Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 82/2007. MUNICIPIO DE M.O., ESTADO DE MÉXICO.

MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..

SECRETARIA: NÍNIVE I.P.R..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día siete de octubre de dos mil diez.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito presentado el veintidós de octubre de dos mil siete, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.R.D., O.V.Z. y J.L.R.S., quienes se ostentaron con el carácter de presidente, síndico y secretario, respectivamente, del Ayuntamiento de M.O., Estado de México, promovieron controversia constitucional en representación del citado Municipio, en la que solicitaron la invalidez de las normas y actos que más adelante se señalan y emitidos por los órganos que a continuación se mencionan:

"II. Nombre y domicilio de las demandadas. Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México: Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de México. III. Órganos demandados. A. H. Legislatura del Estado Libre y Soberano de México. B. Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de México. C.S. general de Gobierno del Estado Libre y Soberano de México. D. Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas. E.J. del departamento del Periódico Oficial ‘Gaceta del Gobierno’ del Estado de México."

"Normas y actos cuya invalidez se reclaman. 1. De la H. Legislatura del Estado de México se reclama: A. La omisión de fijar los límites físicos y geográficos del Municipio actor, que se solicitó por el Municipio de M.O., Estado de México, mediante escrito presentado en la legislatura en fecha 8 de junio del 2007. B. La omisión de sujetar a proceso legislativo la solicitud del Municipio actor para que se fijen los límites físicos y geográficos de su territorio. C. La falta del legal citatorio a garantía de audiencia en el proceso legislativo instaurado para dirimir conflicto de límites entre el Municipio de Teoloyucan y Cuautitlán, Estado de México, que incide y afecta el territorio del Municipio del M.O., Estado de México. D. La aprobación del Decreto N.ero 41 de la H. LIV Legislatura que fuera publicado en el Periódico Oficial ‘Gaceta del Gobierno’ del Estado de México, en fecha 13 de diciembre del 2001, en el cual se aprobó el Código Administrativo del Estado de México. E. La aprobación del Decreto N.ero 111 de la H. LIII Legislatura del Estado de México, publicado en el Periódico Oficial ‘Gaceta del Gobierno’ del Estado de México, en fecha 9 de marzo de 1999, en el cual se aprobó el Código Financiero del Estado de México. 2. Del Poder Ejecutivo y Gobernador Constitucional del Estado de México, se reclama: A. La promulgación y acuerdo que ordena la publicación del Decreto N.ero 41 de la H. LIV Legislatura en el Periódico Oficial ‘Gaceta del Gobierno’ del Estado de México, en fecha 13 de diciembre del 2001, en el cual se aprobó el Código Administrativo del Estado de México. B. La promulgación y acuerdo ordenando la publicación del Decreto N.ero 111 de la H. LIII Legislatura en el Periódico Oficial ‘Gaceta del Gobierno’ del Estado de México, en fecha 9 de marzo de 1999, en el cual se aprobó el Código Financiero del Estado de México. C. La aprobación y publicación de la cartografía estatal denominada Base Oficial 125, en la que se precisa la división municipal del Estado de México y se determina ilegalmente y sin competencia el territorio del Municipio de M.O., Estado de México. D. El acuerdo mediante el cual se ordena no publicar en el Periódico Oficial ‘Gaceta del Gobierno’ del Estado de México, el Plan Municipal de Desarrollo Urbano del Municipio de M.O., Estado de México. 3. Del secretario de Desarrollo Urbano del Gobierno del Estado de México, se reclama: A. El oficio número 2240100000/212/2007, de fecha 30 de agosto de 2007, que contiene la negativa para ordenar la publicación en el Periódico Oficial ‘Gaceta del Gobierno’ del Estado de México, en fecha 9 de marzo de 1999, en el cual se aprobó el Código Financiero del Estado de México, el Plan Municipal de Desarrollo Urbano de M.O., Estado de México. B. El acuerdo para aplicar ilegalmente la cartografía denominada Base Oficial 125, en la cual ilegalmente se determina un territorio al Municipio de M.O., Estado de México y se fijan sus límites. C. El acuerdo que contiene la autorización de subdivisión y lotificación del predio propiedad de la sociedad denominada C., S.A. de C.V., así como el otorgamiento de las licencias de construcción del conjunto comercial y de servicios. 5. Del director del Periódico Oficial Gaceta del Gobierno del Estado de México, se reclama la publicación de los decretos: A. N.ero 41 de la H. LIV Legislatura en el Periódico Oficial ‘Gaceta del Gobierno’ del Estado de México, publicado en fecha 13 de diciembre de 2001, en el cual se aprobó el Código Administrativo del Estado de México. B.D.N. 111 de la H. LIII Legislatura en el Periódico Oficial ‘Gaceta del Gobierno’ del Estado de México, publicado en fecha 3 de marzo de 1999, en el cual se aprobó el Código Administrativo del Estado de México. C. La publicación de la cartografía estatal denominada Base Oficial 125 que contiene y precisa la división municipal y sus territorios."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes, los siguientes:

A) Que el Municipio de M.O., Estado de México, fue creado y erigido como tal por la Legislatura de dicho Estado, mediante Decreto 18, de veintitrés de noviembre de mil novecientos diecisiete.

B) Que en el decreto de creación del Municipio actor, se determinó como territorio de ese Municipio, la suma de las superficies de los pueblos conocidos con los nombres de: M.O., Tenopalco y V.; pero que no se delimitó el territorio asignado al Municipio de M.O., esto es, no se definieron los límites físicos y geográficos, ni la superficie total del territorio; asimismo, que tampoco se determinó la superficie y límites de los pueblos de Tenopalco, V. y M.O. que integran el territorio del Municipio actor.

C) Que desde el momento de creación del Municipio actor, se consideraron como vecinos y habitantes del Municipio a las personas que en ese momento tenían su residencia en el territorio del Municipio, constituyendo el elemento esencial de población, y que conforme a la normatividad existente en esa época se dictaron las normas necesarias para la actividad administrativa y para regular la actividad de su población, dotando a dicho Municipio de competencias exclusivas del orden territorial, personal y de servicios públicos.

D) Como consecuencia de la explosión demográfica que se ha venido generando en la zona conurbada del Estado de México, el suelo apto para el asentamiento humano ha disminuido, razón por la cual, y considerando que el territorio es la base especial de la actividad humana de habitación, servicios, comercio, industria y de todas las actividades productivas que generan la riqueza de la hacienda municipal e incrementan el patrimonio del Municipio, el territorio municipal de M.O., a partir de mil novecientos ochenta a la fecha, ha resentido una presión de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de México, así como de los Municipios colindantes, especialmente de Teoloyucan y Cuautitlán, Estado de México, en razón de que el Municipio actor es uno de los pocos que tiene suelo apto para el desarrollo de las actividades inmobiliarias de vivienda, servicios, comercio e industria.

E) Que a inicios de la década de los ochenta, con fundamento en la Ley de Asentamientos Humanos de la entidad, los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado, elaboraron, aprobaron, publicaron y ejecutaron los planes denominados: "Plan del Centro Estratégico de Población", para los Municipios, lo cuales eran elaborados por el Poder Ejecutivo del Estado, en forma directa por la Secretaría de Desarrollo Urbano del Gobierno Estatal, aprobados por la Legislatura del Estado y publicados en el Periódico Oficial Gaceta del Gobierno del Estado de México; siendo a partir de estos actos y sin la intervención de la Legislatura del Estado, que el Poder Ejecutivo unilateralmente asignó y determinó límites a estos Municipios, generando problemas de límites territoriales entre los Municipios de la zona.

F) Que con la publicación de los planes de referencia, cada Municipio pretendió, sin sustento en decreto legislativo específico, que se les asignara territorio y delimitara el mismo, con la fijación de los límites físicos y geográficos correspondientes, ya que sus límites eran los que ilegalmente en esos Planes del Centro Estratégico de Población se habían determinado, iniciándose una permanente problemática territorial municipal.

Que al no tener los Municipios de Teoloyucan y de Cuautitlán, Estado de México, decreto de creación que les asigne territorio, o decreto legislativo que determine a su favor un territorio con sus límites físicos y geográficos; el Poder Ejecutivo del Estado, su gobernador constitucional y las dependencias del Gobierno de dicho Estado carecen de competencia para de motu proprio asignar a los Municipios mencionados un territorio, fijar sus límites y, por ende, afectar el territorio del Municipio de M.O., permitiendo que los Municipios de Teoloyucan y de Cuautitlán del referido Estado y el mismo Poder Ejecutivo invadan la esfera de competencia territorial que constitucionalmente se le otorga al Municipio actor, en el artículo 115 constitucional, en sus fracciones II, III, IV y V, e impidan el ejercicio de esas competencias.

G) Que la pretensión de expandirse territorialmente por parte de los Municipios de Teoloyucan y Cuautitlán, Estado de México, sobre el territorio del Municipio actor, cuenta con la anuencia del Poder Ejecutivo del Estado de México, por conducto de la Secretaría de Desarrollo Urbano y de la Comisión de Límites Territoriales, ya que estas autoridades invadiendo la esfera constitucional del referido Municipio actor, autorizan en territorio del mismo, a que los Municipios de Teoloyucan y Cuautitlán, Estado México, realicen actos que afectan la hacienda municipal, así como las funciones y facultades urbanísticas del Municipio actor.

H) Que desde inicios del año dos mil siete, los Municipios de Teoloyucan y Cuautitlán, «Estado de» México, han pretendido realizar actividades, obras, prestación de servicios y autorizaciones diversas en el territorio del Municipio de M.O., por lo que el ocho de junio de la referida anualidad, se solicitó a la Legislatura del Estado de México, que con fundamento en la fracción XXV del artículo 61 de la Constitución Política de dicho Estado, procediera a determinar y a marcar física y geográficamente los límites territoriales que corresponden al Municipio actor; y que a la fecha dicha legislatura no ha notificado el ingreso de la citada petición, ni el inicio del proceso legislativo correspondiente.

Que la Legislatura del Estado de México, conforme a lo dispuesto por los artículos 78, 79, 81 y 85 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México; y 68, 69 y 70 del Reglamento del Poder Legislativo del Estado de México, debe dar trámite al escrito que contiene la petición del Municipio actor de M.O., y ésta ha sido omisa de iniciar el proceso legislativo que corresponde al ejercicio de sus competencias para determinar y fijar los límites físicos y geográficos del Municipio de M.O., violando así la esfera de competencia que le otorga la Constitución Federal en su artículo 115.

Reitera que la omisión de la legislatura para fijar los límites físicos y geográficos del territorio del Municipio de M.O., Estado de México, conlleva a que los Municipios de Teoloyucan y Cuautitlán, «Estado de» México, invadan el territorio del Municipio y afecten la esfera de competencias exclusivas del Municipio actor, conjuntamente con el Poder Ejecutivo del Estado y sus dependencias.

I) Que el dieciocho de septiembre de dos mil siete, al ocurrir al Poder Legislativo del Estado de México, para conocer el estado que guardaba la solicitud que se realizara a la legislatura, el asesor del Municipio, F.V., fue informado que existía un procedimiento para solucionar el problema de límites territoriales entre los Municipios de Cuautitlán y Teoloyucan, Estado de México, y que con ello quedarían plenamente definidos y se aplicaría el plano de noviembre de mil novecientos ochenta y seis, que firmaron diversos presidentes municipales, plano que fue firmado oportunamente por el presidente municipal de M.O. y se realizó por la Comisión de Límites del Gobierno del Estado de México.

Que en el proceso legislativo que tiene como finalidad resolver el problema de límites entre los Municipios de Teoloyucan y Cuautitlán, «Estado de» México, que como se afirma afectará el territorio del Municipio actor, no se le ha citado al mismo en garantía de audiencia, no obstante que será afectado en su territorio y, por ende, en su esfera de competencias constitucionales que se le otorgan en el artículo 115 de la Constitución Federal, violenta su garantía de legalidad y seguridad jurídica.

TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora, son los siguientes:

1. Que por disposición del artículo 38 de la Constitución Política del Estado de México, los actos del Poder Legislativo se materializan en el incumplimiento del deber y en la facultad de fijar los límites de los territorios de los Municipios, como expresamente lo determina el artículo 61, en su fracción XXV, de la Constitución Local, por lo que conlleva a una violación al artículo 115 de la Constitución Federal, y permite que se invadan y violenten las competencias exclusivas del Municipio de M.O., Estado de México.

De igual manera, que con la reforma constitucional al artículo 115 de la Constitución Federal, se otorga a los Municipios una esfera de competencias exclusiva y propia que debe ser respetada por el Estado, que dicho ejercicio de competencias se ejerce en un espacio determinado que es el territorio, mismo que se asigna y determina en el decreto de creación de los Municipios, que en ese mismo decreto se fijan los límites físicos y geográficos; esta facultad es exclusiva del Poder Legislativo de los Estados federados e integrantes del Estado mexicano.

Que el territorio de M.O., Estado de México, conlleva una titularidad que le otorga poderes jurídicos, políticos, económicos, sociales y las facultades de utilización, disposición y defensa, más las de individualización y definición del mismo, por lo que en relación con esta última, el derecho otorga a dicho Municipio la facultad de delimitar mediante la fijación de límites físicos y geográficos su territorio, ello, a través del proceso legislativo previsto en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México, proceso que debe realizarse por el único ente competente para ello, que es la Legislatura del Estado de México.

Que el Municipio actor, ejercitando su facultad de deslinde, solicitó a la Legislatura del Estado de México, por escrito presentado ante la misma el ocho de junio del presente año, que en ejercicio de su facultad y deber que se expresa en la fracción XXV del artículo 61 de la Constitución Política del Estado de México, fijara los límites físicos y geográficos del territorio del Municipio de M.O., «Estado de» México.

Que a la fecha (veintidós de octubre de dos mil siete), la Legislatura del Estado de México ha sido omisa en cumplir con su deber y de ejercer su facultad que le otorga la fracción XXV del artículo 61 de la Constitución Local, en relación con los artículos 1 y 2 de la Ley para la Creación de Municipios en el Estado de México, de iniciar el proceso legislativo correspondiente a la solicitud de fijación de límites físicos y geográficos del Municipio actor de la presente controversia; que dicha omisión permite que la esfera de competencia exclusiva del Municipio se vulnere por los Municipios colindantes y por el Poder Ejecutivo, toda vez que la indefensión del territorio del Municipio doliente, ha permitido al Poder Ejecutivo del Estado de México determinar y establecer arbitrariamente y sin competencia legal alguna los límites territoriales del Municipio de M.O., «Estado de» México, constatándose esto con la ilegal cartografía estatal contenida en la Base Oficial 125, en la que el territorio del Municipio de M.O. del citado Estado, se encuentra delimitado con afectación sustancial y disminución territorial que no corresponde al decreto de su creación y, por otro lado, le otorga parte del territorio del Municipio actor a los Municipios de Teoloyucan y Cuautitlán, «Estado de» México, no obstante que éstos carecen de decreto de creación y de decretos legislativos que objetivasen la base física territorial que corresponde, y por lo cual el reconocimiento que el Poder Ejecutivo, por conducto del gobernador constitucional, efectúa a favor de estos Municipios es ilegal y sin sustento en decreto legislativo alguno.

2. Que las competencias municipales que son transgredidas, invadidas y que se impide su legal ejercicio por el Poder Ejecutivo y sus dependencias, son las que se encuentran previstas en la fracción V, incisos a), d), f) y último párrafo, del artículo 115 de la Constitución Federal; lo anterior porque el Gobierno del Estado de México, por conducto de su gobernador constitucional y la Secretaría de Desarrollo Urbano, impide que el Plan Municipal de Desarrollo Urbano, aprobado por el Pleno del Ayuntamiento sea publicado en el Periódico Oficial "Gaceta del Gobierno" del Estado de México, para que tenga vigencia legal y validez, y el Municipio actor cumpla con lo ordenado en la fracción IV del artículo 16 de la Ley General de Asentamientos Humanos.

Por otra parte, señala que violentando e invadiendo la competencia exclusiva municipal, contenida en el inciso a) de la fracción V del artículo 115 de la Constitución Federal, en relación con la fracción IV del artículo 16 de la Ley General de Asentamientos Humanos, el Poder Ejecutivo, por conducto de sus dependencias, sustentándose en planos ilegales no derivados de decreto legislativo alguno, considera que el territorio del Municipio de M.O. es el que ellos determinen y fijen, negándose a publicar el Plan Municipal de Desarrollo Urbano, sustentándose en la inconstitucionalidad de la norma contenida en la fracción IV del artículo 5.28 del Código Administrativo del Estado de México, que obliga a los Municipios a publicar sus planes únicamente a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano del Estado, la que puede negarse a ordenar la publicación en forma arbitraria, sin sustento legal, arrogándose facultades que corresponden exclusivamente al Municipio.

Por otra parte, la omisión legislativa de fijar los límites físicos y geográficos del territorio del Municipio promovente, conlleva que la competencia municipal que se otorga a éste en la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, se cobren por el Poder Ejecutivo Estatal y a su vez se resienta la presión respecto de estos ingresos por las administraciones de los Municipios colindantes apoyados en los planos ilegales emitidos por el gobernador constitucional.

Resalta que la Legislatura del Estado es el único órgano competente para fijar los límites del Municipio actor, y que éstos deben tener sustento en el decreto de creación del Municipio, que este decreto es la única prueba de los límites territoriales de los Municipios, por lo que la omisión de fijarlos afecta el ejercicio de las competencias del Municipio de M.O., «Estado de» México.

De igual manera expresa que la Legislatura del Estado está obligada a ejercer la facultad que se le confiere por la Constitución Política del Estado de México, en la fracción XXV del artículo 61, asimismo, con lo ordenado en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México, expresamente en los artículos 78, 82, 83, 85 y relativos de esta ley.

3. Que el Municipio de M.O. solicitó a la Secretaría de Desarrollo Urbano del Gobierno del Estado de México, ordenara la publicación del Plan Municipal de Desarrollo Urbano aprobado por el Pleno del Ayuntamiento, negándose dicha secretaría, sin legal fundamento y motivación, aduciendo que el mismo no corresponde al territorio que el Gobierno del Estado de México reconoce al Municipio de M.O., «Estado de» México, y que se plasma en la cartografía denominada Base Oficial 125, la cual no se encuentra publicada en el Periódico Oficial Gaceta del Gobierno del Estado de México.

Que la negativa de ordenar la publicación transgrede el ámbito competencial del Municipio de M.O., «Estado de» México, fundamentalmente la que expresamente se plasma en la fracción V, inciso a), del artículo 115 de la Constitución Federal; que conforme a este precepto constitucional la facultad se ejerce en términos de las leyes federales y locales.

Que corresponde a los Municipios formular, aprobar y administrar los Planes y Programas Municipales de Desarrollo Urbano.

Conforme al artículo 133 de la Constitución Federal, la Constitución y las leyes que emanen de ella serán Ley Suprema, y que en el presente caso, la Ley General de Asentamientos Humanos obliga a la Federación, al Distrito Federal, a los Estados y a los Municipios, a respetar y cumplir con lo ordenado en la misma, que en el presente caso, el Estado de México, conculca, transgrede y pretende que las competencias municipales del actor que se otorgan por la Constitución Federal en su artículo 115, fracción V, inciso a), y las que se plasman en la Ley General de Asentamientos Humanos, se subordinen a las normas que inconstitucionalmente aprobaron la Legislatura del Estado.

Por otra parte, que el artículo 5.28, en su fracción IV, del Código Administrativo del Estado, le otorga al Poder Ejecutivo del Estado y a la Secretaría de Desarrollo Urbano una facultad que constitucionalmente no tiene, lo que violenta la Constitución Federal en sus artículos 115, 124 y 133, lo anterior en razón de que la Constitución Federal otorga una esfera de competencias exclusivas al Municipio, incluyendo, en consecuencia, al de M.O., «Estado de» México, estas competencias se materializan en las facultades y atribuciones que en diversas materias expresamente se le reconocen a aquéllos, por lo cual la esfera competencial se convierte y manifiesta en una garantía de respeto por parte de la Federación y de los Estados.

