Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezSergio Valls Hernández,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Margarita Beatriz Luna Ramos,Juan N. Silva Meza,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,José Fernando Franco González Salas,Salvador Aguirre Anguiano,Luis María Aguilar Morales,José Ramón Cossío Díaz
Fecha de publicación01 Enero 2011
Número de registro22633
Fecha01 Enero 2011
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXIII, Enero de 2011, 2590
MateriaDerecho Constitucional
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 81/2008. MUNICIPIO DE JIUTEPEC, ESTADO DE MORELOS.


MINISTRO PONENTE: J.F.F.G.S..

SECRETARIOS: M.E.H.F.E.I.F.R..


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día cuatro de octubre de dos mil diez.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO. Por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el catorce de julio de dos mil ocho, registrado con el número 032957, F.V.M., en su calidad de síndico del Ayuntamiento de Jiutepec, Estado de M., y en representación de dicho Municipio, promovió controversia constitucional y demandó de las autoridades que a continuación se señalan, la invalidez de los actos que más adelante se precisan:


"II. Entidad, poder u órgano demandados: a) El H. Congreso del Estado de M.. b) El titular del Poder Ejecutivo del Estado de M.. c) Secretario de Gobierno del Poder Ejecutivo del Estado de M.. ... IV. Norma general y acto cuya invalidez se demanda, así como en su caso, el medio oficial en que fue publicado: 1. Los artículos 3, fracción IV, 4, fracción III, 11, 12, 14, fracciones I, III y IV, 24 (fracciones I y II y último párrafo), 33 y sexto transitorio de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado Libre y Soberano de M., publicada en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4617, de fecha 4 de junio de 2008."


Importa destacar que de la lectura integral del escrito de demanda se advierte que también se impugnaron los numerales 15 y 16 de la ley mencionada.


SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes de la norma general y de los actos cuya invalidez se demandan los siguientes:


"En la edición número 4617 del Periódico Oficial Tierra y Libertad del Gobierno del Estado de M., de fecha 4 de junio de 2008, fue publicada la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado Libre y Soberano de M.. Ordenamiento que en sus artículos 3, fracción IV, 4, fracción III, 11, 12, 14, fracciones I, III y IV; 24, 33 y sexto transitorio, se estiman invaden la esfera constitucional de competencia del Municipio actor."


TERCERO. Los conceptos de invalidez que aduce la parte actora son los siguientes:


1. Que los artículos 4, fracción III, 11, 14 y 24, fracciones I, II y V, último párrafo, de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado Libre y Soberano de M. son violatorios de los numerales 14, 16 y 115, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como también de los artículos 10, fracción II, 147, 148, 149 y 154 de la Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos del Estado de M., al crear al "Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico del Estado" como autoridad intermedia entre el Gobierno Estatal y los Ayuntamientos del Estado, y facultarlo para definir las políticas públicas, programas y acciones municipales relativas al desarrollo económico sustentable y para determinar la condonación o reducción de las contribuciones municipales, violando así el principio de recaudación y de libre administración hacendaria de los Municipios e invadiendo su esfera de competencia.


Que el "Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico del Estado" es una autoridad intermedia, debido a que:


a) Es una autoridad ajena y distinta al Gobierno Estatal y a los Gobiernos M., no obstante que se encuentra integrada por servidores públicos de uno y otros gobiernos.


b) Lesiona la autonomía municipal, ya que invade la esfera de competencia de los Municipios al definir las políticas públicas, programas y acciones municipales relativas al desarrollo económico sustentable; así como también determina en forma vinculante y por encima de los Municipios (de conformidad con lo establecido en el artículo 24, fracciones I, II y V, último párrafo, de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable) las reducciones y condonaciones a las contribuciones municipales relativas al desarrollo económico.


2. Que el artículo 14, fracciones III y IV, de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado Libre y Soberano de M. es violatorio de los numerales 14, 16 y 115 de la Constitución Federal al establecer que el "Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico del Estado" tiene atribuciones para proponer a los órganos del Poder Ejecutivo Estatal los proyectos prioritarios, las reglas de operación de los programas y las acciones, relativos al desarrollo económico que se implementen en los Municipios miembros de dicho consejo.


Lo anterior, en virtud de que se invade el ámbito constitucional de competencia del Municipio, pues de conformidad con la fracción V del artículo 115 constitucional, corresponde a los Municipios, dentro de su ámbito territorial, la atribución para determinar y aplicar el desarrollo urbano municipal, dentro de la cual queda comprendido el fomento de las actividades económicas o los proyectos productivos y, consecuentemente, la expedición de las reglas de operación de los programas o acciones que el Ayuntamiento estime necesarios para materializar o ejecutar los programas o acciones relativas al desarrollo económico del Municipio.


3. Que los artículos 3, fracción IV; 4, fracción III; 11; 12; 14, fracciones I, III y IV; 15; 16; 24, fracciones I, II y V; 33 y sexto transitorio de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado Libre y Soberano de M., que contemplan la creación del Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico del Estado, así como la posibilidad de que los Ayuntamientos celebren convenios de coordinación, colaboración y concertación con el Ejecutivo del Estado, y que establecen que los Municipios podrán recibir apoyos para el desarrollo de proyectos productivos específicos de alto impacto municipal o para la adquisición de sistemas informáticos, asesoría o capacitación del Poder Ejecutivo, condicionando dicho beneficio a que los mismos celebren los convenios señalados, implica un menoscabo a la autonomía, atribuciones y hacienda de los Municipios, ya que:


a) Establecen que el presidente del Municipio que haya celebrado el convenio formará parte del mencionado Consejo Intermunicipal, cuando en todo caso, la voluntad de incorporarse al mismo y la decisión de quién ha de representar al Ayuntamiento, es una decisión que debe tomarse colegiadamente por el propio Ayuntamiento, por lo que se transgreden las fracciones I y II del artículo 115 de la Constitución Federal, que reconocen autonomía y personalidad jurídica a los Gobiernos M..


b) La intervención del presidente municipal en el consejo no puede admitir que se suplan las determinaciones que le corresponde definir al Gobierno Municipal en forma colegiada en materia de desarrollo económico, y menos aún que éstas estén sujetas a la aprobación de las autoridades del Poder Ejecutivo Estatal, por lo que se viola la fracción V del artículo 115 constitucional, que otorga a los Gobiernos M. la potestad para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipales, sin injerencia externa, dentro de la que queda incluido el fomento a las actividades productivas o el desarrollo económico en su ámbito territorial.


c) Las determinaciones del consejo no pueden tener por objeto el otorgamiento de condonaciones o reducciones a las contribuciones municipales, ni siquiera en el caso de los Municipios que hayan celebrado convenio de coordinación, colaboración y concertación con el Ejecutivo Local, pues se atentaría en contra de la facultad de los Ayuntamientos para percibir sus contribuciones sin que las leyes federales o locales puedan establecer exenciones o subsidios a cargo de las mismas, facultad consagrada en la fracción IV del artículo 115 de la Constitución General de la República, perjudicando así la libre administración hacendaria, al reducir los recursos para hacer frente al gasto público.


Como consecuencia de lo expuesto, el Municipio actor impugna el artículo sexto transitorio de la ley, en el que se establece que el Consejo Intermunicipal deberá ser instalado dentro de los treinta días naturales siguientes a la firma del primer convenio referido en el artículo 15 de la misma.


CUARTO. Por acuerdo de catorce de julio de dos mil ocho, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación tuvo por presentada la demanda de mérito, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional, correspondiéndole el número 81/2008 y, por razón de turno, designó como instructor al M.J.F.F.G.S..


Por auto del día quince de julio de dos mil ocho, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, se tuvieron como demandados en ese procedimiento constitucional a los Poderes Ejecutivo y Legislativo, así como al secretario de Gobierno, todos del Estado de M., y se ordenó emplazarlas, y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación corresponde.


Mediante proveído de dieciocho de julio de dos mil ocho, los Ministros integrantes de la Comisión de Receso requirieron al Congreso del Estado de M. para que, al dar contestación a la demanda, remitiera a la Suprema Corte de Justicia de la Nación copia certificada de los antecedentes de las normas generales impugnadas, así como de las actas de las sesiones en las que se hayan aprobado y en las que conste la votación de los integrantes de dicho órgano legislativo, y la apercibieron, para el caso de no cumplir con el requerimiento señalado, con la imposición de una multa, en términos del artículo 59, fracción I, del Código Federal de Procedimientos Civiles.


QUINTO. El gobernador constitucional y el secretario de Gobierno, ambos del Estado de M., en sus respectivos escritos de contestación a la demanda, señalaron, en síntesis, lo siguiente:


1. Opusieron la falta de legitimación a la causa del Municipio actor, al estimar que carece de la titularidad del derecho que pretende hacer valer, pues consideran que el Ejecutivo Estatal no ha realizado acto alguno que invada o afecte la órbita competencial del Municipio actor y, en consecuencia, que la actora carece del derecho a demandar la invalidez del acto impugnado.


2. Opusieron la falta de legitimación pasiva del Ejecutivo Estatal, al no haber realizado acto alguno que constituya una invasión a la esfera de competencia del Municipio actor y, en consecuencia, este último no puede obtener la pretensión que demanda.


3. Señalaron que los conceptos de invalidez formulados por la parte actora son inoperantes, pues los artículos 3, fracción IV, 4, fracción III, 11, 12, 14, fracciones III y IV, 24, 33 y sexto transitorio de la Ley de Desarrollo Económico del Estado de M., que se impugnan, establecen un sistema o régimen de coordinación entre el Gobierno Estatal y los Ayuntamientos del Estado en materia de desarrollo económico sustentable, que constituye un régimen de opción para el Municipio actor.


Que de los artículos 11, 12, fracción II, 14, 15, 16, 24 y 33 de la ley aludida, se advierte que la participación en el régimen de fomento al desarrollo económico, así como la inclusión, pertenencia y participación en el Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico del Estado, resulta optativa para los Ayuntamientos y no impuesta, ya que se requiere que el Ayuntamiento celebre un convenio con el Ejecutivo Estatal.


Que, en consecuencia, los conceptos de invalidez devienen en inoperantes, tanto si decide celebrar el convenio como si no lo hace, en razón de lo siguiente: si celebra el convenio y, en consecuencia, se incorpora al régimen de fomento al desarrollo económico y al Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico del Estado de M., los conceptos de invalidez serían inoperantes, en razón de que voluntariamente asumiría la aplicación de las normas que le son optativas, lo que implicaría su consentimiento con las disposiciones relativas; si no celebra el convenio, las normas jurídicas impugnadas no tendrían ninguna consecuencia jurídica sobre su esfera de competencias, atribuciones y patrimonio, por lo que también serían inoperantes los conceptos de invalidez, al no causarle las normas aludidas ningún perjuicio.


4. Manifiestan que el primer concepto de invalidez planteado por el Municipio actor resulta infundado, ya que el Consejo Intermunicipal no constituye una autoridad intermedia, y realizan un análisis de los tres supuestos en los que, de acuerdo con la tesis jurisprudencial 10/2000, del Pleno de la Corte se actualiza la figura mencionada, en los siguientes términos:


I. Señalan que el Consejo Intermunicipal no constituye una autoridad intermedia distinta o ajena a los Gobiernos Estatal y M., porque se integra con funcionarios de ambos niveles de gobierno, como son el secretario de Desarrollo Económico del Poder Ejecutivo del Estado de M. y los presidentes municipales de los Ayuntamientos que celebren convenios de coordinación con el Gobierno del Estado, y porque no guarda una posición de supremacía, ni se le reconocen facultades unilaterales de decisión, imperio o ejecutividad sobre los Municipios, y sólo actúa como un órgano colegiado con funciones de promoción del desarrollo económico y de formulación de propuestas en esa materia.


II. Argumentan que del análisis de los artículos 115 de la Constitución Federal y 14 de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado Libre y Soberano de M., se advierte que el Consejo Intermunicipal no lesiona la autonomía municipal, ni suplanta o mediatiza las facultades constitucionales de los Ayuntamientos, ni invade sus esferas de competencia, ya que entre las facultades del consejo aludido únicamente se encuentran las de formular propuestas en materia de desarrollo económico municipal, sobre: el monto o porcentaje de reducciones y condonaciones de los impuestos, derechos y contribuciones municipales relativos al desarrollo económico, proyectos productivos, reglas de operación de programas y acciones y mecanismos de coordinación intermunicipal, las cuales no son vinculatorias para las instancias o entidades a que van dirigidas, pues se respeta cabalmente la facultad de los respectivos Cabildos de aceptarlas o no, dejando, por tanto, intacta la libertad hacendaria y autonomía presupuestaria municipal.


III. Manifiestan que ningún artículo de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable prohíbe o impide a los Municipios del Estado de M. tener comunicación directa con el Gobierno del Estado en las materias de su competencia, pues no los limita a que sólo a través del consejo aludido se puedan dar sus relaciones interinstitucionales con el Gobierno Estatal, por lo que no puede considerarse como un órgano intermedio de enlace entre ambos niveles de gobierno. Señalan que, por el contrario, el Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico del Estado, al estar integrado por un funcionario del Gobierno Estatal y por los presidentes municipales, se instituye como un órgano de coordinación entre el Gobierno Estatal y Municipal, para la deliberación y definición de propuestas, políticas públicas, programas y acciones municipales, en materia de desarrollo económico sustentable.


Asimismo, manifiestan que es infundada la afirmación del actor consistente en que la facultad concedida al Consejo Intermunicipal para deliberar y definir las políticas públicas, programas y acciones municipales relativos al desarrollo económico sustentable, transgrede sus potestades y su ámbito de competencia, porque, en términos del artículo 14, fracciones III y IV, de la ley impugnada, dichas facultades son tan sólo de formular propuestas de proyectos productivos que considere prioritarios para el desarrollo económico de los Municipios miembros del consejo, y porque en términos de lo establecido por el numeral 25 de la Constitución Federal, el fomento y promoción del desarrollo económico es una facultad concurrente de todos los niveles de gobierno.


Finalmente, manifiestan que es infundada la afirmación consistente en que la atribución conferida al Consejo Intermunicipal para determinar la condonación o reducción de contribuciones municipales atenta en contra del principio de libre administración hacendaria, en razón de que, en términos del artículo 14, fracción I, de la ley impugnada, dicho consejo únicamente tiene la atribución para formular la propuesta del monto o porcentaje de reducciones y condonaciones de las contribuciones municipales relativas al desarrollo económico, y el artículo 24 del ordenamiento citado establece que los Ayuntamientos que celebren los convenios de coordinación podrán con autorización del Cabildo, otorgar las condonaciones o reducciones de impuestos, derechos o contribuciones municipales.


5. Sostienen que el segundo concepto de invalidez es infundado, pues de conformidad con el artículo 14, fracciones III y IV, del ordenamiento impugnado, las facultades otorgadas al Consejo Intermunicipal son tan sólo para formular propuestas, y porque las normas impugnadas no invaden el ámbito competencial del Municipio actor, en razón de que promueven la concurrencia de los ámbitos de Gobierno Estatal y Municipal en el fomento y promoción del desarrollo económico, lo que es acorde con el numeral 25 de la Constitución Federal.


6. Señalan que el tercer concepto de invalidez es infundado, en razón de lo siguiente:


a) Que los artículos 15, 16 y 33 impugnados no menoscaban la autonomía, atribuciones y hacienda del Municipio, en razón de que no eliminan, restringen, ni limitan alguna de las facultades constitucionales o legales del Municipio actor, así como tampoco se prevé que el otorgamiento de apoyos sea en detrimento o perjuicio de alguno de los elementos o recursos que integran la hacienda municipal, de acuerdo con el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.


b) Que es infundado que la intervención de los presidentes municipales en el Consejo Intermunicipal supla las determinaciones que le corresponden al Gobierno Municipal en materia de políticas públicas, programas, proyectos o acciones en materia de desarrollo económico, pues en términos de los numerales 12, fracción II y 15 de la ley impugnada, les corresponde a los Ayuntamientos la decisión acerca de la celebración de los convenios de referencia, y porque la inclusión de dichos funcionarios no implica que se pretenda suplir la voluntad y atribuciones del Ayuntamiento, sino que dicho funcionario, en términos de lo dispuesto por el artículo 41 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., es el representante administrativo, político y jurídico del Ayuntamiento y, en consecuencia, el Ayuntamiento en cuestión se encuentra jurídica, política y administrativamente representado en dicho consejo, por conducto del presidente municipal.


c) Que es infundado que las determinaciones del consejo implican el otorgamiento de condonaciones o reducciones de las contribuciones municipales, ya que de conformidad con los artículos 14, fracción I y 24 de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado Libre y Soberano de M., al Consejo Intermunicipal le corresponde únicamente acordar la propuesta del monto o porcentaje de las reducciones o condonaciones citadas, siendo facultad exclusiva de los Ayuntamientos aceptar dichas propuestas, pues las mismas no les son vinculantes ni obligatorias.


SEXTO. El Congreso del Estado de M., al contestar la demanda, señaló, en síntesis, lo siguiente:


1. Respecto del primer concepto de invalidez, señala que el Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico del Estado no es una autoridad intermedia, en razón de que se trata de un órgano de coordinación que tiene por objeto concertar medios y esfuerzos para la deliberación y definición de las políticas públicas, programas y acciones municipales relativas al desarrollo económico sustentable y, por lo tanto, su labor se encuentra supeditada a la vigilancia y común acuerdo de otros entes, como lo son la Comisión Reguladora para el Desarrollo Económico del Estado de M., la Secretaría de Desarrollo Económico del Poder Ejecutivo del Estado de M., y los Ayuntamientos de los diferentes Municipios.


Manifiesta que el consejo no constituye una autoridad intermedia entre el Gobierno Estatal y el municipal, en razón de que no es un ente ajeno a la estructura orgánica del Estado, pues forma parte de éste y actúa dentro del ámbito de facultades del mismo, y no afecta la autonomía municipal, pues no obstante que tiene como objetivo fundamental la deliberación y definición de las políticas públicas, programas y acciones municipales relativas al desarrollo económico sustentable, el consejo no posee atribuciones de decisión o ejecución sobre ninguna materia específica cuya determinación le corresponda exclusivamente al Ayuntamiento, es decir, no tiene una posición de supremacía frente al Municipio, pues no se le conceden facultades unilaterales de decisión o ejecutividad que le permitan actuar por encima de ellos.


Por otra parte, arguye que no se advierte en qué forma el Consejo Intermunicipal podría interferir en la comunicación directa que debe existir entre ambos niveles de gobierno, pues en términos de los numerales 2, 3, 25 y 28 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, y del 41 de la Ley Orgánica Municipal, ambos ordenamientos del Estado de M., se encuentra integrado por los funcionarios que legalmente representan al Ejecutivo Estatal (gobernador del Estado) y al Ayuntamiento (presidente municipal).


Asimismo, aduce que el Consejo Intermunicipal no reúne las características de autoridad intermedia, pues solamente le fueron otorgadas facultades para realizar propuestas, lo que implica que se trata de un órgano de enlace y apoyo, aunado a que en su integración se encuentran representados tanto los Ayuntamientos como el Poder Ejecutivo.


2. En relación con el segundo concepto de invalidez, señala que de la lectura de los artículos tildados de inconstitucionales no se advierte que al Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico del Estado se le haya concedido o reconocido ninguna facultad de decisión que por sí misma pudiese ejecutar, además de que en términos del artículo 14 de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable, sus atribuciones se limitan a acordar y proponer proyectos productivos y reglas de operación, lo que no significa que pueda imponer las propuestas referidas, pues se encuentran sujetas tanto a las determinaciones de los Ayuntamientos como a la Comisión Reguladora para el Desarrollo Económico y a la Secretaría de Desarrollo Económico del Poder Ejecutivo, ambas del Estado de M. y, por tanto, "es que dicho Consejo Intermunicipal al formar parte de la organización del Municipio, y atento a sus atribuciones, no afectan la esfera de competencia de los Ayuntamientos ni obstaculizan en forma alguna la comunicación directa que debe haber entre el Gobierno del Estado y sus Municipios".


3. Al contestar el tercer concepto de invalidez, manifiesta que no se vulnera el artículo 115, fracciones I, II, IV y V, de la Constitución Federal, en razón de que el Consejo Intermunicipal es un órgano de coordinación o conexión, en el que únicamente recaen atribuciones de propuesta, sin tener facultades para determinar, imponer o ejecutar por sí mismo proyectos productivos o reglas de operación, por lo que no sustituye al Ayuntamiento en el ejercicio de facultades que sólo le corresponden a éste, siendo inexacto que el consejo aludido esté facultado para formular los proyectos productivos prioritarios para el desarrollo económico en sustitución de los Ayuntamientos.


Por otra parte, sostiene que el presidente municipal, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 41 de la Ley Orgánica Municipal, es el representante político, jurídico y administrativo del Ayuntamiento, por lo que dicho funcionario no es tomado en cuenta como ente unilateral, sino como la persona que simboliza un órgano colegiado como lo es el Ayuntamiento.


Por lo que respecta a la celebración de los convenios de coordinación, aduce que los numerales 15, 18 y 24 de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable no transgrede la fracción IV del artículo 115 constitucional, pues dicha celebración no es obligatoria para los Ayuntamientos, además de que la misma queda sujeta a la autorización del Cabildo correspondiente, lo que implica que en el supuesto de que los convenios sean celebrados, serán objeto de estudio, valoración y aprobación por parte del Cabildo.


En relación con el argumento de la actora consistente en que las determinaciones del consejo no pueden tener por objeto el otorgamiento de condonaciones o reducciones a las contribuciones municipales, al ser facultad de los Ayuntamientos el percibir sus contribuciones sin que las leyes federales o locales puedan establecer exenciones o subsidios a cargo de las mismas, la legislatura establece que la prohibición constitucional es para los casos en que se pretenda otorgar un privilegio individual, pero no para los casos en que por razones de carácter social, y en leyes generales y abstractas, se autoricen condonaciones. También señala que la facultad de condonar o de otorgar reducciones de contribuciones municipales es una potestad de los Ayuntamientos, que pueden ejecutar, siempre y cuando sea con la autorización del Cabildo, y acordado con el Consejo Intermunicipal, por lo que no se vulnera el numeral 115, fracción IV, de la N.F..


