio no implica privación definitiva de propiedades, posesiones o derechos, pues en todo caso estos últimos estarán condicionados a la resolución final que se dicte en dicho procedimiento, en el que se otorga al afectado la oportunidad de ofrecer pruebas y de alegar en su defensa. (foja 66)

"En consecuencia de lo anterior, es infundado lo expuesto por el recurrente en el sentido de considerar inconstitucionales los artículos 147, fracción X, y 148 de la Ley Aduanera, y 199 y 200 de su reglamento, dado que la medida provisional que contemplan no es privativa de derechos en definitiva y que requiera de observar obligatoriamente la garantía en comento, sino que únicamente requiere, como acto de molestia que es, cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 16 constitucional." (foja 71)

De acuerdo a los párrafos anteriores, pueden obtenerse las siguientes conclusiones:

a) La suspensión en las funciones de un agente aduanal es una medida provisional y temporal que no priva al agente de manera definitiva de su patente, ya que ésta sólo es suspendida en sus efectos hasta que se dicte la resolución respectiva, donde se decidirá en definitiva si se cancela o no.

b) En consecuencia, la suspensión de la patente aduanal no es un acto privativo, sino únicamente un acto de molestia que sólo requiere cumplir con los requisitos establecidos por el artículo 16 constitucional.

Las anteriores consideraciones son correctas, porque estimar a la suspensión como acto privativo, hubiera significado dejar sin efecto todas las medidas precautorias y provisionales que existen a lo largo de nuestro ordenamiento jurídico, lo que por fortuna no ocurrió.

Sin embargo, esta minoría no comparte de la ejecutoria el contenido del considerando séptimo, en cuya parte inicial se establece lo siguiente:

"SEPTIMO. En virtud de que, como se podrá apreciar más adelante, se encuentran estrechamente vinculadas las cuestiones de legalidad con las referidas al problema de constitucionalidad, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con apoyo en lo dispuesto por la fracción III del artículo 84 de la Ley de Amparo, ejerce su facultad de atracción para conocer del recurso en lo que atañe al acto concreto de aplicación." (foja 73)

Respecto al párrafo anterior, esta minoría estima que el ejercicio de la facultad de atracción para conocer del recurso en lo que atañe al acto concreto de aplicación, no se justificaba en el presente asunto.

En efecto, si bien es cierto que la facultad de atracción es, en principio, una facultad discrecional, también lo es que no debe ejercerse arbitraria o caprichosamente (tesis J/3a. 44/91). Además, por lo que corresponde al asunto sobre el que recae el ejercicio de la facultad de atracción, no debe tratarse de cualquier caso, sino sólo de aquellos "que por su interés y trascendencia así lo ameriten" (art. 107, fracción VIII, constitucional), por lo que una simple cuestión de legalidad, como la que finalmente se resuelve en la ejecutoria, según ya se transcribió, de ninguna manera es un asunto de "interés y trascendencia", a menos que se haya pretendido apartarse del mandato del Constituyente, circunstancia que tampoco se justificó en el criterio de la mayoría.

Lo anterior es aún más grave si se admite que el empleo de la facultad de atracción también se ha hecho en contra de los propios criterios que este Tribunal Pleno, ha emitido precisamente para evitar los excesos en que incurre la ejecutoria mayoritaria.

Así es, la Suprema Corte ha establecido claramente (tesis P. XV/94), que para que se justifique el empleo de la facultad de atracción, debe estarse frente a un asunto que por la importancia excepcional del problema planteado se aparte de los demás de su género, agregando que un asunto es excepcional cuando los argumentos relativos no pueden convenir a la mayoría ni a la totalidad de asuntos, debido a su importancia por su gran entidad o consecuencia (J/3a. 46/91), que hagan patente la necesidad de su intervención, ya que dicha facultad debe ejercerse restringidamente, esto es, únicamente en aquellos casos en que de manera indubitable se planteen problemas de especial entidad que hagan notoria la conveniencia de que la Suprema Corte asuma su conocimiento.