Que la Legislatura del Estado, cuando aprueba el Decreto 111 relativo al Código Administrativo y ordena su publicación, y el gobernador al publicarlo y ejecutarlo, se entromete en la esfera competencial del Municipio, ya que el Código Administrativo en el precepto 5.28, fracción IV, asigna al Estado una competencia que no tiene constitucionalmente y que tampoco otorga la Ley General de Asentamientos Humanos al Poder Ejecutivo del Estado, por tal motivo se extralimita la legislatura al otorgar una facultad municipal, que corresponde al Municipio actor.

Por otra parte, al ordenar el Poder Ejecutivo del Estado, por conducto de la Secretaría de Desarrollo Urbano, la publicación de los Planes Municipales de Desarrollo Urbano de los Municipios de Teoloyucan y de Cuautitlán, «Estado de» México, en los que les reconoce un territorio, que no les ha sido asignado y determinado por decreto de la Legislatura del Estado al momento de su creación o en acto legislativo posterior; y que por acto del Poder Ejecutivo del Estado, aprobaron una cartografía conocida o denominada Base Oficial 125, en cuyos planos municipales les otorga, asigna, reconoce o determina a favor de esos Municipios un territorio que no tienen legalmente, violenta así su competencia territorial.

Que la aprobación de la cartografía estatal, denominada Base 125, que contiene la superficie del territorio de los Municipios que integran el Estado de México, se realiza con sustento en los decretos legislativos de creación o de fijación de límites que, en el caso, modifica sustancialmente el territorio del Municipio de M.O., «Estado de» México, sin que se le hubiere otorgado garantía de audiencia en la que estuviere en posibilidades de defender su territorio, violando lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Federal.

Por otra parte, que la fijación de límites municipales por parte del Ejecutivo Estatal se realiza sin sujeción a su procedimiento preestablecido y sin competencia alguna, violentando lo dispuesto en el artículo 14 de la Constitución Federal, en perjuicio del Municipio actor, ya que el órgano competente para fijar los límites municipales es la Legislatura del Estado de México, por disposición del artículo 61, fracción XXV, de la Constitución Política del Estado de México.

Que el Ejecutivo Estatal, al determinar en su ilegal cartografía denominada Base 125, los límites del Municipio de M.O. y de los otros Municipios del Estado de México, sin tener competencia para ello, asume facultades exclusivas de la Legislatura del Estado de México y violenta el proceso legislativo previsto en la Ley Orgánica del Poder Legislativo y su reglamento.

Que la formulación y orden de publicación que el Poder Ejecutivo del Estado dio respecto de los Planes Municipales de Desarrollo Urbano de los Municipios de Teoloyucan y Cuautitlán, «Estado de» México, permiten que estos Municipios pretendan con la anuencia de aquél afectar la competencia hacendaria del Municipio actor, y a la vez, la Legislatura del Estado otorga al Poder Ejecutivo las contribuciones inmobiliarias y que provienen del desarrollo urbano, que corresponden al Municipio actor, como es el caso, de la autorización del desarrollo inmobiliario de la empresa conocida con el nombre "C." que se realiza en la parte norte del territorio del citado Municipio.

La Legislatura del Estado, en el Decreto N.ero 41, inconstitucionalmente le otorga al Estado los derechos en materia de desarrollo urbano que por disposición constitucional le corresponden al Municipio de M.O., «Estado de» México, afectando la esfera de competencia municipal en materia hacendaria que le otorga el artículo 115 de la Constitución Federal, en su fracción IV, inciso a), y de igual manera viola lo dispuesto en el artículo 124 de dicho ordenamiento, cuando en perjuicio de la esfera competencial que otorga al Municipio actor la Constitución Federal, la Legislatura del Estado, en el artículo 94 del Código Financiero, le otorga al Poder Ejecutivo las contribuciones y derechos de la propiedad inmobiliaria, provenientes de las facultades urbanísticas del Municipio promovente.

4. La Legislatura del Estado, por conducto de la comisión de límites territoriales, tramita el proceso legislativo correspondiente a la problemática de límites entre los Municipios de Cuautitlán y de Teoloyucan, «Estado de» México.

Señala que nadie puede ser privado de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho, así lo expresa el párrafo segundo del artículo 14 constitucional; asimismo, que nadie puede ser molestado en su persona, papeles o posesiones, sino en virtud de un mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, así lo determina a la letra el artículo 16 de la Carta Fundamental.

Que al Municipio de M.O., «Estado de» México, en el decreto de creación se le otorgó y determinó un territorio, base espacial de la colectividad y pueblo de ese Municipio, sustento de su riqueza y origen de su hacienda, son derechos protegidos por nuestra Constitución Federal, razón por la cual considera debe oírse en defensa al Municipio actor, por conducto de sus representantes, ya que el conflicto de límites de referencia, es respecto de una porción territorial que corresponde al Municipio doliente, y que el proceso legislativo se realiza, sólo tomando en cuenta a los Municipios de Teoloyucan y Cuautitlán, Estado de México.

Lo anterior, porque se está sustentando la solución en un plano ilegal realizado por la Comisión de Límites del «Gobierno del» Estado de México, en el cual reduce el territorio del Municipio actor, a la zona urbana y otorga al Municipio de Cuautitlán, «Estado de» México, la parte norte, que es la que tiene la posibilidad de desarrollo inmobiliario que, como se afirma, pertenece al Municipio promovente.

Que a la fecha (veintidós de octubre de dos mil siete), el Municipio actor no ha sido citado a desahogo de garantía de audiencia alguna, en el proceso legislativo correspondiente al problema de límites entre los Municipios de Cuautitlán y Teoloyucan, «Estado de» México, en el que se trata de otorgar a cualquiera de los dos Municipios una fracción del territorio municipal de M.O., «Estado de» México, y que de materializarse reduciría al territorio una porción que sería insuficiente para cumplir con sus fines de proporcionar calidad de vida, bienestar y una eficiente prestación de servicios municipales, por carecer de los recursos para ello.

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados son 1o., 14, 16, 115, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Por acuerdo de veintitrés de octubre de dos mil siete, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 82/2007, y por razón de turno designó al Ministro J. de J.G.P., como instructor del procedimiento.

Mediante proveído de veinticuatro de octubre de dos mil siete, el Ministro instructor tuvo por presentada únicamente a la síndico del Municipio de M.O., Estado de México, con la personalidad que ostentó, promoviendo la presente controversia constitucional, mas no así al presidente municipal y al secretario del Ayuntamiento, dado que esa facultad le corresponde sólo al síndico del Ayuntamiento; admitió la demanda de controversia constitucional; tuvo como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de México, a quienes ordenó emplazar para que formularan su contestación; se les reconoció con el carácter de terceros interesados a los Municipios de Teoloyucan y Cuautitlán, ambos del Estado de México; asimismo, se les ordenó dar vista a éstos y al procurador general de la República para que manifestaran lo que a su derecho y representación correspondiera.

SEXTO. El presidente de la Diputación Permanente de la Legislatura del Estado de México, en representación del Poder Legislativo, en su contestación de demanda señaló, en síntesis, lo siguiente:

I.Q. se actualiza la causa de improcedencia contemplada en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, ya que de las constancias de autos aparece claramente demostrado que no existe el acto materia de la controversia, ni el Municipio actor prueba su existencia, pues de los artículos 61, fracción XXV, de la Constitución Política del Estado de México; 4 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México; y del 12 al 16 de la Ley para la Creación de Municipios en el Estado de México, respectivamente, no se advierte algún imperativo dirigido a la legislatura, en cuanto a que deba realizar las conductas que se le demandan en un tiempo determinado y que se consideran como omisivas, en consecuencia, no existe el presupuesto que condiciona la existencia de la omisión, menos puede considerarse que existan dichos actos omisivos.

Que para que existiera tal omisión, resultaba necesario que al menos se señalara en los artículos citados, los plazos para dar trámite a la solicitud del Municipio de M.O., ya que como se desprende del marco constitucional y legal, no se establece plazo alguno. Precisando que la Legislatura del Estado de México ya fijó los límites físicos y geográficos del Municipio de M.O., mediante Decreto N.ero 18, publicado el veintiocho de noviembre de mil novecientos diecisiete, el cual se encuentra vigente al no ser modificado hasta este momento por la Legislatura del Estado de México.

Que el área geográfica en que se ubican los pueblos de S.M.O., Tenopalco y V., se encuentran dentro de los límites señalados en el citado decreto, mediante el cual se erigió el Municipio de M.O., Estado de México. Por lo que señala que son inexistentes los actos omisivos que se demandan, y que lo procedente es decretar el sobreseimiento en el juicio en relación con dichos actos, con fundamento en el artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia.

II. Asimismo, que es aplicable la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, toda vez que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado en diversos criterios que la anterior causa de improcedencia hace referencia al principio de definitividad tratándose de las controversias constitucionales. Apoya lo anterior en la tesis de jurisprudencia P./J. 12/99, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA."

Que las omisiones que constituyen los actos cuya invalidez se demanda, provienen de una solicitud presentada para determinar y marcar físicamente los límites del Municipio de M.O., «Estado de» México, y que al momento de la presentación de la demanda aún se encuentra pendiente del trámite legal correspondiente, por lo que aún no se resuelve en definitiva, además de que no se invade la esfera de competencia de la parte actora, por lo que está obligada a esperar a que se emita la resolución definitiva para poder acudir a la promoción de la controversia constitucional.

III.Q. se actualiza la causa de improcedencia contemplada en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, ya que de las constancias de autos aparece claramente demostrado que no existe el acto materia de la controversia, ni el Municipio actor prueba su existencia.

Que la Legislatura del Estado de México no ha iniciado el procedimiento para solucionar el problema de límites territoriales entre los Municipios de Cuautitlán y Teoloyucan, siendo pertinente aclarar que el Ayuntamiento de Teoloyucan, a través del síndico, el veintiuno de noviembre de dos mil seis, solicitó la intervención de la legislatura para solucionar el conflicto de límites entre los Municipios de Cuautitlán y Teoloyucan; y que en atención a dicha solicitud, la Comisión Legislativa de Límites Territoriales del Estado de México y Municipios solicitó dictamen técnico a la Comisión de Límites Territoriales del Gobierno del Estado de México, sobre el diferendo limítrofe entre dichos Municipios; y en reunión celebrada el cinco de diciembre de dos mil siete, se tuvo por recibido dicho dictamen, acordando dicha comisión, remitir el dictamen técnico recibido a la presidencia de la legislatura, para que se le dé el trámite y se inicie el procedimiento que permita determinar, de acuerdo con sus atribuciones constitucionales, la resolución del conflicto, sin que a la fecha el Pleno Legislativo haya dado inicio al procedimiento respectivo; por lo que se solicita el sobreseimiento de la presente controversia constitucional, con fundamento en el artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia.

IV. Se hace valer la causal de improcedencia contenida en el artículo 19, fracción VII, en relación con el artículo 21, fracción II, ambos de la ley reglamentaria de la materia. Toda vez que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, la parte actora contaba con un plazo de treinta días hábiles para promover la presente controversia constitucional en contra de la norma general impugnada, contados a partir del día siguiente al de la fecha en que surta efectos la notificación o al en que se produzca el primer acto de aplicación.

Que el primer acto de aplicación debe satisfacer, entre otras, la característica de ser un acto concreto de aplicación de la norma impugnada y el hecho de ser emitido por la autoridad demandada, no valen aplicaciones probables ni indirectas de la norma, ya que es necesario que exista un vínculo causal entre la norma general impugnada y el primer acto de aplicación, a fin de que se adecuen los extremos del artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, requisito sin el cual no es dable la acción de controversia constitucional, por inconstitucionalidad de normas generales, ni es posible que corra el término para la promoción de la misma, señalando que ha precluido el término para impugnar las normas como autoaplicativas, y por lo que hace al primer acto de aplicación de las mismas es inexistente.

V. Se hace valer la causa de improcedencia contenida en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, que consiste en el hecho de que el Municipio actor carece de derecho para solicitar la fijación de sus límites, porque como se desprende de los considerandos de la resolución de la diversa controversia que promovió y a la que se le asignó el número 90/2003, si en su actual solicitud está pidiendo la modificación de límites, entonces siguen vigentes los que se le fijaron en su decreto de creación.

Que en estas condiciones, el Municipio actor señala como omisión por parte de la legislatura, "fijar los límites físicos y geográficos del Municipio actor", es decir, no está solicitando se modifiquen los mismos, por lo que resulta improcedente la solicitud de mérito y, como consecuencia, el Poder Legislativo no ha incurrido en ninguna omisión. Apoya lo anterior en las tesis de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DOCUMENTOS QUE NO CONSTITUYEN MEDIOS PROBATORIOS IDÓNEOS PARA DEMOSTRAR LOS LÍMITES Y EL TERRITORIO DE UN MUNICIPIO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO)." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES VÁLIDO INVOCAR LA JURISPRUDENCIA DERIVADA DE SENTENCIAS QUE RESOLVIERON EL FONDO DE JUICIOS DE ESA NATURALEZA, PARA DESECHAR DE PLANO LA DEMANDA."

VI.Q. es aplicable la causa de improcedencia contenida en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, consistente en el supuesto que se considere que ya se ha iniciado por parte de la legislatura el procedimiento para solucionar el conflicto de límites entre los Municipios de Teoloyucan y Cuautitlán, por lo que se debe considerar que se actualiza la causa de improcedencia en mención, ya que en el presente caso no se ha agotado la vía legalmente prevista para la solución del presente conflicto.

VII. Se hace valer como causa de improcedencia la contenida en el artículo 19, fracción IV, de la ley reglamentaria de la materia, dado que con anterioridad el Municipio de M.O. promovió una controversia constitucional ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, a la que se le asignó el número 90/2003 y en la que señaló como autoridades al Poder Ejecutivo y Legislativo del Estado de México y al Ayuntamiento del Municipio de Cuautitlán, Estado de México; autoridades que en la controversia que nos ocupa son las mismas, aun cuando el Municipio de Cuautitlán, Estado de México, aparezca en este caso como tercero interesado además del de Teoloyucan, Estado de México; que el acto reclamado es el mismo, al menos por lo que se refiere al Municipio de Cuautitlán, Estado de México, y por lo que se refiere a los conceptos de invalidez, también son los mismos, si se toma en consideración que el problema principal es el conflicto de límites que, según dice el Municipio actor, tiene con los Municipios de Teoloyucan y Cuautitlán, Estado de México.

Controversia que le fue adversa al hoy Municipio actor, al reconocerse la validez del Decreto N.ero 169, emitido por el Congreso del Estado de México, publicado en el Periódico Oficial "Gaceta del Gobierno", el diecinueve de agosto del dos mil tres, cuyo objeto fue la resolución, precisamente, del conflicto de límites entre los Municipios de M.O. y Cuautitlán.

Que en atención a lo expuesto, es procedente sobreseer la controversia constitucional, en términos de la fracción II del artículo 20 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por otra parte, señala que los conceptos de invalidez invocados por la parte demandada son infundados, por las consideraciones siguientes:

A. Que por lo que toca al acto donde se analizarán los argumentos donde el Municipio actor cuestiona lo relativo a la omisión del Poder Legislativo de fijar los límites físicos y geográficos del Municipio de M.O., mediante escrito presentado en la legislatura el ocho de junio de dos mil siete, y la omisión de sujetar a proceso legislativo la solicitud del Municipio de M.O. para que se fijen los límites físicos y geográficos de su territorio. Es infundado, toda vez que tanto de la Constitución Política, la Ley Orgánica Municipal y la Ley para la Creación de Municipios, todos del Estado de México, prevén una vía ordinaria para tramitar la fijación y los conflictos de límites; y no se advierte algún imperativo dirigido a la legislatura, en cuanto a que debiese realizar las conductas que se le demandan y que se consideran como omisivas, en consecuencia, si no existe el presupuesto que condiciona la existencia de la omisión, menos puede considerarse que existan los actos omisivos.

B. Que por lo que se refiere al contenido en el inciso B), se precisa que la Legislatura del Estado de México ya fijó los límites físicos y geográficos del Municipio de M.O., mediante Decreto N.ero 18, publicado el veintiocho de noviembre de mil novecientos diecisiete, el cual se encuentra vigente al no ser modificado hasta este momento por la Legislatura del Estado de México; y que así el Municipio de M.O. se erigió con los pueblos S.M.O., V. y Tenopalco, los cuales fueron segregados de la municipalidad de Tultepec.

En consecuencia, el área geográfica en que se ubican los pueblos de S.M.O., Tenopalco y V., se encuentran dentro de los límites señalados en el citado decreto, mediante el cual se erigió el Municipio de M.O., Estado de México.

C. Que en cuanto al acto cuya invalidez reclama el Municipio actor, consistente en la falta de legal citatorio a garantía de audiencia del proceso legislativo instaurado para dirimir conflicto de límites entre el Municipio de Teoloyucan y Cuautitlán, Estado de México, que incide y afecta el Municipio de M.O., se considera que la Legislatura del Estado de México no ha iniciado el procedimiento para solucionar el problema de límites territoriales entre los Municipios de Cuautitlán y Teoloyucan, «Estado de» México, siendo pertinente aclarar que el Ayuntamiento de Teoloyucan, «Estado de» México, a través del síndico municipal, el veintiuno de noviembre de dos mil seis, solicitó la intervención de la legislatura para solucionar el conflicto de límites entre los Municipios de Cuautitlán y Teoloyucan, «Estado de» México; y que en atención a dicha solicitud, la Comisión Legislativa de Límites Territoriales del Estado de México y Municipios solicitó dictamen técnico a la Comisión de Límites Territoriales del Gobierno del Estado de México, sobre el diferendo limítrofe entre los Municipios de Cuautitlán y Teoloyucan, «Estado de» México y en reunión celebrada el seis de diciembre de dos mil siete, se tuvo por recibido dicho dictamen, acordando la Comisión Legislativa de Límites Territoriales del Estado de México y Municipios de la Legislatura del Estado de México, remitir el dictamen técnico recibido a la presidencia de la legislatura para que se le dé el trámite y se inicie el procedimiento que permita determinar, de acuerdo con sus atribuciones, con la resolución del conflicto, sin que a la fecha el Pleno Legislativo haya dado inicio al procedimiento respectivo.

D. Que en relación con los motivos de inconformidad en los que se cuestiona la constitucionalidad del Código Administrativo del Estado de México. En primer término, resulta indispensable precisar que el Código Administrativo del Estado de México, fue expedido por la legislatura mediante el Decreto N.ero 41, publicado en el Periódico Oficial "Gaceta del Gobierno", de trece de diciembre de dos mil uno y no mediante Decreto N.ero 111, como lo refiere el Municipio actor, circunstancia que se demuestra con el expediente formado con motivo del Decreto N.ero 41, relativo al Código Administrativo del Estado de México.

Por lo que de la interpretación de los artículos 115, fracción V, de la Constitución Federal y 61, fracción I, de la Constitución Política del Estado de México, se desprende la facultad que tiene la Legislatura del Estado de México, de expedir las leyes necesarias en todos los ramos de la administración del gobierno.

E. Que en relación con el argumento en el que refiere que la legislatura otorga al Poder Ejecutivo las contribuciones inmobiliarias y que provienen del desarrollo urbano, que corresponden al Municipio actor, como es el caso de la autorización del desarrollo inmobiliario de la empresa conocida con el nombre de "C." que se realiza en la parte norte del territorio del Municipio de M.O. y que pretenden los Municipios de Cuautitlán y Teoloyucan como propio, sin que exista decreto de la legislatura en ese sentido, así como el otorgamiento de licencias de construcción por parte de estos Municipios; se señala que previo al análisis del concepto de invalidez, conviene hacer la aclaración que el número de decreto por el que se aprobó el Código Financiero del Estado de México y Municipios, fue el 111 y no el 41; señalando que dicho argumento deviene infundado, ya que no basta que el Municipio actor refiera que el desarrollo urbano se encuentra dentro de su territorio para tener por acreditado dicho extremo y con ello el interés para acudir a la presente vía, sino que es necesario que demuestre que efectivamente dicho desarrollo urbano está dentro de su territorio para que pueda ejercer sobre el mismo los derechos que la ley le concede, y que si no acredita que dicho desarrollo inmobiliario se encuentra en su territorio reconocido, no tiene por qué exigir el cobro de derechos o impuestos, menos aún de controvertir por esta vía una disposición de observancia general que no le ocasiona perjuicio alguno.