Asimismo, señala que si bien es cierto que la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal prohíbe conceder exenciones de contribuciones, también es cierto que dicho beneficio será otorgado únicamente a aquellas empresas, organizaciones sociales, privadas y personas físicas con actividad empresarial, siempre y cuando se compruebe que éstas cuentan con un domicilio legal y fiscal dentro del Estado de M., o que se establezcan en él, que estén al corriente de sus obligaciones fiscales, laborales y de seguridad social, tanto federales como estatales, y que los proyectos de inversión que realicen impliquen la creación de empleos permanentes en el Estado, lo que justifica el otorgamiento de dichos beneficios.


SÉPTIMO. El procurador general de la República, al formular su opinión, manifestó sustancialmente lo siguiente:


1. Respecto de la causal de improcedencia hecha valer por el gobernador y el secretario de Gobierno del Estado de M., consistente en la falta de legitimación a la causa del Municipio actor, manifestó que deben ser desestimadas, ya que tienen íntima relación con el fondo del negocio y, en consecuencia, no es la etapa idónea para resolver dicha cuestión.


2. En relación con el concepto de invalidez formulado por el Municipio actor, que establece que el Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico del Estado de M. constituye una autoridad intermedia, señaló que es infundada, en razón de lo siguiente:


Que de la lectura de los artículos 4, 11 y 12 de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable de M. se observa que por la forma en que está integrado el Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico de la entidad, no puede ser considerado como un ente ajeno al Gobierno Estatal o Municipal, ya que se integra tanto por autoridades del Estado de M. (el titular de la Secretaría de Desarrollo Económico) como de los Ayuntamientos (presidentes municipales) que celebren los convenios con el Ejecutivo Estatal, y únicamente tiene la naturaleza de un órgano de coordinación para la deliberación y definición de las políticas públicas, programas y acciones municipales. Que, en consecuencia, el Consejo Intermunicipal no constituye una autoridad intermedia, por no ser distinto ni ajeno a los Gobiernos Estatal y M., y porque carece de facultades unilaterales de decisión, imperio o ejecutividad sobre los Municipios.


Que el Consejo Intermunicipal no invade la esfera de facultades del Municipio, pues las atribuciones previstas a favor del mismo, en el artículo 14 de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable, no restringen, se contraponen, ni hacen nugatorias las facultades consagradas por el artículo 115 de la Constitución Federal, aunado a que del análisis de dicho numeral no se desprende que el Ayuntamiento tenga conferidas atribuciones en materia de desarrollo económico sustentable.


Que si el mencionado consejo sólo puede acordar, proponer y promover los proyectos productivos prioritarios para el desarrollo económico de los Municipios miembros, resulta incuestionable que con dichas atribuciones no se suplantan las facultades que constitucionalmente le competen a los Ayuntamientos.


Que el Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico del Estado no constituye una autoridad intermedia, porque no guarda una posición de supremacía, ni se le reconocen facultades unilaterales de decisión, imperio o ejecutividad sobre los Municipios, en razón de que, en términos de los artículos 11 y 14 de la ley impugnada, actúa solamente como un órgano colegiado con funciones de promoción y formulación de propuestas de desarrollo económico y, en consecuencia, las propuestas que emite no son vinculatorias para las entidades a que van dirigidas.


3. Por otra parte, señala que el Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico no impide el trato directo entre los ámbitos de Gobierno Estatal y Municipal, ya que las disposiciones impugnadas no le imponen a los Ayuntamientos de M. la obligación de acudir en primera instancia al consejo aludido para que éste se dirija al Gobierno Local, es decir, no se coarta el derecho de los Municipios para acudir ante el Gobierno Estatal para tratar de manera directa los asuntos relacionados con la materia de desarrollo económico sustentable.


Manifiesta que las atribuciones conferidas al consejo se encuentran sujetas a las determinaciones de los Ayuntamientos, a la Comisión Reguladora para el Desarrollo Económico de M., que depende del titular del Ejecutivo Local, y a la Secretaría de Desarrollo Económico Estatal y, en consecuencia, señala que dicho órgano forma parte de la organización del Gobierno Municipal.


Asimismo, señala que en términos de lo establecido por las fracciones III y IV del artículo 14 de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable, las facultades conferidas al Consejo Intermunicipal son tan sólo para formular propuestas de proyectos productivos que considere o estime prioritarios para el desarrollo económico de los Municipios miembros, por lo que no se trastoca el ámbito competencial que la Constitución Federal otorga de manera exclusiva a los Municipios.


4. Por otra parte, manifiesta que la fracción IV del artículo 115 constitucional establece que no deben existir exenciones respecto del cobro de los impuestos que se generen por operaciones relacionadas con la propiedad inmobiliaria, es decir, que tácitamente se establece la prohibición de exentar a las instituciones públicas y privadas y a las personas físicas o morales del pago de las contribuciones que formen parte de la hacienda municipal, por ir en contra del fortalecimiento de la misma, al debilitar la posibilidad de que dicho orden de gobierno pueda recibir los recursos señalados.


En consecuencia, señala que el artículo 14, fracción I, de la ley impugnada, que establece que el Consejo Intermunicipal puede formular propuestas sobre el monto o porcentaje de reducciones y condonaciones de los impuestos, derechos y contribuciones municipales relativas al desarrollo económico; y el numeral 24 del ordenamiento señalado, que establece que los Ayuntamientos que celebren los convenios de coordinación con el Ejecutivo Estatal podrán otorgar las reducciones y condonaciones referidas, son contrarios a lo establecido por la fracción IV del artículo 115 constitucional, por lo que se debe declarar la invalidez de los numerales impugnados.


5. Finalmente, señala que los artículos 16 y 33 de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable, que establecen que aquellos Ayuntamientos que celebren los convenios de coordinación, colaboración y concertación con el Gobierno Estatal podrán recibir apoyos para el desarrollo de proyectos productivos específicos de alto impacto municipal y ser beneficiarios de los mecanismos de modernización administrativa y mejora regulatoria para facilitar la apertura y operación de empresas en los Municipios del Estado, de ninguna manera menoscaban la autonomía y atribuciones del Municipio actor, ya que de su contenido no se advierte que se elimine, restrinja, limite o haga nugatoria la esfera competencial que constitucionalmente le corresponde al Municipio de Jiutepec, M..


Sin embargo, establece que en términos de los numerales mencionados en el párrafo anterior, se establece como requisito para que los Ayuntamientos reciban los apoyos mencionados, que celebren previamente los convenios de coordinación, colaboración y concertación con el Gobierno Estatal, lo que implica que deben supeditar su voluntad a la suscripción de los convenios en comento para recibir tales beneficios.


Al respecto, considera que los artículos en cuestión conculcan el derecho de libre asociación consagrado en el numeral 9 de la Constitución General de la República, en razón de que lejos de otorgar a los Municipios de M. beneficios tendientes al desarrollo económico sustentable de manera igualitaria, se condiciona su prestación a la firma de los convenios referidos, so pena de no recibirlos en caso de no celebrarlos, lo cual limita el derecho de los Municipios de poder pertenecer o no a un grupo o en su caso renunciar a él, ya que si bien no se les prohíbe asociarse, sí se pretende obligarlos a que lo hagan, por lo que debe declararse la invalidez de los artículos 16 y 33 de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado de M..


OCTAVO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la ley reglamentaria de la materia, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.


NOVENO. Previo dictamen del Ministro ponente, el asunto quedó radicado en la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


En sesión del día catorce de enero de dos mil nueve, los Ministros integrantes de la Segunda Sala determinaron remitir el asunto al Tribunal Pleno.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como el punto tercero, fracción I, del Acuerdo General Plenario 5/2001, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Jiutepec, Estado de M., y los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la misma entidad federativa, además de que se impugnan normas generales.


SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.


En la especie, como quedó precisado, se impugnan los artículos 3, fracción IV, 4, fracción III, 11, 12, 14, fracciones I, III y IV, 15, 16, 24, 33 y sexto transitorio de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado Libre y Soberano de M., publicada en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" Número 4617, de fecha cuatro de junio de dos mil ocho.


Como se advierte de lo anterior, lo que se impugna son normas generales, por lo que, para efectos de determinar la oportunidad de su impugnación debe estarse a lo que dispone la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, que establece lo siguiente:


"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:


"...


"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."


De la lectura integral de la demanda se advierte que las normas generales citadas se impugnan con motivo de su publicación, lo cual ocurrió el cuatro de junio de dos mil ocho, como consta en el ejemplar del Periódico Oficial del Estado, que obra a folios 18 a 57 de este expediente.


Así, conforme a las constancias procesales, si el oficio de demanda se presentó el día catorce de julio de dos mil ocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, según consta al reverso de la última hoja de la demanda, es indudable que su presentación resulta oportuna, en términos del artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que si la actora impugnó las referidas normas con motivo de su publicación en el Periódico Oficial de la entidad federativa de fecha cuatro de junio de dos mil ocho, en consecuencia, el plazo de treinta días para promover la presente controversia constitucional inició el día cinco de junio y feneció el primero de agosto de dos mil ocho, descontando los días siete, ocho, catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de junio, así como los días cinco, seis, doce y trece de julio de dos mil ocho, que fueron inhábiles, por corresponder a sábados y domingos, así como los días del dieciséis al treinta y uno de julio del mismo año, que correspondieron al primer periodo vacacional de este Alto Tribunal, en términos de lo dispuesto por el artículo 3, fracciones II y III, de la ley reglamentaria de la materia.


TERCERO. Por lo que respecta a la legitimación de la parte actora, se advierte que la demanda de controversia constitucional fue suscrita por el síndico del Ayuntamiento de Jiutepec, Estado de M., F.V.M., quien acreditó tener tal carácter con la copia certificada del acta de la sesión extraordinaria de Cabildo de veinticinco de enero de dos mil ocho, que obra agregada a fojas 58 a 82 de este expediente, de la que se desprende que el promovente y signante de la demanda es el síndico del Ayuntamiento señalado.


De conformidad con el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(1) las partes en una controversia constitucional pueden comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que estén facultados para representarlos, en términos de las normas que los rijan y, en todo caso, se presumirá que cuentan con la representación con que se ostentan.


Por su parte, el artículo 45, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M.(2) establece que los síndicos son los funcionarios a los que les corresponde la facultad de representar a los Ayuntamientos en las controversias jurisdiccionales en que sean parte, así como de nombrar representantes.


De lo expuesto se concluye que el síndico del Ayuntamiento de Jiutepec, Estado de M., F.V.M., cuenta con la representación legal de dicho Ayuntamiento y, por ende, con la legitimación necesaria para promover la controversia constitucional.


CUARTO. Respecto al análisis de la legitimación de la parte demandada, tienen dicho carácter el gobernador y el secretario de Gobierno del Estado de M., así como también el Congreso de la entidad federativa señalada.


Respecto al Poder Ejecutivo del Estado de M., firma la contestación de la demanda M.A.A.C., con el carácter de gobernador del Estado, lo cual acredita con la documental consistente en copia certificada del bando solemne expedido por la Legislatura del Estado, el veinticinco de septiembre de dos mil seis, publicada en el Periódico Oficial de la entidad "Tierra y Libertad", el veintinueve de septiembre siguiente, de lo que se concluye que quien firma la contestación de la demanda es gobernador de dicha entidad, en términos del artículo 57(3) de la Constitución Política del Estado de M., que establece que el ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo, que se denomina gobernador constitucional del Estado.


En cuanto al secretario de Gobierno del Estado de M., autoridad a la que se le demanda el refrendo y publicación de las normas impugnadas, se advierte que también tiene legitimación pasiva para comparecer a la presente controversia constitucional, conforme a lo establecido en los párrafos primero y segundo del artículo 74,(4) y segundo párrafo del artículo 76(5) de la Constitución de la entidad.


Por su parte, la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de M., en sus numerales 9,(6) 25, fracción I,(7) y 26, fracción XXIII,(8) establece que para el despacho de los asuntos que competen al Poder Ejecutivo, el gobernador del Estado se auxiliará de las dependencias y entidades de la administración pública centralizada, de la cual forma parte la Secretaría de Gobierno, cuyo titular, entre otras atribuciones, tiene la de refrendar las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones que el gobernador expida o promulgue, para que sean obligatorios, así como la de administrar y publicar el Periódico Oficial del Estado (esta última atribución fue derogada mediante decreto publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintinueve de octubre de dos mil ocho).


Además, al contestar la demanda, el secretario de Gobierno en mención exhibió copia certificada del nombramiento que lo acredita en dicho cargo, expedido el dos de octubre de dos mil seis por el Gobernador Constitucional del Estado de M., en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 70, fracción IV,(9) de la Constitución Local para nombrar y remover a sus secretarios de despacho.


Por ende, se colige que el citado funcionario secretario de Gobierno del Estado de M. cuenta con la legitimación necesaria para intervenir en esta controversia constitucional.


En ese sentido, resulta aplicable lo establecido en la tesis de jurisprudencia sustentada por este Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a la letra dice:


"SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los ‘órganos de gobierno derivados’, es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia." (Novena Época. Pleno. Tesis P./J. 109/2001. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2001, página 1104).


Por lo que corresponde al Poder Legislativo del Estado de M., firma la contestación de la demanda J.T.E., con el carácter de presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado, lo cual acredita con la documental consistente en el acta de sesión ordinaria celebrada el quince de julio de dos mil ocho, correspondiente al segundo periodo ordinario de sesiones del segundo año de ejercicio constitucional de la honorable Quincuagésima Legislatura del Congreso de M., de la que se desprende que la persona mencionada es el presidente de dicho órgano de gobierno, al cual le corresponde su representación, de conformidad con los artículos 35(10) y 36, fracción XVI,(11) de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de M..


Consecuentemente, quien signa la contestación de la demanda de controversia constitucional en representación del Congreso Local cuenta con la legitimación necesaria para ello, conforme a los preceptos analizados.


QUINTO. A continuación, se analizan las causas de improcedencia, por tratarse de una cuestión de orden público y de estudio preferente.


1. Opusieron la falta de legitimación a la causa del Municipio actor, al estimar que carece de la titularidad del derecho que pretende hacer valer, pues consideran que el Ejecutivo Estatal no ha realizado acto alguno que invada o afecte la órbita competencial del Municipio actor y, en consecuencia, que la actora carece del derecho a demandar la invalidez del acto impugnado.


2. Opusieron la falta de legitimación pasiva del Ejecutivo Estatal, al no haber realizado acto alguno que constituya una invasión a la esfera de competencia del Municipio actor y, en consecuencia, este último no puede obtener la pretensión que demanda.


Lo anterior es infundado, en virtud de que la determinación relativa a si las disposiciones impugnadas vulneran o no el ámbito de atribuciones exclusivas del Municipio actor conforme a lo determinado en el artículo 115 de la Constitución Federal, específicamente en sus fracciones III y IV, o si tal vulneración depende o no del hecho de que prácticamente puedan celebrarse los convenios que regulan, constituye una cuestión que involucra el estudio de fondo del asunto y, por tanto, debe desestimarse en aplicación del criterio contenido en la jurisprudencia P./J. 92/99, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSA DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."(12)


SEXTO. A fin de estar en aptitud de dar respuesta a los conceptos de invalidez planteados, resulta conveniente referirse al marco constitucional y legal que regula el desarrollo económico sustentable, la hacienda municipal y la libre administración hacendaria, y a la norma constitucional que prevé la figura de la autoridad intermedia, al tenor de las consideraciones siguientes:


Desarrollo económico sustentable


Los artículos 25 y 26, apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen:


"Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.


"El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.


"Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación.


"El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan.


"Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo.


"Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.


"La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.


"La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución."


"Artículo 26.


"A. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación.


"Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública federal.


"La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.


"En el sistema de planeación democrática, el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley. ..."


Para fijar el justo alcance de las disposiciones constitucionales transcritas es conveniente atender a las exposiciones de motivos de fechas siete de diciembre de mil novecientos ochenta y dos y veinticuatro de abril de mil novecientos noventa y ocho, relativas a las reformas a los artículos 25 y 26 de la Constitución Federal de tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres y veintiocho de junio de mil novecientos noventa y nueve que, en lo conducente enseguida se transcriben:


Exposición de motivos de la iniciativa del Ejecutivo de siete de diciembre de mil novecientos ochenta y dos


"... Con la iniciativa de reformas al artículo 25 se establecen en un solo cuerpo de ideas los fines de la rectoría del Estado que derivan los propósito de garantizar que el desarrollo sea integral, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuyo desarrollo y seguridad protege la Constitución.


"Para llevar esos propósitos a la realidad se establecen y ordenan de manera explícita las atribuciones del Estado en materia económica, siempre referidas al interés general y limitado, estas atribuciones, por la propia Constitución y las leyes. Con ello se afirma el principio de legalidad en la función rectora del Estado y se le hace consistente con los instrumentos de la política económica y de la estrategia de desarrollo nacional.


"En lo que concierne a la economía mixta mexicana se establece la concurrencia del sector público, del sector social y del privado a los propósitos generales del desarrollo nacional, incorporando a todas aquellas formas de actividad económica que contribuyen al desarrollo de la nación.


"Para el sector público se establece que tendrá a su cargo exclusivo las áreas estratégicas que la Constitución especifica. Para fortalecer a la sociedad y lograr el mejor cumplimiento de los fines de los organismos descentralizados y empresas que se sitúan en las áreas estratégicas, se considera necesario que la ley defina formas de participación social en éstas conservando el Estado en todo tiempo el control sobre la condición y operación de las mismas. En las áreas prioritarias el sector público podrá participar por sí o conjuntamente con el sector social y privado de acuerdo con la ley para impulsarlas y organizarlas.


"Se consigna explícitamente al sector social como integrante fundamental de la economía mixta, con lo que se recoge una aspiración de las organizaciones sociales de México y se facilita el establecimiento de un nuevo equilibrio en la economía mixta para una difusión mas amplia y directa de los beneficios del desarrollo nacional. Se compromete el apoyo del Estado y la sociedad bajo criterios de equidad y productividad a los ejidos, sindicatos, uniones, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, y en general empresas que pertenezcan mayoritariamente a los trabajadores. Con ello se crean mejores condiciones para su desenvolvimiento que fortalecen los propósitos sociales de la Revolución.


"Al sector privado se le reconoce su función social así como la conveniencia de que existan condiciones favorables para el desenvolvimiento de la empresa privada, sujetando su desarrollo al interés público.


"Con el nuevo artículo 25 se fijan, por tanto, con claridad los propósitos y la sujeción jurídica de los tres sectores al principio de legalidad, con lo cual se sientan las bases para reafirmar la certidumbre en el proceso de largo alcance en el desarrollo de la economía mixta mexicana y para la modernización de toda la legislación que regula la intervención del Estado en la economía. La rectoría del Estado clarifica y fortalece sus instrumentos para cumplir sus responsabilidades en la promoción del desarrollo. Las definiciones relativas a la economía mixta delimitan y protegen las actividades económicas del sector social y del sector privado.


"El artículo 26 establece explícitamente las facultades del Estado para planear el desarrollo nacional, actualmente implícitas en la propia Constitución y establecidas en leyes secundarias. Al recoger en la Constitución los propósitos, atribuciones y las bases del sistema nacional de planeación democrática, y la participación de toda la sociedad en el proceso, se fortalece la capacidad del Estado para hacer converger los esfuerzos de la sociedad hacia el desarrollo integral de la nación, que contemple el avance político, económico, social y cultural del pueblo de manera sólida, dinámica, permanente, equitativa y eficiente.


"Para el fortalecimiento de nuestra democracia integral, se faculta al Ejecutivo para establecer los procedimientos de participación de los diversos sectores sociales en el proceso de planeación del desarrollo, con lo cual se amplía la participación del ámbito político electoral que canalizan los partidos y asociaciones políticos a formas de participación social y comunitaria que inciden directamente en la administración de los servicios públicos y en los programas de desarrollo.


"Para evitar el incumplimiento de los planes, su dispersión, su falta de vinculación con los proyectos de inversión, su falta de oportunidad y las contradicciones entre los diversos programas, se establece la jerarquía orgánica del sistema nacional de planeación democrática a partir de un plan nacional de desarrollo único del cual han de derivar los programas sectoriales de la administración pública federal, fijándose la obligatoriedad en el cumplimiento de éstos para el sector público, la coordinación con las entidades federativas, la concertación e inducción a las acciones de los particulares, vinculando las decisiones generales con las decisiones específicas de inversión, así como su localización en el territorio.


"Es así como el artículo 26 establece las bases normativas generales para la organización de un sistema propio y moderno de planeación que incorpore los criterios de formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y de los programas.


"Se introducen, asimismo, atribuciones explícitas del Congreso de la Unión en el proceso de planeación del desarrollo nacional."


Exposición de motivos de la iniciativa de diputados del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática de veinticuatro de abril de mil novecientos noventa y ocho


"... El estado que guardan los recursos naturales en nuestro país es de un deterioro progresivo y acelerado, que pone en riesgo las bases del futuro desarrollo nacional. El fenómeno atraviesa todas las actividades productivas y de servicios e impacta todo el territorio nacional. Las causas son diversas y demandan una acción profunda e inmediata en varios sentidos. Uno de ellos es el marco legal y normativo en materia ambiental, que siente las bases jurídicas para un desarrollo sustentable.


"El desarrollo sustentable entraña una nueva concepción de las atribuciones y competencias entre los distintos niveles de gobierno y entre los Poderes de la Unión, que delimite y precise los ámbitos de responsabilidad y jurisdicción. Asimismo, supone una nueva relación entre Estado y sociedad, entre la Federación los Estados y Municipios. Esta concepción debe considerar el alcance nacional de cooperación para el medio ambiente, la reducción de las controversias entre la Federación y los Estados en esta materia, una mayor certidumbre en la toma de decisiones para la protección y planeación ambiental entre el Ejecutivo, iniciativa privada y sectores sociales. Asimismo, debe garantizar la participación de todos los sectores en el ordenamiento del territorio de acuerdo a las condiciones físico-biológicas (geomorfología, cuencas hidrográficas, vegetación y uso actual del suelo) y a las condiciones socioeconómicas, de tal suerte que se definan políticas de uso de recursos naturales con base en la aptitud de los mismos y sobre la base de una planeación regional.