Adicionalmente a lo anterior, también se ha establecido recientemente que el nuevo sistema competencial del Poder Judicial de la Federación, tiene la finalidad de que la Suprema Corte se dedique fundamentalmente a la función de supremo intérprete de la Constitución Federal, y los Tribunales Colegiados de Circuito al control de la legalidad. Por consiguiente, si en el amparo en revisión no se advierte alguna de las características mencionadas, la Suprema Corte no debe ejercer la facultad de atracción (tesis P. XV/94), ya que si se conoce de cualquier asunto, se desvirtuaría la intención de la reforma legislativa, de reservar a la Suprema Corte los asuntos en que se interprete directamente la Constitución y a los Tribunales Colegiados de Circuito los problemas de legalidad (tesis 3a. CXXIX/91).

De acuerdo a lo anterior, resulta jurídicamente evidente que el criterio de la mayoría, relativo a emplear en este asunto la facultad de atracción, resulta ser un artificio que permite resolver una simple cuestión de legalidad, olvidando que, constitucional y jurisprudencialmente, esta Suprema Corte no es un tribunal de atracción, sino un tribunal constitucional, puesto que su jurisdicción natural es la constitucionalidad de leyes y actos y, excepcionalmente, la legalidad de actos que por su interés y trascendencia así lo ameriten, situación que en este caso no se daba, toda vez que -como se verá más adelante- el vicio de legalidad del acto de aplicación reclamado no hace a éste excepcional o trascendente.

Con independencia de lo anterior, la ejecutoria sigue diciendo:

"... en el caso concreto existe, por cuanto al acto de aplicación, una violación manifiesta de la ley, que actualiza la hipótesis de la fracción VI del artículo 76 bis de la Ley de Amparo, motivo por el cual procede suplir la deficiencia de la queja. (Foja 75)

"... es a la autoridad administrativa y no a otra, a la que compete tomar todas la medidas necesarias para instruir el procedimiento y dictar la resolución que corresponda, lo que implica que la autoridad, acatando lo dispuesto tanto por los artículos 147, fracción X, de la Ley Aduanera y 199 de su reglamento debió fijar, precisamente al momento de decretar la suspensión, el término relativo a la duración de ella, es decir, debió vincular su actuación con lo dispuesto por el reglamento pues, de otro modo, queda a su arbitrio la prolongación de los efectos de la medida, lo que claramente contradice la intención de las normas que señalan un máximo para la existencia de la suspensión. (Fojas 75 y 76)

"Esa violación a la ley es manifiesta en este caso, porque no basta que en el reglamento se precise el término en el cual la autoridad debe decidir sobre la suspensión, sino que es necesario que la misma se individualice en el momento de decretarse, para que el afectado pueda conocer de modo cierto cuál es en su caso concreto, el período máximo en el que no podrá ejercer una actividad para la cual previamente obtuvo una autorización del Estado y garantizó su debido desempeño. (Foja 76)

"De tal manera, si es a la propia autoridad aduanera a quien compete decretar la suspensión y dictar la resolución a la que se supedita o de cuya existencia depende la medida provisional, debe, al momento de imponerla, señalar el límite de su existencia porque de no hacerlo se desnaturaliza la medida provisional para convertirla en una sanción, provocando que los efectos de la medida se transformen en definitivos, lo que puede acarrear para el agente la pérdida de los elementos materiales para desarrollar su función. (Foja 76)

"Por ende, el acto de aplicación, al no fijar el límite de la suspensión, es manifiestamente violatorio y deja en estado de indefensión al afectado, porque infringe la garantía de legalidad. (Foja 77)

"Lo señalado se corrobora con nitidez en el asunto concreto, pues pese a (sic) la medida de seguridad se decretó en el mes de febrero de mil novecientos noventa y tres, no existe en autos constancia de que a la fecha se haya resuelto sobre la cancelación de la patente, por lo que sólo debe concluir que se rebasó en exceso el término previsto por la ley y su reglamento para el dictado de la resolución respectiva. (Foja 77)

"Por ello, la protección de la Justicia Federal debe concederse a la quejosa respecto del acto de aplicación de la Ley impugnada y sus consecuencias ... a efecto de que, si no se ha pronunciado resolución sobre la cancelación de la patente, dejen insubsistente el oficio reclamado, en lo relativo a la suspensión provisional del agente, sin perjuicio de sus atribuciones de verificación y control, esto es, de que emitan la resolución que en derecho proceda sobre la cancelación de la patente." (Foja 77)

De acuerdo a las consideraciones anteriores, se observa también que la mayoría, para resolver un simple problema de legalidad, tuvo que emplear indebidamente la figura de la suplencia de la deficiencia de la queja, basada en una aparente violación manifiesta de la ley.