Por otro lado, respecto del motivo de inconformidad que refiere el actor en el sentido de que su representada otorgó al Ejecutivo del Estado cierto tipo de contribuciones inmobiliarias que corresponden al promovente de la controversia constitucional, debe decirse que el mismo resulta infundado, ya que de conformidad con el artículo 115, fracción IV, inciso a), de la Constitución Federal, los artículos 9 y 94 del Código Financiero del Estado de México y Municipios, el artículo 1 de la Ley de I.resos de los Municipios del Estado de México, para el ejercicio fiscal de dos mil siete, se desprende que la hacienda municipal tiene bien definidos los ingresos que percibirá durante el año, y dentro de ellos no se encuentran los que según el Municipio actor le competen. En ese orden de ideas, el hecho de que el numeral 94 del Código Financiero del Estado de México establezca derechos por los servicios prestados por la Secretaría de Desarrollo Urbano, ello no quiere decir que invade la esfera de competencias del Municipio actor, pues como se estableció, dicha actividad es propia del Poder Ejecutivo del Estado, por conducto de la Secretaría de Desarrollo Urbano. Apoya lo anterior en la tesis jurisprudencial P./J. 49/97, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA MUNICIPAL. NO LA AFECTA EL ARTÍCULO 7o. DE LA LEY QUE CREA LAS JUNTAS DE MEJORAMIENTO MORAL, CÍVICO Y MATERIAL EN EL ESTADO DE NUEVO LEÓN.". Concluyendo que son inexistentes los actos cuya invalidez se demandan, y que la actuación de su representado ha estado apegada a las normas constitucionales y legales aplicables.

SÉPTIMO. El Gobernador Constitucional del Estado de México, en representación del Poder Ejecutivo, en su contestación de demanda señaló, en síntesis, lo siguiente:

1. Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en virtud de que es facultad de la Legislatura del Estado de México resolver las diferencias sobre límites que tengan los Municipios de la entidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 61, fracción XXV, de la Constitución Local, relacionado con los numerales 2, 13 y 15 de la Ley para la Creación de Municipios del Estado de México; ya que señala que según manifestación de la parte actora vertida en su improcedente demanda constitucional, representantes del Municipio y del Ayuntamiento de M.O., «Estado de» México, solicitaron formalmente a la Legislatura Estatal que, conforme a la facultad concedida por dicha Constitución, procediera a marcar física y geográficamente los límites territoriales de éste, a fin de ejercer debidamente las competencias que otorga el artículo 115 de la Carta Magna, a los gobiernos municipales, tal como se desprende del escrito de ocho de junio de dos mil siete.

Desprendiéndose que el Pleno de la Legislatura del Estado de México hasta la fecha no ha resuelto la solicitud planteada por el Municipio actor en cuanto al conflicto que señala, por la que se le hubiera reconocido o revocado, por la misma vía, el mandato constitucional para gobernar en toda su extensión territorialmente reconocida. Que en tales condiciones, resulta evidente que el procedimiento legalmente previsto para resolver conflictos limítrofes ante la Legislatura Local constituye la vía idónea para impugnar el acto que se demanda, puesto que el citado conflicto no es materia de examen en la presente controversia constitucional, ya que las hipótesis de hecho y de derecho que manifiesta el Municipio actor son total y absolutamente improcedentes a la luz de las facultades expresamente concedidas al Congreso Estatal, lo que conduce a desestimar la demanda propuesta sobre este particular.

2. Que al actualizarse la causa de improcedencia invocada, en términos de lo preceptuado por el artículo 20, fracción II, de la ley de la materia, se debe sobreseer la presente controversia constitucional, toda vez que el Municipio actor no agotó la vía idónea para solucionar el supuesto conflicto de límites que planteó ante el presidente de la Legislatura del Estado de México.

3. En relación con los conceptos de invalidez, señala que es falso que se violen en perjuicio del Municipio actor el contenido de los artículos 115, fracción V, incisos a), d), f) y último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y el numeral 16 de la Ley General de Asentamientos Humanos, como erróneamente lo infiere, esto en razón a que ese Alto Tribunal de la Nación debe considerar que el suscrito como titular del Poder Ejecutivo Estatal, en ningún momento ha restringido las facultades que la propia Constitución Federal concede a los gobiernos municipales, cuyos derechos y obligaciones se estatuyen en el artículo 115 de la misma ley. Que en ese tenor y de conformidad con el artículo 61, fracción XXV, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, son facultades de la legislatura: fijar los límites de los Municipios del Estado y resolver las diferencias que en esta materia se produzcan.

Por su parte, la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, en su artículo 4 señala que la creación y supresión de Municipios, la modificación de su territorio, los cambios en su denominación o ubicación de sus cabeceras municipales, así como la solución de conflictos sobre límites intermunicipales, le corresponden a la Legislatura del Estado. Que a su vez, la Ley para la Creación de Municipios en el Estado de México, en el artículo 13, establece que las diferencias que se susciten sobre límites municipales serán resueltas por el Poder Legislativo del Estado.

Asimismo, señala que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio relativo a la facultad exclusiva que tiene la Legislatura Estatal de dirimir un conflicto intermunicipal, citando al respecto la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CORRESPONDE EN EXCLUSIVA A LA LEGISLATURA ESTATAL FIJAR LOS LÍMITES Y EL TERRITORIO DE CADA MUNICIPIO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO)."

En ese orden de ideas, la presidencia de la legislatura debió encomendar a la Comisión de Dictamen de Límites Territoriales del Estado de México y sus Municipios, la solicitud de conflicto de límites formulada por los representantes del Municipio y Ayuntamiento de M.O., y de donde la comisión debe realizar los trabajos de estudio del asunto de mérito, con fundamento en lo establecido en los artículos 68, 70, 72 y 82 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México, adminiculados con lo preceptuado en los numerales 70, 73, 75, 78, 79 y 80 del Reglamento del Poder Legislativo, sometiéndose en su momento a consideración de la legislatura, el dictamen correspondiente.

Que el Municipio actor dejó de observar el orden constitucional estatal, así como las leyes y reglamentos que de ella emanan, pues hasta la fecha no existe ninguna resolución emitida por la Comisión de Dictamen de Límites Territoriales del Estado de México y sus Municipios de la Legislatura Local, donde modifique o rectifique las áreas geográficas que se encuentran dentro de los límites del territorio de la parte actora, lo que se corrobora y resalta con la solicitud que ésta realizó, solicitando resolver en dictamen una posible invasión en su territorio por Municipios colindantes; por lo que el alcance e interpretación de esta normatividad evidencia la falta de precisión en este concepto de invalidez, sobre hechos que no involucran de manera directa a la autoridad que en este acto da contestación a la improcedente demanda de controversia constitucional, pues en su generalidad los planteamientos del Municipio actor van dirigidos expresamente al proceso legislativo para la sustanciación y resolución de diferendos limítrofes entre Municipios, acto impugnado que constriñe a una facultad propia de la legislatura.

Que se hace del conocimiento a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que el Municipio actor omite de manera dolosa manifestar que en realidad lo que pretende, a través de su oficio número MM/PRESIDEN/00210/2007, es el que se publique el Plan Municipal de Desarrollo Urbano del Municipio de M.O., «Estado de» México, y no así una supuesta modificación al mismo pues no existe antecedente de otro plan, y en tal sentido esta autoridad debiera dar estricto cumplimiento a lo preceptuado por el artículo 5.9, fracción V, del Código Administrativo del Estado de México, a través de la Secretaría correspondiente, pero es de precisarse que la finalidad única de dicha modificación es pretender que se le otorgue una indebida injerencia político-administrativa sobre terrenos no reconocidos como parte de su territorio, esto de acuerdo a lo establecido por Decreto N.ero 18, expedido por la XXVI Legislatura del Estado de México, publicado el veintiocho de noviembre de mil novecientos diecisiete, vigente en cuanto a su aplicación y en el que se reconocen los límites de dicho Municipio, superficie que quedó señalada en el plano elaborado por la reforma agraria, documental que en copia certificada se adjunta anexa al escrito de contestación de demanda como anexo dos.

Ahora bien, para el supuesto caso de existir un conflicto intermunicipal de límites entre el Municipio de M.O. y los Municipios colindantes, esta situación deberá ser dilucidada por la Legislatura Local, y no así mediante este medio de control constitucional, por lo que se considera que son total y absolutamente improcedentes los argumentos hechos valer por el Municipio actor en este concepto de invalidez.

4. Que es falso que se viole en perjuicio del Municipio actor el contenido de los artículos 14, 115, 124 y 133 de la Constitución Federal, así como la promulgación de los Decretos N.eros 111 y 41, emitidos por la "LIII y LIV" Legislaturas del Estado de México, respectivamente, como dolosamente lo pretende hacer creer a este Alto Tribunal de la Nación en este concepto de invalidez, ya que el artículo 116 de la Carta Magna establece en su párrafo inicial la obligación de los Estados miembros de la Federación, de garantizar y salvaguardar el principio de división de poderes, del cual deriva el establecimiento de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, entre los cuales debe existir un equilibrio e independencia; de ahí que la Legislatura Local, conforme a lo dispuesto por el artículo 61 fracción I, de la Constitución Política del Estado de México, tiene la facultad de expedir leyes, decretos o acuerdos que regulen el desarrollo interno del Estado, en todos los ramos de su administración.

Por otra parte, es menester precisar que la tutela jurídica de la controversia constitucional, es la protección del ámbito de atribuciones que la propia Constitución Federal prevé para los órganos originarios del Estado, lo que resulta procedente establecer si dentro de la esfera de competencia municipal se encuentra la promulgación y publicación de los decretos, actos cuya invalidez demanda a través de este medio de control constitucional, para de ahí concluir si cuenta o no el Municipio actor con interés legítimo para promover la controversia que nos ocupa; en ese sentido, el artículo 115 de nuestra Carta Magna establece las funciones y servicios públicos a cargo de estos entes de gobierno, desprendiéndose que el Municipio de M.O. no tiene facultad alguna para promulgar y publicar decretos; y que la naturaleza propia de las controversias constitucionales, es que deben promoverse cuando se susciten conflictos entre entidades, poderes y órganos del Distrito Federal, por una invasión de esferas de competencia que contravenga a la Constitución Federal, situación que no se configura en el caso que nos ocupa, por la simple promulgación y publicación de los decretos de referencia. Por tanto, al versar parte de la materia de la presente impugnación con lo expresamente concedido por la ley a esta autoridad, en cuanto a la promulgación y publicación de los Decretos N.eros 111 y 41, emitidos por la Legislatura del Estado de México, con respecto de los Códigos Financiero y Administrativo, respectivamente, no cobran sentido lógico ni jurídico las manifestaciones vertidas por el Municipio actor en su improcedente y falaz demanda constitucional.

Asimismo, que de acuerdo al artículo 77, fracción IV, de la Constitución Local, se establece como una de las atribuciones del gobernador del Estado, planear y conducir el desarrollo integral del Estado, para tal efecto tiene la encomienda ineludible de formular, aprobar, desarrollar, ejecutar y evaluar el Plan Estatal de Desarrollo, siendo que los procesos de planeación metropolitana y regional deberán consultarse a los Municipios. Esto aunado a los presupuestos jurídicos contenidos en los numerales 1, 3, 15, 19, fracción VII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México, los cuales establecen las funciones del titular del Ejecutivo Estatal.

Que del artículo 31, fracciones I, II, III, IV y V, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México; así como de los preceptos 5.1, 5.5 y 5.9, fracciones I, II, III, IV y V, del Código Administrativo del Estado de México, en su libro quinto, relativo al ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población, título primero, capítulo primero y segundo, se advierte que el Ejecutivo Local constitucionalmente tiene plena injerencia conforme a sus facultades a formular, aprobar, desarrollar, ejecutar y evaluar el Plan Estatal de Desarrollo, y en los procesos de planeación metropolitana y regional, esto último con anuencia de los Municipios; asimismo, se señala que la Secretaría de Desarrollo Urbano, en cuanto a su ámbito competencial se encargará del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, regular el desarrollo urbano de los centros de población y vivienda y, por ende, lo relativo a la formulación, ejecución y evaluación del Plan Estatal de Desarrollo Urbano, así como todo lo que tenga que ver con los planes regionales de desarrollo urbano y los planes parciales que de ellos se deriven; que al existir una congruencia entre los distintos planes de desarrollo, expedidos por los niveles de gobierno tanto estatal como municipal, la Secretaría de Desarrollo Urbano tiene la obligación ineludible de publicarlos en la "Gaceta del Gobierno" para los efectos de la publicidad correspondiente; que los Planes Municipales de Desarrollo Urbano no prejuzgan los límites territoriales de los Municipios integrantes de una entidad federativa, pues tienden sólo y exclusivamente a la planeación, programación, ejecución, supervisión, administración, control, seguimiento y evaluación relativas al ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y al desarrollo urbano de los centros de población de una entidad.

Concluyendo, que con respecto de la instrumentación del oficio número 2240100000/212/2007, de treinta de agosto de dos mil siete, emitido por la Dirección General de Operación Urbana de la Secretaría de Desarrollo Urbano del Gobierno del Estado de México, no se puede precisar que se constituye en un acto de delegación administrativa de facultades, es decir, en un acto individual y concreto a través del cual el superior jerárquico transfiere parte de sus atribuciones al inferior, confiriéndole a éste una jurisdicción propia e independiente.

Que conforme al Decreto N.ero 169, emitido por la Legislatura del Estado de México, y publicado en la "Gaceta del Gobierno", el diecinueve de agosto de dos mil tres, se reconocieron los límites del Municipio de M.O., mismo que desde su fundación como municipalidad en el año de mil ochocientos cincuenta y cuatro, y mediante Decreto N.ero 18, emitido por la Legislatura del Estado, publicado el veintiocho de noviembre de mil novecientos diecisiete, se estableció que el mismo solamente está compuesto por tres pueblos, S.M.T., V. y Tenopalco. Por lo que resultan inatendibles las manifestaciones que vierte en este concepto de impugnación la parte actora.

Por lo que se considera que los límites político-administrativos entre los Municipios citados, éstos se encuentran claramente precisados y, por tanto, no se considera la existencia de problema alguno en esta materia, circunstancia que no vulnera el ejercicio del buen gobierno y soberanía municipal de la parte actora, en términos de las prerrogativas que estatuye el artículo 115 de la Carta Magna.

5. Que es falso que los actos cuya invalidez se reclaman a esta autoridad por la parte actora, violen en su perjuicio el contenido de los artículos 14 y 16 constitucionales, esto al no desprenderse con precisión, claridad y sustento legal, circunstancias de hecho y de derecho en sus argumentos, ya que las manifestaciones que expresamente vierte en este concepto el Municipio actor, van encaminadas al proceso legislativo para la tramitación, sustanciación y resolución de conflictos intermunicipales con motivo de diferendos limítrofes, que involucra de manera directa y exclusiva al Congreso Estatal, y no así a esta autoridad, que conforme a las atribuciones concedidas por la Constitución Local, leyes y reglamentos, no le es propio el dirimir ese tipo de situaciones, puesto que sus manifestaciones, conforme a la normatividad aplicable al caso que nos ocupa, constriñen sólo a una facultad propia de la Legislatura del Estado de México.

Agregando que en el supuesto de que se advierta la existencia de un procedimiento correspondiente al problema de límites entre los Municipios, y éste verse entre Cuautitlán y Teoloyucan, es la Comisión de Dictamen de Límites Territoriales del Estado de México y sus Municipios de la Legislatura del Estado de México, a quien le corresponde otorgar la garantía de audiencia sólo a las partes involucradas en el conflicto, dada la naturaleza del mismo, para los efectos de poder ofrecer y desahogar las pruebas necesarias para demostrar a quién le corresponden los predios objeto de dictamen, por tanto, es de presumirse que el Municipio de M.O. no reúne la calidad de parte que le faculte para intervenir en ese procedimiento intermunicipal.

Destacando que en relación con los límites político-administrativos entre los Municipios de Cuautitlán, Teoloyucan, N. y M.O., éstos se encuentran claramente precisados y, por tanto, no se considera la existencia de problema alguno en esta materia.

OCTAVO. El Municipio de Teoloyucan, Estado de México, tercero interesado en este asunto manifestó, en síntesis, lo siguiente:

I.Q. los conceptos de invalidez aducidos por la parte actora son inatendibles, ya que en todo momento el actor señala que la omisión legislativa ha permitido que se invadan las competencias municipales de dicho promovente, pues es claro que al no tener una certeza de sus límites territoriales como lo ha sostenido en los hechos de su demanda, no es posible conocer cuáles son las zonas específicas o áreas territoriales que estima vulneradas.

II.Q. no es válido que al Municipio de Teoloyucan, Estado de México, se le esté imputando la expansión de su territorio, en razón de que nunca ha tenido tal necesidad, dado que siempre ha conservado el territorio que desde su origen y vida jurídica tiene reconocido; pues el mismo actor reconoce que en su creación únicamente fue con los pueblos de M.O., Tenopalco y V., de los cuales, su representado jamás ha invadido, a grado tal que ahora la inquietud del actor es obligar a la Legislatura del Estado de México, a que se le fijen sus límites territoriales, cuando dicho poder no cuenta con un procedimiento legislativo para ello, toda vez que si bien la legislatura tiene la obligación de fijar y resolver los límites territoriales de sus Municipios, también es verdad que no tiene el instrumento jurídico para hacerlo; por lo que sus actos, conforme al artículo 61, fracción XXV, de la Constitución Política del Estado de México, podrían ser fundados pero improcedentes.

III.Q. la pertenencia territorial del Municipio de Teoloyucan, Estado de México, se encuentra reconocida conforme a lo establecido en los artículos 7 y 8 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, por lo que no obstante que dicho Municipio no cuente con un decreto de creación, ello no quiere decir que no tenga una pertenencia territorial como la que siempre ha tenido de su origen como Municipio hasta la fecha.

NOVENO. El Municipio de Cuautitlán, Estado de México, tercero interesado en este asunto, no hizo manifestación alguna.

DÉCIMO. El procurador general de la República, en síntesis, manifestó lo siguiente:

Sobre las causas de improcedencia:

A. Que en relación con lo alegado por el gobernador y el presidente de la Diputación Permanente de la Legislatura del Estado de México, de que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, se señala que ya este Alto Tribunal ha establecido que no es necesario que se agoten los medios de defensa previstos en la legislación local para que proceda una controversia constitucional, siempre y cuando en los conceptos de invalidez el actor señale violaciones directas a la Constitución Federal, tal como aconteció en el presente asunto. Apoya lo anterior en la tesis P./J. 136/2001, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES."

En principio, porque no se ha iniciado el procedimiento mediante el cual se fijen los límites físicos y geográficos territoriales, y porque el Poder Ejecutivo a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano se negó a publicar el Plan de Desarrollo Urbano Municipal y al mismo tiempo otorgó autorizaciones a particulares para la división de un inmueble y se apropió de las contribuciones que por ese concepto se causaron, las cuales presuntamente le pertenecen a dicho Municipio; concluyendo que se trata de un conflicto entre un Estado y uno de sus Municipios, por la emisión de actos tildados de inconstitucionales, por lo que es infundada la citada causal de improcedencia.