"En este modelo de desarrollo debe reconocerse la heterogeneidad étnica y cultural que existe en nuestro país, para dotar a los habitantes de la capacidad de resolución sobre su entorno. Así como también sustituir la planeación y el desarrollo centralista por decisiones locales y regionales democráticas. Los pueblos y comunidades indígenas desempeñan un papel fundamental en el ordenamiento ecológico debido a sus conocimientos y prácticas tradicionales.


"La relación entre los ámbitos de poder municipal y federal exige un régimen claro de concurrencias que hasta la fecha no está suficientemente definido. Como en el caso al nivel federal del manejo del petróleo, recurso natural cuya industria no debiera ir en detrimento de las localidades y regiones, sino por el contrario debe garantizar el cumplimiento del interés social por encima de los intereses particulares. El manejo del agua, bosques, minas y suelos debe orientarse para garantizar la vida de las comunidades, pueblos y regiones en el presente y en el futuro.


"‘... El artículo tercero de esta ley define a la biodiversidad como la variabilidad de organismos vivos y de cualquier fuente, incluidos entre otros, los ecosistemas terrestres, marinos y otros ecosistemas acuáticos, y los complejos ecológicos de los que forma parte; comprende la diversidad de cada especie entre las especies y de los ecosistemas.’; y al desarrollo sustentable como el proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carácter ambiental, económico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas que se funda en medidas apropiadas de preservación del equilibrio ecológico, protección del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras."


De una interpretación sistemática y teleológica de los numerales 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se obtiene que con motivo de la reforma constitucional de mil novecientos ochenta y tres se atribuyó al Estado la responsabilidad de regir la economía nacional, se le facultó para planear, conducir, coordinar y orientar la actividad económica nacional, así como para regular y fomentar las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga la N.F..


El desarrollo económico nacional debe ser integral y sustentable, lo que implica que debe beneficiar a todos los sectores productivos, los estratos poblacionales y las regiones, de manera permanente y equilibrada, mediante criterios e indicadores de carácter ambiental, económico y social, para el mejor aprovechamiento de los recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras.


El desarrollo integral deberá realizarse mediante el crecimiento económico y del empleo, a fin de obtener una más equilibrada distribución de la riqueza dentro del marco de ejercicio de las libertades de los individuos, grupos y clases sociales.


Al desarrollo nacional deberán concurrir, con responsabilidad, los sectores público, social y privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación.


Se establece un Sistema Nacional de Planeación Democrática del Desarrollo Nacional para imprimir solidez, dinamismo permanente, equitativa y eficiente, al crecimiento de la economía, cuyo principal instrumento es el Plan Nacional de Desarrollo, al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública federal, con el fin de dar unidad de dirección a los diversos programas.


Para cumplir con esa importante actividad es imprescindible que la ley faculte al Ejecutivo Federal para establecer los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática y los programas de desarrollo, así como los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el mencionado Ejecutivo coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.


Las disposiciones examinadas -artículos 25 y 26 de la Constitución Federal- se encuentran íntimamente vinculadas con las contenidas en los numerales 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C, de la propia N.F. que, en la parte conducente, establecen:


"Artículo 27. ... La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. ..."


"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:


"...


"XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución."


De lo anterior deriva la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en materia de asentamientos humanos, para lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana, como lo ha reconocido este Tribunal Pleno, en la jurisprudencia P./J. 142/2001,(13) cuyo tenor es el siguiente:


"FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ‘Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado ‘facultades concurrentes’, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general."


La concurrencia de los tres niveles de gobierno para intervenir en el desarrollo nacional se pone de manifiesto en el artículo 115, fracción V, incisos a) y c), de la Constitución Federal, al facultar a los Municipios para que dentro de su ámbito de competencia formulen, aprueben y administren la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal y participen en la formulación de planes de desarrollo regional, que deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia, estableciendo, además, la obligación de la Federación y de los Estados de asegurar la participación de los Municipios cuando elaboren proyectos de desarrollo regional.


En la exposición de motivos de la Iniciativa del Ejecutivo de reformas al artículo 115 constitucional, de fecha ocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, se señala, en lo conducente, lo siguiente:


"... Otro importante aspecto en el que la reforma municipal y el Municipio Libre habían venido quedando postergados, es el desarrollo urbano, tan necesario para su planeación y crecimiento racional, por lo que en la fracción V se faculta a los Municipios para intervenir en la zonificación y planes de desarrollo urbano municipales, en la creación y administración de sus reservas territoriales, en el control y vigilancia del uso del suelo, en la regularización de la tenencia de la tierra, y en su necesaria intervención como nivel de gobierno estrechamente vinculado con la evolución urbana en el otorgamiento de licencias y permisos para construcciones y para la creación y administración de zonas de reservas ecológicas, todo ello de conformidad con los fines y lineamientos generales señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la propia Constitución. ..."


En congruencia con esas disposiciones constitucionales y en uso de la facultad que el artículo 73, en sus fracciones XXIX-C y XXIX-D,(14) de la Constitución Federal expresamente confiere al Congreso de la Unión, este órgano legislativo expidió la Ley de Planeación y la Ley General de Asentamientos Humanos -leyes marco en materia de planeación nacional del desarrollo económico y de asentamientos humanos-, en las que fijó la participación en ese ámbito de los tres órdenes de gobierno.


La Ley de Planeación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el cinco de enero de mil novecientos ochenta y tres, en sus artículos 1o., 4o., 14, fracciones I, II, III, IV y VI; 21, 22, 32, 33 y 34 dispone:


"Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social y tienen por objeto establecer:


"I. Las normas y principios básicos conforme a los cuales se llevará a cabo la Planeación Nacional del Desarrollo y encauzar, en función de ésta, las actividades de la administración pública federal;


"II. Las bases de integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación Democrática;


"III. Las bases para que el Ejecutivo Federal coordine sus actividades de planeación con las entidades federativas, conforme a la legislación aplicable;


"IV. Las bases para promover y garantizar la participación democrática de los diversos grupos sociales así como de los pueblos y comunidades indígenas, a través de sus representantes y autoridades, en la elaboración del plan y los programas a que se refiere esta ley, y


"V. Las bases para que las acciones de los particulares contribuyan a alcanzar los objetivos y prioridades del plan y los programas."


"Artículo 4o. Es responsabilidad del Ejecutivo Federal conducir la planeación nacional del desarrollo con la participación democrática de los grupos sociales, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley."


"Artículo 14. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá las siguientes atribuciones:


"I. Coordinar las actividades de Planeación Nacional del Desarrollo;


"II. Elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, tomando en cuenta las propuestas de las dependencias y entidades de la administración pública federal y de los Gobiernos de los Estados, así como los planteamientos que se formulen por los grupos sociales y por los pueblos y comunidades indígenas interesados;


"III.P. y coordinar la planeación regional con la participación que corresponda a los Gobiernos Estatales y M.; así como consultar a los grupos sociales y los pueblos indígenas y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen; y elaborar los programas especiales que señale el presidente de la República;


"IV. Cuidar que el plan y los programas que se generen en el sistema, mantengan congruencia en su elaboración y contenido;


"...


"VI. Elaborar los programas anuales globales para la ejecución del plan y los programas regionales y especiales, tomando en cuenta las propuestas que para el efecto realicen las dependencias coordinadoras de sector, y los respectivos Gobiernos Estatales."


"Artículo 21. El Plan Nacional de Desarrollo deberá elaborarse, aprobarse y publicarse dentro de un plazo de seis meses contados a partir de la fecha en que toma posesión el presidente de la República, y su vigencia no excederá del periodo constitucional que le corresponda, aunque podrá contener consideraciones y proyecciones de más largo plazo.


(Reformado, D.O.F. 23 de mayo de 2002)

"El Plan Nacional de Desarrollo precisará los objetivos nacionales, estrategia y prioridades del desarrollo integral y sustentable del país contendrá previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales fines; determinará los instrumentos y responsables de su ejecución, establecerá los lineamientos de política de carácter global, sectorial y regional; sus previsiones se referirán al conjunto de la actividad económica y social, tomando siempre en cuenta las variables ambientales que se relacionen a éstas y regirá el contenido de los programas que se generen en el sistema nacional de planeación democrática.


"La categoría de plan queda reservada al Plan Nacional de Desarrollo."


"Artículo 22. El Plan indicará los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que deban ser elaborados conforme a este capítulo.


"Estos programas observarán congruencia con el plan, y su vigencia no excederá del periodo constitucional de la gestión gubernamental en que se aprueben, aunque sus previsiones y proyecciones se refieran a un plazo mayor."


"Artículo 32. Una vez aprobados el plan y los programas, serán obligatorios para las dependencias de la administración pública federal, en el ámbito de sus respectivas competencias.


"Conforme a las disposiciones legales que resulten aplicables, la obligatoriedad del plan y los programas será extensiva a las entidades paraestatales. Para estos efectos, los titulares de las dependencias, en el ejercicio de las atribuciones de coordinadores de sector que les confiere la ley, proveerán lo conducente ante los órganos de gobierno y administración de las propias entidades.


"La ejecución del plan y los programas podrán concertarse, conforme a esta ley, con las representaciones de los grupos sociales interesados o con los particulares.


"Mediante el ejercicio de las atribuciones que le confiere la ley, el Ejecutivo Federal inducirá las acciones de los particulares y, en general, del conjunto de la población, a fin de propiciar la consecución de los objetivos y prioridades del plan y los programas.


"La coordinación en la ejecución del plan y los programas deberá proponerse a los Gobiernos de los Estados, a través de los convenios respectivos."


"Capítulo quinto

"Coordinación


"Artículo 33. El Ejecutivo Federal podrá convenir con los gobiernos de las entidades federativas, satisfaciendo las formalidades que en cada caso procedan, la coordinación que se requiera a efecto de que dichos gobiernos participen en la planeación nacional del desarrollo; coadyuven, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, a la consecución de los objetivos de la planeación nacional, y para que las acciones a realizarse por la Federación y los Estados se planeen de manera conjunta. En todos los casos se deberá considerar la participación que corresponda a los Municipios."


"Artículo 34. Para los efectos del artículo anterior, el Ejecutivo Federal podrá convenir con los gobiernos de las entidades federativas:


"I. Su participación en la planeación nacional a través de la presentación de las propuestas que estimen pertinentes;


"II. Los procedimientos de coordinación entre las autoridades federales, estatales y municipales para propiciar la planeación del desarrollo integral de cada entidad federativa y de los Municipios, y su congruencia con la planeación nacional, así como para promover la participación de los diversos sectores de la sociedad en las actividades de planeación;


"III. Los lineamientos metodológicos para la realización de las actividades de planeación, en el ámbito de su jurisdicción;


"IV. La elaboración de los programas regionales a que se refiere la fracción III del artículo 14 de este ordenamiento; y


"V. La ejecución de las acciones que deban realizarse en cada entidad federativa, y que competen a ambos órdenes de gobierno, considerando la participación que corresponda a los Municipios interesados y a los sectores de la sociedad.


(Reformado, D.O.F. 13 de junio de 2003)

"Para este efecto la Secretaría de Hacienda y Crédito Público propondrá los procedimientos conforme a los cuales se convendrá la ejecución de estas acciones, tomando en consideración los criterios que señalen las dependencias coordinadoras de sector, conforme a sus atribuciones."


Destaca de las disposiciones transcritas que, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público corresponde la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y sus programas (anuales globales para la ejecución del plan, regionales y especiales) y al presidente de la República su aprobación.


Para la elaboración del plan se deberán tomar en cuenta las propuestas que para tal efecto realicen las dependencias y entidades de la administración pública federal, los Gobiernos Estatales y M., así como los planteamientos que realicen los grupos sociales y los pueblos y comunidades indígenas interesados.


El plan y los programas (sectoriales, institucionales, regionales y especiales) que se generen en el Sistema Nacional de Planeación Democrática deberán mantener congruencia en su elaboración y contenido.


Asimismo, se prevé la obligatoriedad del plan y los programas sectoriales para las dependencias de la administración pública federal, y para las entidades paraestatales en el ámbito de sus respectivas competencias.


Por lo que se refiere a los Gobiernos de los Estados y Municipios, las disposiciones del plan no les son imperativas, pero el Ejecutivo Federal podrá convenir con los Gobiernos Estatales la coordinación que se requiera a efecto de que participen en la planeación nacional del desarrollo, mediante la presentación de propuestas, coadyuven, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones a la consecución de los objetivos de la planeación nacional, y para que las acciones a realizarse por la Federación y los Estados se planeen de manera conjunta, debiendo en todos los casos considerar la participación que corresponda a los Municipios.


Asimismo, el Ejecutivo Federal podrá convenir con los gobiernos de las entidades federativas la elaboración de los programas regionales de las propios Estados y los Municipios, así como la ejecución de las acciones que deban realizarse en cada entidad federativa y que competan a ambos órdenes de gobierno, considerando la participación que corresponda a los Municipios interesados y a los sectores de la sociedad.


Los citados convenios serán publicados en el Diario Oficial de la Federación.


Por su parte, la Ley General de Asentamientos Humanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación de veintiuno de julio de mil novecientos noventa y tres, en sus numerales 3o., fracciones I y II, 6o., 7o., fracciones I, II, V, VI, VII, VIII, IX y XII; 8o., fracciones I, II, III, VI, VII, IX y X; 9o., fracciones I, III, VII, XI y último párrafo; 12, 13, fracción V, 14 y 15 dispone:


"Artículo 3o. El ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, tenderá a mejorar el nivel y calidad de vida de la población urbana y rural, mediante:


"I. La vinculación del desarrollo regional y urbano con el bienestar social de la población;


"II. El desarrollo socioeconómico sustentable del país, armonizando la interrelación de las ciudades y el campo y distribuyendo equitativamente los beneficios y cargas del proceso de urbanización."


"Artículo 6o. Las atribuciones que en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población tiene el Estado, serán ejercidas de manera concurrente por la Federación, las entidades federativas y los Municipios, en el ámbito de la competencia que les determina la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."


"Artículo 7o. Corresponden a la Federación, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, las siguientes atribuciones:


"I.P. y coordinar la planeación del desarrollo regional con la participación que corresponda a los Gobiernos Estatales y M.;


"II. Coordinar las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los Gobiernos Locales para el desarrollo sustentable de las regiones del país;


"...


"V. Promover y apoyar mecanismos de financiamiento para el desarrollo regional y urbano, con la participación de las dependencias y entidades de la administración pública federal correspondientes, de los Gobiernos Estatales y M., de las instituciones de crédito y de los diversos grupos sociales;


"VI. Promover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento para el desarrollo regional y urbano, en coordinación con los Gobiernos Estatales y M. y con la participación de los sectores social y privado;


"VII.F. y ejecutar el programa nacional de desarrollo urbano, así como promover, controlar y evaluar su cumplimiento;


"VIII. Coordinarse con las entidades federativas y los Municipios, con la participación de los sectores social y privado, en la realización de acciones e inversiones para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, mediante la celebración de convenios y acuerdos;


"IX. Asesorar a los Gobiernos Estatales y M. que lo soliciten, en la elaboración y ejecución de sus planes o programas de desarrollo urbano y en la capacitación técnica de su personal;


"...


"XII. Vigilar las acciones y obras relacionadas con el desarrollo regional y urbano que las dependencias y entidades de la administración pública federal ejecuten directamente o en coordinación o concertación con las entidades federativas y los Municipios, así como con los sectores social y privado."


"Artículo 8o. Corresponden a las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:


"I. Legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, atendiendo a las facultades concurrentes previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;


"II.F., aprobar y administrar el programa estatal de desarrollo urbano, así como evaluar y vigilar su cumplimiento;


"III. Promover la participación social conforme a lo dispuesto en esta ley;


"...


"VI. Coordinarse con la Federación, con otras entidades federativas y con sus Municipios, para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población;


"VII. Convenir con los sectores social y privado la realización de acciones e inversiones concertadas para el desarrollo regional y urbano;


"...


"IX. Convenir con los respectivos Municipios la administración conjunta de servicios públicos municipales, en los términos de las leyes locales;


"X. Apoyar a las autoridades municipales que lo soliciten, en la administración de la planeación del desarrollo urbano."


"Artículo 9o. Corresponden a los Municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:


"I.F., aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven, así como evaluar y vigilar su cumplimiento, de conformidad con la legislación local;


"...


"III. Administrar la zonificación prevista en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven;


"...


"VII. Celebrar con la Federación, la entidad federativa respectiva, con otros Municipios o con los particulares, convenios y acuerdos de coordinación y concertación que apoyen los objetivos y prioridades previstos en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven;


"...


"XI. Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, en los términos de la legislación aplicable y de conformidad con los planes o programas de desarrollo urbano y las reservas, usos y destinos de áreas y predios;


"...


"Los Municipios ejercerán sus atribuciones en materia de desarrollo urbano a través de los Cabildos de los Ayuntamientos o con el control y evaluación de éstos."


"Artículo 12. La planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población, se llevarán a cabo a través de:


"I. El programa nacional de desarrollo urbano;


"II. Los programas estatales de desarrollo urbano;


"III. Los programas de ordenación de zonas conurbadas;


"IV. Los planes o programas municipales de desarrollo urbano;


"V. Los programas de desarrollo urbano de centros de población, y


"VI. Los programas de desarrollo urbano derivados de los señalados en las fracciones anteriores y que determinen esta ley y la legislación estatal de desarrollo urbano.


"Los planes o programas a que se refiere este artículo, se regirán por las disposiciones de esta ley y en su caso, por la legislación estatal de desarrollo urbano y por los reglamentos y normas administrativas estatales y municipales aplicables.


"La Federación y las entidades federativas podrán convenir mecanismos de planeación regional para coordinar acciones e inversiones que propicien el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos ubicados en dos o más entidades, ya sea que se trate de zonas metropolitanas o de sistemas de centros de población cuya relación lo requiera, con la participación que corresponda a los Municipios de acuerdo con la legislación local."


"Artículo 13. El programa nacional de desarrollo urbano, en su carácter sectorial, se sujetará a las previsiones del Plan Nacional de Desarrollo, y contendrá:


"...


"V. Las orientaciones para el desarrollo sustentable de las regiones del país, en función de sus recursos naturales, de sus actividades productivas y del equilibrio entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales; ..."


"Artículo 14. El programa nacional de desarrollo urbano será aprobado por el presidente de la República mediante decreto y estará sometido a un proceso permanente de control y evaluación. Sus modificaciones se realizarán con las mismas formalidades previstas para su aprobación.


"La secretaría promoverá la participación social en la elaboración, actualización y ejecución del programa nacional de desarrollo urbano, atendiendo a lo dispuesto en la Ley de Planeación."


"Artículo 15. Los planes o programas estatales y municipales de desarrollo urbano, de centros de población y sus derivados, serán aprobados, ejecutados, controlados, evaluados y modificados por las autoridades locales, con las formalidades previstas en la legislación estatal de desarrollo urbano, y estarán a consulta del público en las dependencias que los apliquen."


En la exposición de motivos de veintinueve de junio de mil novecientos noventa y tres, de la iniciativa de la Ley General de Asentamientos Humanos, presentada por diversos diputados federales, se establece, en lo conducente, lo siguiente:


"... El crecimiento desordenado de los centros de población del país, ha generado impactos negativos en la calidad de vida de la población, como son: la insuficiencia de equipamiento e infraestructura urbanas, el alto costo de prestación de los servicios públicos, la insatisfecha demanda de suelo para el desarrollo urbano y la vivienda, la irregularidad en la tenencia de la tierra; la falta de calidad de transporte, la subutilización de recursos humanos y materiales, así como el deterioro del ambiente y de los recursos naturales.


"...


"Hoy por hoy, nuestra nación enfrenta el reto de la creciente urbanización, producto de la constante migración campo - ciudad y de la dinámica demográfica que aun cuando ha sido atemperada, continúa presionando nuestro desarrollo.


"El gran reto estriba en lograr un equilibrado y sustentable desarrollo de las diversas regiones del país, sin menoscabo del respeto a las garantías consagradas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, especialmente en lo que se refiere a la libertad de tránsito y asentamiento en el territorio nacional.


"...


"Hoy más que nunca, resulta indispensable el adecuado ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el equilibrado desarrollo urbano de los centros de población, para lograr el desarrollo sustentable al que todos aspiramos.


"...


"Se requiere impulsar una mayor participación social en la planeación, administración y supervisión del desarrollo urbano y en la dotación y administración de equipamiento, infraestructura y servicios urbanos. Por eso, es necesario que sociedad y gobierno incrementen sus esfuerzos en todos los ámbitos del quehacer social, especialmente en materia de desarrollo urbano.


"...


"Se hace necesaria una nueva Ley General de Asentamientos Humanos que a partir de la experiencia en la aplicación de la vigente, así como de la realidad social, económica y urbana del país y de sus proyecciones a futuro, permita reforzar la política en la materia, con la finalidad de que las ciudades medianas y pequeñas se constituyan en centros de impulso para un equilibrado y armónico desarrollo regional, en cuyos beneficios participen todos los Estados y Municipios del país.


"...


"En este capítulo destaca una nueva orientación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población, que tiene como premisa el mejoramiento de la calidad de vida de la población, vinculando el desarrollo urbano con el regional, con énfasis en la conservación y mejoramiento del ambiente y el desarrollo sustentable del país.


"La política de asentamientos humanos incluye una mención expresa a la necesidad de atender los intereses de las comunidades rurales e indígenas. Asimismo se contempla la prevención, control y atención de riesgos y emergencias ambientales y urbanas.


"En el capítulo segundo se recoge el principio planteado en los artículos 73, fracción XXIX-C y 115 de la Carta Magna, estableciendo la concurrencia de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, a efecto de lograr la congruencia de las acciones de planeación y regulación de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población.