A juicio de esta minoría, este asunto no debió resolverse acudiendo a la fracción VI del artículo 76 bis de la Ley de Amparo, ya que en el caso no existe violación manifiesta de la ley que, generando indefensión para la quejosa, haya justificado suplir la deficiencia de su queja.

En efecto, para acreditar que la quejosa efectivamente quedó en estado de indefensión, al no poderse defender de un eventual retraso en la emisión de la resolución de la autoridad, era indispensable que la mayoría considerara los siguientes extremos:

a) Que la quejosa carecía de medio de defensa, quedando por ello en absoluto estado de indefensión.

Este extremo no se actualizó en el caso, ya que la quejosa, suponiendo que se agotó el plazo de cuarenta y cinco días fijado por el artículo 199 del Reglamento de la Ley Aduanera, podía acudir a la propia autoridad para exigir que se emitiera la resolución en el plazo reglamentario. Esto sin considerar que en dicho supuesto la misma quejosa pudo haber ampliado su demanda ante el propio Juez de Distrito, señalando como acto reclamado, precisamente, el retraso por más de cuarenta y cinco días de la autoridad administrativa para resolver sobre la cancelación de la patente de agente aduanal.

En consecuencia, la quejosa de ninguna manera quedó en estado de indefensión ante una -eventual- apatía de la autoridad responsable, ya que tenía a su alcance distintos medios de defensa, de manera que la indefensión que se requiere para suplir la deficiencia de la queja, no existió en el caso.

b) Que no existió otorgamiento de la suspensión de los actos reclamados por parte del Juez de Distrito.

Este extremo, necesariamente, debió también ser considerado por la mayoría al momento de asumir el criterio de la ejecutoria, ya que si el Juez de Distrito otorgó la suspensión -como se acreditó en las sesiones donde se discutieron estos asuntos-, la quejosa siguió operando, sin que la autoridad pudiera continuar con el procedimiento de cancelación, dados los efectos de la suspensión.

Cabe aclarar que si bien es cierto que este extremo no pudo acreditarse de las actuaciones y autos que integraron el toca, ya que éste no contiene el incidente de suspensión, también lo es que pudo ayudar a eliminar la duda que la mayoría expresó en los dos últimos párrafos de la foja 77, toda vez que, de un lado, se aseguró que "no existe en autos constancia de que a la fecha se haya resuelto sobre la cancelación de la patente" y, por el otro, concede el amparo "a efecto de que, si no se ha pronunciado resolución sobre la cancelación de la patente, dejen insubsistente el oficio reclamado."

c) Otro extremo que debió acreditar la mayoría, es la existencia o no de la violación, es decir, si existió un retraso mayor a cuarenta y cinco días en la resolución de la cancelación de la patente de agente aduanal.

En efecto, quizá la suplencia permitiría cubrir la falta de concepto de violación respecto al retraso en la emisión de la resolución, pero no permitía resolver sin cerciorarse debidamente que existía tal retraso, así como tampoco asegurarse que la quejosa carecía del medio de defensa para combatirlo, ya que la apatía tal vez no era de la autoridad para resolver, sino de la quejosa para defenderse. d) Finalmente, otro extremo que debió acreditarse era el relativo a que, ante la violación cometida en su perjuicio, la quejosa ya no pudo defenderse de ella.

Este extremo tiene íntima relación con el señalado en el inciso a) anterior, pero son distintos, ya que en aquél se acredita la existencia de medios de defensa en favor de la quejosa para combatir el -eventual- retraso de la autoridad aduanera. En cambio, este extremo consiste en la oportunidad, o sea, en un lapso de tiempo suficientemente prolongado para que la quejosa pudiera percatarse del retraso de la autoridad para emitir resolución sobre la cancelación de la patente de agente aduanal, máxime que en la propia ejecutoria se acepta que un retraso excesivo "puede acarrear para el agente la pérdida de los elementos materiales para desarrollar su función" (foja 76), circunstancia que haría que cualquier persona intentara defenderse.