B. Que en relación con la causa de improcedencia que invoca la Legislatura Local, en el sentido de que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, en relación con el 21, fracción II, ambos de la ley reglamentaria de la materia, en virtud de que el Municipio de M.O. contaba con un plazo de treinta días hábiles contados a partir del día siguiente al de la fecha de su publicación o a partir de que se produjera su primer acto de aplicación, para promover la controversia constitucional en contra de la norma general impugnada (Códigos Administrativo y Financiero del Estado de México).

Es parcialmente fundada dicha causa, en razón de que al no desprenderse de autos la existencia de algún acto de aplicación que dé lugar a su impugnación, se debe estar a la primera hipótesis de la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, por lo que en relación con este punto es extemporánea la presente demanda.

C. Que en relación con el señalamiento de que el Municipio actor anteriormente promovió la controversia constitucional 90/2003 y señaló como demandadas a las mismas autoridades e impugnó el mismo acto y un conflicto de límites territoriales, es infundado, ya que contrario a lo que señaló el Congreso Estatal, la presente controversia constitucional promovida por el Municipio de M.O. no tiene conexidad con la diversa 90/2003, ya que no son las mismas autoridades demandadas, no son los mismos terceros interesados y no son similares los actos y normas que se impugnan.

El Municipio de M.O. no está impugnando un conflicto de límites territoriales, lo que impugna es la supuesta demora de la legislatura para iniciar el proceso legislativo que concluya con el establecimiento de sus límites físicos y territoriales, así como diversos actos administrativos emitidos por el Poder Ejecutivo Estatal a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano y la negativa para que se publique el Plan de Desarrollo Municipal de M.O., que a decir del Gobierno Estatal, el croquis que se adjunta no concuerda con el territorio que actualmente tiene dicho Municipio.

D. Que en relación con el señalamiento de la Diputación Permanente de la Legislatura del Estado de México, que en el presente asunto se actualiza la causa de improcedencia contemplada en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el 20, fracciones II y III, ambos de la ley reglamentaria de la materia, ya que de las constancias de autos aparece demostrado que no existe el acto materia de la controversia, ni el Municipio actor prueba su existencia.

Debe desestimarse la causa de improcedencia de mérito, en virtud de que los argumentos vertidos por el presidente de la Legislatura del Estado de México se enfocan a atacar el fondo del asunto, situación que necesariamente implica analizar aspectos que se encuentran reservados al fondo del presente medio de control constitucional. Apoya lo anterior con la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRE EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."

Sobre los conceptos de invalidez:

1. En relación con el primer planteamiento, señala que de los artículos 61, fracción XXV, de la Constitución Local y 4 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, se desprende que la Legislatura del Estado de México es la única autoridad facultada, tanto por la Constitución Local como por las leyes estatales respectivas, para fijar los límites de los Municipios de la entidad y para resolver las diferencias que en esta materia se produzcan, conforme a la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CORRESPONDE EN EXCLUSIVA A LA LEGISLATURA ESTATAL FIJAR LOS LÍMITES Y EL TERRITORIO DE CADA MUNICIPIO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO)."

De los artículos 51 al 60 de la Constitución del Estado de México; 68, 69 y 78 al 93 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México, se puede inferir claramente que la Legislatura Estatal cuenta con una Comisión de Límites Territoriales del Estado de México y sus Municipios, que es la encargada de elaborar el respectivo dictamen que en su momento le proponga al Pleno de los diputados la solución al problema respecto de la fijación de los límites territoriales que algún Municipio de la entidad le haya hecho a la Cámara de Diputados Local y, en su caso, resuelva con éste las diferencias que en esta materia se produzcan.

Asimismo, en el artículo 51, fracción IV, de la Constitución del Estado de México, a los Ayuntamientos se les reconoce el derecho de iniciar leyes y decretos en los asuntos de su incumbencia, trátese de su administración pública y gobierno municipal, y en lo referente a sus facultades y a las concurrentes con los demás ámbitos de gobierno.

De lo anterior, se debe colegir que la solicitud que le haga un Municipio a la Legislatura del Estado de México para que proceda a fijar sus límites territoriales, tiene que seguir las etapas y los tiempos establecidos para el proceso legislativo de creación de leyes y decretos contenidos en la Ley Orgánica del Poder Legislativo Estatal, con la única salvedad que tendrá que ser turnada a la Comisión de Límites Territoriales del Estado de México y sus Municipios para su estudio y dictamen.

Ahora bien, el Municipio de M.O. señaló que el ocho de junio de dos mil siete, le solicitó a la Cámara de Diputados del Estado de México, que fijara sus límites físicos y geográficos y adujo que hasta la fecha, veintidós de octubre de dos mil siete, la Legislatura Estatal ha sido omisa en hacerlo, toda vez que no ha iniciado el proceso legislativo correspondiente, permitiendo que los Municipios colindantes y el Poder Ejecutivo Estatal vulneren su competencia municipal.

Ante la inactividad de la Legislatura del Estado de México, el citado Municipio acudió el veintidós de octubre de dos mil siete, ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, a promover controversia constitucional y, entre otras cosas, señaló la omisión en que incurrió la Legislatura del Estado de México para fijar sus límites territoriales, no obstante que le había presentado una solicitud para que lo hiciera.

Como consecuencia de lo anterior, el veintitrés de octubre de dos mil siete, el presidente de la Legislatura Estatal, por oficio SAP/CJ/604/2007, remitió la solicitud del Municipio de M.O. a la Comisión de Límites Territoriales del Estado de México y sus Municipios para su estudio y dictamen.

Asimismo, la citada comisión legislativa tampoco se ha pronunciado al respecto, no obstante que el artículo 84 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad, establece que la comisión o comisiones a las que sean remitidas las iniciativas o asuntos presentados a la legislatura, harán llegar su dictamen al presidente dentro de los treinta días hábiles siguientes de haberlas recibido, para el efecto de su presentación a la asamblea.

Derivado de lo anterior, el Congreso del Estado de México vulneró el orden constitucional estatuido en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, al eludir el inicio del procedimiento que la legislación de la materia establece y negarse a determinar la procedencia o improcedencia de la solicitud para marcar y determinar física y geográficamente los límites territoriales del Municipio de M.O., propiciando con ello que subsista la indefinición territorial.

2. Con respecto al argumento del Municipio de M.O. de que la Legislatura del Estado de México dirige el conflicto territorial que existe entre los Municipios de Cuautitlán y Teoloyucan sin haberle otorgado la garantía de audiencia dentro del procedimiento, no obstante que con la resolución que se dicte saldrá afectado, cabe señalar que el mismo es infundado, toda vez que del contenido del oficio SMT/CSPYTM/CR/002/2006-11, el Municipio de Teoloyucan, por conducto del síndico municipal, en ningún momento relacionó o hizo alusión a que el conflicto limítrofe existente involucrara de forma alguna al Municipio de M.O., por emitirse actos dentro de su jurisdicción, por lo que la Legislatura Local no está obligada a llamarlo a juicio, ni siquiera con el carácter de tercero interesado.

Señala que en el derecho mexicano la autoridad que va a dirimir el conflicto no puede insertar en el proceso a un demandado o a un tercero que no fue señalado por la parte actora, ya que si lo hace, viola la ley, por lo que sólo podrá ser parte en el proceso la que señale el actor y si éste no quiere, ninguna otra se podrá insertar en éste.

Aunado a ello, de los documentos que exhibió la Legislatura Local no se advierte que en la actualidad se esté ventilando algún asunto que esté relacionado con la jurisdicción y competencia del Municipio de M.O. y los Municipios de Teoloyucan y Cuautitlán.

Concluyendo que la Legislatura del Estado de México, independientemente del estado procesal en que se encuentre el expediente legislativo que se originó con la petición del Municipio de Teoloyucan, en ningún momento violó la garantía de audiencia del Municipio de M.O., por lo que el argumento respectivo vertido por el actor debe declararse infundado.

3. Que en relación con el señalamiento del Municipio actor, de que la fijación de límites territoriales que el Poder Ejecutivo del Estado de México realizó con base en una cartografía estatal denominada Base Oficial 125 es ilegal, toda vez que no tiene competencia para ello, y con su emisión violó el artículo 16 de la Constitución Federal, ya que el Congreso Estatal es el único órgano competente para fijar los límites territoriales de los Municipios, como lo prevé la fracción XXV del artículo 61 de la Constitución Local, por lo que se debe declarar su invalidez constitucional.

Del artículo 77 de la Constitución Política del Estado de México, no se advierte que el Poder Ejecutivo Estatal tenga la facultad de fijar los límites territoriales de los Municipios del Estado de México a través de alguna cartografía, como lo denunció el Municipio de M.O.; además, la fracción XXV del artículo 61 de la Constitución Local prevé que es sólo el Congreso Estatal el único órgano competente para fijar los límites territoriales de los Municipios.

Por otra parte, el Gobierno Estatal a través de la Dirección General de Planeación Urbana de la Secretaría de Desarrollo Urbano aplicó la cartografía estatal Base Oficial 125 y le sirvió de fundamento para emitir el oficio 2240100000/212/2007 de treinta de agosto de dos mil siete.

Cabe señalar que dicha cartografía es ilegal, ya que no existe ningún precepto que le otorgue esa facultad o competencia para hacerlo, por lo que su emisión es violatoria del artículo 16 de la Constitución Federal, ya que es el Congreso Estatal el único órgano competente para fijar los límites territoriales de los Municipios, tal como lo prevé la fracción XXV del artículo 61 de la Constitución Local, por lo que se debe declarar su invalidez constitucional para el efecto de que no se utilice como el documento idóneo e indubitable para fijar los límites de los Municipios.

De tal suerte que si la Legislatura Local ha sido omisa para emitir los decretos de los Municipios de la entidad en donde establezcan sus límites territoriales, resulta inconcuso que la cartografía estatal denominada Base Oficial 125, que elaboró el Poder Ejecutivo Estatal, es ilegal, porque quien la emitió se arrogó atribuciones que no posee y violó el artículo 16 de la Constitución Federal.

4. Que con respecto al argumento del Municipio actor en el que señaló que solicita la invalidez del oficio 2240100000/212/2007, de treinta de agosto de dos mil siete, expedido por el director general de Planeación Urbana del Gobierno del Estado de México, porque impidió que se publicara el Plan de Desarrollo Urbano del Municipio, para que tuviera vigencia y validez, en el Periódico Estatal, no obstante que previamente había sido aprobado por el Cabildo, sustentando su determinación en la cartografía estatal denominada Base Oficial 125 y en el artículo 5.28 del Código Administrativo estatal que obliga a los Municipios a publicar sus planes de desarrollo previa autorización y por conducto de la Secretaría de Desarrollo Urbano de la entidad, el mismo es parcialmente fundado. En principio, porque la fracción V, inciso a), del numeral 115 de la Ley Suprema señala que los Municipios, en términos de las leyes federales y estatales, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; y para participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia.

Por su parte, el oficio 2240100000/212/2007, de treinta de agosto de dos mil siete, emitido por el director general de Planeación Urbana del Gobierno del Estado de México, parte de éste se sustenta en la cartografía denominada Base Oficial 125, que emitió indebidamente el Poder Ejecutivo Estatal, que carece de valor legal y jurídico para determinar y establecer los límites territoriales de los Municipios del Estado de México, por las razones antes expuestas, por lo que el oficio impugnado que emitió el director general de Planeación Urbana del Gobierno del Estado de México, también debe ser declarado inconstitucional.

Respecto al argumento del Municipio de M.O. que señaló que el artículo 5.28 del Código Administrativo del Estado de México le otorga al Poder Ejecutivo Local la facultad para que, a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano, autorice o no la publicación de los planes de desarrollo de los Municipios, es inconstitucional y vulnera lo establecido en el numeral 115 de la Constitución Federal, al asignarle una facultad que la Ley Suprema no le reconoce a dicho poder, el mismo es infundado, toda vez que de la lectura del numeral reproducido, no se advierte que se le otorgue al Poder Ejecutivo de la entidad la facultad para que a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano, apruebe o no, y expida, los planes de desarrollo urbano municipales; sin embargo, en la fracción III se establece que necesariamente se recabará previamente el dictamen de congruencia del proyecto de plan con las políticas y estrategias del Plan Estatal de Desarrollo Urbano y las del Plan Regional de Desarrollo Urbano aplicable, en su caso, siendo requisito obligatorio para la validez jurídica del plan, integrar al mismo el dictamen de congruencia mencionando.

Precisando que la fracción V del numeral reproducido, solamente señala que los planes de desarrollo urbano, sean el estatal o los municipales, una vez aprobados por las respectivas autoridades, deberán publicarse conjuntamente con el acuerdo de aprobación relativo en la Gaceta del Gobierno a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, los cuales entrarán en vigor al día siguiente de su publicación, sin que del texto del precepto se advierta que el Poder Ejecutivo Estatal tenga encomendada la facultad de decidir si autoriza o no su publicación, como infundadamente lo afirmó el Municipio de M.O., sin que lo anterior sea contrario a lo señalado en la fracción III, ya que como ha quedado señalado, es requisito obligatorio para la validez jurídica del plan que se integre a éste el dictamen de congruencia que previamente haya emitido la Secretaría de Desarrollo Urbano.

Desprendiéndose de la fracción en comento, que en esta etapa la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas del Poder Ejecutivo Estatal es sólo el conducto que deberán utilizar los Ayuntamientos de los Municipios de la entidad para publicar sus planes de desarrollo urbano municipal, es decir, ello implica que el Poder Ejecutivo Estatal intervenga en la fase final de la elaboración del plan de desarrollo municipal como un conducto para su publicación con objeto de darle vigencia y obligatoriedad, lo que de ninguna manera viola el artículo 115 de la Constitución Federal.

Señalando que al momento de resolver esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en definitiva, la controversia constitucional de mérito deberá declarar la validez del artículo 5.28 del Código Administrativo del Estado de México y la invalidez del oficio 2240100000/212/2007, de treinta de de agosto de dos mil siete, que expidió el director general de Planeación Urbana del Gobierno del Estado de México.

5. Que respecto a los argumentos en los que el Municipio actor señala que el Poder Ejecutivo otorgó licencias de subdivisión, notificación, equipamiento y otros actos urbanísticos realizados por la Secretaría de Desarrollo Urbano del Gobierno Estatal, como la autorización del desarrollo inmobiliario de la empresa C. que se realiza en la parte norte del territorio municipal, y que los Municipios de Cuautitlán y Teoloyucan pretenden como propio, los mismos son infundados, ya que con independencia de lo que reclama el Municipio de M.O. al Congreso Local, de las constancias de autos se desprende que el bien inmueble motivo de la inconformidad, está identificado como lote 28 y está ubicado a un costado de la carretera Cuautitlán-Zumpango y carretera a Jaltenco, fraccionamiento S.J., en el Municipio de Teoloyucan, Estado de México, lo cual se corrobora con los diversos documentos oficiales que fueron expedidos por el Poder Ejecutivo Estatal y por el Ayuntamiento de Teoloyucan.

Por tanto, al no desprenderse de las constancias de autos que las licencias y la autorización de la subdivisión del predio se hayan hecho para un bien inmueble ubicado dentro del territorio del Municipio de M.O., no puede sostenerse que los actos impugnados en el presente apartado y por esta vía sean inconstitucionales.

DÉCIMO PRIMERO. Mediante auto de veintisiete de febrero del año en curso, el Ministro instructor desechó la prueba pericial en materia de topografía y cartografía ofrecida por la parte actora en este asunto, el cual fue impugnado mediante el recurso de reclamación 12/2008-CA, resuelto por la Primera Sala de este Alto Tribunal, mediante resolución de fecha veinticuatro de abril de dos mil ocho, en el sentido de confirmar el auto impugnado.

DÉCIMO SEGUNDO. Agotado el trámite respectivo tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

DÉCIMO TERCERO. Previo dictamen del Ministro ponente el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación acordó remitir el expediente a la Primera Sala de este Alto Tribunal para su radicación y resolución.

DÉCIMO CUARTO. En sesión de cuatro de junio de dos mil ocho, la Ministra S.C. de G.V. consideró que este asunto debía ser enviado a este Tribunal Pleno a efecto de que se avoque a su conocimiento y resolución en términos de la fracción I del punto tercero del Acuerdo 5/2001 del Tribunal Pleno, de veintiuno de junio de dos mil uno, reformado mediante Acuerdo 3/2008 del Tribunal Pleno, de diez de marzo de dos mil ocho.

Asimismo, debido a que el dos de junio de dos mil ocho, el presidente del Congreso del Estado de México presentó ante este Alto Tribunal el oficio SAP/CJ/461/2008, en el que solicitó sobreseer en el presente asunto, señalando un hecho superveniente, el Ministro ponente, en la sesión de referencia, solicitó el retiro del asunto para hacerse cargo de dicha promoción y de la solicitud de la M.S.C..

El oficio SAP/CJ/461/2008, al que se ha hecho referencia en el párrafo que antecede (fojas 674 a 676 del expediente principal), es del tenor siguiente:

"Actor: Municipio de M.O., Estado de México. Demandados: Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México. Oficio número: SAP/CJ/461/2008. Toluca de L., Méx., 28 de mayo de 2008. Ministro instructor J. de J.G.P.. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Presente. Diputado C.A.O. de Montellano, presidente de la H. ‘LVI’ Legislatura del Estado de México, lo que acredito con un ejemplar de la ‘Gaceta del Gobierno’ de fecha dos de mayo del año en curso, ante usted con el debido respeto comparezco y expongo: Que adjunto a la presente, copia certificada del acuse de recibo del oficio número SAP/CJ/457/2008, de fecha veintisiete de mayo de dos mil ocho, suscrito por el diputado C.A.C.O. de Montellano, presidente de la ‘LVI’ Legislatura del Estado Libre y Soberano de México y dirigido al presidente, síndico y secretario municipales del Ayuntamiento del Municipio de M.O., Estado de México, con el que está dando contestación a su solicitud para que se fijen los límites territoriales del citado Municipio, contenida en el oficio fechado el veinticinco de mayo de dos mil siete, presentado en la oficialía de partes de esta soberanía, el día ocho de junio del año en curso. Ahora bien, como se desprende del contenido del referido oficio: ‘... mediante Decreto N.ero 169 de la «LIV» Legislatura del Estado de México, del diecinueve de agosto de dos mil tres, publicado en la «Gaceta del Gobierno» en esa misma fecha, se decretó que desde su fundación como municipalidad en el año de mil ocho cientos (sic) cincuenta y cuatro y según Decreto N.ero 18 de la «XXVI» Legislatura del Estado, publicado el veintiocho de noviembre de mil novecientos diecisiete, M.O. se ha compuesto solamente por los pueblos ya mencionados S.M.T., V. y Tenopalco, superficie que quedó señalada en el plano elaborado por la Reforma Agraria.’. Decreto cuya validez fue reconocida por el Pleno de ese Máximo Tribunal, al resolver la controversia constitucional número 90/2003. De esta suerte, como los límites del Municipio de M.C. ya fueron fijados, ha quedado sin materia la presente controversia. En tal virtud, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es procedente sobreseer en la presente controversia constitucional. Por lo expuesto y fundado, a usted C. Ministro, atentamente pido se sirva: Primero. Tenerme por presentado con este escrito y reconocerme el carácter que ostento, exhibiendo el acuse de recibo del oficio dirigido a las autoridades del Municipio de M.O., México, con el cual se da contestación a la solicitud para fijar sus límites territoriales. Segundo. En vista de que ha quedado sin materia el presente juicio, sobreseer en el mismo. Protesto lo necesario. El presidente de la H. ‘LVI’ Legislatura del Estado de México. Dip. C.A.C.O. de Montellano. Los delegados de la H. ‘LVI’ Legislatura del Estado de México. L.. J.D.M.. L.. J.V.Z.. L.. N.C.G.."