"La iniciativa previene un nuevo enfoque de las atribuciones federales en el tratamiento del fenómeno urbano, fortaleciendo asimismo, las atribuciones de las entidades federativas y de los Municipios en esta materia.


"Además de las funciones de elaboración, ejecución y evaluación del programa nacional de desarrollo urbano, en el contexto de concurrencia de los tres órdenes de gobierno, la iniciativa otorga a la Federación atribuciones para coordinarse con las entidades federativas y con los Municipios, con participación de los sectores social y privado, en la realización de acciones e inversiones para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, así como coordinar las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los Gobiernos Locales para el desarrollo sustentable de las regiones del país.


"...


"Se le otorga a la Secretaría de Desarrollo Social la facultad de formular recomendaciones para el cumplimiento de la política nacional de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de los convenios y acuerdos que suscriba el Ejecutivo Federal con los sectores público, social y privado en materia de desarrollo urbano y determinar en su caso, las medidas correctivas procedentes, ya que de esta manera se garantiza que los recursos federales sean utilizados conforme a la política regional y urbana, la legislación aplicable, los planes o programas de desarrollo urbano y las provisiones, reservas, usos y destinos de áreas y predios; respetándose en el contenido de la iniciativa las competencias de las entidades federativas y Municipios, así como su autonomía jurídica para controlar a nivel local el desarrollo urbano.


"...


"Además de las atribuciones señaladas, la iniciativa otorga a la Federación las de promover y apoyar financieramente el desarrollo regional y urbano; promover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento urbano para los mismos efectos; asesorar a las entidades federativas y a los Municipios que lo soliciten, en la elaboración y ejecución de sus planes o programas de desarrollo urbano y en la capacitación técnica de su personal; proponer la fundación de centros de población; participar en la ordenación y regulación de zonas conurbadas interestatales, así como promover, apoyar y realizar investigaciones científicas y tecnológicas en materia de desarrollo regional y urbano.


"...


"Ha sido propósito reiterado de los Poderes de la Unión promover los principios básicos del federalismo y fortalecer la autoridad municipal, que es la más cercana a las necesidades de la población y a la articulación de los intereses sociales. Por eso, la iniciativa de ley recoge la decisión política plasmada en el artículo 115 constitucional, que dota al Municipio de atribuciones para formular, aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los que de éstos se deriven, así como evaluar y vigilar su cumplimiento de conformidad con la legislación local; regular, controlar y vigilar las reservas, usos y destinos de áreas y predios; administrar la zonificación; celebrar con la Federación, la entidad federativa respectiva, con otros Municipios o con los particulares convenios y acuerdos de coordinación y concertación para apoyar los objetivos y prioridades de su planeación del desarrollo urbano; prestar los servicios públicos municipales y coordinarse y asociarse para su prestación; expedir las autorizaciones, licencias y permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana y participar en la constitución y administración de reservas territoriales, entre otras que fortalecen las atribuciones municipales en la materia. Cabe señalar que dichas atribuciones serán ejercidas por los Municipios a través de los Cabildos de los Ayuntamientos o con el control y evaluación de éstos.


"En el capítulo tercero a la presente iniciativa se determina que la planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, forman parte del Sistema Nacional de Planeación Democrática, como una política sectorial que coadyuva al logro de los objetivos de los planes nacional, estatales y municipales de desarrollo.


"Se establece, además, el sistema de planeación y regulación de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, integrado por el programa nacional, los programas estatales, los programas de ordenación de zonas conurbadas, los planes o programas municipales de desarrollo urbano, los programas de desarrollo urbano de centros de población y los derivados de éstos, cabe señalar los dos últimos niveles de planeación representan la expresión más concreta de la regulación urbana, por lo que la zonificación en ellos prevista constituye el instrumento rector de las reservas, usos y destinos de áreas y predios de los centros de población.


"En los casos en que exista una interrelación funcional de asentamientos humanos ubicados en dos o más entidades federativas, la Federación y dichas entidades podrán convenir mecanismos de planeación regional para coordinar acciones e inversiones que propicien el ordenamiento territorial de los mencionados centros de población.


"Se contemplan los contenidos del programa nacional de desarrollo urbano, en los que se incorporan políticas, estrategias, lineamientos y orientaciones relativas a la vinculación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos con el desarrollo sustentable de las diversas regiones del país, la protección del equilibrio ecológico, la inversión pública y privada y los esquemas financieros aplicables. Señala asimismo, el procedimiento para su aprobación, control, evaluación y modificación, determinando que la Secretaría de Desarrollo Social promoverá la participación social en la elaboración, actualización y ejecución del programa nacional de desarrollo urbano, atendiendo a lo dispuesto en la Ley de Planeación.


"...


"Asimismo, se establece que en la legislación local se determinarán los casos en los que no serán requeridas o se simplificarán, las autorizaciones, permisos o licencias para el uso del suelo urbano, construcciones, subdivisiones de terrenos y demás trámites administrativos conexos a los señalados, tomando en cuenta lo previsto en los planes o programas de desarrollo urbano y en las normas, criterios y zonificación que de éstos se deriven.


"...


"El capítulo sexto denominado ‘De las reservas territoriales’ señala que la Federación, las entidades federativas y los Municipios llevarán a cabo acciones coordinadas y concertadas con los sectores social y privado, para establecer una política integral en la materia, mediante la programación de las adquisiciones y la oferta de tierra para el desarrollo urbano y la vivienda; evitar la especulación en el mercado de inmuebles; reducir y abatir los procesos de ocupación irregular de áreas y predios mediante la oferta de tierra que atienda preferentemente las necesidades de los grupos de bajos ingresos y asegurar la disponibilidad de suelo para los diferentes usos y destinos que determinen los programas de desarrollo urbano.


"Los convenios o acuerdos que se suscriban, serán la base para promover la transferencia, enajenación o destino de terrenos de propiedad federal, la asociación o cualquier otra forma de participación que determinen los núcleos agrarios, para el aprovechamiento de terrenos ejidales y comunales, así como la adquisición o expropiación de terrenos ejidales o comunales en su caso.


"A diferencia de la ley que se pretende abrogar, la iniciativa prevé que la adquisición y transferencia de reservas territoriales se realizará con base en acuerdos de coordinación y no conforme a programas de requerimientos inmobiliarios que formulen Estados y Municipios; mecanismo que permite la agilización de estos procedimientos, en beneficio de los adquirentes finales de dichos inmuebles.


"...


"En los transitorios la iniciativa prevé que la legislación en materia de desarrollo urbano de las entidades federativas, deberá adecuarse a lo dispuesto en la misma, en un plazo no mayor de un año a partir de su entrada en vigor de la ley que se propone, para que los ordenamientos jurídicos locales en la materia, tengan la congruencia necesaria con el nuevo enfoque de la política de ordenamiento territorial y de desarrollo urbano de los centros de población y, en general, con las disposiciones contenidas en la propia iniciativa de ley.


"En los propios transitorios se señala que las declaratorias de conurbación expedidas por el Ejecutivo Federal hasta la entrada en vigor de la ley que se propone, deberán adecuarse a sus disposiciones en lo conducente. ..."


Las disposiciones legales antes reproducidas establecen la competencia concurrente de la Federación, los Estados y Municipios en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y desarrollo urbano de los centros de población y se fija la distribución de competencias de estos órdenes de gobierno, entre otras, las que enseguida se precisan:


A la Federación corresponde: proyectar y coordinar la planeación del desarrollo regional con la participación de los Gobiernos Estatales y M.; coordinarse con las entidades federativas y los Municipios, con la participación de los sectores social y privado, en la realización de acciones e inversiones para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, mediante la celebración de convenios y acuerdos; promover el desarrollo regional y urbano y aprobar, por conducto del presidente de la República, el programa nacional de desarrollo urbano.


A las entidades federativas corresponde: legislar en materia de asentamientos humanos, atendiendo a la facultad concurrente prevista en la Constitución Federal; formular, aprobar y administrar el programa estatal de desarrollo urbano y evaluar y vigilar su cumplimiento; convenir con los sectores social y privado la realización de acciones e inversiones concertadas para el desarrollo regional y urbano; apoyar a las autoridades municipales que lo soliciten en las planeaciones del desarrollo urbano.


A los Municipios corresponde: regular la materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, atendiendo a las facultades concurrentes previstas en la Constitución Federal; formular, aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y evaluar y vigilar su cumplimiento; celebrar con la Federación, la entidad federativa respectiva, con otros Municipios o con los particulares, convenios y acuerdos de coordinación y concertación que apoyen los objetivos y prioridades previstos en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven e intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, en los términos de la legislación aplicable y de conformidad con los planes o programas de desarrollo urbano y las reservas, usos y destinos de áreas y predios.


Los Municipios ejercerán sus atribuciones en materia de desarrollo urbano, a través de los Cabildos de los Ayuntamientos o con el control y evaluación de éstos.


La Constitución Política del Estado de M., en sus artículos 40, fracción XLVIII,(15) 70, fracción XXVI(16) y 85-D,(17) retoma el ideal de los artículos 25, 26, 27, párrafo tercero, 73, fracción XXIX-C y 115, fracción V, inciso c), de la Constitución Federal, y de las leyes marco -Ley de Planeación y Ley General Asentamientos Humanos-, al establecer, por una parte, la facultad del Congreso Estatal para legislar sobre planeación estatal de desarrollo económico y social del Estado y sobre programación, promoción y, por otra, la facultad y obligación del Ejecutivo Estatal de garantizar el desarrollo integral y sustentable del Estado, mediante la adopción e implementación de las acciones conducentes a la formulación, instrumentación, ejecución, control, evaluación de los planes y programas de desarrollo.


En cumplimiento de tales disposiciones, el Congreso del Estado de M. expidió la Ley Estatal de Planeación y la Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos del Estado de M., publicadas en el Periódico Oficial de la entidad de fechas treinta y uno de agosto de mil novecientos ochenta y ocho y veintitrés de agosto de dos mil.


La Ley Estatal de Planeación, en sus artículos 4o., 5o., 14, 16, fracciones I, II y VII, 25, 26, 28, 35, 36, 39, 40, 41, 43, 47, 48, fracciones I, II, III, VI y VII, 50 y 61, establece:


"Artículo 4o. Es responsabilidad del Poder Ejecutivo del Estado conducir la planeación del desarrollo de la entidad con la participación democrática de los grupos sociales, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley."


"Artículo 5o. Es atribución de los Ayuntamientos conducir la Planeación del Desarrollo de los Municipios, con la participación democrática de los grupos sociales de conformidad igualmente, con lo dispuesto en la ley."


"Artículo 14. La planeación estatal del desarrollo se llevará a cabo por las dependencias y entidades de la administración publica estatal y los Municipios, en los términos de esta ley, mediante el Sistema Estatal de Planeación Democrática, en congruencia con el Sistema Nacional de Planeación Democrática.


"Las dependencias y entidades de la administración pública estatal y los Municipios, formarán parte del sistema a través de las unidades administrativas que tengan asignadas las funciones de planeación dentro de las propias dependencias."


"Artículo 16. La Secretaría de Programación y Finanzas, con el apoyo de las dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal y municipal, integradas en el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de M., tendrá las siguientes atribuciones:


"I. Coordinar las actividades de la Planeación Estatal del Desarrollo;


"II. Integrar en congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo y con los Planes M., el Plan Estatal de Desarrollo, tomando en cuenta las propuestas de las dependencias de la administración pública estatal, de los Ayuntamientos, así como los planteamientos que se formulen por los grupos sociales interesados;


"...


"VII. Asegurar que los planes y programas que se generan en el sistema, mantengan congruencia en su elaboración y contenido, proponiendo las metodologías y lineamientos que deberán seguirse; ..."


"Artículo 25. El Plan Estatal de Desarrollo precisará los objetivos generales, estrategia y prioridades del desarrollo integral del Estado, contendrá previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales fines; determinará los instrumentos y responsables de su ejecución, establecerá los lineamientos de política de carácter global, sectorial y municipal, sus previsiones se referirán al conjunto de la actividad económica y social y se regirá el contenido de los programas que generen en el Sistema Estatal de Planeación Democrática."


"Artículo 26. Los Planes M. de Desarrollo precisarán los objetivos generales, estrategias y prioridades del desarrollo integral del Municipio, contendrán previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales fines; determinarán los instrumentos así como los responsables de su ejecución, establecerán los lineamientos de política de carácter global, sectorial y de servicios municipales. Sus previsiones se referirán al conjunto de la actividad económica y social y regirán el contenido de los programas operativos anuales, siempre en concordancia con el Plan Estatal y con el Plan Nacional de Desarrollo."


"Artículo 28. El Plan Estatal y los Planes M. de Desarrollo indicarán los programas sectoriales, municipales, subregionales y especiales que deban ser elaborados conforme a este capítulo. Estos programas deberán ser congruentes con el Plan Nacional, el Plan Estatal y los Planes M., y su vigencia no excederá del periodo institucional de la gestión gubernamental en que se apruebe, aunque sus previsiones y proyecciones se refieran a un plazo mayor."


"Artículo 35. El Plan Estatal, los programas subregionales, institucionales y especiales deberán ser sometidos por la Secretaría de Programación y Finanzas, en el seno del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de M. a que alude el artículo 16 de esta ley, a la consideración y aprobación del gobernador del Estado.


"Los programas institucionales deberán ser sometidos por el órgano de gobierno y administración de la entidad paraestatal o paramunicipal respectiva, a la aprobación del titular de la dependencia coordinadora del sector, en el primer caso, y al Ayuntamiento en el segundo.


"Si la entidad paraestatal no estuviera agrupada en un sector específico, la aprobación a que alude al párrafo anterior corresponderá a la Secretaría de Programación y Finanzas.


"Los programas sectoriales deberán ser sometidos a la consideración y aprobación del gobernador del Estado, en el seno del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de M., a que alude el artículo 16 de esta ley, por la dependencia coordinadora del sector correspondiente."


"Artículo 36. El plan y los programas son los instrumentos legales mediante los que el Ejecutivo del Estado, provee en la esfera administrativa, la exacta observancia de la Ley de Planeación.


"En tal virtud, tendrán el carácter de reglamentos que deberán ser expedidos por el propio titular del Ejecutivo y publicados en el Periódico Oficial del Estado.


"Cumplida esta formalidad, serán obligatorios para toda la administración pública del Estado."


"Artículo 39. Una vez aprobados por el Ejecutivo, el Plan Estatal y los programas que de él se derivan, serán obligatorios para las dependencias de la administración pública, en el ámbito de sus respectivas competencias."


"Artículo 40. Conforme a las disposiciones legales que resulten aplicables, la obligatoriedad del plan estatal y de los programas que de él se deriven, se hará extensiva a las entidades paraestatales, para estos efectos, los titulares de las dependencias en el ejercicio de atribuciones de coordinadoras de sector que les confiere la ley, proveerán lo conducente ante los órganos de Gobierno y Administración de las propias entidades."


"Artículo 41. La ejecución del plan y los programas podrán concertarse, conforme a esta ley, con las representaciones de los grupos sociales interesados o con los particulares."


"Artículo 43. Una vez aprobado por el Ayuntamiento, el Plan Municipal y los programas que éste establezca, serán obligatorios para toda la administración municipal en el ámbito de sus respectivas competencias, conforme a las disposiciones legales que resulten aplicables, la obligatoriedad de los Planes M., y de los programas que surjan del mismo se extenderá a las entidades para-municipales."


"Artículo 47. El Ejecutivo Estatal podrá convenir con el Gobierno Federal y los Ayuntamientos, la coordinación que se requiera a efecto de que, participen en la planeación estatal del desarrollo y coadyuven en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, a la consecución de los objetivos de la planeación general; para que los Planes Nacional y Estatal y los M. tengan congruencia entre sí y para que los programas operativos de los diferentes ámbitos de gobierno, guarden la debida coordinación."


"Artículo 48. Para los efectos del artículo anterior el Ejecutivo Estatal podrá convenir con el Gobierno Federal y Ayuntamientos:


"I. Su participación en la planeación estatal a través de la presentación de las propuestas que estimen pertinentes;


"II. La asesoría técnica para la formulación, implementación y evaluación de los planes y de los programas operativos anuales;


"III. Los procedimientos de coordinación entre las autoridades federales, estatales y municipales, para propiciar la planeación del desarrollo integral de la entidad y de los Municipios y su congruencia con la planeación estatal y nacional, así como para promover la participación de los diversos sectores de la sociedad en las actividades de la planeación;


"...


"VI. La ejecución de las acciones que deban realizarse en cada entidad municipal y que competen a ambos órdenes de gobierno, considerando la participación que corresponda a los Municipios interesados y a los sectores de la sociedad; y


"VII. La ejecución de las acciones que deban realizarse en cada entidad Municipal y que competen a los órganos federal, estatal y municipal, considerando la participación que corresponda a los Municipios interesados y a los sectores de la sociedad.


"Para este efecto la Secretaría de Programación y Finanzas, en el seno del Comité de Planeación del Desarrollo del Estado de M., a que instituye el artículo 16 de esta ley, propondrá los procedimientos conforme a los cuales se convendrá la ejecución de estas acciones, tomando en consideración los criterios que señalen las dependencias coordinadoras de sector, tanto federales como estatales, conforme a sus atribuciones."


"Artículo 50. El Ejecutivo ordenará la publicación, en el Periódico Oficial del Estado, de los convenios que se suscriban con las entidades del Gobierno Federal y con los Gobiernos M., una vez aprobados por el Congreso del Estado."


"Artículo 61. En los convenios de coordinación que suscriban con el Gobierno de la Federación y con las entidades municipales, el Ejecutivo del Estado podrá incluir una cláusula en la que se prevean medidas que sancionen el incumplimiento del propio convenio y de los acuerdos que del mismo se deriven. ..."


En términos de las disposiciones legales mencionadas, es responsabilidad del Poder Ejecutivo Estatal y atribución de los Ayuntamientos de la entidad conducir, respectivamente, la planeación del desarrollo del Estado y los Municipios, con la participación democrática de los grupos sociales, a través de las dependencias y entidades de la administración pública estatal y los Municipios.


A la Secretaría de Programación y Finanzas, con el apoyo de las dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal y municipal, corresponde integrar en congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo y con los Planes M., el Plan Estatal de Desarrollo tomando en cuenta las propuestas de las dependencias de la administración pública estatal, de los Ayuntamientos, así como los planteamientos que formulen los grupos sociales interesados.


El Ejecutivo Estatal podrá convenir con el Gobierno Federal y los Ayuntamientos la coordinación que se requiera a efecto de que participen en la planeación estatal del desarrollo y coadyuven en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, a la consecución de los objetivos de la planeación general, y para que los Planes Nacional y Estatal y los Municipios tengan congruencia entre sí y los programas operativos de los diferentes ámbitos de gobierno guarden la debida coordinación.


Para los efectos señalados en el párrafo anterior, el Ejecutivo Estatal podrá convenir con el Gobierno Federal y Ayuntamientos, entre otras cuestiones, su participación en la Planeación Estatal a través de la presentación de las propuestas que estimen pertinentes; los procedimientos de coordinación entre los tres niveles de gobierno, para propiciar la planeación del desarrollo integral de la entidad y los Municipios y su congruencia con la planeación estatal y nacional, así como para promover la participación de los diversos sectores de la sociedad en las actividades de la planeación, y la ejecución de las acciones que deban realizarse en cada entidad, considerando la participación que corresponda a los Municipios interesados y a los sectores de la sociedad.


El Plan Estatal y los programas subregionales, institucionales y especiales serán aprobados por el gobernador del Estado, y el Plan Municipal y sus programas, serán aprobados por el Ayuntamiento.


La Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos del Estado de M., en sus numerales 1, fracciones I, II, III y VII; 4, fracción XL; 5, fracción III; 8, fracciones I, II, III, VI, VII, VIII, XI y XV; 9, fracciones II, III y XXX; 10, fracciones I, II, III y X; 40, 147, fracción I, 148 y 149, dispone:


"Artículo 1. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social y tienen por objeto:


"I.R. y controlar la planeación y administración del desarrollo urbano en el Estado de M., conforme a los principios de los artículos 27, 73 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su legislación reglamentaria;


"II. Establecer las normas que regulen la concurrencia del Estado y los Municipios que lo integran, en materia de ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio estatal;


"III. Fijar las normas básicas para planear y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población en esta entidad federativa;


"...


"VII. Definir las bases para organizar e instrumentar el desarrollo urbano sustentable, considerando las vertientes social, económica y del medio ambiente en la planeación del desarrollo urbano; ..."


"Artículo 4. Para los efectos de esta ley, se entiende por:


"...


"XL. Programa Estatal de Desarrollo Urbano: Es el conjunto de principios, objetivos, políticas, estrategias, programas operativos e instrumentos, normas técnicas y disposiciones relativas que regularán el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, a fin de determinar, organizar y mejorar los espacios urbanizados y establecer la estrategia de desarrollo urbano ordenado y sustentable de la entidad, observando otras disposiciones jurídicas aplicables; ..."


"Artículo 5. Son autoridades con atribuciones para la aplicación de la presente ley, en el ámbito de sus respectivas competencias, y que ejercerán conforme lo establecen las fracciones V y VI del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado, su legislación, reglamentos y la presente ley, las siguientes:


"...


"III. De la instancia municipal:


"El Ayuntamiento, conforme a las atribuciones a que esta ley se refiere;


"El presidente municipal; y


"El titular de la dependencia de la administración pública municipal con competencia en la materia. ..."


"Artículo 8. El gobernador del Estado tendrá las siguientes atribuciones:


"I.A. y administrar el Programa Estatal de Desarrollo Urbano, así como evaluar y vigilar su cumplimiento, con la participación de los Municipios;


"II. Someter a la aprobación de la Legislatura del Estado la fundación de centros de población;


"III. Promover la participación ciudadana en la formulación y ejecución del Programa Estatal de Desarrollo Urbano;


"...