Este extremo no tiene una importancia menor a la de los anteriores, toda vez que exige que la quejosa haya estado pendiente del agotamiento del plazo que establece el precepto reglamentario reclamado, a efecto de promover el medio de defensa procedente para obligar a la autoridad -si no se lo impedía la suspensión- emitir resolución cancelando la patente de agente aduanal.

De acuerdo a lo anterior, queda claro que la suplencia de la deficiencia de la queja en este asunto no tiene un apoyo jurídico sólido, pues la violación manifiesta de la ley no se justificó plenamente en la ejecutoria, quedando sólo como una expresión en blanco.

Además, el Tribunal Pleno ha establecido que la violación manifiesta sólo existe si ésta se presenta en forma clara y patente, que resulta obvia, que es innegable e indiscutible, y cuya existencia no puede derivarse de una serie de razonamientos o planteamientos cuestionables (tesis LV/89), de manera que la suplencia de la deficiencia de la queja prevista por el artículo 76 bis, fracción VI, de la Ley de Amparo, es de aplicación estricta y se circunscribe exclusivamente a la litis constitucional, lo que significa que no debe -como se hace en la ejecutoria- introducir en el juicio cuestiones no controvertidas, sobre las que no se expresaron razonamientos ni fueron materia de prueba (tesis LVI/89).

En consecuencia, queda acreditada también la indebida aplicación de la figura de la suplencia de la deficiencia de la queja, ya que en el caso no existió violación manifiesta de la ley que haya generado indefensión para la quejosa, así como tampoco pruebas fehacientes de que el acto reclamado que se suple, fue aplicado en perjuicio de la propia quejosa, es decir, que la autoridad responsable incumplió el plazo de cuarenta y cinco días que el artículo 199 del Reglamento de la Ley Aduanera establece para que se emita la resolución sobre la cancelación de la patente de agente aduanal.

TERCERO. Resta sólo acreditar que en la ejecutoria se resuelve un simple vicio de legalidad y no de constitucionalidad del acto de aplicación reclamado.

En efecto, el vicio de legalidad que la mayoría convirtió indebidamente en un problema de inconstitucionalidad, fue una simple omisión de la autoridad responsable de no señalar expresamente el plazo máximo para emitir resolución sobre la cancelación de la patente de agente aduanal, olvidando que el propio acto reclamado se fundó en preceptos reglamentarios que en su propio texto indican dicho plazo.

Por otro, tal vicio de legalidad desde luego que no convertía a este asunto en un juicio de "interés y trascendencia", ya que la omisión en el señalamiento del plazo para la ejecución de un acto administrativo o procesal aparece en multitud de asuntos (por ejemplo, para reconvenir, ofrecer pruebas, interponer recursos, promover un incidente, etc.), y no por ello los actos son inconstitucionales, ya que basta que la autoridad funde su resolución para que el particular conozca qué instancia o acto procesal puede (o debe) promover.

Además, de poco sirve para detener la violación sobrevenida que pretende evitar el criterio de la mayoría, el que la autoridad aduanera establezca y realice el cómputo del plazo para que se emita la resolución, ya que ante un eventual retraso, el agente aduanal, aun cuando la autoridad cumpla con ese requisito de legalidad, tendrá que promover algún medio de defensa para combatir ese retraso, quedando el criterio de la mayoría sólo en una buena intención.

CUARTO. A manera de conclusión, sólo queremos señalar que el criterio de la ejecutoria, en la parte que se rebate, viene a poner en riesgo a todos los actos de autoridades administrativas o jurisdiccionales que no señalen expresamente ni contabilicen los plazos que legalmente se establecen para realizar una gestión administrativa o acto procesal concreto, ya que en la práctica dichas autoridades generalmente no lo hacen.

Sin embargo, la Constitución sólo exige que las autoridades funden y motiven sus actos, sin que el texto constitucional exija el señalamiento y cómputo de los plazos respectivos, ya que si se citan los preceptos legales que fundamentan la actuación de la autoridad, corresponde a los particulares o interesados conocer y realizar oportunamente la gestión administrativa o acto procesal de que se trate, resultando entonces excesivo y fuera de toda exigencia constitucional el obligar a las autoridades a indicar y efectuar el cómputo de los distintos plazos que las leyes establecen en instancias o procedimientos.