Asimismo, el oficio SAP/CJ/457/2008, al que se hace referencia en el oficio transcrito, que se adjunta a dicho oficio y que en copia certificada obra a fojas seiscientos ochenta y seiscientos ochenta y uno del expediente principal, a la letra indica:

"Oficio número: SAP/CJ/457/2008. Toluca de L., Méx., 27 de mayo de 2008. CC. J.R.D., O.V.Z. y J.L.R.S., presidente, síndico y secretario del H. Ayuntamiento Constitucional de M.O., México. Presentes. En referencia a su escrito de fecha veinticinco de mayo de dos mil siete, presentado en la oficina de la presidencia de la H. ‘LVI’ Legislatura del Estado de México el día ocho de junio del citado año, en el cual solicitan se proceda a determinar y a marcar física y geográficamente los límites territoriales del Municipio de M.O., Estado de México; con fundamento en los artículos 50 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México y 47, fracciones XVII y XXI, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México, les hago de su conocimiento que después de hacer una búsqueda de los antecedentes de ese Municipio, en cuanto a límites territoriales se refiere, se encontró lo siguiente: Por Decreto N.ero 18 de fecha veintitrés de noviembre de mil novecientos diecisiete, de la ‘XXVI’ Legislatura del Estado de México, se erigió el Municipio de M.O., Estado de México, determinándose como su territorio los pueblos de S.M.O., Tenopalco y V.. Asimismo, mediante Decreto N.ero 169 de la ‘LIV’ Legislatura del Estado de México, del diecinueve de agosto de dos mil tres, publicado en la ‘Gaceta del Gobierno’ en esa misma fecha, se decretó que desde su fundación como municipalidad en el año de mil ocho cientos (sic) cincuenta y cuatro y según Decreto N.ero 18 de la ‘XXVI’ Legislatura del Estado, publicado el veintiocho de noviembre de mil novecientos diecisiete, M.O. se ha compuesto solamente por los pueblos ya mencionados S.M.T., V. y Tenopalco, superficie que quedó señalada en el plano elaborado por la Reforma Agraria. El decreto a que hago referencia en la parte inicial del párrafo precedente, fue emitido por la ‘LIV’ Legislatura del Estado de México, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 61, fracción XXV, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, para fijar los límites de los Municipios del Estado; decreto cuya validez fue reconocida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el marco de la controversia constitucional número 90/2003, en cuya resolución, dictada el treinta y uno de agosto de dos mil cuatro, se sostuvo lo siguiente: ‘Cuarto. Se reconoce la validez del Decreto N.ero 169 emitido por el Congreso del Estado de México, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno de dicho Estado el diecinueve de agosto de dos mil tres.’. En tal virtud, les comunico que no se le va a dar curso a su solicitud. Sin otro particular, les reitero las seguridades de mis respetos. Atentamente. El presidente de la H. ‘LVI’ Legislatura del Estado de México. Dip. C.A.C.O. de Montellano."

DÉCIMO QUINTO. Por acuerdo de cinco de junio de dos mil ocho el Ministro ponente ordenó dar vista con los oficios precisados en el resultando que antecede al Municipio actor, para que dentro del plazo de tres días manifestara lo que a su derecho conviniera.

Mediante escrito presentado el diecisiete de junio de dos mil ocho, la síndico del Municipio de M.O. desahogó la vista ordenada, señalando medularmente:

a) Que es improcedente la petición de sobreseimiento que realiza dicha autoridad, toda vez que la solicitud de fijación de los límites geográficos y físicos del Municipio de M.O., Estado de México, se realizó como representantes del citado ente, no a título individual de presidente, síndico y secretario del Municipio actor; por lo que el comunicado y el acuerdo respectivo de la Legislatura del Estado de México, debió ser dirigido al Municipio solicitante y notificado al representante del Municipio, acompañando el acuerdo correspondiente emitido por el órgano legislativo correspondiente, lo cual no ocurrió en el presente caso.

b) Que el oficio emitido por el presidente de la Legislatura del Estado de México, notificado al presidente, síndico y secretario del Municipio de M.O., Estado de México, violenta las atribuciones contenidas en el artículo 47 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México, ya que en ninguna de sus fracciones se otorga al presidente de la Legislatura del Estado de México, la atribución para que de mutuo proprio determine y acuerde qué asuntos deben de someterse a trámite legislativo y cuáles no.

c) Que es facultad y obligación, de la citada legislatura, conforme al artículo 61, fracción XXV, de la Constitución Federal, fijar los límites de los Municipios, por lo que es atribución de la Asamblea Legislativa, aprobar o no la fijación de los límites del Municipio solicitante, ello porque así lo ordenan los artículos 39 y 40 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México, en relación con los artículos 78, 79, 80, 81 y demás relativos del mismo cuerpo legal; y que solamente la asamblea de la legislatura es competente para desechar iniciativas de ley o decreto, o cualquier otra propuesta que se someta a su consideración, siempre y cuando se haya determinado previamente que la misma es notoriamente improcedente, de acuerdo a lo previsto en el artículo 80 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México, señalando al respecto que en el presente asunto no se encuentra probado que se haya efectuado dicho trámite.

De esta forma, el Ministro ponente por acuerdo de dieciocho siguiente tuvo por desahogada la vista ordenada.

DÉCIMO SEXTO. Previo dictamen del Ministro ponente, en el que se atendió a la solicitud formulada por la Ministra O.S.C., el Ministro presidente de la Primera Sala de este Alto Tribunal ordenó el envío del presente asunto a este Tribunal Pleno; y, mediante proveído de primero de julio de dos mil ocho el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación acordó la radicación del presente asunto.

DÉCIMO SÉPTIMO. Una vez enviado el asunto a este Tribunal Pleno, el doce de febrero de dos mil diez, el presidente de la Diputación Permanente del Congreso del Estado de México presentó ante este Alto Tribunal el oficio SAP/CJ/073/2010, en el que destacadamente señaló:

"Por este conducto se le hace de su conocimiento, que la Diputación Permanente de la H. "LVII" Legislatura del Estado de México, en sesión de fecha 11 de febrero del año en curso, dio trámite a la solicitud del H. Ayuntamiento de M.O., México, presentada ante la legislatura el 8 de junio de 2007, mediante la cual solicita se fijen los límites territoriales de ese Municipio, por lo que la Comisión Legislativa de Límites Territoriales del Estado de México y sus Municipios de la H. ‘LVII’ Legislatura, procederá a notificar al Municipio actor (se anexa copia constada de la sesión de la Diputación Permanente de la H. ‘LVII’ Legislatura, celebrada el 11 de febrero de 2010). Con base en lo anterior, se estima que se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, que dispone: ‘Artículo 19.’ (la transcribe). En tal sentido procede sobreseer al respecto, en términos de lo dispuesto en el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, que señala lo siguiente: ‘Artículo 20.’ (la transcribe). Puntos petitorios. Por lo anteriormente expuesto y fundado; a usted C. Ministro instructor, atentamente pedimos: Único. Tenernos por presentados con la personalidad con la que nos ostentamos, solicitando el sobreseimiento de la controversia constitucional."

Asimismo, anexo al oficio transcrito envió la copia certificada de la sesión de la Diputación Permanente de la LVII Legislatura del Estado de México, celebrada el once de febrero de dos mil diez, la cual, en la parte que interesa, dice:

"Sesión de la Diputación Permanente de la H. ‘LVII’ Legislatura del Estado de México. Celebrada el día 11 de febrero de 2010. ... Para desahogar el punto número 4 del orden del día tiene el uso de la palabra el diputado F.C.F.M., para dar lectura a la solicitud para determinar límites territoriales que formula el Municipio de M.O.. ... Dip. F.C.F.M.. Con su permiso señor presidente. C.D.M.J.C.R.A.. Presidente de la Legislatura del Estado Libre y Soberano de México. Presente. Con sujeción a los artículos 47, fracción VIII, XX y XXI; 51, 59, 82 y demás aplicables de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México se remite a la Comisión Legislativa de Límites Territoriales del Estado de México y sus Municipios para su estudio y atención de lo dispuesto en la parte relativa de la ley para la creación de Municipios del Estado de México, hágase saber a la Suprema Corte de Justicia, considerando que existe una controversia constitucional por la falta de tramitación."

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con la fracción I del punto tercero del Acuerdo 5/2001, emitido por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno, reformado mediante Acuerdo 3/2008, emitido por el Tribunal Pleno el diez de marzo de dos mil ocho; en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de M.O. y los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de México.

SEGUNDO. Previamente a cualquier otra cuestión se hace necesario precisar la certeza de los actos que se impugnan.

Del análisis integral del oficio de demanda a efecto de determinar la cuestión efectivamente planteada en términos de lo previsto en el artículo 39 de la ley reglamentaria de la materia, se advierte que el Municipio actor solicita la declaración de invalidez de lo siguiente:

1. La omisión de fijar los límites físicos y geográficos del Municipio actor que solicitó el Municipio de M.O., Estado de México, mediante escrito presentado en la legislatura en fecha ocho de junio de dos mil siete.

2. La falta del legal citatorio en el procedimiento legislativo instaurado para dirimir conflicto de límites entre los Municipios de Teoloyucan y Cuautitlán del Estado de México.

3. El artículo 5.28, fracción IV, del Código Administrativo del Estado de México, contenido en el Decreto 41 publicado el trece de diciembre de dos mil uno, el cual se impugna con motivo de su primer acto de aplicación.

4. El Código Financiero del Estado de México, contenido en el Decreto N.ero 111, publicado el nueve de marzo de mil novecientos noventa y nueve, con motivo de su primer acto de aplicación.

5. El acuerdo por el que fue autorizada la subdivisión y lotificación del predio propiedad de la sociedad denominada "C., S.A. de C.V., así como el otorgamiento de las licencias de construcción del conjunto comercial y de servicios.

6. La cartografía estatal denominada "Base Oficial 125" que contiene la división municipal del Estado de México.

7. El oficio número 2240100000/212/2007, de treinta de agosto de dos mil siete, emitido por el director general de Planeación Urbana del Gobierno del Estado de México, en el que se contiene la negativa para ordenar la publicación en el Periódico Oficial de la entidad, el Plan Municipal de Desarrollo Urbano de M.O., Estado de México.

Por lo que hace al acto señalado con el número cinco, el Municipio actor en su oficio de demanda, solicita la declaración de invalidez del acuerdo por el que fue autorizada la subdivisión y lotificación del predio propiedad de la sociedad denominada "C., S.A. de C.V., así como el otorgamiento de las licencias de construcción del conjunto comercial y de servicios.

Del análisis integral de las constancias que obran en el presente expediente, en especial de las aportadas por la parte actora en su oficio de demanda, no se acredita la emisión del acto señalado realizado por alguna de las autoridades demandadas, es decir, el acto consistente en la autorización, subdivisión y lotificación del predio propiedad de la sociedad denominada "C., S.A. de C.V., así como el otorgamiento de las licencias de construcción del conjunto comercial; asimismo, se advierte que tampoco durante la secuela procesal el Municipio actor aportó medio probatorio alguno con el fin de acreditar su existencia.

Así, el acto precisado con anterioridad, cuya invalidez se demanda, no puede considerarse existente por la simple afirmación de la actora, sino que para acreditarla se necesitan elementos de prueba plena para determinar primero su existencia, y luego, en su caso, su inconstitucionalidad.

En este orden, al no obrar en autos elementos de prueba para acreditar que las autoridades demandadas hayan emitido los actos que se impugnan en esta controversia constitucional, procede sobreseer en el juicio con fundamento en el artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prevé:

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"III. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de ese último."

Como puede verse, el precepto en cuestión señala, como motivo de sobreseimiento de las controversias constitucionales, la inexistencia del acto impugnado, o bien, que durante la secuela procesal no se haya acreditado su existencia.

No es óbice a la anterior determinación el hecho que obren en autos constancias que acreditan la existencia de la autorización de un desarrollo inmobiliario, otorgado por la Dirección General de Operación Urbana a través de la Dirección Regional Valle de México Zona Nororiente, a favor de J.C., J.A. y L.G. todos de apellidos C.B.; toda vez que como lo señala el gobernador del Estado de México, dichas autorizaciones no corresponden a los actos que precisa la parte actora, sino que corresponden a un acto diverso del impugnado en este asunto; asimismo, debe destacarse que el Municipio actor no amplió su demanda de controversia constitucional, en términos del artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, respecto del acto precisado con anterioridad, con motivo de la contestación de demanda del gobernador de la entidad en la que se señalaban tales actos y se aportaban las constancias respectivas.

Ahora bien, en este apartado deben analizarse las causas de improcedencia que hace valer el Poder Legislativo demandado en las que, esencialmente, señala que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que de las constancias de autos aparece claramente demostrado que no existen los actos consistentes en la omisión de fijar los límites físicos y geográficos del Municipio actor, así como la omisión de citar legalmente al actor en el proceso legislativo instaurado para dirimir conflicto de límites entre los Municipios de Teoloyucan y Cuautitlán del Estado de México; ni el Municipio actor prueba su existencia. Que los artículos 61, fracción XXV, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México; 4 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México; y del 12 al 16 de la Ley para la Creación de Municipios en el Estado de México, respectivamente, no se advierte algún imperativo dirigido a la legislatura, en cuanto a que deba realizar las conductas que se le demandan y que se consideran como omisivas, en consecuencia, no existe el presupuesto que condiciona la existencia de la omisión, menos puede considerarse que existan los actos omisivos.

Que para que existiera tal omisión, resultaba necesario que al menos se señalaran en los artículos citados, los plazos para dar trámite a la solicitud del Municipio de M.O., ya que como se desprende del marco constitucional y legal, no se establece plazo alguno. Precisando que la Legislatura del Estado de México ya fijó los límites físicos y geográficos del Municipio de M.O., mediante Decreto N.ero 18, publicado el veintiocho de noviembre de mil novecientos diecisiete, el cual se encuentra vigente al no ser modificado hasta este momento por la Legislatura del Estado de México.

Asimismo, que la Legislatura del Estado de México no ha iniciado el procedimiento para solucionar el problema de límites territoriales entre los Municipios de Cuautitlán y Teoloyucan, «Estado de» México; que el Municipio de Teoloyucan el veintiuno de noviembre de dos mil seis, solicitó la intervención de la legislatura para solucionar el conflicto de límites entre los citados Municipios; y que en atención a dicha solicitud, la Comisión Legislativa de Límites Territoriales del Estado de México y Municipios del Congreso del Estado de México, solicitó dictamen técnico a la Comisión de Límites Territoriales del Gobierno del Estado de México, sobre el diferendo limítrofe, y en reunión celebrada el cinco de diciembre de dos mil siete se tuvo por recibido dicho dictamen, acordando remitir el dictamen técnico a la presidencia de la legislatura para que se le diera el trámite y se iniciara el procedimiento que permitiera determinar la resolución del conflicto, sin que a la fecha el Poder Legislativo haya dado inicio al procedimiento respectivo.

Procede desestimar la causa de improcedencia invocada, debido a que demostrar la existencia de las omisiones señaladas implica determinar el fondo de este asunto por lo que respecta a dichos actos, por tanto, al no poder realizar el análisis propuesto en este rubro debe declararse procedente la acción intentada.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia emitida por este Tribunal Pleno, cuyos datos de identificación, rubro y texto son:

"N.. registro: 193266

"Jurisprudencia

"Materia(s): Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: X, septiembre de 1999

"Tesis: P./J. 92/99

"Página: 710

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

Por lo que hace a los restantes actos impugnados, del análisis de las constancias que obran en el expediente relativo al presente asunto, se determina que deben tenerse por ciertos al demostrarse su existencia.

TERCERO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por lo que hace a los restantes actos y normas impugnados, los cuales son:

1. La omisión de fijar los límites físicos y geográficos del Municipio actor que solicitó el Municipio de M.O., Estado de México, mediante escrito presentado en la legislatura en fecha ocho de junio de dos mil siete.

2. La falta del legal citatorio en el proceso legislativo instaurado para dirimir conflicto de límites entre los Municipios de Teoloyucan y Cuautitlán del Estado de México.

3. El artículo 5.28, fracción IV, del Código Administrativo del Estado de México, contenido en el Decreto 41, publicado el trece de diciembre de dos mil uno, el cual se impugna con motivo de su primer acto de aplicación.

4. El Código Financiero del Estado de México, contenido en el Decreto N.ero 111, publicado el nueve de marzo de mil novecientos noventa y nueve, con motivo de su primer acto de aplicación.

5. La cartografía estatal denominada "Base Oficial 125" que contiene la división municipal del Estado de México.

6. El oficio número 2240100000/212/2007, de treinta de agosto de dos mil siete, emitido por el director general de Planeación Urbana del Gobierno del Estado de México, en el que se contiene la negativa para ordenar la publicación en el Periódico Oficial de la entidad, el Plan Municipal de Desarrollo Urbano de M.O., Estado de México.

Ahora bien, los dos primeros actos impugnados constituyen una omisión, respecto de los cuales este Tribunal Pleno ha sostenido que en tratándose de omisiones, el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia que a continuación se transcribe:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN. El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista."(1)

Por lo que hace al acto consistente en la omisión de la Legislatura Local de fijar los límites físicos y geográficos del Municipio actor, la demanda fue presentada oportunamente, toda vez que de las constancias que obran en autos se advierte que al momento de presentarse la demanda no se habían fijado tales límites ni el Congreso del Estado había hecho pronunciamiento alguno respecto de la solicitud del Municipio actor contenida en el escrito presentado a la legislatura el ocho de junio del dos mil siete.

Por otra parte, respecto al acto señalado como la falta de legal citatorio en el proceso legislativo instaurado para dirimir conflicto de límites entre los Municipios de Teoloyucan y Cuautitlán del Estado de México, la demanda se promovió oportunamente, toda vez que la omisión subsiste, pues con las constancias que obran en autos, no se acredita que el Congreso del Estado de México hubiera notificado al actor en el procedimiento legislativo instaurado para dirimir conflicto de límites entre los Municipios de Teoloyucan y Cuautitlán del Estado de México.

Ahora bien, como se advierte de los puntos dos a cinco, se impugnan tanto actos como normas generales, por lo que para efectos de determinar la oportunidad de su impugnación, debe estarse a lo que disponen las fracciones I y II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, que señala:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

De este precepto se advierte que el plazo para la presentación de la demanda tratándose de actos, es de treinta días contados a partir del siguiente al en que surta efectos la notificación del acto conforme a la ley que lo rige; al en que se haya tenido conocimiento de éste, o al en que se ostente sabedor de los mismos; en tanto que, tratándose de normas generales señala dos momentos: a) dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación; y, b) dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

De la lectura integral de la demanda se advierte que el artículo 5.28, fracción IV, del Código Administrativo del Estado de México, marcado con el número tres de la relación que antecede, se impugna con motivo de su primer acto de aplicación sin que se precise cuál es ese acto; sin embargo, del análisis de todos los actos impugnados se obtiene que el único que podría ser de aplicación de dicha norma es el consistente en el oficio 2240100000/212/2007, de treinta de agosto de dos mil siete, emitido por el director general de Planeación Urbana del Gobierno del Estado de México.

Por consiguiente, en primer término, se determinará si el citado oficio, que se considera podría ser acto de aplicación del artículo 5.28, fracción IV, del Código Administrativo del Estado de México, se impugnó oportunamente, pues de la conclusión a que se llegue dependerá la oportunidad de la demanda respecto de la norma combatida, con motivo del que se dice su primer acto de aplicación, ya que de ser este último extemporáneo, se haría innecesario, en consecuencia, abordar el estudio relativo al citado precepto.

El actor manifiesta que tuvo conocimiento del oficio 2240100000/212/2007, emitido por el director general de Planeación Urbana del Gobierno del Estado de México, el doce de septiembre de dos mil siete, sin que exista manifestación o prueba en contrario, por lo que el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del trece de septiembre al veintiséis de octubre del año en cita, debiéndose descontar los días quince, dieciséis, veintidós, veintitrés, veintinueve y treinta de septiembre; seis, siete, trece, catorce, veinte y veintiuno de octubre, todos de dos mil siete, por corresponder a sábados y domingos y ser inhábiles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como el catorce de septiembre y doce de octubre de ese año, en los que por acuerdo del Pleno, se suspendieron las labores en este Alto Tribunal.