"VI. Coordinarse con la Federación, con otras entidades federativas y con sus Municipios, para el desarrollo regional, el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población;


"VII. Promover la participación de los sectores social y privado en las tareas de gobierno vinculadas al desarrollo regional, el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano de los centros de población;


"VIII. Convenir con los sectores social y privado la realización de acciones e inversiones concertadas para el desarrollo regional y urbano;


"...


"XI. Celebrar convenios con la Federación, las entidades federativas y los Municipios, en apoyo al desarrollo urbano en la entidad;


"...


"XV. Apoyar a las autoridades municipales que lo soliciten, en la planeación, administración y operación del desarrollo urbano; ..."


"Artículo 9. El secretario de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, para efectos de la aplicación de esta ley, tendrá las siguientes atribuciones:


"...


"II.F., ejecutar y evaluar, en coordinación con los Municipios, el Programa Estatal de Desarrollo Urbano, los Programas Subregionales y los Programas de Ordenación de Zonas Conurbadas Intermunicipales;


"III.P., en forma coordinada con la Federación y las entidades federativas involucradas, en la formulación de los programas de ordenación de zonas conurbadas interestatales;


"...


"XXX. Ser órgano de coordinación entre todas las autoridades y comisiones que intervengan en la planeación, ejecución y supervisión de los programas de desarrollo urbano; ..."


"Artículo 10. Son atribuciones de los Ayuntamientos:


"I.P. en la formulación del Programa Estatal de Desarrollo Urbano, en los términos de la presente ley;


"II.F., revisar, aprobar, administrar y ejecutar los programas municipales de desarrollo urbano y los que de éstos se deriven, su zonificación correspondiente, así como evaluar y vigilar su cumplimiento;


"III. Enviar a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas el Programa Municipal de Desarrollo Urbano y los que de éste se deriven para que emita el dictamen de congruencia; una vez aprobados por el Ayuntamiento, el gobernador del Estado ordenará su publicación y registro, así como su difusión.


"En caso de no ser favorable el dictamen, se regresará al Ayuntamiento para las adecuaciones que corresponda;


"...


"X. Celebrar con la Federación, el Gobierno del Estado, con otros Municipios o con los particulares, convenios y acuerdos de coordinación y concertación que apoyen los objetivos, prioridades y finalidades previstos y propuestos en los programas de desarrollo urbano que se ejecuten o realicen en su Municipio, conforme a la legislación vigente; ..."


"Artículo 40. El Ejecutivo del Estado, por conducto de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, podrá convenir con los Municipios para coadyuvar en la formulación de sus Programas de Desarrollo Urbano."


"Artículo 147. El Gobierno del Estado y los Ayuntamientos fomentarán la coordinación y la concertación de acciones e inversiones entre los sectores público, social y privado para:


"I. La aplicación de los programas de desarrollo urbano; ..."


"Artículo 148. Los Gobiernos Federal, Estatal y M. establecerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, los mecanismos que faciliten el cumplimiento de los programas de desarrollo urbano. Estos mecanismos comprenderán, cuando menos, un régimen de facilidades administrativas en materia de trámites y autorizaciones para la ejecución de acciones urbanas, tendiente a la simplificación de formatos, instancias y requisitos, y a la consecuente reducción de tiempos y costos, así como procedimientos para su evaluación permanente."


"Artículo 149. Para efectos de lo señalado en el artículo anterior, y para los casos que así se requieran, los tres órdenes de gobierno, establecerán una Ventanilla Única de Gestión, para los trámites y documentos oficiales que son requeridos a los particulares en la instalación de establecimientos industriales, comerciales, habitacionales y de servicios."


De las citadas disposiciones se advierte que el Programa de Desarrollo Urbano es el conjunto de principios, objetivos, estrategias, programas operativos e instrumentos, normas técnicas y disposiciones que regularán el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, para una mejor organización del desarrollo urbano.


Al secretario de Desarrollo Urbano y Obras Públicas corresponde formular, ejecutar y evaluar, en coordinación con los Municipios, el Programa Estatal de Desarrollo Urbano, los Programas Subregionales y los Programas de Ordenación de Zonas Conurbadas Intermunicipales. El citado Programa Estatal de Desarrollo Urbano será aprobado por el gobernador del Estado.


Los Ayuntamientos podrán participar en la formulación del Programa Estatal de Desarrollo Urbano y celebrar con la Federación, el Gobierno del Estado con otros Municipios o con los particulares, convenios y acuerdos de coordinación y concertación que apoyen los objetivos, prioridades y finalidades de los programas de desarrollo urbano que se ejecuten o realicen en su Municipio.


Asimismo, a los Ayuntamientos compete formular, revisar, aprobar, administrar y ejecutar los programas municipales de desarrollo urbano y los que de éstos deriven, su zonificación correspondiente, así como evaluar y vigilar su cumplimiento. No obstante ello, el Gobierno del Estado, por conducto de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, podrá convenir con los Municipios para coadyuvar en la formulación de sus Programas de Desarrollo Urbano. Además, podrán celebrar con la Federación el Gobierno del Estado, con otros Municipios o con los particulares, convenios y acuerdos de coordinación y concertación que apoyen los objetivos, prioridades y finalidades previstos y propuestos en los programas de desarrollo urbano que ejecuten o realicen en su Municipio, conforme a la legislación vigente.


Por su parte, los Gobiernos Federal, Estatal y M. establecerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, los mecanismos que faciliten el cumplimiento de los programas de desarrollo urbano, que comprenderán un régimen de facilidades administrativas en materia de trámites y autorizaciones para la ejecución de acciones urbanas.


La Ley Orgánica Municipal del Estado de M., vigente en la fecha en que se expidió la ley impugnada, establece:


"Artículo 15. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, que se renovará de conformidad a lo establecido en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M.."


"Artículo 17. El Gobierno Municipal está a cargo de un Ayuntamiento, el cual se integra por un presidente municipal y un síndico, electos por el sistema de mayoría relativa; además, con los regidores electos por el principio de representación proporcional, en el número que corresponda de acuerdo con lo que se dispone en la presente ley; por cada uno de los miembros del Ayuntamiento se elegirá un suplente. ..."


"Artículo 41. El presidente municipal es el representante político, jurídico y administrativo del Ayuntamiento; deberá residir en la cabecera municipal durante el lapso de su periodo constitucional y, como órgano ejecutor de las determinaciones del Ayuntamiento, tiene las siguientes facultades y obligaciones:


"...


"VIII. Representar al Ayuntamiento en todos los actos oficiales o delegar esta función;


"IX. Celebrar, a nombre del Ayuntamiento y por acuerdo de éste, todos los actos y contratos necesarios para el desempeño de los negocios administrativos y eficaz prestación de los servicios públicos municipales con facultades de un apoderado legal;(18)


"...


"XI. Convocar y concertar en representación del Ayuntamiento y previo acuerdo de éste, la realización de obras y prestación de servicios públicos por terceros o con el concurso del Estado o de otros Ayuntamientos;


"...


"XXII. Conducir los trabajos para la formulación del Plan de Desarrollo del Municipio y los programas que del mismo deriven, de acuerdo con las leyes respectivas y una vez elaborados, someterlos a la aprobación del Ayuntamiento;


"XXIII. Ordenar la ejecución del plan y programas a que se hace referencia en la fracción anterior; ..."


Deriva de estos preceptos legales que el Gobierno Municipal (de los Municipios del Estado de M.) estará a cargo de un Ayuntamiento, el cual se integra por un presidente municipal, un síndico y por los regidores, y que al primero de los nombrados corresponde la representación jurídica, política y administrativa del Ayuntamiento, en todos los actos oficiales o delegar esta función, con facultades, entre otras, para celebrar a nombre y por acuerdo de dicho órgano de gobierno, todos los actos y contratos necesarios para el desempeño de los negocios administrativos y eficaz prestación de los servicios, así como para conducir los trabajos para la formulación del Plan de Desarrollo del Municipio y los programas que del mismo deriven, de acuerdo con las leyes respectivas y, una vez elaborados, someterlos a la aprobación del Ayuntamiento, así como la ejecución del plan y programas mencionados.


Lo hasta aquí expuesto permite obtener las siguientes conclusiones:


La planeación del desarrollo nacional es una facultad concurrente de la Federación, Estados y Municipios, los que podrán coordinar sus acciones de desarrollo mediante la celebración de convenios para cumplir con los objetivos y prioridades de la planeación nacional.


Al desarrollo nacional deberán concurrir, con responsabilidad social, los sectores público, social y privado.


El principal instrumento para la planeación del desarrollo nacional es el Plan Nacional de Desarrollo que guía y define los objetivos nacionales, estrategias y prioridades del desarrollo integral y sustentable del país e indicará los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que deban ser elaborados, y que deberán ser congruentes, entre sí, en su elaboración y contenido.


Entre los programas que deben elaborarse como parte integrante del Plan Nacional de Desarrollo se encuentra el Programa Nacional de Desarrollo Urbano, de carácter sectorial que, entre otras cuestiones, contendrá las orientaciones para el desarrollo sustentable de las regiones del país.


Es atribución del secretario de Hacienda y Crédito Público elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, tomando en cuenta las propuestas de las dependencias y entidades de la administración pública federal y de los Gobiernos de los Estados, así como los planteamientos que formulen los grupos sociales y los pueblos y comunidades indígenas interesados. Dicho plan será aprobado por el presidente de la República, previo examen y opinión del Congreso de la Unión. Corresponde también al Ejecutivo Federal la aprobación del Programa Nacional de Desarrollo Urbano, mediante decreto.


Las entidades federativas y los Municipios, dentro de sus respectivas jurisdicciones, elaborarán, aprobarán y administrarán sus propios planes y programas de desarrollo, los cuales deberán ser congruentes entre sí con el Plan Nacional y sus programas. Dichos planes y programas deberán ser aprobados, respectivamente, por el Ejecutivo Estatal y por los Ayuntamientos correspondientes. En el caso de los Planes M. del Estado de M., serán aprobados por sus respectivos Ayuntamientos, por conducto de su presidente municipal, a quien corresponde la representación política, jurídica y administrativa de ese órgano de gobierno.


El Ejecutivo Federal podrá convenir con los Gobiernos de los Estados y Municipios la coordinación de sus acciones de desarrollo, para que éstos participen en la planeación nacional de desarrollo, así como en la elaboración y ejecución de sus programas regionales.


De igual manera, el Ejecutivo Estatal podrá convenir con el Gobierno Federal y los Ayuntamientos: la coordinación que se requiera a efecto de que participen en la planeación estatal del desarrollo y coadyuven en el ámbito de sus respectivas competencias la asesoría técnica para la formulación, implementación y evaluación de los planes y de los programas operativos anuales, y los procedimientos de coordinación entre las autoridades de esos órdenes de gobierno, para propiciar la planeación del desarrollo integral de la entidad y de los Municipios, en congruencia con la planeación estatal y nacional.


Los Municipios también podrán celebrar con la Federación, la entidad federativa respectiva, con otros Municipios y con los particulares, convenios y acuerdos de coordinación y concertación que apoyen los objetivos y prioridades previstos en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven.


Importa destacar que la celebración de convenios de coordinación, como mecanismo para lograr el desarrollo integral de la nación tiene su principal sustento en el artículo 26 de la Constitución Federal, al establecer, por una parte, que "... la ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo ..." y que "determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución", mandamiento que, como se ha evidenciado, fue concretado en las leyes marco -Ley de Planeación y Ley General de Asentamientos Humanos- y en las leyes estatales respectivas, en las que se establece la facultad de los tres órdenes de gobierno para celebrar convenios de coordinación en los términos ya precisados.


Hacienda municipal y libre administración hacendaria


El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal dispone:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.


"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.


(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.


(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.


(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."


La disposición constitucional transcrita establece que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, precisando al efecto aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, siendo éste el régimen que estableció el Órgano Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, como deriva de las jurisprudencias plenarias 5/2000(19) y 6/2000,(20) que establecen:


"HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos."


"HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. De una interpretación armónica, sistemática y teleológica de la disposición constitucional, se concluye que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria."


Así, de la citada disposición constitucional deriva un régimen de libre administración hacendaria respecto de ciertos ingresos reconocidos en la Constitución Federal, a saber:


a) Las contribuciones que las Legislaturas Estatales establezcan a su favor, entre otros, los que por disposición constitucional corresponden a los Municipios relacionados con la propiedad inmobiliaria, incluyendo tasas adicionales de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejoras, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


b) Las participaciones federales.


c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios a su cargo.


1. Prohibición de establecer exenciones o subsidios.


El segundo párrafo de la fracción IV que se examina establece que las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) -contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria- y c) -los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos-, ni concederán exenciones en relación con las mismas. Asimismo, señala que las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones a favor de persona o institución alguna, salvo los bienes del dominio público de la Federación, los Estados o los Municipios, siempre y cuando no sean utilizados por entidades paraestatales o particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.


La prohibición impuesta a las Legislaturas Locales para establecer las exenciones o subsidios mencionados se refieren tanto a las contribuciones vinculadas con la propiedad inmobiliaria como a los derechos que le corresponden a los Municipios por la prestación de servicios públicos a su cargo establecidos en la fracción III del artículo 115(21) constitucional, pues así se desprende de lo dispuesto en la primera parte del segundo párrafo de la indicada fracción IV en el sentido de que las contribuciones que no pueden ser materia de exención o subsidio son aquellas "a que se refieren los incisos a) y c)".


Cabe destacar que la prohibición de exenciones o subsidios en materia tributaria municipal, al igual que el incremento de las fuentes de ingresos del Municipio y otras garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario, se introdujo en el artículo 115 de la Constitución Federal a raíz de la reforma que sufrió este precepto constitucional con fecha tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, con el propósito expreso de fortalecer al Municipio. En la exposición de motivos de la iniciativa respectiva, de fecha seis de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, se expresa, en lo conducente, lo siguiente:


"... Por su amplia reiteración y sustentación en toda la consulta popular, se concluyó en la necesaria reestructuración de la economía municipal, entendiendo, como así también lo proclamaron los Constituyentes de Querétaro, que no podrá haber cabal libertad política en los Municipios mientras éstos no cuenten con autosuficiencia económica. Por ende, en este renglón, fundamental para la subsistencia y desarrollo de los Municipios, consignamos en la fracción IV de la iniciativa, en primer término, como concepto originario del artículo 115 la libre administración de su hacienda por parte de los Municipios, pero por otra parte, en una fórmula de descentralización, de correcta redistribución de competencias en materia fiscal, estimamos conveniente asignar a las comunidades municipales los impuestos o contribuciones, inclusive con tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria así como de su fraccionamiento, división, consolidación, traslado y mejora y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, previendo en casos de carencia de capacidad para la recaudación y administración de tales contribuciones que los Municipios podrán celebrar convenios con los Estados para que éstos se hagan cargo de algunas de las funciones relacionadas con la mencionada administración contributiva.


"Se atribuyen igualmente a los Municipios los rendimientos de sus bienes propios, así como de las otras contribuciones y los otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y fundamentalmente también los ingresos provenientes de la prestación de los servicios públicos a su cargo.


"Por último, en esta área hacendaria, se elevó a la categoría de rango constitucional el derecho de los Municipios a recibir las participaciones federales que en su caso se les asignen, disponiéndose la obligación de las Legislaturas Locales de establecer anualmente las bases, montos y plazos con arreglo a los cuales la Federación debe cubrir a los Municipios dichas participaciones.


"Como una disposición importante para la seguridad de los ingresos municipales, se consigna la obligación del pago de sus contribuciones para toda persona física o moral o instituciones oficiales o privadas, sin exenciones o subsidios, evitando de esta manera a nivel constitucional las prácticas de exentar a diversas personas o empresas del sector público, de estas contribuciones que son consubstanciales para la vida de los Municipios.


"Sin embargo, por imperativas razones de orden público, que por sí solas se explican, se exceptuó de estas reglas a los bienes del dominio público de la Federación, Estados y Municipios."(22)


El artículo en cita fue reformado nuevamente con fecha veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, con la finalidad de seguir fortaleciendo la hacienda municipal, en cuya exposición de motivos se reiteró lo siguiente:


"... Por tanto, se requiere realizar una amplia reforma legislativa con el propósito de incrementar las fuentes de ingresos municipales, que permitan que los Municipios dependan más de sus propios recursos y que las participaciones federales sean sólo complementarias ... De igual manera el penúltimo párrafo, de la fracción cuarta que se reforma y adiciona, establece el imperativo de que no serán considerados como bienes del dominio público de la Federación o los Estados, aquellos bienes que se hayan aportado a entidades paraestatales con personalidad jurídica y patrimonio propios, para los efectos de la exención que el propio párrafo indica, ni los que aún no habiendo salido del dominio del gobierno central se encuentren bajo la explotación de aquéllas, o de particulares bajo cualquier forma o concepto. ..."


Lo dispuesto en las exposiciones de motivos transcritas en lo conducente fue tomado en cuenta por este Alto Tribunal en la ejecutoria pronunciada el nueve de mayo de dos mil dos en la controversia constitucional 16/2000, para establecer el alcance del segundo párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional, en lo atinente a la prohibición de exenciones o subsidios. Dicha ejecutoria, en la parte que interesa a este estudio, dice:


"... En estas condiciones, si tomamos en cuenta el propósito expreso del fortalecimiento del Municipio, específicamente en lo que respecta a sus fuentes de ingresos, es claro que la prohibición de exentar o subsidiar el pago de impuestos o contribuciones establecidos constitucionalmente a favor de los Municipios por el ya citado artículo 115, fracción IV, no puede entenderse en un sentido literal y restringido, que posibilitara su distinción con una situación de no sujeción al tributo, ya que la intención del Poder Revisor de la Constitución, al establecer contribuciones a favor de los Municipios y prohibir la exención o subsidios en el pago de éstas obedece, sin duda, al deseo expreso de fortalecer la hacienda municipal, esto es, de dar bases más sólidas a la estructura económica de esta entidad política.


"En este contexto, la exención de impuestos o de contribuciones, prohibida en el Texto Constitucional, no puede concebirse sino como la posibilidad de que determinados sujetos queden liberados del pago de dichos impuestos o contribuciones, en otras palabras, lo que se prohíbe constitucionalmente es la situación de excepción en que se pudiera colocar a determinados individuos, esto es, la concesión de un beneficio tributario que permita que no contribuyan al gasto público, en evidente detrimento de la hacienda municipal.


"En tal sentido se ha pronunciado la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al emitir la jurisprudencia 112/2000, consultable en la página cuatrocientos dieciocho del Tomo XII, diciembre de dos mil del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente a la Novena Época, que dice:


"‘UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO. EL BENEFICIO TRIBUTARIO QUE ESTABLECE EN SU FAVOR EL ARTÍCULO 17 DE SU LEY ORGÁNICA FUE DEROGADO MEDIANTE EL ARTÍCULO 14 DE LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1985, POR LO QUE TAL INSTITUCIÓN CARECE DE INTERÉS JURÍDICO PARA IMPUGNAR EN EL JUICIO DE AMPARO LOS NUMERALES DE LAS POSTERIORES LEYES DE INGRESOS, QUE EN TÉRMINOS GENERALES DEROGAN LAS DISPOSICIONES QUE CONTEMPLAN BENEFICIOS DE LA NATURALEZA MENCIONADA. Si bien es cierto que el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma de México en su texto original dispone que los ingresos de la universidad y los bienes de su propiedad no estarán sujetos a impuestos o derechos federales, también lo es que tal dispositivo fue derogado por el artículo 14 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos ochenta y cinco, al establecer en su primer párrafo que: «Se derogan las disposiciones que concedan exenciones de impuestos o derechos federales, excepto las exenciones señaladas en las leyes que establecen dichos impuestos y derechos y las previstas en el Código Fiscal de la Federación, ya que, con independencia de las distinciones meramente doctrinales entre exención y no sujeción, debe estimarse que la voluntad del legislador plasmada en este último numeral fue la de dejar sin efectos todo beneficio tributario contenido en normas diversas al Código Fiscal de la Federación y a las leyes que regulan en forma específica los impuestos federales, sin que obste a ello el hecho de que las Leyes de Ingresos de la Federación o la citada ley orgánica puedan considerarse como leyes generales o especiales aplicables al caso concreto, pues al no existir disposición constitucional alguna que delimite el ámbito de regulación que corresponde a una u otra ley federal, o que establezca jerarquía entre ellas, queda a juicio del legislador federal establecer, modificar o derogar las diversas hipótesis jurídicas del ordenamiento legal federal. En tal virtud, resulta inconcuso que el referido beneficio tributario fue desincorporado en forma definitiva de la esfera jurídica de la mencionada universidad desde el año de mil novecientos ochenta y cinco en que entró en vigor la Ley de Ingresos en cita, por lo que aquélla carece de un derecho subjetivo que pueda verse afectado por los preceptos de las posteriores leyes de ingresos que en términos similares derogan las disposiciones que contienen beneficios de esa índole, lo que lleva a concluir que dicha universidad no tiene interés jurídico para controvertir a través del juicio de amparo la constitucionalidad de estos últimos dispositivos, los que ya no le generan menoscabo alguno.’


"En este orden de ideas, es claro que en el caso concreto, la exención general prevista en el artículo 10, último párrafo, de la ley impugnada, permite que la Universidad Autónoma Veracruzana omita el pago de las contribuciones municipales, en detrimento de la hacienda del Municipio actor, máxime que, como lo señala la parte actora, en términos del propio artículo 115, fracción IV, constitucional, los bienes de dominio público de la Federación, Estados o Municipios, destinados a los servicios públicos están exentos del pago de estos impuestos, en cuyo caso, los bienes inmuebles propiedad de la Universidad Veracruzana, destinados a la prestación del servicio público educativo, gozan ya de una exención constitucional respecto al pago de contribuciones municipales, circunstancia que convierte en excesiva e inconstitucional la exención absoluta otorgada a favor de dicha institución educativa en el precepto que se impugna, aun cuando se le haya dado el tratamiento formal de una no sujeción al tributo."