Por consiguiente, si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veintidós de octubre de dos mil siete, según se desprende de los sellos asentados al reverso de la foja treinta y tres de autos, es inconcuso que respecto del oficio en cita, fue promovida con oportunidad.

Establecido que respecto al aludido oficio 2240100000/212/2007, la controversia fue promovida oportunamente, procede determinar si éste constituye un acto de aplicación del artículo 5.28, fracción IV, del Código Administrativo del Estado de México, y en su caso si se trata del primer acto de aplicación.

Para determinar ese aspecto, es conveniente tener en consideración que, como lo ha sostenido este Tribunal Pleno en diversas controversias constitucionales precedentes, un acto constituye la aplicación de una norma general, siempre y cuando tenga su fundamento en dicha norma y en ésta se encuentre previsto el caso concreto que se identifica o se contiene en el acto señalado como el de su aplicación, de tal forma que a través de este último se materialice el presupuesto normativo que contiene la disposición general.

El oficio 2240100000/212/2007, de treinta de agosto de dos mil siete, que se señala como primer acto de aplicación de las normas impugnadas, a la letra indica:

"Toluca de L., México a 30 de agosto de 2007. Oficio No. 2240100000/212/2007. Contador público. J.R.D.. Presidente municipal constitucional de M.O., México. Presente. En relación a su oficio número MM/PRESIDEN/00210/2007, que dirige usted a la atención de la L.. M.V.G., secretaria de Desarrollo Urbano, solicitándole se proceda a publicar la ‘modificación del Plan Municipal de Desarrollo Urbano del Municipio de M.O.’, respetuosamente me permito exponer a usted lo siguiente: 1. El documento que usted somete a consideración de la Secretaría de Desarrollo Urbano, para proceder a su publicación en la Gaceta de Gobierno del Estado de México, se trata en realidad del proyecto del Plan Municipal de Desarrollo Urbano de M.O., ya que no existe antecedente de otro Plan Municipal de Desarrollo Urbano que pudiese ser sujeto de modificación. 2. Se hace la atenta observación que, independientemente de que los Planes Municipales de Desarrollo Urbano no prejuzgan límites territoriales, en los planos que acompañan y forman parte del proyecto del plan referido se advierte claramente que los límites consignados gráficamente no concuerdan con los establecidos en la cartografía denominada Base Oficial 125, que precisa la división política municipal en la entidad. De acuerdo con la Base Oficial 125, el proyecto del Plan Municipal de Desarrollo Urbano enviado para su publicación está abarcando territorios que oficialmente forman parte de los Municipios de Cuautitlán y N.. En virtud de lo anterior, atentamente me permito quedar a sus apreciables órdenes, en apoyo a las adecuaciones que eventualmente resultaran necesarias para continuar con el procedimiento. Atentamente. I.. J.R.F.E.. Director general de Planeación Urbana."

A efecto de clarificar el contenido del oficio anterior, conviene también transcribir el oficio número MM/PRESIDEN/00210/2007, a que hace referencia, el cual señala:

"M.O., Estado de México, a 15 de agosto del año 2007. L.. M.V.G.. Secretaría de Desarrollo Urbano del Gobierno del Estado de México, presente: Por este medio, reciba un cordial y respetuoso saludo, ocasión que aprovecho para solicitar a usted de la manera más atenta, se sirva girar sus apreciables instrucciones a quien corresponda, a efecto de que se publique en la Gaceta de Gobierno del Estado de México, la modificación del Plan Municipal de Desarrollo Urbano del Municipio de M.O.; toda vez que con fecha 3 de agosto del año en curso, fue entregada la última corrección a la Dirección de Planeación Urbana y Regional, dando cumplimiento con ello a las revisiones precisadas en reuniones anteriores. Lo anterior, en virtud de haberse cumplido con todas y cada unas de las formalidades exigidas por el Código Administrativo para el Estado, en su apartado libro quinto y haber tenido usted a bien emitir el dictamen de congruencia previsto por los artículos 29, fracción IV y 30 del reglamento del libro quinto señalado, mismo que se encuentra integrado textualmente a su contenido, según lo ordena el artículo 5.28 fracción III del código administrativo, situación que servirá para que en nuestro Municipio puedan normarse los usos y destinos del suelo, que traería como consecuencia una adecuada traza y distribución urbana. Me permito acompañar a la presente copia certificada del acta de Cabildo que da cuenta de la aprobación del plan de referencia, permitiéndome igualmente hacerle llegar el plan de que se trata con sus anexos integrantes. Sin otro particular por el momento, le reitero mi distinguida consideración. Atentamente C.J.R.D.. Presidente municipal constitucional de M.O., Estado de México."

De la anterior transcripción del oficio 2240100000/212/2007, que se señala como primer acto de aplicación, se advierte que el precepto señalado no se menciona como fundamento del oficio que se considera acto de aplicación; sin embargo, como se dijo, para que se considere acto de aplicación de una norma únicamente se requiere que en ésta se encuentre previsto el caso concreto que se identifica o se contiene en el acto señalado como el de su aplicación, por tanto, para establecer si en el artículo 5.28, fracción IV, del Código Administrativo del Estado de México se encuentra en el caso concreto que se materializa en el acto que se señala como de su aplicación, se hace necesario precisar su contenido.

El artículo 5.28 del Código Administrativo del Estado de México establece:

"Artículo 5.28. Los planes de desarrollo urbano, para su elaboración, aprobación publicación e inscripción, se sujetarán a las reglas siguientes:

"I. La autoridad administrativa estatal o municipal competente formulará el proyecto de plan, o de sus modificaciones en su caso, y dará aviso público del inicio del proceso de consulta;

"II. En el aviso a que se refiere la fracción anterior, se deberá establecer el plazo y el calendario de audiencias públicas para que los particulares presenten por escrito los planteamientos que consideren respecto del proyecto de plan, o de sus modificaciones. Dicho plazo no podrá ser inferior a un mes, debiéndose celebrar al menos dos audiencias;

"III. Se analizarán las opiniones recibidas y con ellas se integrará el proyecto definitivo del plan correspondiente, o de su modificación. En el caso de los de competencia municipal, se recabará previamente, de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, el dictamen de congruencia del proyecto de plan con las políticas y estrategias del Plan Estatal de Desarrollo Urbano y las del plan regional de desarrollo urbano aplicable, en su caso. Será requisito obligatorio para la validez jurídica del plan, integrar al mismo el dictamen de congruencia mencionado;

"IV. Cumplidas las formalidades anteriores, el plan o su modificación, se aprobará y expedirá, según sea el caso, por el gobernador del Estado, el titular de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas o el Ayuntamiento correspondiente;

"V. Los planes, una vez aprobados, deberán publicarse conjuntamente con el acuerdo de aprobación respectivo, en la Gaceta del Gobierno a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas y entrarán en vigor al día siguiente de su publicación;

"VI. Los planes serán inscritos, con todos sus documentos integrantes, en el Registro Público de la Propiedad y en el Registro Estatal de Desarrollo Urbano, dentro de los quince días siguientes al de su publicación."

En el precepto transcrito se establecen las reglas a las que se sujetarán la elaboración, aprobación, publicación e inscripción de los planes de desarrollo urbano, destacando, entre otras, que para la elaboración del Plan de Desarrollo Urbano Municipal se recabará previamente, de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, el dictamen de congruencia del proyecto de plan con las políticas y estrategias del Plan Estatal de Desarrollo Urbano y las del plan regional de desarrollo urbano aplicable, en su caso, y que será requisito obligatorio para la validez jurídica del plan integrar al mismo el dictamen de congruencia mencionado (fracción III); asimismo, que cumplidas las formalidades anteriores, el plan o su modificación, se aprobará y expedirá, por el Ayuntamiento correspondiente (fracción IV) y, una vez aprobados, deberán publicarse conjuntamente con el acuerdo de aprobación respectivo en la Gaceta del Gobierno, a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, y entrarán en vigor al día siguiente de su publicación (fracción V).

De lo anterior, se advierte que el oficio 2240100000/212/2007, de treinta de agosto de dos mil siete, debe considerarse como acto de aplicación de la fracción V del artículo 5.28 del Código Administrativo del Estado de México y no de la IV, como erróneamente lo señala el Municipio actor, debido a que de los oficios transcritos se advierte que el director general de Planeación Urbana da contestación a la solicitud realizada por el Municipio actor a efecto de que la Secretaría de Desarrollo Urbano publicara lo que denominó "Modificación del Plan Municipal de Desarrollo Urbano del Municipio de M.O., en virtud de haberse cumplido con todas y cada una de las formalidades exigidas por el artículo transcrito del Código Administrativo para el Estado, incluso, la omisión del dictamen de congruencia. Por tanto, se advierte que se trata del supuesto previsto en la aludida fracción V, que establece que una vez aprobado el Plan Municipal de Desarrollo Urbano deberán publicarse en la Gaceta del Gobierno, a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas.

Sin que sea obstáculo a lo anterior el hecho de que no se trate de la publicación respectiva, pues debe considerarse que se despliega el supuesto normativo desde el momento en el que el Plan Municipal de Desarrollo Urbano le es enviado a la secretaría correspondiente para efectos de que sea publicado y, al haberse contestado en dicho oficio que era necesario realizar adecuaciones al aludido plan a efecto de continuar con el procedimiento, es evidente que se materializa la hipótesis normativa que establece que a través de dicha secretaría se publicará, de manera que al tener observaciones no procederá a su publicación hasta en tanto se subsanen dichas observaciones.

Asimismo, no es óbice lo que señala el Poder Legislativo del Estado de México, en el sentido de que se actualiza la causa de improcedencia contenida en el artículo 19, fracción VII, en relación con el artículo 21, fracción II, ambos de la ley reglamentaria de la materia debido a que el primer acto de aplicación a que hace referencia la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia debe satisfacer, entre otras, la característica de ser un acto concreto de aplicación de la norma impugnada y el hecho de ser emitido por la autoridad demandada, no valen aplicaciones probables ni indirectas de la norma, ya que es necesario que exista un vínculo causal entre la norma general impugnada y el primer acto de aplicación, señalando que ha precluido el término para impugnar las normas como autoaplicativas, y por lo que hace al primer acto de aplicación de las mismas, es inexistente, toda vez que, como se dijo, en el oficio se materializa el presupuesto normativo que se contiene en la fracción V del artículo 5.28 del Código Administrativo del Estado de México, dado que en dicho acto despliega su intervención en el procedimiento de publicación el Plan de Desarrollo Urbano del Municipio de M.O. del Estado de México.

Por otra parte, de las constancias de autos no se advierte que anteriormente a la expedición del aludido oficio se hubiera realizado algún otro acto de aplicación del artículo 5.28, fracción V, del Código Administrativo del Estado de México, por lo que es válido concluir que para efectos de la presente controversia constitucional sí se trata del primer acto de aplicación, únicamente de la citada fracción.

Por tanto, toda vez que respecto del citado acto de aplicación consistente en el oficio 2240100000/212/2007, de treinta de agosto de dos mil siete, emitido por el director general de Planeación Urbana del Gobierno del Estado de México, fue oportuna la presentación de la demanda de controversia constitucional, y que éste es el primer acto de aplicación del artículo 5.28, fracción V, del Código Administrativo del Estado de México, en consecuencia, debe tenerse por presentada en forma oportuna la demanda, respecto de dicha norma.

En otro aspecto, por lo que hace al Código Financiero del Estado de México, contenido en el Decreto N.ero 111, publicado el nueve de marzo de mil novecientos noventa y nueve, debe señalarse que si bien el Municipio actor aduce que se impugna con motivo de su primer acto de aplicación, del análisis del oficio de demanda se advierte que no precisa cuál de todos los actos impugnados constituye el primer acto de aplicación de dicho código; asimismo, del análisis de dichos actos no se advierte que hayan aplicado dicho código.

En consecuencia, al haber arribado a la conclusión que antecede, procede sobreseer en la presente controversia constitucional respecto del Código Financiero del Estado de México, contenido en el Decreto N.ero 111, toda vez que, al no acreditarse su primer acto de aplicación, su impugnación resulta extemporánea, ya que se debe atender a la fecha de su publicación en el Periódico Oficial de la entidad, lo cual ocurrió el nueve de marzo de mil novecientos noventa y nueve, por tanto, el plazo de treinta días a que se refiere la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia ha transcurrido en exceso y, consecuentemente, la impugnación de dicho código con motivo de su publicación resulta extemporánea.

Lo anterior es así, debido a que los artículos 19, fracción VII y 20, fracción II, establecen lo siguiente:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21."

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

Por último, por lo que hace al acto consiste en la cartografía estatal denominada "Base Oficial 125", el actor manifiesta que tuvo conocimiento el doce de septiembre de dos mil siete, sin que obre constancia en contrario, por lo que el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del trece de septiembre al veintiséis de octubre del año en cita, en consecuencia, si, como se señaló, la demanda se presentó el veintidós de octubre de dos mil siete, es inconcuso que respecto de dichos actos fue promovida con oportunidad.

CUARTO. Procede estudiar la legitimación de las partes, por ser de orden público y de estudio preferente.

a) Legitimación activa:

En el auto admisorio de veinticuatro de octubre de dos mil siete, se tuvo suscribiendo la demanda de controversia constitucional a O.V.Z., en su carácter de síndico del Municipio de M.O., Estado de México, quien acreditó su personalidad con la copia certificada de la constancia de mayoría expedida por el Instituto Electoral del Estado de México, de quince de marzo de dos mil seis, que la acredita como tal (foja treinta y cinco del expediente).

Los artículos 10, fracción I y 11, primer párrafo, ambos de la ley reglamentaria de la materia disponen:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

De las disposiciones legales transcritas se desprende que tendrá el carácter de actor la entidad, poder u órgano que promueva la controversia constitucional; asimismo, se advierte que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

El artículo 53, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México establece:

"Artículo 53. Los síndicos tendrán las siguientes atribuciones:

"I.P., defender y promover los derechos e intereses municipales; representar legal y jurídicamente a los Ayuntamientos en los litigios en los que éstos fueran parte; así como la gestión de los negocios de la hacienda municipal, facultándolos para otorgar y revocar poderes generales y especiales a terceros o mediante carta poder u oficio para la debida representación legal y jurídica de los Ayuntamientos; pudiendo convenir en los mismos."

De este precepto se tiene que la síndico municipal cuenta con la facultad de representar jurídicamente al Municipio.

Asimismo, si dicho Municipio es uno de los órganos enunciados por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, facultado para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que cuenta con la legitimación activa necesaria para promoverla.

b) Legitimación pasiva:

En el auto de admisión de esta controversia constitucional se reconoció como autoridades demandadas a los Poderes Ejecutivo y Legislativo, ambos del Estado de México.

En representación del Poder Ejecutivo del Estado de México contestó la demanda E.P.N., en su carácter de Gobernador Constitucional del Estado, personalidad que acreditó con el ejemplar de la Gaceta de Gobierno del Estado de México, de primero de agosto de dos mil cinco, donde consta la resolución del Tribunal Local Electoral que lo declaró Gobernador Constitucional electo del Estado de México, así como la constancia de mayoría expedida a su favor por el Instituto Electoral del Estado de México (fojas doscientos veintiuno a doscientos veinticuatro del cuaderno principal).

El artículo 65 de la Constitución Política del Estado de México prevé:

"Artículo 65. El Poder Ejecutivo del Estado se deposita en un solo individuo que se denomina gobernador del Estado de México."

Por tanto, al acreditar E.P.N. su carácter de Gobernador Constitucional, debe tenérsele por legitimado para comparecer a la presente controversia en representación de dicho poder, además, por imputársele diversos actos cuya invalidez se demandan.

En representación del Poder Legislativo del Estado de México contestó la demanda de controversia constitucional el diputado C.A.P.C., presidente de la Diputación Permanente de la LVI Legislatura del Estado de México, en representación del Poder Legislativo, personalidad que acreditó con el ejemplar de la Gaceta del Gobierno del Estado de México, de once de diciembre de dos mil siete, en el que consta el acuerdo emitido por la Legislatura del Estado de México, en donde fue electo como presidente de la Diputación Permanente para el tercer periodo de receso (fojas ciento setenta y cuatro y ciento setenta y cinco del cuaderno principal), quien de conformidad con el artículo 55, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México cuenta con la representación del Congreso, dicho precepto a la letra indica:

"Artículo 55. Son atribuciones de la Diputación Permanente, las siguientes:

"I. Representar a la legislatura a través de su presidente ante todo género de autoridades, aun durante los periodos extraordinarios."

Asimismo, el Poder Legislativo del Estado de México cuenta con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que se le imputan diversos actos cuya invalidez se demandan.

QUINTO. Se procede al análisis de las causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento respecto de los actos sobre los que no se ha decretado el sobreseimiento, sea que las partes las hagan valer o que de oficio se adviertan.

I. Los Poderes Ejecutivo y Legislativo demandados coincidentemente aducen que en el caso se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, toda vez que la falta del legal citatorio en el proceso legislativo instaurado para dirimir conflicto de límites entre los Municipios de Teoloyucan y Cuautitlán del Estado de México, proviene de una solicitud presentada para determinar los límites de los Municipios de Cuautitlán y Teoloyucan, del Estado de México, y que al momento de la presentación de la demanda aún se encuentra pendiente el trámite legal correspondiente, por lo que aún no se resuelve en definitiva, por tanto, la actora está obligada a esperar que se emita la resolución definitiva para poder acudir a la promoción de la controversia constitucional.

En el caso, se actualiza la causa de improcedencia invocada por las autoridades demandadas, por lo siguiente:

El precepto señalado prevé:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."

Este Alto Tribunal ha sustentado en diversos criterios que la anterior causa de improcedencia implica un principio de definitividad en tratándose de las controversias constitucionales.

Al efecto, en la tesis de jurisprudencia P./J. 12/99, consultable en la página doscientos setenta y cinco del Tomo IX, correspondiente al mes de abril de mil novecientos noventa y nueve, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, se estableció lo siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA. La causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos implica un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, que involucra dos cuestiones específicas que consisten, una, en la existencia legal de un recurso o medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de impugnación en la controversia y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, caso en el que la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la existencia de un procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, que está sustanciándose o que se encuentra pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el afectado debe esperar hasta la conclusión del procedimiento para poder impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio."

Ahora bien, del contenido del dispositivo legal en comento y del criterio transcrito se desprenden tres hipótesis para tener por actualizada la causal de improcedencia que en aquél se contiene, a saber:

1. Que esté prevista legalmente una vía en contra del acto impugnado en la controversia constitucional que no se haya agotado y a través de la cual pudiera ser revocado, modificado o nulificado y, por tanto, sea apta para la solución del propio conflicto.

2. Que habiéndose interpuesto dicha vía o medio legal, aún no se haya dictado la resolución correspondiente, por la cual pudiera modificarse o nulificarse el acto controvertido a través de aquélla; y,

3. Que el acto impugnado se encuentre dentro de un procedimiento que no ha concluido, esto es, que esté pendiente de dictarse la resolución definitiva, en el que la cuestión debatida constituya la materia propia de la controversia constitucional.

El caso a estudio se ubica en la última de las hipótesis anteriores, toda vez que la falta de legal citatorio al Municipio actor en el proceso legislativo instaurado para dirimir conflicto de límites entre los Municipios de Teoloyucan y Cuautitlán del Estado de México proviene de un procedimiento que al momento de la presentación de la demanda se encontraba pendiente el dictado de la resolución que lo culminara en definitiva, por lo que el actor estaba obligado a esperar esta última resolución; en el entendido de que si no lo hace, la acción de controversia constitucional será improcedente.

A fin de evidenciar el anterior aserto, resulta pertinente acudir al texto de los artículos 57, primer párrafo y 61, fracciones I y XXV, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México:

"Artículo 57. Toda resolución de la legislatura tendrá el carácter de ley, decreto, iniciativa al Congreso de la Unión o acuerdo. Las leyes o decretos aprobados se comunicarán al Ejecutivo para su promulgación, publicación y observancia, salvo aquellos que sean de la incumbencia exclusiva de la legislatura, en los que no tendrá el derecho de veto."