De la ejecutoria anterior derivó la jurisprudencia siguiente:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ARTÍCULO 10, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE VERACRUZ-LLAVE, QUE ESTABLECE UN RÉGIMEN FISCAL DE NO SUJECIÓN TRIBUTARIA A FAVOR DE LA UNIVERSIDAD VERACRUZANA, CONTRAVIENE LO DISPUESTO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que las leyes de los Estados no pueden establecer exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de las contribuciones que corresponde recaudar a los Municipios sobre la propiedad inmobiliaria, o bien, respecto de los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a cargo de aquéllos, y que sólo estarán exentos del pago de dichas contribuciones los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios, siempre que no sean utilizados por entidades paraestatales o particulares para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público, es decir, que lo que prohíbe el indicado precepto de la Constitución Federal es la situación de excepción en que pudiera colocarse a determinados individuos, a través de la concesión de un beneficio tributario que permita que no contribuyan al gasto público, en evidente detrimento de la hacienda municipal. En congruencia con lo anterior, se concluye que la exención general a favor de la Universidad Autónoma del Estado de Veracruz-Llave, que prevé el artículo 10, último párrafo, de la Constitución Política de aquella entidad federativa, reformado por decreto publicado en la Gaceta Oficial, Órgano de Gobierno del Estado de Veracruz-Llave, el tres de febrero de dos mil, contraviene el referido precepto de la Constitución General de la República, ya que permite que dicha institución omita el pago de las contribuciones municipales, en menoscabo de la hacienda municipal."(23)


Los criterios acabados de reseñar ponen de relieve que la prohibición contenida en el segundo párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, no debe interpretarse de una manera literal, esto es, en el sentido de que la prohibición sólo se refiera estrictamente a exenciones o subsidios, sino que comprende cualquier forma de liberación de pago de las contribuciones mencionadas, como deriva también de la jurisprudencia P./J. 44/2003, que dispone:


"MUNICIPIOS. LAS EXENCIONES O CUALQUIERA OTRA FORMA LIBERATORIA DE PAGO QUE ESTABLEZCAN LAS LEYES FEDERALES O LOCALES RESPECTO DE LAS CONTRIBUCIONES QUE CORRESPONDEN A LA LIBRE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA DE AQUÉLLOS, CONTRAVIENEN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De conformidad con lo dispuesto en el mencionado precepto constitucional, los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se conformará con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, incluyendo las tasas adicionales sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, las participaciones federales que les sean cubiertas por la Federación, los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo, las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor; además, el citado artículo constitucional prevé la prohibición expresa para que las leyes federales y locales establezcan exenciones a favor de persona o institución alguna, respecto de las contribuciones señaladas. En consecuencia, si en dichas leyes se establece una exención o cualquiera otra forma liberatoria de pago, con independencia de la denominación que se le dé, y se limita o prohíbe la facultad otorgada a los Municipios de recaudar las mencionadas contribuciones, es innegable que ello resulta contrario al referido artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que afecta el régimen de libre administración hacendaria, en virtud de que al no poder disponer y aplicar esos recursos para satisfacer las necesidades fijadas en las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, les resta autonomía y autosuficiencia económica."(24)


Importa aclarar también que la prohibición contenida en el segundo párrafo de la fracción IV del artículo 115 está enfocada a las leyes federales o estatales que, sin la intervención del Municipio, restrinjan su libre administración hacendaria mediante figuras que al final provoquen que no se paguen los tributos municipales, por lo que los Municipios no tienen restricciones para otorgar exenciones, subsidios o cualquier forma liberatoria de pago de las contribuciones municipales, si lo estiman conveniente y respetan el marco constitucional que rige en materia tributaria, de tal suerte que al enviar al Congreso Estatal la propuesta de Ley de Ingresos, podrán proponer las exenciones o no sujeción que consideren pertinentes, ya que, se insiste, quienes tienen la prohibición constitucional para preverlas motu proprio son el Congreso Local o Federal, pero éstos sí pueden aprobar las propuestas de reducción, aminoración, exención o no sujeción de las cargas tributarias municipales que planteen los Ayuntamientos, dado que éstos al disponer libremente de su hacienda podrán decretar esos beneficios fiscales.


En este punto es importante precisar que este Tribunal Pleno en la ejecutoria que pronunció con fecha doce de julio de dos mil dos en la controversia constitucional 32/2002, que versó sobre la facultad que el artículo 39 del Código Fiscal de la Federación confiere al Ejecutivo Federal para condonar o eximir total o parcialmente el pago de contribuciones y accesorios, diferenció los términos "exención" y "condonación" de la manera siguiente:


La exención la definió como "la figura jurídico-tributaria que elimina de la regla general de causación ciertos hechos o situaciones gravables por razones de equidad, de conveniencia o de política económica (exención objetiva), o bien, que declara no obligada al pago del tributo a una categoría de personas que, conforme a las disposiciones generales, quedarían comprendidas entre los sujetos pasivos, pero que por razones circunstanciales de índole política, económica o social, se declararon exentos (exención subjetiva), debe constar necesariamente en ley, en sentido formal y material, y está integrada al sistema del tributo".


En relación con la "condonación" dijo (refiriéndose al texto del mencionado artículo 39, fracción I, del Código Fiscal de la Federación), que "Cuando se refiere al término ‘condonar’, el legislador alude a la facultad del Ejecutivo Federal para perdonar el pago de aquellas contribuciones ya existentes, esto es, cuando ya son exigibles entonces el Ejecutivo podrá dispensar su pago. La figura jurídica tributaria de la condonación es una forma de extinción de la obligación fiscal, mediante la cual se perdona, total o parcialmente, a los contribuyentes el pago de sus cargas fiscales".


Por otra parte, el Diccionario Jurídico Mexicano, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México define al subsidio en los siguientes términos:


"Subsidio. I. El subsidio es un apoyo de carácter económico que el Estado concede a las actividades productivas de los particulares con fines de fomento durante periodos determinados y que se considera como la especie del género subvención. II. En la doctrina del derecho administrativo mexicano, el esbozo de los elementos de definición del subsidio, no es común, G.F. cuando ejemplifica las atribuciones que el Estado tiene en materia de fomento de las actividades de los particulares alude a la subvención como el acto que determina situaciones jurídicas individuales, mas no profundiza en otras características y principios inherentes a este tipo de aportación. La legislación por su parte aplica el concepto de subvención y de subsidio indistintamente, pero siempre referido a beneficio o apoyo de carácter económico previstos por el Estado para auspiciar el desarrollo de las actividades económicas de interés general, que tradicionalmente realizan los particulares. Por principio los subsidios se confieren mediante el acto legislativo y a título de excepción en uso de facultades reglamentarias del titular del Ejecutivo Federal."


Asimismo, la Segunda Sala en la ejecutoria dictada en la contradicción de tesis 134/98 definió a los subsidios como la atribución constitucional de la autoridad legislativa y excepcionalmente del Ejecutivo Federal en ejercicio de facultades reglamentarias, consistente en una ayuda de carácter predominantemente económico, que debe revestir las características de generalidad, temporalidad y no afectación a las finanzas públicas, con la finalidad de apoyar las actividades económicas que para la economía nacional sean de orden prioritario, así como el estímulo a la organización de empresarios y consumidores, la racionalización de la producción y la creación de industrias de utilidad nacional, cuya vigilancia y evaluación de resultados debe realizar el Estado.(25)


De lo anterior se sigue que el Órgano Reformador de la Constitución, al prohibir en el artículo 115, fracción IV, de la Norma Suprema, las exenciones o subsidios proscribió no sólo cualquier forma de liberación de pago de contribuciones, sino también cualquier ayuda de carácter económico en menoscabo de la hacienda municipal que pretenda hacer motu proprio el Congreso Local o Federal.


2. Facultad para legislar en materia de contribuciones municipales.


De lo dispuesto en los párrafos antepenúltimo y penúltimo de la fracción IV del artículo 115 constitucional se advierte que los Municipios tienen competencia constitucional para proponer los impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, y que a las Legislaturas Estatales corresponde tomar la decisión final sobre la base propuesta por los Municipios.


Este Tribunal Pleno, en la jurisprudencia P./J. 124/2004, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. LA CONSTITUCIÓN FEDERAL PERMITE A LAS LEGISLATURAS ESTATALES ESTABLECER TASAS DISTINTAS PARA EL CÁLCULO DE IMPUESTOS RESERVADOS A AQUÉLLA EN LOS MUNICIPIOS DE UNA MISMA ENTIDAD FEDERATIVA, PERO EN ESTE CASO DEBERÁN JUSTIFICARLO EN UNA BASE OBJETIVA Y RAZONABLE.", sostuvo que las Legislaturas Estatales no están obligadas a establecer tasas idénticas para el cálculo de impuestos constitucionales reservados a la hacienda municipal; sin embargo, ello no significa que dichos órganos legislativos puedan decidir apartarse de la propuesta de manera arbitraria, sino que tienen la carga de demostrar que lo hacen sobre una base objetiva y razonable, a fin de no atentar contra la integridad de los recursos económicos municipales.


Es decir, la Legislatura Estatal al dictar leyes tributarias en materia municipal debe hacerlo en ejercicio de un poder que no es irrestricto ni omnímodo, sino limitado y circunscrito al respeto incondicional de los principios señalados.


Importa destacar que la facultad de la Legislatura del Estado de M. para establecer las contribuciones en las leyes que expidan en materia municipal sobre las bases mencionadas, la reconoce también la Constitución Política de la entidad en su artículo 40, fracciones XIII y XV,(26) que señala que corresponde a dicho órgano local decretar las contribuciones que deben formar la hacienda municipal y expedir las leyes en materia municipal conforme a las bases establecidas en los artículos 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Es conveniente hacer notar también que si a la Legislatura Estatal corresponde la potestad de expedir leyes tributarias a nivel municipal estableciendo al efecto las contribuciones respectivas, con base en la propuesta que realicen los Ayuntamientos, consecuentemente, compete a dicho órgano legislativo establecer al final exenciones o subsidios atendiendo, desde luego, a la propuesta formulada por ese órgano de gobierno.


Es decir, para que no se vulneren las bases del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, es menester que la exención o beneficio tributario municipal cumpla el siguiente procedimiento:


a) Si se trata de una exención a un bien de dominio público en los términos de la Constitución Federal, no se requerirá que la propuesta del Ayuntamiento la contenga o de su participación, porque la Legislatura Local la podrá decretar.


b) Si se trata de otro tipo de exención o forma liberatoria de pago, necesariamente tendrá que estar contenida en la propuesta de Ley de Ingresos que remita el Ayuntamiento al Congreso Local para su aprobación, donde se evidencie su voluntad de que se establezca para que la legislatura esté en aptitud de analizarla y aprobarla, ya que se entiende que no lo hace motu proprio, sino a propuesta de quien tiene la administración de la hacienda municipal.


3. Facultad de celebrar convenios entre los Estados y los Municipios para que aquéllos se hagan cargo de las funciones que tienen encomendados éstos.


En relación con la administración de la hacienda municipal que compete realizar al Municipio en términos del párrafo primero de la fracción IV de la Constitución Federal, el segundo párrafo de su inciso a) autoriza a dicho ente para celebrar convenios con el Estado a fin de que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de las contribuciones municipales.


En congruencia con esa disposición la fracción VII del artículo 116 de la propia N.F. establece:


"116. ... La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.


"Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior."


Al respecto, cabe destacar que el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres se reformó el artículo 115 de la Carta Fundamental que, a propósito, todavía contenía las facultades de los Estados y Municipios en una misma norma, para quedar como sigue:(27)


"Artículo 115. ...


"...


"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.


"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.


"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egreso serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.


"...


"X. La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.


"Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior."


Sobre el particular, en el proceso de reforma constitucional se dijo lo siguiente:


"Exposición de motivos

"México, D.F., a 8 de diciembre de 1982

"Iniciativa del Ejecutivo


"...


"Estamos convencidos que la redistribución de competencias que habremos de emprender comenzará por entregar o devolver al Municipio todas aquellas atribuciones relacionadas con la función primordial de esta institución: el gobierno directo de la comunidad básica.


"El Municipio es la comunidad social que posee territorio y capacidad político-jurídica y administrativa para cumplir esta gran tarea nacional: nadie más que la comunidad organizada y activamente participativa puede asumir la conducción de un cambio cualitativo en el desarrollo económico, político y social, capaz de permitir un desarrollo integral.


"La centralización ha arrebatado al Municipio capacidad y recursos para desarrollar en todos sentidos su ámbito territorial y poblacional: indudablemente ha llegado el momento de revertir la tendencia centralizadora, actuando para el fortalecimiento de nuestro sistema federal. No requerimos de una nueva institución: tenemos la del Municipio.


"...


"En sí, esta tarea exigió un punto de equilibrio político y constitucional, al cual llegamos después de numerosos análisis y estudios, pues siendo nuestra estructura política de naturaleza federal, debemos respetar la esencia de nuestras instituciones plasmadas en los principios de libertad y autodeterminación de las enfermedades federativas, sin invadir o lesionar aquellas facultades que por virtud del pacto federal y de acuerdo con nuestra forma republicana se encuentran conferidas a los Estados en los artículos 40, 41, y 124 de nuestra Carta Magna.


"Se tomaron en cuenta las realidades sociológicas y económicas de los Municipios del país, sus grados de desarrollo, y los contrastes, entre aquellos Municipios urbanos e industrializados que cuentan con determinados recursos económicos y capacidad administrativa para la consecución de sus fines colectivos, y aquellas comunidades municipales marginadas de todo apoyo económico, del libre ejercicio de su autogobierno y carentes de toda capacidad para la gestión administrativa.


"Nuestro objetivo es vigorizar la decisión fundamental del pueblo sobre el Municipio Libre, estableciendo dentro del marco conceptual de la Constitución General de la República, aquellas normas básicas que puedan servir de cimientos a las unidades sociopolíticas municipales para que al fortalecer su desarrollo, se subraye el desenvolvimiento regional, se arraigue a los ciudadanos en sus territorios naturales y se evite la constante emigración del campo hacia las grandes ciudades y a la capital de la República, no sólo con el propósito de redistribuir la riqueza nacional en las múltiples y variadas regiones del país sino para ubicar las decisiones de gobierno en las células políticas a las que lógicamente deben corresponder, es decir a los Ayuntamientos como órganos representativos de los Municipios Libres.


"...


"Se presenta ante la soberanía de ese H. Congreso la iniciativa de reformas y adiciones al artículo 115 de la Constitución, dividiendo dicho precepto en diez fracciones, de las que siete corresponderán específicamente a las estructuras municipales, dos serán comunes a los Estados y Municipios, y una más, sin mayores modificaciones que las contenidas en el texto vigente del artículo, corresponderán a los Estados de la Federación.


"...


"Nos alentó para esta proposición el deseo de generalizar sistemas existentes en la mayor parte de las Constituciones de los Estados y al mismo tiempo preservar; las instituciones municipales de injerencias o intervenciones en sus mandatos otorgados directamente por el pueblo, pretendiendo consagrar en lo fundamental un principio de seguridad jurídica que responda a la necesidad de hacer cada vez más efectiva la autonomía política de los Municipios, sin alterar, por otra parte, la esencia de nuestro federalismo.


"...


"Por su amplia reiteración y sustentación en toda la consulta popular, se concluyó en la necesaria reestructuración de la economía municipal, entendiendo, como así también lo proclamaron los Constituyentes de Querétaro, que no podrá haber cabal libertad política en los Municipios mientras éstos no cuenten con autosuficiencia económica. Por ende, en este renglón, fundamental para la subsistencia y desarrollo de los Municipios, consignamos en la fracción IV de la iniciativa, en primer término, como concepto originario del artículo 115 la libre administración de su hacienda por parte de los Municipios, pero por otra parte, en una fórmula de descentralización, de correcta redistribución de competencias en materia fiscal, estimamos conveniente asignar a las comunidades municipales los impuestos o contribuciones, inclusive con tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria así como de su fraccionamiento, división, consolidación, traslado y mejora y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, previendo en casos de carencia de capacidad para la recaudación y administración de tales contribuciones que los Municipios podrán celebrar convenios con los Estados para que éstos se hagan cargo de algunas de las funciones relacionadas con la mencionada administración contributiva.


"...


"En la fracción X se propone la facultad para que la Federación y los Estados así como también los Municipios puedan celebrar convenios para el ejercicio de funciones, ejecución y operación de obras así como la prestación eficaz de servicios públicos cuando el desarrollo económico y social lo hiciere necesario.


"Esta adición se ha considerado pertinente, a fin de homologar a nivel constitucional, la celebración de convenios que se han venido efectuando entre la Federación y los Estados, en un apoyo del federalismo, desconcentrando y descentralizando recursos y acciones de la Federación hacia todas las regiones del país, como cabe señalar el convenio único de coordinación y otro tipo de convenios concertaciones.


"De esta manera, queda definida una situación que ha provocado algunos cuestionamientos a nivel especulativo sobre la licitud o trascendencia de este tipo de acciones jurídicas, que con resultados positivos han venido a robustecer de cierto modo el federalismo mexicano y el desarrollo regional."


"Discusión/Revisora

"México, D.F., a 29 de diciembre de 1982.


"- El C.S.D.D.: Señor presidente; honorable Asamblea. Vengo a hacer uso de la palabra con humildad y con respeto a todos los mexicanos de ayer y de hoy que han hecho de esta tribuna una de las más respetables del país, sobre todo en un tema de trascendencia nacional como es el Municipio Libre.


"...


"Dentro de nuestro esquema de organización política el Municipio es la célula básica de nuestra estructura de gobierno y de la división territorial; es el órgano gubernamental que más cerca se halla de los problemas que cotidianamente vive la comunidad nacional. El Municipio representa el nivel de gobierno que menos se ha beneficiado del progreso del desarrollo económico y social que vive el país, al lado de Municipios fuertes que han logrado desarrollar su economía y su administración, subsisten lamentablemente otros con necesidades fundamentales, con problemas ancestrales y con aparatos administrativos ineficientes que no responden a las exigencias que les plantean sus respectivas comunidades.


"Sabemos que los conceptos que dieron origen a los Municipios han sido desvirtuados. La carencia de recursos económicos no es siempre la causa principal de los problemas. El Municipio ya no es impulsor del desarrollo ni generador de riqueza y bienestar, es, en el mejor de los casos, un simple receptor del desarrollo.


"El Municipio ya no produce para satisfacer sus propias necesidades; se le han impuesto patrones de consumo ajenos, depende de insumos externos. Aunque al Municipio se le otorgaran abundantes recursos, no sabría ni podría convertirlos en riqueza, mucho menos multiplicarlos, consecuencia esto del centralismo acendrado de la Federación.


"La armonía, económica y social del país tiene que ver, entonces, con la perfecta adecuación que se pueda lograr entre los fines nacionales y los particulares del Municipio del país. Indudablemente que una estructura centralista dificulta lo anterior y favorece privilegios e irracionalidades y, sobre todo, favorece el desperdicio de toda la riqueza de la experiencia local en una lógica de colonialismo interno que favorece al centro en detrimento de la periferia.


"...


"Este nuevo federalismo tiene un denominador común; el rumbo histórico del país con base en la soberanía nacional, en un desarrollo equilibrado, en una mejor distribución de recursos y de riquezas, y en una mayor competencia y participación política de entidades, Municipios, partidos y ciudadanos en la vida constitucional.


"No podemos ni debemos dar marcha atrás; avanzamos en la consolidación del Municipio Libre. Tan insensato sería volver a un poder centralista, absorbente e impositivo, como encerrarse en un aislamiento provinciano, irracional, miope. El impulso tiene que ser armónico, uniforme y coordinado para lograr un desarrollo más equitativo, sin privilegios ni rezagos."


En ese tenor, la reforma constitucional de mérito procuró hacer efectiva la autonomía de los Municipios en el desarrollo de sus funciones, entre ellas, la administración hacendaria, pero a la par se conservó el esquema básico del federalismo cooperativo al permitirles convenir con el Estado para que éste se encargue de las funciones que le son inherentes, ya sea ante la carencia de capacidad administrativa o simplemente para lograr la uniformidad en el desarrollo económico y social, que resulta necesario para eliminar las desigualdades intraterritoriales que aún subsisten en México.


La Constitución Federal no limitó la capacidad de convenir a una sola atribución o a determinada facultad municipal, ya que lo dejó al arbitrio y necesidades de las partes, tanto es así que en el ámbito económico, que fue el más cuidado en la reforma referida, se permitió mediante dicho convenio que el Estado administrara la hacienda municipal con la misma libertad que el Municipio cuando la realizara por sí mismo, lo que implica que puede recaudar los ingresos municipales, disponer de ellos y distribuirlos para lograr el ejercicio de las demás funciones municipales, obras públicas o para prestar los servicios públicos, en el entendido de que pueden convenir sólo alguna de las anteriores funciones inmanentes a la administración hacendaria, porque no existe ninguna restricción en ese sentido en el Texto Constitucional o en su interpretación.


Entonces, si puede convenirse la recaudación, disposición y organización de los ingresos municipales para los fines que prevé la misma Constitución Federal, resulta inconcuso que dentro de la esfera de la administración hacendaria convenida queda ubicada la facultad para aminorar o extinguir los tributos que son exigibles y determinados, porque se trata de una recaudación negativa -ya sea parcial o total-, lo cual se corrobora porque el Municipio cede al Estado no sólo la administración de los ingresos municipales en sentido positivo, sino también la libertad para disponer de ellos o dejar de recaudarlos, ya que se trata de la misma facultad, con los mismos alcances, pero ejercida por otro órgano diferente.


Autoridad intermedia


El artículo 115, fracción I, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


(Reformado, primer párrafo, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado. ..."


Este Alto Tribunal, en la jurisprudencia P./J. 10/2000,(28) estableció que para que se configure la autoridad intermedia prohibida por la citada disposición constitucional se requiere la satisfacción de dos requisitos, el primero, que fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituya una autoridad distinta o ajena a esos gobiernos y, el segundo, que se dé cualquiera de los siguientes supuestos: a) que dicha autoridad lesione la autonomía municipal suplantando o mediatizando las facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, b) que dicha autoridad se instituya como un órgano intermedio de enlace entre ambos gobiernos, impidiendo la comunicación directa que debe haber entre ellos.


Dicha jurisprudencia establece:


"AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno."


SÉPTIMO. Para una mejor comprensión del problema planteado es conveniente atender, en primer lugar, a lo dispuesto por los numerales 2, 3, 4, 5, 6, 9, 11, 12, 14, 15, 16, 18, 24, 32, 33 y sexto transitorio de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado de M., que a la letra dicen:


"Artículo 2. Esta ley tiene por objeto:


"I. Establecer los lineamientos generales de política pública a los que se sujetará la promoción del desarrollo económico sustentable en el Estado de M.;


"II. Establecer los instrumentos y los esquemas para la promoción de inversión pública y privada;


"III. Fomentar el empleo;


"IV. Fomentar la competitividad;


"V. Fomentar el uso eficiente de la infraestructura y de los recursos productivos del Estado; y


"VI. Promover un desarrollo económico compatible con la preservación de los recursos naturales y el medio ambiente.


"El Gobierno Estatal sujetará sus planes, políticas, programas y acciones de fomento y desarrollo económico a los principios de racionalidad presupuestal, eficiencia económica y administrativa, legalidad y transparencia."


"Artículo 3. Para efectos de esta ley se entenderá por:


"I. Ayuntamientos: Los Gobiernos M. del Estado de M.;


"II. Cadenas productivas: Los sistemas que integran conjuntos de empresas que agregan valor a productos o servicios a través (sic) de las fases del proceso económico, pudiendo ser especializadas en términos de una materia o sector determinado;


"III. C.: La Comisión Reguladora para el Desarrollo Económico del Estado de M.;


"IV. Consejo Intermunicipal: El Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico del Estado de M.;


"V. CCDE: El Consejo Consultivo para el Desarrollo Económico del Estado de M., como órgano de consulta entre los sectores público, social y privado;


"VI. F.: El Fondo de Desarrollo Empresarial y Promoción de la Inversión;


"VII. Ley: La Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado Libre y Soberano de M.;


"VIII. Mipymes: Las micro, pequeñas y medianas empresas morelenses legalmente constituidas, de conformidad con los criterios establecidos en el artículo 28 de la presente ley;


"IX. Reglamento: El Reglamento de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado Libre y Soberano de M.; y


"X. Secretaría: La Secretaría de Desarrollo Económico del Poder Ejecutivo del Estado de M.."


"Artículo 4. La aplicación de esta ley corresponde al Poder Ejecutivo del Estado por conducto de:


"I. La secretaría;


"II. La C.;


"III. El Consejo Intermunicipal; y


"IV. Aquellas otras dependencias, entidades y órganos que reciban mandato expreso por parte de la persona titular del Poder Ejecutivo del Estado."


"Artículo 5. La secretaría, sin perjuicio del despacho de los asuntos que le confiere el artículo 28 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de M., tendrá las siguientes atribuciones:


"I. Fomentar la adopción de procesos y modelos de industria limpia, compatibles con el uso racional de los recursos naturales;


"II. Impulsar la modernización empresarial, entendida ésta como una mejora de procesos productivos, administrativos y de comercialización, con el propósito de lograr la inserción de más y mejores productos morelenses en el mercado estatal, nacional e internacional;


"III. Promover la calidad y productividad mediante acciones conjuntas de los sectores público y privado;


"IV. Otorgar incentivos para la instalación de empresas nuevas o la ampliación, modernización y/o mejoramiento de las ya existentes, en función del monto de inversión, de los empleos que se esperan generar y de las prioridades sectoriales del Estado;


"V. Planificar e impulsar la modernización de la infraestructura;


"VI. Promover la participación activa de las empresas en el diseño e implementación de programas gubernamentales de desarrollo económico;


"VII. Promover el fomento a la cultura emprendedora y empresarial que logren impulsar la creación de nuevas empresas; y


"VIII. Las que determine la persona titular del Poder Ejecutivo del Estado mediante mandato o delegación expresa."


"Artículo 6. Se crea la C. como órgano de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo del Estado, para la deliberación y definición de las políticas públicas, planes, programas y acciones estatales relativas al desarrollo económico."


"Artículo 9. La C. tendrá las siguientes atribuciones:


"I. Definir los criterios para el desarrollo económico del Estado;


"II. Definir los lineamientos generales para la celebración de convenios de coordinación, colaboración y concertación con los Municipios del Estado, con las dependencias de la administración pública federal y con organizaciones públicas, sociales y privadas, estatales y nacionales;


"III. Establecer los planes, programas y acciones necesarios, con el fin de facilitar el establecimiento, crecimiento y operación de empresas que requieran la participación de dos o más dependencias del Gobierno del Estado;


"IV. Promover la inversión de los sectores social y privado, así como su participación en la toma de decisiones en todas aquellas acciones que tengan que ver con el desarrollo económico sustentable de la entidad;


".P. y promover medidas y políticas públicas relacionadas con el desarrollo económico sustentable que involucren la participación de dos o más dependencias del Gobierno del Estado; y


"VI. Las demás que se establezcan en el reglamento o en otras disposiciones legales aplicables."


"Artículo 11. Se crea el Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico del Estado, como órgano de coordinación entre el Gobierno Estatal y los Ayuntamientos del Estado, para la deliberación y definición de las políticas públicas, programas y acciones municipales relativas al desarrollo económico sustentable."


"Artículo 12. El Consejo Intermunicipal estará integrado por:


"I. La persona titular de la secretaría, quien fungirá como presidente;


"II. Las personas que funjan como presidentes municipales de los Ayuntamientos que celebren convenios de coordinación, colaboración y concertación con el Gobierno del Estado, en materia de promoción del desarrollo económico sustentable; y


"III. La persona titular de la Dirección General del Instituto de Desarrollo y Fortalecimiento Municipal del Estado de M. (Idefomm) como invitado permanente.


"Contará con un secretario técnico, quien será designado por el presidente de entre los integrantes del consejo.


"Los integrantes a que se refieren las fracciones I y II podrán designar a un suplente, en el primero de los casos deberá tener nivel jerárquico de subsecretario y en el segundo de secretario o director general de Desarrollo Económico o su equivalente.


"Las personas integrantes del Consejo Intermunicipal tendrán derecho a voz y voto, en caso de empate la persona que funja como presidente tendrá voto de calidad.


"El presidente y/o el secretario técnico podrán invitar a la sesión a las personas que consideren necesarias para el desahogo de los asuntos de que se trate, quienes sólo asistirán con derecho a voz.


"Los cargos en el Consejo Intermunicipal serán honoríficos."


"Artículo 14. El Consejo Intermunicipal tendrá las siguientes atribuciones:


"I. Acordar la propuesta del monto o porcentaje de las reducciones y condonaciones de los impuestos, derechos y contribuciones municipales relativos al desarrollo económico;


"II. Promover el establecimiento de una interfaz única de gestión para los trámites y procesos municipales relativos al desarrollo económico;


"III. Proponer a la C. y a la secretaría los proyectos productivos que consideren prioritarios para el desarrollo económico de los Municipios miembros del Consejo Intermunicipal;


"IV.P. a la C. y a la secretaría las reglas de operación de los programas y acciones relativos al desarrollo económico que se implementen en los Municipios miembros del Consejo Intermunicipal; y


"V.P. y promover mecanismos de coordinación intermunicipal para el desarrollo económico entre los Municipios miembros del Consejo Intermunicipal."


"Artículo 15. Los Ayuntamientos podrán celebrar convenios de coordinación, colaboración y concertación con la persona titular del Poder Ejecutivo del Estado, con el fin de crear las condiciones para fomentar su desarrollo económico."


"Artículo 16. El Gobierno del Estado a través de la C. podrá otorgar a los Municipios que firmen los convenios a que se refiere el artículo anterior, apoyos para el desarrollo de proyectos productivos específicos de alto impacto municipal."


"Artículo 18. Podrán acceder a los beneficios de los programas y acciones relativos al desarrollo económico a que se refiere el artículo anterior, las empresas, organizaciones sociales y privadas y personas físicas con actividad empresarial que cumplan con los siguientes requisitos de elegibilidad:


"I. Comprobar que se trate de empresas, organizaciones sociales y privadas o personas físicas con actividad empresarial, cuyo domicilio legal y fiscal se encuentre dentro del Estado de M., o que se establezcan en él;


"II. Comprobar que tales empresas, organizaciones sociales y privadas o personas físicas con actividad empresarial, según sea el caso, estén al corriente de sus obligaciones fiscales, laborales y de seguridad social, tanto federales como estatales; y


"III. Comprobar que tales empresas, organizaciones sociales y privadas o personas físicas con actividad empresarial, según sea el caso, realizarán proyectos de inversión que impliquen la creación de empleos permanentes en el Estado.


"El reglamento establecerá las formas y procedimientos para la comprobación de estos requisitos."


"Artículo 24. Los Ayuntamientos que celebren los convenios a que hace referencia el artículo 15 de esta ley, podrán con autorización del Cabildo correspondiente y en congruencia con su Ley de Ingresos, previamente establecida, otorgar la condonación y/o reducción temporal de impuestos, derechos o contribuciones municipales, siempre y cuando los beneficiarios cumplan con los criterios de elegibilidad establecidos en el artículo 18 de esta ley, y además cumplan con los siguientes requisitos:


"I. Que las reducciones temporales no excedan el plazo máximo de tres años y su monto no sea mayor al acordado por el Consejo Intermunicipal;


"II. Que el monto de las condonaciones no sea mayor al acordado por el Consejo Intermunicipal;


"III. Que se generen nuevos empleos o se mantengan los existentes;


"IV. Que se adquieran bienes inmuebles dentro del Municipio para la generación de nuevas empresas o para la ampliación de las existentes; y


"V. Cuando se pretenda la construcción, ampliación o remodelación de bienes inmuebles situados dentro del Municipio para la generación de nuevas empresas o para la ampliación de las existentes.


"El monto de las condonaciones y reducciones será acordado por el Consejo Intermunicipal, y deberá ser publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, órgano de difusión del Gobierno del Estado para su entrada en vigor."


"Artículo 32. La secretaría, en el marco de la Comisión Estatal de Mejora Regulatoria, impulsará los siguientes mecanismos de modernización administrativa y mejora regulatoria para facilitar la apertura y operación de empresas en los Municipios del Estado:


"I. Apoyos a los Ayuntamientos para la adquisición de sistemas informáticos para la gestión pública;


"II. Apoyos y asesoría para la automatización y sistematización en la prestación de servicios o del trámite y otorgamiento de licencias, permisos, autorizaciones o concesiones a particulares a nivel estatal y municipal;


"III. Asesoría para la desregulación normativa estatal y municipal;


"IV. Asesoría para la modernización y simplificación administrativa estatal y municipal;


"V. Capacitación de funcionarios estatales y municipales; y


"VI. Mantenimiento y actualización del Registro Estatal de Trámites y Servicios."


"Artículo 33. Podrán ser beneficiarios de los mecanismos descritos en el artículo anterior los Ayuntamientos que pertenezcan al Consejo Intermunicipal a través de la firma de los convenios de coordinación, colaboración y concertación administrativa."


"Sexto. El Consejo Intermunicipal deberá ser instalado dentro de los treinta días naturales siguientes a la firma del primer convenio a que se refiere el artículo 15 de la presente ley."


Del análisis de las disposiciones legales transcritas se advierte que la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado de M. tiene como finalidad primordial determinar los lineamientos generales a los que se sujetará la promoción del desarrollo económico sustentable en el Estado de M., estableciendo los instrumentos y esquemas para la promoción de la inversión pública y privada, el fomento al empleo, la competitividad y el uso eficiente de la infraestructura y los recursos productivos del Estado.


La aplicación de la ley corresponde al Poder Ejecutivo del Estado por conducto de la Secretaría de Desarrollo Económico del Poder Ejecutivo de la entidad, de la Comisión Reguladora para el Desarrollo Económico, del Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico del Estado de M. y de aquellas otras dependencias, entidades y órganos que reciban mandato expreso por parte de la persona titular del Poder Ejecutivo del Estado.


El Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico de la entidad se creó en el artículo 11 de la citada ley, como un órgano de coordinación entre el Gobierno Estatal y los Ayuntamientos del Estado, para la deliberación y definición de las políticas públicas, programas y acciones municipales relativas al desarrollo económico sustentable, el cual estará integrado por el titular de la Secretaría de Desarrollo Económico de la entidad, quien fungirá como presidente, los presidentes municipales de los Ayuntamientos que celebren convenios de coordinación, colaboración y concertación con el Gobierno del Estado, en materia de promoción de desarrollo económico sustentable y el titular de la Dirección General del Instituto de Desarrollo y Fortalecimiento Municipal del Estado de M. (Idefom) como invitado permanente, quienes tendrán derecho a voz y voto.


El citado órgano está facultado para acordar la propuesta del monto o porcentaje de las reducciones y condonaciones de los impuestos, derechos y contribuciones municipales relativos al desarrollo económico, proponer a la Comisión Reguladora para el Desarrollo Económico del Estado de M. (C.) y a la secretaría los proyectos productivos que consideren prioritarios para el desarrollo económico de los Municipios miembros del Consejo Intermunicipal, así como las reglas de operación de los programas y acciones relativos al desarrollo económico que se implementen en los Municipios miembros del Consejo Intermunicipal.


Los Ayuntamientos podrán celebrar convenios de coordinación, colaboración y concertación con la persona titular del Poder Ejecutivo del Estado, con el fin de crear las condiciones para fomentar su desarrollo económico.


Por otra parte, los Ayuntamientos que celebren los convenios mencionados podrán, con autorización del Cabildo, y en congruencia con su Ley de Ingresos, otorgar a las empresas, organizaciones sociales y privadas y personas físicas con actividad empresarial, la condonación y/o reducción temporal de impuestos, derechos o contribuciones municipales, en el monto acordado por el Consejo Intermunicipal.


Los Municipios que suscriban los convenios recibirán del Gobierno del Estado, por conducto de la Comisión Reguladora para el Desarrollo Económico de la entidad (C.) apoyos para el desarrollo de proyectos productivos específicos de alto impacto municipal y podrán ser beneficiarios de mecanismos de modernización administrativa y mejora regulatoria para facilitar la apertura y operación en los Municipios del Estado.


A cambio de los beneficios que reciban los Ayuntamientos que celebren los convenios mencionados, éstos deberán someterse a las disposiciones de la ley que confieren al Consejo Intermunicipal las atribuciones antes mencionadas, entre otras, la aprobación del monto máximo en que dichos Ayuntamientos podrán otorgar reducciones y condonaciones de impuestos, derechos y contribuciones municipales relativos al desarrollo económico y proponer los proyectos productivos que consideren prioritarios para el desarrollo económico de los Municipios miembros del Consejo Intermunicipal.


En el dictamen de la Comisión de Desarrollo Económico, recaído a la iniciativa de ley que se examina, se dice, en lo conducente, lo siguiente:


"... es responsabilidad de los tres niveles de gobierno proponer e impulsar las políticas públicas necesarias para alcanzar un desarrollo económico pleno y de largo alcance, ya que las entidades federativas y los Municipios son piezas claves en el proceso de creación de las condiciones de un ambiente sano de negocios; que son los Estados del país y sus Municipios quienes tienen un contacto directo con los empresarios y quienes a través de sus acciones determinan en buena medida dónde invertir.


"Se menciona que la presente administración tiene como uno de sus ejes rectores, impulsar el crecimiento económico del Estado Libre y Soberano de M., para así cumplir con responsabilidad el compromiso adquirido con los morelenses y con el desarrollo del país, compromiso planteado en el Plan Estatal de Desarrollo y en las acciones ejercidas durante el primer año de gobierno.


"...


"Esta ley plantea incentivos fiscales tributarios, así como apoyos directos al desarrollo empresarial y a la inversión que permitan consolidar y aumentar la productividad en nuestra entidad. Prevé también una relación de coordinación y cooperación con los Municipios del Estado, a fin de otorgarles las herramientas necesarias para que implementen planes, programas y acciones tendientes al mantenimiento y la atracción de la inversión. Finalmente, considera una nueva relación de consulta y participación con los sectores productivos del Estado, para el diseño de las políticas públicas que nos permitirán hacer de M., un Estado de vanguardia en el desarrollo económico del Estado."


Cabe destacar que de las disposiciones legales transcritas, la parte actora sólo impugnó los numerales 3, fracción IV, 4, fracción III, 11, 12, 14, fracciones I, III y IV, 15, 16, 24, fracciones I y II, y último párrafo, 33 y sexto transitorio.


Precisado lo anterior, se procede al análisis de los conceptos de invalidez que han quedado sintetizados en el resultando tercero de esta ejecutoria, los cuales, por cuestión de método, se examinarán en un orden distinto al planteado por la actora.


Es infundado el concepto de invalidez precisado en el punto 3), párrafo primero, del resultando tercero de esta ejecutoria, en cuanto se aduce que los numerales 3, fracción IV; 4, fracción III; 11, 12, 14, fracciones III y IV, 15, 16, 33 y sexto transitorio de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado Libre y Soberano de M. vulneran su autonomía y hacienda municipal, al establecer la posibilidad de que los Ayuntamientos celebren convenios de coordinación, colaboración y concertación con el Ejecutivo del Estado para crear las condiciones para fomentar su desarrollo económico.


Lo anterior se estima así porque, como se explicó en el considerando quinto de esta ejecutoria, la Constitución Federal, en sus artículos 25 y 26, y las leyes marco -Ley de Planeación y Ley General de Asentamientos Humanos- que en sus diversas disposiciones desarrollan y complementan lo prescrito en esos numerales, establecen la facultad concurrente de la Federación, Estados y Municipios para participar en la planeación nacional del desarrollo, mediante la celebración de convenios de coordinación, colaboración y concertación entre los gobiernos de dichas entidades, a fin de coordinar sus acciones con sujeción a los objetivos, acciones y prioridades contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo, para la consecución del desarrollo económico sustentable del país como lo previene el citado artículo 26.


Los citados convenios en materia de desarrollo económico tienen, entre otras, las siguientes finalidades:


1) La participación de las entidades federativas y los Municipios en la planeación nacional del desarrollo, de manera coordinada y congruente con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, para coadyuvar, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, a la consecución de los objetivos de la planeación nacional;


2) Propiciar la planeación del desarrollo integral de cada entidad federativa y de los Municipios, de manera coordinada y congruente con la planeación nacional;


3) Que los Municipios, como la expresión más concreta del desarrollo urbano y sustentable, asuman como propias las acciones y obras de carácter estatal o federal, como si ellos las hubiesen administrado y aprobado; y,


4) Que las facultades que las leyes marco establecen diferenciadas en niveles de gobierno, no sean invadidas o suplantadas, sino que sean ejercidas de manera concurrente.


Todo lo anterior justifica que la ley impugnada prevea la posibilidad de que los Ayuntamientos de los Municipios del Estado de M. celebren convenios de coordinación, colaboración y concertación con la persona titular del Poder Ejecutivo del Estado, con el propósito de fomentar el desarrollo económico sustentable municipal.


Asimismo, resulta infundado el concepto de invalidez sintetizado en el punto 3, incisos a) y b), del resultando tercero de esta ejecutoria, en cuanto se aduce que los numerales que se examinan, al establecer que el presidente del Municipio que haya celebrado el convenio formará parte del Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico del Estado, transgreden las fracciones I y II del artículo 115 de la Constitución Federal que reconocen autonomía y personalidad jurídica a los Gobiernos M., ya que la voluntad de incorporarse al citado consejo y la decisión de quién ha de representar al Ayuntamiento corresponde a éste, de manera colegiada.


Además, sostiene la actora, los mencionados preceptos legales vulneran la fracción V del artículo 115 de la Constitución Federal, que otorga a los Gobiernos M. la potestad para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipales, sin injerencia externa, al permitir, que con la intervención del presidente municipal en el Consejo Intermunicipal, el Poder Ejecutivo Estatal suplante al Municipio en el ejercicio de esas facultades constitucionales.


Se afirma que es infundado por las razones siguientes:


Desde la Ley General de Asentamientos Humanos en correlación con la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., se ha reconocido a los Municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, la facultad de formular, aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, así como de celebrar con la Federación, la entidad federativa respectiva, con otros Municipios o con los particulares, convenios y acuerdos de coordinación y concertación que apoyen los objetivos y prioridades previstos en los planes o programas municipales de desarrollo urbano y los que de éstos deriven.


Asimismo, se ha reconocido que los Municipios ejercerán esas atribuciones a través de los Ayuntamientos, pero que bajo el control y evaluación de éstos pueden designar a alguno de sus integrantes para tal efecto, siendo que en este caso corresponde la representación del Municipio a los presidentes municipales, quienes intervienen con ese carácter en la celebración de los convenios a que se refiere la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado Libre y Soberano de M., pero no como una atribución propia o autónoma del presidente municipal, sino como representante político, jurídico y administrativo del Ayuntamiento, con facultades de un apoderado; de ahí que sea válido que éste pueda celebrar convenios de coordinación, colaboración y concertación con el titular del Poder Ejecutivo, con el fin de crear las condiciones para fomentar el desarrollo económico municipal; integrar el Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico del Estado y, como miembro de este órgano, participar en la deliberación y definición de las políticas públicas, programas y acciones municipales relativas al desarrollo económico sustentable, así como proponer a la Comisión Reguladora para el Desarrollo Económico del Estado de M. y a la Secretaría de Desarrollo Económico Sustentable de la entidad, los proyectos productivos que se consideren prioritarios para el desarrollo económico de los Municipios miembros del Consejo Intermunicipal, y las reglas de operación de los programas y acciones respectivos.


Lo anterior, sin desdoro de la facultad que el artículo 45 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M. otorga a los síndicos para la procuración y defensa de los intereses de los Municipios.


La facultad que la ley impugnada confiere al citado Consejo Intermunicipal para proponer a la Comisión Reguladora para el Desarrollo Económico del Estado de M. (C.) y a la Secretaría de Desarrollo Económico Sustentable de la entidad, los proyectos productivos y las reglas de operación mencionadas, encuentra sustento en el artículo 25 constitucional que establece que: "Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación".