"Artículo 61. Son facultades y obligaciones de la legislatura:

"I. Expedir leyes, decretos o acuerdos para el régimen interior del Estado, en todos los ramos de la administración del gobierno;

"...

"XXV. Fijar los límites de los Municipios del Estado y resolver las diferencias que en esta materia se produzcan."

En cuanto a esta atribución de fijar los límites entre los Municipios de la entidad, la Ley para la Creación de Municipios en el Estado de México, vigente al momento de presentar la demanda, preveía en sus artículos 1, 2, 13 y 15, lo siguiente:

"Artículo 1. La presente ley es reglamentaria de las fracciones XXV y XXVI del artículo 61 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México; sus disposiciones son de orden público y tienen por objeto regular los requisitos y el procedimiento para la creación o supresión de Municipios; la fijación de límites municipales y la resolución de las diferencias que se produzcan en esta materia."

"Artículo 2. Corresponde a la legislatura crear o suprimir Municipios, con base en criterios de orden demográfico, político, social y económico; fijar sus límites territoriales y resolver las diferencias que en esta materia se produzcan."

"Artículo 13. Las diferencias que su susciten sobre límites municipales serán resueltas por el Poder Legislativo del Estado."

"Artículo 15. Los centros de población afectados, los Ayuntamientos o los interesados en todas las cuestiones a que se refiere esta ley, podrán hacer valer sus derechos ante la Legislatura del Estado por conducto del presidente municipal y del síndico del Ayuntamiento respectivo o del Ejecutivo del Estado cuando así lo soliciten."

Ahora bien, el ordenamiento antes transcrito fue abrogado mediante el Decreto N.ero 144, de tres de septiembre de dos mil diez, publicado en la Gaceta del Gobierno del Estado de México, a través del cual se expidió la Ley Reglamentaria de las Fracciones XXV y XXVI del Artículo 61 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, dicha ley, en la parte que interesa, prevé lo siguiente:

"Artículo 1. La presente ley es reglamentaria de las fracciones XXV y XXVI del artículo 61 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México; sus disposiciones son de orden público y tienen por objeto regular los requisitos y el procedimiento para la creación o supresión de Municipios; la fijación de límites municipales y la resolución de las diferencias que se produzcan en esta materia; y establecer las atribuciones y organización de la Comisión de Límites Estatal."

"Artículo 2. La Legislatura del Estado y el Poder Ejecutivo del Estado, en el ámbito de su competencia, serán autoridades para la aplicación de esta ley."

"Artículo 40. Las diferencias que se susciten sobre límites municipales serán resueltas por el Poder Legislativo del Estado, con el apoyo de la Comisión Estatal de conformidad con las disposiciones de esta ley."

"Artículo 44. La Comisión Legislativa notificará por oficio a los Municipios involucrados en el domicilio de sus Ayuntamientos; el auto de radicación y la fecha de la audiencia, corriéndoles traslado a los Municipios respecto de los cuales se solicite la solución del diferendo, con copias de la solicitud presentada por el Municipio o Municipios promoventes."

Es importante precisar que se transcriben los artículos conducentes tanto de la Ley para la Creación de Municipios en el Estado de México, vigente al momento de presentar la demanda, como de la Ley Reglamentaria de las Fracciones XXV y XXVI del Artículo 61 de la Constitución Local, debido a que el procedimiento respecto del cual el Municipio actor considera que se le debió dar intervención inició su trámite a la luz del primero de los cuerpos normativos citados, no obstante ello, al haber sido abrogado, se hace necesario hacer alusión a la ley reglamentaria vigente.

Por su parte, los artículos 78, 79, 82, 84, 85 y 92 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México, en relación con el proceso legislativo, establecen lo siguiente:

"Artículo 78. El trámite al cual se someterán las iniciativas de ley y decreto, así como las proposiciones que no tengan tal carácter, se ajustará a la normatividad prevista en la Constitución, la ley y el reglamento."

"Artículo 79. Las iniciativas de ley y decreto podrán ser presentadas a la legislatura por quienes conforme a la Constitución, tengan el derecho para hacerlo."

"Artículo 82. Ninguna iniciativa podrá discutirse sin que primero pase a las comisiones correspondientes, a excepción de aquellas cuyo trámite se hubiese dispensado."

"Artículo 84. La comisión o comisiones a las que sean remitidas las iniciativas o asuntos presentados a la legislatura, harán llegar su dictamen al presidente dentro de los treinta días hábiles siguientes de haberlas recibido, para el efecto de su presentación a la asamblea; si esto no fuere posible, deberán solicitar a la presidencia una prórroga que les será concedida hasta por igual término y por una sola vez, salvo que por acuerdo de la asamblea se les conceda un plazo mayor. Si en el plazo señalado no presentan el dictamen, el presidente nombrará una comisión especial para que dictamine en el término improrrogable de 10 días. Cuando las leyes establezcan plazos, las comisiones se sujetarán a ellos. ..."

"Artículo 85. La asamblea conocerá de los asuntos que se sometan a su consideración, al ser incluidos en el orden del día aprobado."

"Artículo 92. Las leyes o decretos aprobados por la legislatura, deberán comunicarse al Ejecutivo del Estado para su promulgación, publicación y observancia. ..."

Finalmente, el Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México, al regular las sesiones, iniciativas, dictámenes y discusiones para un proyecto de ley o decreto, en sus artículos 40, 41, 42, fracción VI, 80, 87, 93, 95, 108 y 109, dispone lo siguiente:

"Artículo 40. Las sesiones de la legislatura serán públicas y podrán ser de régimen: deliberante; solemne; especial o jurisdiccional."

"Artículo 41. Las sesiones deliberantes se ocuparán del análisis, discusión y resolución de iniciativas de ley, decreto, iniciativas al Congreso de la Unión o acuerdos, así como el tratamiento de cualquier otro asunto que sea sometido a la consideración de la asamblea; en las mismas los diputados podrán ejercer su derecho a intervenir conforme a la ley y el reglamento."

"Artículo 42. Las sesiones de régimen deliberante se sujetarán en lo aplicable al siguiente procedimiento.

"...

"VI. Dictámenes emitidos por las comisiones; ..."

"Artículo 80. Concluido un dictamen, el presidente de la comisión lo remitirá al presidente de la legislatura, quien dispondrá su presentación a la asamblea."

"Artículo 87. Las discusiones en la asamblea, respecto de iniciativas de ley o decreto, proposiciones, dictámenes o de cualquier otro asunto, se sujetarán a lo dispuesto por la ley y el reglamento y al orden del día aprobado."

"Artículo 93. Para la discusión en lo particular de un dictamen, los diputados que pretendan intervenir, indicarán los artículos o fracciones del proyecto que desean impugnar y estrictamente sobre ellos versará el debate. ..."

"Artículo 95. Cuando durante la discusión se proponga alguna modificación al proyecto de ley o decreto, deberá hacerse por escrito y se someterá a votación para determinar si se admite o no; en caso afirmativo, pasará a formar parte del proyecto, de lo contrario, se tendrá por desechada."

"Artículo 108. Aprobado un proyecto de ley o decreto, el presidente, lo remitirá a la Secretaría de Asuntos Parlamentarios para su revisión.

"Concluida la revisión, se le asignará el número de ley, decreto o acuerdo correspondiente y la remitirá al Ejecutivo para los efectos procedentes."

"Artículo 109. La ley o decreto que expida la legislatura, deberá ajustarse a los términos del proyecto aprobado y será suscrito por el presidente y los secretarios, quienes tendrán la obligación de comunicarlo al Ejecutivo del Estado."

Del análisis de las transcripciones anteriores se pone de relieve:

1. Que las resoluciones de Legislatura Estatal tendrán el carácter de ley, decreto, iniciativa al Congreso de la Unión o acuerdo, las cuales, una vez aprobadas, se comunicarán al Ejecutivo Local para su promulgación, publicación y observancia, las que además son expedidas para normar el régimen interior del Estado, en todos los ramos de la administración del gobierno.

2. Que es facultad del Poder Legislativo Local, entre otras, fijar los límites de los Municipios del Estado y resolver las diferencias que se produzcan al respecto.

3. Que los centros de población afectados, los Ayuntamientos o los interesados podrán hacer valer sus derechos ante la Legislatura Estatal, cuando así lo soliciten, y que las resoluciones de ésta por las que se ponga fin a los conflictos de límites municipales y los convenios que sean aprobados no admitirán recurso o medio de defensa legal alguno.

4. Que las iniciativas de ley y decreto, así como las proposiciones que no tengan tal carácter, que sean presentadas por quienes tengan derecho a ello, se ajustarán a la normatividad prevista en la Constitución, en la Ley Orgánica del Poder Legislativo y en su reglamento.

5. Que ninguna iniciativa podrá discutirse sin que primero pase a las comisiones correspondientes, las cuales emitirán su dictamen, que harán llegar al presidente de la legislatura para el efecto de su presentación a la asamblea.

6. Que la asamblea discutirá los asuntos que se sometan a su consideración (iniciativas de ley, decreto, proposiciones, dictámenes o cualquier otro asunto), al ser incluidos en el orden del día; los cuales, una vez que sean aprobados, se remitirán a la Secretaría de Asuntos Parlamentarios para su revisión y envío al Ejecutivo del Estado para su promulgación, publicación y observancia.

En ese orden, la legislación aplicable a los procedimientos legislativos que lleva a cabo la Legislatura del Estado de México, entre ellos, la fijación de los límites territoriales de los Municipios y la resolución de las diferencias que en esta materia se produzcan, se aprecia que las etapas los integran, conforman una unidad indisoluble y que se puede considerar que adquieren definitividad para efectos de la impugnación en controversia constitucional, hasta que son aprobados por el Pleno del Congreso Local.

Ahora bien, en el caso, el Congreso del Estado de México, al contestar la demanda, manifestó que no ha iniciado el procedimiento para solucionar el conflicto de límites territoriales existente entre los Municipios de Cuautitlán y Teoloyucan; sin embargo, como lo señala también, así como de las constancias de autos se advierte que, el veintiuno de noviembre de dos mil seis, el Municipio de Teoloyucan, por conducto de su síndico municipal, solicitó la intervención de la Comisión de Límites Territoriales del Congreso Local a efecto de solucionar el conflicto de límites territoriales suscitado entre dicho Municipio y el de Cuautitlán, por lo que el seis de diciembre de dos mil seis la aludida comisión determinó remitir el dictamen técnico relativo a la presidencia del Congreso a efecto de que se le diera el trámite correspondiente e iniciara el procedimiento que permitiera determinar la resolución del conflicto (fojas 47 a 56 del cuaderno de pruebas presentadas por el Poder Legislativo del Estado de México).

De lo anterior, se advierte que si bien, contrario a lo señalado por el Congreso demandado, sí se puede considerar que el procedimiento relativo ha iniciado, lo cierto es que se encuentra en una etapa inicial.

No obstante lo anterior, para poder determinar si el Congreso llamó o no al Municipio actor y si con ello violó o no lo establecido en el artículo 14 de la Constitución Federal, en cuanto a la garantía de audiencia previa, debe agotarse el procedimiento legislativo ya señalado, es necesario que dicho procedimiento culmine para que adquiera definitividad, pues si bien se señala que se ha omitido citar al Municipio actor en dicho procedimiento, a efecto de brindarle la garantía de audiencia que considera le corresponde, lo cierto es que el Poder Legislativo demandado puede brindarle dicha garantía y emplazarlo a efecto de que manifieste lo que a su derecho corresponda, en cualquier etapa subsecuente del procedimiento que está llevando a cabo hasta en tanto se dicte la resolución con la que culmine el procedimiento.

Por tanto, dicho acto no es susceptible de impugnación en vía de controversia constitucional, hasta en tanto se haya dictado la resolución correspondiente con la que se pueda determinar que el acto se ha materializado y ha adquirido definitividad.

De lo anterior, deviene inconcuso que el acto señalado no es un acto definitivo, ya que al momento de la presentación de la demanda el Congreso del Estado no había emitido el decreto correspondiente por el cual dirimiera el conflicto de límites municipales sometido a su potestad, con lo que concluiría dicho procedimiento, y de las constancias de autos se advierte que a la fecha tampoco se ha dictado la resolución correspondiente, sino que se encuentra en sustanciación dicho procedimiento.

Con lo anterior, se evidencia claramente que el acto que pretende impugnar el actor no ha adquirido definitividad, por lo que resulta indudable que la parte actora está obligada a esperar que se emita el decreto por el que el órgano legislativo local resolviera el conflicto de límites municipales, para poder acudir a la controversia constitucional y, en ese momento, plantear todos los vicios que a su juicio hayan existido en el procedimiento y, al no hacerlo así, el presente juicio deviene improcedente.

En atención a las consideraciones precedentes, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia y, en consecuencia, procede sobreseer en el presente asunto respecto del acto consistente en la falta de legal citatorio al Municipio actor en el proceso legislativo instaurado para dirimir conflicto de límites entre los Municipios de Teoloyucan y Cuautitlán del Estado de México, en términos de la fracción II del artículo 20 del propio ordenamiento legal, precepto este último, cuyo tenor es el siguiente:

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

II. Procede ahora analizar el planteamiento al que se hizo referencia en el resultando décimo cuarto pues, después de cerrada la instrucción del presente asunto, el presidente del Congreso del Estado de México presentó ante este Alto Tribunal el oficio SAP/CJ/461/2008, en el que señaló que, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es procedente sobreseer en la presente controversia constitucional.

Lo anterior, debido a que el veintisiete de mayo de dos mil ocho el propio presidente del Congreso emitió el oficio número SAP/CJ/457/2008, dirigido al presidente, síndico y secretario del Ayuntamiento del Municipio de M.O., Estado de México, en el que se les "comunicó que no se le va a dar curso a su solicitud"; con él se da contestación a la solicitud para que se fijen los límites territoriales del citado Municipio, contenida en el oficio fechado el veinticinco de mayo de dos mil siete, mediante Decreto N.ero 169 de la Legislatura del Estado de México, de diecinueve de agosto de dos mil tres, se decretó que desde su fundación como municipalidad en el año de mil ochocientos cincuenta y cuatro y según Decreto N.ero 18, publicado el veintiocho de noviembre de mil novecientos diecisiete, M.O. se ha compuesto solamente por los pueblos de S.M.T., V. y Tenopalco, superficie que quedó señalada en el plano elaborado por la reforma agraria, decreto cuya validez fue reconocida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la controversia constitucional número 90/2003.

Señalando que como los límites del Municipio de M.O., Estado de México ya fueron fijados, ha quedado sin materia la presente controversia.

No obstante, los motivos de sobreseimiento señalados por el Congreso demandado, este Tribunal Pleno considera que respecto del acto consistente en la omisión de fijar los límites físicos y geográficos del Municipio actor, que solicitó el Municipio de M.O., Estado de México, mediante escrito presentado en la legislatura el ocho de junio de dos mil siete, se actualiza una diversa causa de improcedencia, la cual se encuentra prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia y, por tanto, procede sobreseer en el presente asunto de conformidad con lo que establece la fracción II del artículo 20 de la propia ley reglamentaria, debido a que ha sobrevenido dicha causa de improcedencia.

Los artículos 19, fracción V y 20, fracción II, de la ley reglamentaria en cita establecen:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

De lo que se advierte que la controversia constitucional será improcedente cuando hayan cesado los efectos del acto impugnado; asimismo, que procederá sobreseer cuando durante el juicio sobreviniere alguna de las causas de improcedencia.

Por otra parte, los artículos 105, fracciones I y II (en lo conducente), y penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 45 de su ley reglamentaria establecen:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: ...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución. ...

"La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."

"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."

El alcance de las disposiciones legales acabadas de reproducir, en cuanto a la cesación de efectos se refiere, ha sido interpretado por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de jurisprudencia número P./J. 54/2001, publicada en el Tomo XIII, correspondiente al mes de abril de dos mil uno, página ochocientos ochenta y dos, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo texto es el siguiente:

"CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS. La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria."

En el caso, se surte dicha causa de improcedencia debido a que la omisión que acusa el Municipio actor es relativa a fijar los límites geográficos y físicos que solicitó ante el Congreso de la entidad mediante escrito presentado en fecha ocho de junio de dos mil siete; por tanto, si mediante oficio número SAP/CJ/457/2008, dirigido al presidente, síndico y secretario municipales del Ayuntamiento del Municipio de M.O., Estado de México, se les "comunicó que no se le va a dar curso a su solicitud", con lo que el Congreso del Estado considera da contestación a la solicitud para que se fijen los límites territoriales del citado Municipio, es evidente que han cesado los efectos del acto impugnado, pues la solicitud presentada fue contestada en ese sentido por la autoridad a la que fue dirigida, es decir, el Congreso del Estado de México.

Por tanto, con independencia de lo legal o ilegal que resulte la resolución contenida en el oficio aludido, lo cierto es que el acto aquí combatido ha cesado en sus efectos, pues este Tribunal Pleno no puede avocarse a determinar la inconstitucionalidad del oficio señalado, ya que no es materia de impugnación de este asunto, sino que, en su caso, debe ser materia de una nueva controversia constitucional.

Por tanto, al haber dejado de producir sus efectos lo impugnado, en el aspecto señalado, es obligado concluir, conforme a los razonamientos expresados, que se surte la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, ya que, al no tener efectos retroactivos la declaración de invalidez de las sentencias dictadas en las controversias constitucionales, por disposición expresa de los artículos 105, último párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria, a nada práctico podría conducir que se declare la invalidez de actos que han dejado de producir efecto legal alguno.

Por consiguiente, al haber cesado los efectos de lo que se impugnó en esta vía, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia y, en consecuencia, procede sobreseer en la controversia constitucional en términos del artículo 20, fracción II, del propio ordenamiento legal.

Sin que sea obstáculo lo señalado por el Municipio actor en el sentido que con el oficio número SAP/CJ/457/2008 se violentan las atribuciones contenidas en el artículo 47 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México, ya que en ninguna de sus fracciones se otorga al presidente de la Legislatura del Estado de México la atribución para que de motu proprio determine y acuerde qué asuntos deben someterse a trámite legislativo y cuáles no; asimismo, que dicho oficio debió ser dirigido al Municipio solicitante y notificado al representante del Municipio. Asimismo, que solamente la asamblea de la legislatura es competente para desechar iniciativas de ley o decreto o cualquier otra propuesta que se someta a su consideración, siempre y cuando se haya determinado previamente que la misma es notoriamente improcedente, de acuerdo a lo previsto en el artículo 80 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México.

Lo anterior, debido a que las alegaciones señaladas están dirigidas a combatir la constitucionalidad o la legalidad del oficio en comento; sin embargo, como se dijo, este Tribunal Pleno no puede avocarse a su análisis, debido a que no es materia de impugnación del presente asunto.

Asimismo, no resulta obstáculo a la anterior determinación el oficio SAP/CJ/461/2008, presentado por el presidente de la Diputación Permanente del Congreso del Estado de México, al que se hizo alusión en el resultando décimo séptimo, en el que, esencialmente, comunica a este Alto Tribunal que dicha comisión dio trámite a la solicitud del Ayuntamiento de M.O., «Estado de» México, presentada ante la legislatura el ocho de junio de dos mil siete, por lo que estima que se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia y, en consecuencia, solicita que se sobresea en el presente asunto; lo anterior, debido a que al haberse sobreseído ya respecto del acto consistente en la omisión de fijar los límites geográficos y físicos que solicitó ante el Congreso de la entidad mediante escrito presentado en fecha ocho de junio de dos mil siete, a nada práctico conduciría el análisis de la causa de improcedencia que se hace valer, asimismo, debe precisarse que el nuevo acto emitido por la Diputación Permanente del Congreso del Estado de México consistente en el envío de la solicitud formulada por el Municipio actor al Congreso del Estado, a la Comisión de Límites Territoriales para su tramitación y resolución, en su caso, debe ser materia de una nueva controversia constitucional.