Por otra parte, el hecho de que el citado Consejo Intermunicipal pueda formular las propuestas mencionadas, no implica que los Municipios que hubieran celebrado los convenios a que se refiere la ley, pierdan su derecho a aprobar los planes o programas municipales de desarrollo urbano que le confiere la fracción V del artículo 115 de la Constitución, ya que éstos los conserva el Municipio, el que a pesar de la celebración de convenios puede negarse a aprobar aquellos planes, programas, acciones y obras que restrinjan o vulneren su esfera de competencia.


Por las razones señaladas, resulta infundado también lo aducido por el Municipio actor en el segundo concepto de invalidez, que se sintetiza en el punto 2 del resultando tercero, porque las atribuciones que el artículo 14, fracciones III y IV, de la ley combatida confieren al Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico, para proponer a los órganos del Poder Ejecutivo Estatal los proyectos prioritarios, las reglas de operación de los programas y las acciones, relativos al desarrollo económico de los Municipios miembros de ese órgano de coordinación, no implican suplantación de las facultades conferidas a los Municipios por el artículo 115, fracción V, de la N.F., porque solamente proponen, no aprueban ni ejecutan, los planes de desarrollo municipal.


Por otro lado, para abordar el estudio del argumento previsto en el punto 3, inciso c), del resultando tercero de esta ejecutoria, es menester recordar que los artículos 14, fracción I, 18 y 24 de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado de M. disponen:


"Artículo 14. El Consejo Intermunicipal tendrá las siguientes atribuciones:


"I. Acordar la propuesta del monto o porcentaje de las reducciones y condonaciones de los impuestos, derechos y contribuciones municipales relativos al desarrollo económico."


"Artículo 18. Podrán acceder a los beneficios de los programas y acciones relativos al desarrollo económico a que se refiere el artículo anterior, las empresas, organizaciones sociales y privadas y personas físicas con actividad empresarial que cumplan con los siguientes requisitos de elegibilidad:


"I. Comprobar que se trate de empresas, organizaciones sociales y privadas o personas físicas con actividad empresarial, cuyo domicilio legal y fiscal se encuentre dentro del Estado de M., o que se establezcan en él;


"II. Comprobar que tales empresas, organizaciones sociales y privadas o personas físicas con actividad empresarial, según sea el caso, estén al corriente de sus obligaciones fiscales, laborales y de seguridad social, tanto federales como estatales; y


"III. Comprobar que tales empresas, organizaciones sociales y privadas o personas físicas con actividad empresarial, según sea el caso, realizarán proyectos de inversión que impliquen la creación de empleos permanentes en el Estado.


"El reglamento establecerá las formas y procedimientos para la comprobación de estos requisitos."


"Artículo 24. Los Ayuntamientos que celebren los convenios a que hace referencia el artículo 15 de esta ley, podrán con autorización del Cabildo correspondiente y en congruencia con su Ley de Ingresos, previamente establecida, otorgar la condonación y/o reducción temporal de impuestos, derechos o contribuciones municipales, siempre y cuando los beneficiarios cumplan con los criterios de elegibilidad establecidos en el artículo 18 de esta ley, y además cumplan con los siguientes requisitos:


"I. Que las reducciones temporales no excedan el plazo máximo de tres años y su monto no sea mayor al acordado por el Consejo Intermunicipal;


"II. Que el monto de las condonaciones no sea mayor al acordado por el Consejo Intermunicipal;


"III. Que se generen nuevos empleos o se mantengan los existentes;


"IV. Que se adquieran bienes inmuebles dentro del Municipio para la generación de nuevas empresas o para la ampliación de las existentes; y


"V. Cuando se pretenda la construcción, ampliación o remodelación de bienes inmuebles situados dentro del Municipio para la generación de nuevas empresas o para la ampliación de las existentes.


"El monto de las condonaciones y reducciones será acordado por el Consejo Intermunicipal, y deberá ser publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, órgano de difusión del Gobierno del Estado para su entrada en vigor."


De lo anterior se advierte que la ley relativa permite que los Ayuntamientos condonen o reduzcan los tributos municipales, con base en los lineamientos que se describen, entre los que destaca que el monto del beneficio no sea mayor al porcentaje acordado por el Consejo Intermunicipal, es decir, a este último compete fijar el monto final que podrá ser condonado o reducido con base en lo dispuesto en la Ley de Ingresos municipal.


Los beneficios fiscales de mérito están encauzados a que el desarrollo económico municipal y regional sea uniforme, en virtud de que el Municipio conserva su potestad de condonar o reducir las contribuciones en los términos de su Ley de Ingresos si no se trata de las hipótesis de los artículos 18 y 24 de la ley reclamada, referidas a las personas que realicen proyectos de inversión que generen empleos permanentes o nuevos, que adquieran bienes en el Municipio para la generación de nuevas empresas o para la ampliación de las existentes.


Se asevera que se pretende la uniformidad en los beneficios fiscales referidos, como una finalidad del desarrollo económico sustentable, puesto que el Consejo Intermunicipal sólo determina el monto de las contribuciones que será condonado o reducido, a partir de lo dispuesto en las Leyes de Ingresos municipales, con el propósito de que los Ayuntamientos no hagan un uso indebido o desmedido de beneficios tributarios a sabiendas de que el Estado creará y fomentará, con recursos propios, el desarrollo municipal, o bien, traten de dar mayores reducciones que otros Municipios para atraer proyectos de inversión en condiciones de desigualdad evidente, pues para estos últimos sea inviable, económicamente, otorgar siquiera una mínima reducción dada la necesidad de tener recursos para solventar sus necesidades.


Sin embargo, este mecanismo opera sólo en el caso de que el Ayuntamiento celebre el convenio respectivo con el titular del Poder Ejecutivo Local, según lo dispuesto en los artículos 12, fracción II y 15 de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado de M., es decir, no se impone o establece en forma obligatoria a los Municipios, ya que tienen la facultad de elegir si ceden o no la atribución de administrar una parte de su hacienda municipal, a precisar, fijar el monto final de las condonaciones o reducciones.


En ese tenor, el diseño que se implementó en los artículos 14, fracción I y 24 de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado Libre y Soberano de M. no resulta contrario al principio de libre administración hacendaria municipal, si se toma en especial consideración que los artículos 115, fracción IV, inciso a), párrafo segundo y 116, fracción VII, constitucionales señalan expresamente que el Estado y sus Municipios pueden convenir a fin de que el primero se haga cargo de funciones encomendadas, en principio, a ellos, con base en un federalismo cooperativo que busca maximizar la autonomía local y municipal, sin soslayar que a veces tienen dificultad para realizar sus funciones o para lograr un desarrollo económico creciente y uniforme, de modo que si el Consejo Municipal tiene la facultad para acordar el monto final de las reducciones o condonaciones de contribuciones municipales, será a partir de que el Ayuntamiento ceda esta facultad mediante la suscripción del convenio que, como se vio, se hace necesario para el desarrollo económico sustentable del Estado de M..


Es corolario de lo anterior que los artículos 14, fracción I y 24, fracciones I -en la porción normativa indicada- y II, y último párrafo, de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado Libre y Soberano de M., no vulneran el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, antes bien, reproducen sus alcances en relación con la posibilidad jurídica de convenir con el Estado para que se haga cargo de funciones inherentes a los Municipios, ya que no se les vincula a estos últimos a celebrar tal convenio, sino que se establece una elección como se dispone expresamente en la propia Constitución.


Asimismo, resultan infundados los conceptos de invalidez sintetizados en los puntos 1 y 3, párrafo primero, del resultando tercero de esta ejecutoria, en los que se aduce que los artículos 4, fracción III; 11, 14, 24, fracciones I y II, y último párrafo, de la ley impugnada, instituyen al Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico del Estado como una autoridad intermedia entre el Gobierno Estatal y los Ayuntamientos del Estado, con facultades que invaden la esfera de competencia del Municipio actor.


Lo anterior se estima así por las siguientes razones:


Como ya se destacó, en el artículo 11 de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable de la entidad se crea el Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico del Estado de M., como órgano de coordinación entre el Gobierno Estatal y los Ayuntamientos del Estado, para la deliberación y definición de las políticas públicas, programas y acciones municipales relativos al desarrollo económico; dicho órgano estará integrado por el titular de la Secretaría de Desarrollo Económico del Poder Ejecutivo del Estado de M., los presidentes municipales de los Ayuntamientos que celebren los convenios de coordinación, colaboración y concertación con el Gobierno del Estado, en materia de promoción del desarrollo económico sustentable y el titular de la Dirección General del Instituto de Desarrollo y Fortalecimiento Municipal del Estado de M., cuyos cargos son honoríficos.


La indicada autoridad -Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico del Estado de M.- no pertenece a los órdenes municipal y estatal de la entidad mencionada, ya que no está contemplada en las leyes orgánicas respectivas ni en ninguna otra disposición como parte de la administración pública de las entidades respectivas; por tanto, se satisface el primer requisito exigido por la jurisprudencia P./J. 10/2000, para que se configure la autoridad intermedia, esto es, que fuera del Gobierno Estatal o Municipal se instituya una autoridad distinta o ajena a estos niveles de gobierno.


Para determinar si se reúne el segundo requisito exigido por la aludida jurisprudencia, es menester examinar si como lo aduce la actora, en las disposiciones impugnadas de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable de la entidad se dota al citado Consejo Intermunicipal de facultades que invaden la esfera de competencia del Municipio actor.


De los indicados numerales se advierte lo siguiente:


a) El artículo 3, en su fracción IV, establece que para efectos de esa ley se entenderá por Consejo Intermunicipal: El Consejo Intermunicipal para el Desarrollo Económico del Estado de M..


b) El artículo 4, en su fracción III, establece que la aplicación de la ley corresponde al Poder Ejecutivo del Estado por conducto, entre otras autoridades, del Consejo Intermunicipal.


c) El artículo 11 otorga facultades al citado órgano para la deliberación y definición de las políticas públicas, programas y acciones municipales relativas al desarrollo económico sustentable.


d) En el artículo 12, se prevé la integración del Consejo Intermunicipal.


e) El artículo 14, fracción I, autoriza al Consejo Intermunicipal para acordar la propuesta (de la Comisión Reguladora para el Desarrollo Económico del Estado de M. -C.-) del monto o porcentaje de las reducciones y condonaciones de los impuestos, derechos y contribuciones municipales relativos al desarrollo económico.


f) El artículo 14, en sus fracciones III y IV, dota al Consejo Intermunicipal de atribuciones para proponer a un órgano del Poder Ejecutivo Estatal, denominado Comisión Reguladora para el Desarrollo Económico del Estado de M., así como al titular de la Secretaría de Desarrollo Económico del Poder Ejecutivo de la misma entidad, los proyectos productivos que consideren prioritarios para el desarrollo económico de los Municipios miembros del consejo, así como las reglas de operación de los programas y acciones relativos al desarrollo económico que se implementen en los Municipios miembros.


g) El artículo 24, en sus fracciones I y II, y último párrafo, dispone que los Ayuntamientos que celebren los convenios a que hace referencia el artículo 15 de la ley, podrán otorgar condonación y/o reducción temporal de impuestos, derechos o contribuciones a los beneficiarios que cumplan con los criterios de elegibilidad establecidos en el artículo 18 de la propia ley y, además, cumplan con los requisitos consistentes en que las reducciones temporales no excedan el plazo máximo de tres años y su monto no sea mayor al acordado por el Consejo Intermunicipal (fracción I); que el monto de las condonaciones no sea mayor al acordado por el consejo mencionado (fracción II) y que el monto de las condonaciones y reducciones será acordado por el citado órgano de coordinación (fracción III).


h) El artículo sexto transitorio establece que el Consejo Intermunicipal deberá ser instalado dentro de los treinta días naturales siguientes a la firma del primer convenio a que se refiere el artículo 15 de la presente ley.


Del análisis de dichas disposiciones se observa que ninguna de ellas restringen o vulneran la esfera de competencia municipal, por lo siguiente:


Respecto de las contenidas en los numerales 14, fracción I y 24, fracciones I, en la porción normativa indicada, y II, último párrafo, de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado Libre y Soberano de M., ya quedó evidenciado que, contrariamente a lo aducido por el Municipio actor, no vulneran el principio de libre administración hacendaria municipal en cuanto facultan al Consejo Municipal para acordar el monto final de las reducciones o condonaciones municipales, porque el ejercicio de esa atribución está condicionada a que el Municipio voluntariamente determine cederlas al mencionado órgano mediante la celebración del convenio respectivo con el titular del Poder Ejecutivo.


Por lo que se refiere a las disposiciones contenidas en los artículos 3, fracción IV, 4, fracción III, 11, 12, 14, fracciones III y IV, y sexto transitorio de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado Libre y Soberano de M., quedó demostrado también en esta ejecutoria que las facultades que confieren al Consejo Municipal para proponer a los órganos del Poder Ejecutivo Estatal los proyectos prioritarios, así como para deliberar y definir las políticas públicas, programas y acciones municipales relativas al desarrollo económico sustentable, no implican suplantación de las facultades reservadas por la Constitución a los Municipios.


Además, los indicados numerales tampoco mediatizan o interrumpen la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de Gobierno -Estatal y Municipal-, antes bien, mejoran esa comunicación al prever la posibilidad de celebrar convenios para ejercer de manera concurrente sus facultades en materia de desarrollo económico municipal.


Por otra parte, el concepto de invalidez consistente en que los citados preceptos de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado de M. se oponen a las disposiciones de los artículos 10, fracción II, 147, 148, 149 y 154 de la Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos del Estado de M. es inoperante, porque las violaciones alegadas no se vinculan con la transgresión a alguna disposición de la Constitución Federal.


A mayor abundamiento, los artículos 3, fracción IV, 4, fracción III, 11, 12, 14, fracciones III y IV, y sexto transitorio de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado Libre y Soberano de M. no se contraponen con los numerales 10, fracción II, 147, 148, 149 y 154 de la Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos del Estado de M. -que otorgan facultades a los Ayuntamientos para formular, revisar, aprobar, administrar y ejecutar los programas municipales de desarrollo urbano y los que de ellos deriven y establecen la obligación de los tres niveles de gobierno de implementar los mecanismos que faciliten el cumplimiento de los programas de desarrollo urbano-, ya que fomentan la coordinación y concertación de acciones de desarrollo entre los sectores público, social y privado.


En orden de lo expuesto, y al resultar infundados los conceptos de invalidez examinados, se debe reconocer la validez de los numerales 3, fracción IV, 4, fracción III, 11, 12, 14, fracciones I, III y IV, 15, 16, 24, fracciones I -en la porción normativa indicada- y II, y último párrafo, 33 y sexto transitorio, de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado Libre y Soberano de M., publicada en el Periódico Oficial Tierra y Libertad número 4617 de fecha cuatro de junio de dos mil ocho.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.-Se reconoce la validez de los artículos 3, fracción IV, 4, fracción III, 11, 12, 14, fracciones I, III y IV, 15, 16, 24, fracciones I -en la porción normativa indicada- y II, y último párrafo, 33 y sexto transitorio, de la Ley de Desarrollo Económico Sustentable del Estado Libre y Soberano de M., publicada en el Periódico Oficial Tierra y Libertad número 4617 de fecha cuatro de junio de dos mil ocho.


TERCERO.-Publíquese esta resolución en el Periódico Oficial del Estado de M. y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros A.A., L.R., F.G.S., Z.L. de L., A.M., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M..


No asistió el señor M.J.R.C.D. por estar cumpliendo con una comisión de carácter oficial.


Nota: En los mismos términos se resolvieron las controversias constitucionales 82/2008, 84/2008 y 85/2008 promovidas, respectivamente, por los Municipios Puente de Ixtla, Z. y Xochitepec, todos del Estado de M., consultables en la dirección electrónica www.scjn.gob.mx: VERSIONES PÚBLICAS DE LAS SENTENCIAS QUE EMITEN EL PLENO Y LAS SALAS.







______________

1. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."


2. "Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; teniendo además, las siguientes atribuciones: ... II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aun revocarlos."


3. "Artículo 57. Se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo en un solo individuo, que se denominará gobernador constitucional del Estado."


4. "Artículo 74. Para el despacho de las facultades encomendadas al Ejecutivo, habrá secretarios de despacho, un consejero jurídico y los servidores públicos que establezca la ley, la que determinará su competencia y atribuciones.

"Se consideran secretarios de despacho, el secretario de Gobierno, el procurador general de Justicia del Estado y los demás funcionarios públicos que con ese carácter determine la ley."


5. "Artículo 76. Todos los decretos, reglamentos y acuerdos administrativos del gobernador del Estado, deberán ser suscritos por el secretario de despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda.

"El decreto promulgatorio que realice el titular del Ejecutivo del Estado respecto de las leyes y decretos legislativos, deberá ser refrendado únicamente por el secretario de Gobierno."


6. "Artículo 9. Las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones de carácter general que expida o promulgue el Ejecutivo, para que sean obligatorias deberán estar refrendadas por el secretario de Gobierno, y por el secretario o secretarios a cuya dependencia competa el asunto, debiendo ser publicados en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’."


7. "Artículo 25. Para el estudio, planeación y despacho de los asuntos del Poder Ejecutivo, éste se auxiliará de las siguientes secretarías de despacho:

"I. Secretaría de Gobierno."


8. "Artículo 26. A la Secretaría de Gobierno corresponde, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"XXIII. Administrar y publicar el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’. (Esta atribución fue derogada mediante decreto publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintinueve de octubre de dos mil ocho)."


9. "Artículo 70. Son facultades y obligaciones del gobernador del Estado:

"...

"IV. Nombrar, remover y conceder licencias a los servidores públicos, así como a los demás trabajadores al servicio del Poder Ejecutivo, con arreglo a las leyes a que se refiere la fracción XX del artículo 40 de esta Constitución."


10. "Artículo 35. El presidente de la Mesa Directiva es el presidente del Congreso del Estado y en sus funciones hará respetar el fuero constitucional de los diputados y velará por la inviolabilidad del recinto legislativo; asimismo hará prevalecer el interés general del Congreso del Estado por encima de los intereses particulares o de grupo."


11. "Artículo 36. Son atribuciones del presidente de la Mesa Directiva:

"...

"XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al Pleno del Congreso del Estado; ..."


12. Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo X, septiembre de 1999, página 710.


13. Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 1042.


14. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXIX-D. Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y social, así como en materia de información estadística y geográfica de interés nacional."


15. "Artículo 40. Son facultades del Congreso:

"...

"XLVIII. Legislar dentro del ámbito de su competencia y en lo que no esté expresamente reservado a la Federación, sobre la materia de derechos, desarrollo, cultura y educación de las comunidades indígenas, asentamientos humanos, regularización de la tenencia de la tierra, reservas ecológicas, territoriales y utilización del suelo. Asimismo, legislar sobre planeación estatal del desarrollo económico y social del Estado y sobre programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico."


16. "Artículo 70. Son facultades u obligaciones del gobernador del Estado:

"...

"XXVI. Adoptar todas las medidas necesarias para la buena marcha de la administración estatal. Asimismo, conducir la planeación estatal del desarrollo económico y social del Estado y realizar las acciones conducentes a la formulación, instrumentación, ejecución, control y evaluación de los planes y programas de desarrollo."


17. "Artículo 85-D. El Ejecutivo del Estado garantizará que el desarrollo en la entidad sea integral y sustentable, para este efecto, también garantizará la conservación del patrimonio natural del Estado, la protección del ambiente y la preservación y restauración del equilibrio ecológico a que tienen derecho los habitantes del Estado."


18. Esta fracción fue reformada mediante decreto publicado en el Periódico Oficial de la entidad el 16 de julio de 2008, que entró en vigor 30 días después de su publicación en términos del artículo primero transitorio del decreto mencionado, para quedar de la siguiente manera: "IX. Celebrar, a nombre del Municipio, por acuerdo del Ayuntamiento, todos los actos y contratos necesarios para el funcionamiento de la administración municipal, con facultades de un apoderado legal."


19. Visible en la página 515, Tomo XI, febrero de 2000, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época.


20. Visible en la página 514, Tomo XI, febrero de 2000, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época.


21. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

(Reformado, primer párrafo, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.

"b) Alumbrado público.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.

"d) Mercados y centrales de abasto.

"e) P..

"f) Rastro.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e

"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

(Reformado [N. de E. Adicionado], D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

(Adicionado [N. de E. Reformado], D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio.

(Adicionado, D.O.F. 14 de agosto de 2001)

"Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley."


22. Cabe destacar que antes de la reforma mencionada, el artículo 115 en su fracción II primigenia no precisaba qué renglones tributarios correspondían al Municipio, pues sólo establecían el derecho de los Municipios a administrar libremente su hacienda "la cual se formará de las contribuciones que señalen las Legislaturas de los Estados que, en todo caso, serán las suficientes para atender a las necesidades municipales".


23. Visible en la página 900, T.X., agosto de 2002, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época.


24. Aparece publicada en la página 1375 del T.X.II, agosto de 2003 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época.


25. De dicho criterio derivó la tesis aislada 2a. CXXII/99, que aparece publicada en la página 591 del Tomo X, octubre de 1999, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Segunda Sala, Novena Época, con el rubro: "SUBSIDIOS. NATURALEZA JURÍDICA."


26. "Artículo 40. Son facultades del Congreso:

"...

"XIII. Decretar las contribuciones que deben formar la hacienda municipal, las que deben ser bastantes para cubrir las necesidades de los Municipios.

"...

"XV. Expedir las leyes en materia municipal de conformidad a las bases establecidas en los artículos 115 y 116 de la Constitución General de la República."


27. Por virtud de la diversa reforma del diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete, la norma de que se trata se dividió, según las funciones del Estado y del Municipio, en los actuales artículos 115 y 116 de la Constitución Federal, pero las partes destacadas no sufrieron cambios ni en su texto ni en sus alcances.


28. Aparece publicada en la página 509 del Tomo XI, febrero de 2000, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época.


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