III. Por último, este Tribunal Pleno considera que también procede sobreseer en la presente controversia constitucional respecto al acto consistente en la denominada "Base Oficial 125", emitida en julio de dos mil siete, según el informe rendido por el secretario general del Gobierno del Estado de México y que obra en formato CD-ROM a foja doscientos setenta y cinco del cuaderno relativo al incidente de suspensión de la presente controversia constitucional, debido a que se advierte de oficio que el Municipio actor carece de interés legítimo para impugnarlo.

En efecto, del análisis de las constancias que obran en autos únicamente se desprende que en la denominada "Base Oficial 125" emitida por el Poder Ejecutivo del Estado de México, se plasman cartográficamente todos los Municipios que conforman el Estado de México, sin que se advierta que su emisión haya sido con el objeto de establecer geográficamente o políticamente los límites de todos los Municipios señalados, incluyendo al Municipio de M.O., actor en el presente asunto.

En consecuencia, se debe considerar que la emisión de la base impugnada únicamente tiene por objeto esquematizar dichos límites para efectos configurativos y de localización para diversas cuestiones prácticas de los Municipios que integran el Estado de México y, en consecuencia, no resulta una cartográfica que tenga efectos vinculantes para el Municipio actor, es decir, no se puede considerar que los límites que en dicha base se contienen sean los límites geográficos que le corresponden y que le resulten de observancia obligatoria; lo anterior, acorde con las facultades que el Poder Ejecutivo del Estado de México tiene para la generación, acumulación, análisis, resguardo y divulgación del conocimiento de los fenómenos territoriales, sociales y económicos que ocurren en el Estado de México y la elaboración de una cartografía básica, en la que se contiene la representación gráfica y convencional de los rasgos y características principales de la superficie territorial, tal y como se señala en los siguiente artículos del Código Administrativo del Estado de México que, a la letra, indican:

"Artículo 14.3. Para efectos de este libro, salvo mención expresa, cuando se haga referencia a los siguientes términos se entenderá por:

"I. IGECEM. Al Instituto de Información e Investigación Geográfica, Estadística y Catastral del Estado de México;

"II. Gaceta del Gobierno. Al periódico oficial del Gobierno del Estado de México;

"III. Sistema Estatal. Al Sistema Estatal de Información e Investigación Geográfica, Estadística y Catastral;

"IV. Sistema Municipal. Al Sistema Municipal de Información e Investigación Geográfica, Estadística y Catastral;

"V. Servicio Estatal. Al Servicio Público Estatal de Información e Investigación Geográfica, Estadística y Catastral;

"VI. Servicio Municipal. Al Servicio Público Municipal de Información e Investigación Geográfica, Estadística y Catastral;

"VII. Programa Estatal. Al Programa Estatal de Información e Investigación Geográfica, Estadística y Catastral;

"VIII. Información e investigación geográfica, estadística y catastral para la planeación del desarrollo. A la generación, acumulación, análisis, resguardo y divulgación del conocimiento de los fenómenos territoriales, sociales y económicos que ocurren en el Estado de México;

"IX. Exploración geográfica. A los estudios y diagnósticos relacionados con el medio físico, económico y social, a través de métodos y técnicas de investigación, los cuales permiten conocer la situación actual y crear escenarios prospectivos;

"X. Levantamiento geodésico. Al conjunto de procedimientos y operaciones de campo y de gabinete destinados a determinar la localización geográfica de puntos sobre el terreno demarcados respecto de un sistema de referencia espacial de aplicación nacional;

"XI. Levantamiento topográfico. Al conjunto de procedimientos y operaciones de campo y de gabinete destinados a determinar la localización geográfica de puntos sobre el terreno con una referencia métrica específica respecto de un punto geográfico seleccionado;

"XII. Levantamiento aerofotográfico y fotogramétrico. A la captación de topografías del territorio, obtenidas de forma periódica, que sirven para los trabajos cartográficos, de ordenamiento territorial, de planeación urbana, de interpretación de fotografías, para el inventario de los recursos naturales y de infraestructura, así como en la integración y actualización de los sistemas de información geográfica. En el procedimiento aerofotográfico se emplean aeronaves y el fotogramétrico involucra las actividades que se realizan en el laboratorio de cartografía;

"XIII. Nombre geográfico. A la determinación de lugares, rasgos, hechos, fenómenos físicos, sociales y económicos que se ubican en el espacio geográfico estatal;

"XIV. Topónimo. Al nombre, origen y significado propios del lugar;

"XV. Trabajo sociográfico. A la representación cartográfica de la información relativa a los fenómenos demográficos, sociales y económicos;

"XVI. Trabajo semiólogo. A la representación visual o gráfica que permite el equilibrio de los elementos físicos, sociales y económicos plasmados en cartografía, mediante signos acordes con la naturaleza de los datos;

"XVII. Percepción remota o teledetección. A la técnica que permite obtener información sobre objetos, áreas o fenómenos a través del análisis de datos adquiridos mediante instrumentos localizados a distancia de ellos;

"XVIII. Recurso biótico. Al componente de la flora y la fauna que admite un uso directo, indirecto o potencial para la humanidad;

"XIX. Cartografía básica. A la representación gráfica convencional de los rasgos y características principales de la superficie territorial o de segmento de ella;

"XX. Plano con referencia geográfica. A la representación gráfica con información planimétrica de las obras y acciones del hombre realizadas sobre el territorio del Estado;

"XXI. Cartografía temática. A la representación gráfica de información cualitativa y cuantitativa de los hechos y fenómenos que ocurren en el espacio geográfico estatal;

"XXII. Sistema de Información Geográfica. Al conjunto de programas de cómputo que permiten almacenar, recuperar, modificar, interrelacionar y analizar espacialmente cualquier tipo de datos e información, con referencia geográfica;

"XXIII. Información estadística. Al conjunto de resultados cuantitativos que se obtienen de un proceso sistemático de captación, tratamiento y divulgación de datos primarios obtenidos de los particulares, empresas e instituciones sobre hechos que son relevantes para el estudio de los fenómenos económicos, demográficos y sociales;

"XXIV. Estadística básica. A la información que se obtiene en forma directa, a partir de los datos aportados por las dependencias, entidades e instituciones públicas privadas y sociales generadoras de información, mediante la utilización de los registros administrativos o entrevistas;

"XXV. Estadísticas derivadas. A la que mediante la transformación de la estadística básica, establece la asociación e interrelación que guardan los hechos y fenómenos observados, de tal forma que éstos puedan conocerse a través de la construcción de indicadores tales como: tasas, índices, razones y variaciones;

"XXVI. Estadística continúa. Al flujo de información permanente sobre las características de los hechos y fenómenos demográficos, sociales y económicos, que son captados a través de los registros administrativos;

"XXVII. Cuentas económicas. Al registro contable de información sobre la situación y evolución económica del Estado y Municipios mediante, la captación, procesamiento e integración de datos de producción, consumo, ahorro, inversión, relaciones con el exterior y las interrelaciones existentes entre los diferentes sectores generadores de bienes y servicios;

"XXVIII. Cuentas sociales. Al registro contable de información sobre la situación y evolución sociodemográfica del Estado y Municipios, mediante la captación, procesamiento e integración de datos de población, educación, salud, seguridad, empleo y vivienda;

"XXIX. Ley de Transparencia. A la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México."

"Artículo 14.4. Son autoridades en materia de información e investigación geográfica, estadística y catastral:

"I. El gobernador del Estado;

"II. El secretario de Finanzas, Planeación y Administración;

"III. El Consejo Directivo del IGECEM;

"IV. El director general del IGECEM."

"(Adicionado, G.G. 22 de agosto de 2005)

"Artículo 14.5. El gobernador del Estado tendrá las siguientes atribuciones:

"I. Establecer las políticas, estrategias prioridades, restricciones, normas y lineamientos generales para la captación, generación, integración y organización de la información e investigación geográfica, estadística y catastral, y evaluar su cumplimiento;

"II. Suscribir acuerdos y convenios de coordinación y colaboración en materia de información e investigación geográfica, estadística y catastral con las dependencias de la administración pública federal; con otras entidades federativas; y con los Ayuntamientos;

"III. Suscribir acuerdos y convenios con los Ayuntamientos del Estado de México, para el desarrollo, establecimiento y operación de los sistemas y servicios municipales, en términos de este libro y que se apliquen normas técnicas y principios homogéneos;

"IV. Aprobar el programa estatal como sustento del Sistema de Planeación Democrática para el Desarrollo del Estado de México y Municipios;

"V. Las demás que expresamente le determine este libro y otros ordenamientos aplicables.

"El gobernador del Estado ejercerá estas atribuciones por sí o a través del secretario de Finanzas, Planeación y Administración, o por conducto del director general de IGECEM."

Por tanto, al no resultar vinculante para el Municipio de M.O., Estado de México, la denominada "Base Oficial 125", emitida en julio de dos mil siete, se advierte de oficio que el Municipio actor carece de interés legítimo para impugnarlo, pues ningún perjuicio le infiere su emisión.

En consecuencia, al resultar evidente que el acto impugnado no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, procede sobreseer en el presente asunto respecto de la base impugnada con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la ley reglamentaria de la materia y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establecen:

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 8 de diciembre de 2005)

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución, se susciten entre: ..."

Lo anterior, debido a que, como lo ha sostenido este Tribunal Pleno en reiteradas ocasiones, para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones.

Sirven de apoyo a lo anterior las siguientes tesis de jurisprudencia:

"N.. registro: 181168

"Jurisprudencia

"Materia(s): Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"XX, julio de 2004

"Tesis: P./J. 50/2004

"Página: 920

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN. La jurisprudencia número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.’, no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la ley reglamentaria de la materia, y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.’ y ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.’, de las que se infiere que para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones."

"N.. registro: 189327

"Jurisprudencia

"Materia(s): Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"XIV, julio de 2001

"Tesis: P./J. 83/2001

"Página: 875

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, en la tesis número P./J. 71/2000, visible en la página novecientos sesenta y cinco del Tomo XII, agosto de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro es ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.’, que en la promoción de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio; sin embargo, dicho agravio debe entenderse como un interés legítimo para acudir a esta vía el cual, a su vez, se traduce en una afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de su especial situación frente al acto que consideren lesivo; dicho interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en la que ésta se encuentre, la cual necesariamente deberá estar legalmente tutelada, para que se pueda exigir su estricta observancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

"N.. registro: 188857

"Jurisprudencia

"Materia(s): Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"XIV, septiembre de 2001

"Tesis: P./J. 112/2001

"Página: 881

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE. Si bien el medio de control de la constitucionalidad denominado controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado para resguardar el sistema federal, debe tomarse en cuenta que la normatividad constitucional también tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas en favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia Constitución Federal y, por ende, cuando a través de dicho medio de control constitucional se combate una norma general emitida por una autoridad considerada incompetente para ello, por estimar que corresponde a otro órgano regular los aspectos que se contienen en la misma de acuerdo con el ámbito de atribuciones que la Ley Fundamental establece, las transgresiones invocadas también están sujetas a ese medio de control constitucional, siempre y cuando exista un principio de afectación."

SEXTO. Al haberse sobreseído respecto de los actos y normas que se han precisado en los considerandos segundo, tercero y quinto, este órgano colegiado únicamente se ocupará del estudio de los conceptos de invalidez que fueron sintetizados en el resultando tercero, tendentes a demostrar la inconstitucionalidad de los restantes actos y normas impugnadas, los cuales son:

1. El artículo 5.28, fracción V, del Código Administrativo del Estado de México.

2. El oficio número 2240100000/212/2007, de treinta de agosto de dos mil siete, emitido por el director general de Planeación Urbana del Gobierno del Estado de México.

Por cuestión de método, se analizarán (sic) en primer lugar, se analizará la impugnación del artículo 5.28, fracción V, del Código Administrativo del Estado de México, aplicado en el oficio 2240100000/212/2007, de treinta de agosto de dos mil siete, emitido por el director general de Planeación Urbana del Gobierno del Estado de México, toda vez que si se considerara que dicho precepto resulta contrario a la Constitución Federal, el oficio impugnado devendría también inconstitucional, al estar fundado en dicho precepto.

La parte actora aduce toralmente que la competencia que el artículo 115, fracción V, incisos a), d) y f) y último párrafo, de la Constitución Federal le otorga al Municipio actor, es transgredida por el Poder Ejecutivo Local y sus dependencias, ya que impide que el Municipio actor cumpla con lo ordenado en la fracción IV del artículo 16 de la Ley General de Asentamientos Humanos, sustentándose en el inconstitucional artículo 5.28, fracción V, del Código Administrativo del Estado de México, que obliga a los Municipios a publicar sus planes únicamente a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano del Estado, la que puede negarse a ordenar la publicación en forma arbitraria, sin sustento legal, arrogándose facultades que corresponden exclusivamente al Municipio, transgrediendo así la competencia otorgada al Municipio actor, por el precepto constitucional invocado.

El artículo impugnado a la letra indica:

"Artículo 5.28. Los planes de desarrollo urbano, para su elaboración, aprobación publicación e inscripción, se sujetarán a las reglas siguientes:

"I. La autoridad administrativa estatal o municipal competente formulará el proyecto de plan, o de sus modificaciones en su caso, y dará aviso público del inicio del proceso de consulta;

"II. En el aviso a que se refiere la fracción anterior, se deberá establecer el plazo y el calendario de audiencias públicas para que los particulares presenten por escrito los planteamientos que consideren respecto del proyecto de plan, o de sus modificaciones. Dicho plazo no podrá ser inferior a un mes, debiéndose celebrar al menos dos audiencias;

"III. Se analizarán las opiniones recibidas y con ellas se integrará el proyecto definitivo del plan correspondiente, o de su modificación. En el caso de los de competencia municipal, se recabará previamente, de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, el dictamen de congruencia del proyecto de plan con las políticas y estrategias del Plan Estatal de Desarrollo Urbano y las del plan regional de desarrollo urbano aplicable, en su caso. Será requisito obligatorio para la validez jurídica del plan, integrar al mismo el dictamen de congruencia mencionado;

"IV. Cumplidas las formalidades anteriores, el plan o su modificación, se aprobará y expedirá, según sea el caso, por el gobernador del Estado, el titular de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas o el Ayuntamiento correspondiente;

"V. Los planes, una vez aprobados, deberán publicarse conjuntamente con el acuerdo de aprobación respectivo, en la Gaceta del Gobierno a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas y entrarán en vigor al día siguiente de su publicación;

"VI. Los planes serán inscritos, con todos sus documentos integrantes, en el Registro Público de la Propiedad y en el Registro Estatal de Desarrollo Urbano, dentro de los quince días siguientes al de su publicación."

Del precepto transcrito se desprende que en el mismo se establecen las reglas a las que han de sujetarse los planes de desarrollo urbano, para su elaboración, aprobación, publicación e inscripción en el Registro Público de la Propiedad y en el Registro Estatal de Desarrollo Urbano, destacando que en la fracción impugnada se establece que la publicación deberá realizarse a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas.

Respecto del tema de asentamientos humanos, cabe hacer las siguientes precisiones:

Si bien en el artículo 124 de nuestra Carta Magna se ha establecido que las facultades que no están expresamente concedidas por ésta a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias denominado facultades concurrentes entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, es decir, en nuestro sistema jurídico las facultades concurrentes implican que los tres niveles de gobierno puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, a través de una ley.

Tiene sustento lo anterior en la tesis jurisprudencial número P./J. 142/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, visible en la página 1042, la cual es del tenor literal siguiente:

"FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ‘Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado ‘facultades concurrentes’, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general."

Al efecto, los artículos constitucionales que dan la pauta para la regulación de la materia de asentamientos humanos son del contenido literal siguiente:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ...

"XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo 30. Del artículo 27 de esta Constitución; ..."

"Artículo 27.

"...

"La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad."

La fracción XXIX-C del artículo 73 constitucional que regula la concurrencia entre la Federación, entidades federativas y Municipios en la materia de asentamientos humanos, fue incorporada a la Constitución Federal por reforma publicada el seis de febrero de mil novecientos setenta y seis. La exposición de motivos de dicha reforma señala:

"Los elementos y acciones que inciden en los centros urbanos de población por parte del sector público corresponden a los tres niveles de gobierno previstos en el sistema constitucional mexicano, lo que implica que para la ordenación de los centros urbanos, las acciones de los Ayuntamientos, Gobiernos Estatales y del propio Gobierno Federal deberán darse de acuerdo con las competencias que la Constitución General de la República les ha conferido, respondiendo a objetivos comunes en el marco de una visión de conjunto de la problemática urbana, debiendo por tanto fijarse dichas bases en la Carta Fundamental y en la ley reglamentaria correspondiente.

"...

"La Constitución de 1917 no contiene ninguna norma que establezca regulaciones en materia urbana, por tanto en los términos del artículo 124 se entiende en principio como una materia reservada a los Estados; sin embargo, es de señalarse que además de las razones históricas que explican la ausencia correspondiente, la problemática urbana se encuadra dentro de un conjunto de acciones que difícilmente podrían establecer una facultad exclusiva a cualquiera de los niveles de gobierno por los múltiples elementos, materias y atribuciones, que concurren a la misma.

"...

"La multiplicidad de elementos y de competencias que inciden en el fenómeno urbano nos lleva al principio de que la estructura jurídica que dé regulación al mismo, deberá establecer la concurrencia de los tres niveles de gobierno a través de nuevas formas de colaboración de las entidades federativas entre sí, y de éstas con la Federación, como única forma de ser congruente al federalismo, dentro de un cauce de responsabilidad institucional compartida. F. estas acciones públicas, sería una posición conservadora, antihistórica, que escindiría responsabilidades y afectaría profundamente nuestro sistema federal; sólo la acción compartida entre la Federación y los Estados, permitirá una acción intergubernamental de amplia comunicación que dé atención al problema de manera integral."

Con el fin de desarrollar el contenido del artículo constitucional de mérito, se promulgó el veintiséis de mayo de mil novecientos setenta y seis la primera Ley General de Asentamientos Humanos, con la cual se pretendió dar respuesta a la problemática de los asentamientos humanos y de los procesos de urbanización y, mediante la misma, se establecieron las bases jurídicas que dieron sustento a la intervención del Estado en el control de los centros de población del país.

La Ley General de Asentamientos Humanos tiene por finalidad coordinar las atribuciones que la Federación, Estados y Municipios tienen en materia de ordenamiento territorial y de regulación de los asentamientos humanos, esto es, del desarrollo urbano de los centros de población, fijando las normas básicas de planeación y regulación y definiendo los principios para determinar las provisiones, reservas, usos y destinos de áreas y predios a los que se sujetará el ejercicio del derecho de propiedad, de posesión o de cualquier otro derivado de la tenencia de inmuebles en los centros de población, mismos que serán determinados por las autoridades competentes en los planes o programas de desarrollo urbano.

Por ello, conviene transcribir el artículo 8o. del referido ordenamiento federal:

"Artículo 8o. Corresponden a las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:

"I. Legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, atendiendo a las facultades concurrentes previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"II. Formular, aprobar y administrar el programa estatal de desarrollo urbano, así como evaluar y vigilar su cumplimiento;

"III. Promover la participación social conforme a lo dispuesto en esta ley;

"IV. Autorizar la fundación de centros de población;

".P. en la planeación y regulación de las conurbaciones, en los términos de esta ley y de la legislación estatal de desarrollo urbano;

"VI. Coordinarse con la Federación, con otras entidades federativas y con sus Municipios, para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población;

"VII. Convenir con los sectores social y privado la realización de acciones e inversiones concertadas para el desarrollo regional y urbano;

"VIII. Participar, conforme a la legislación federal y local, en la Constitución y administración de reservas territoriales, la regularización de la tenencia de la tierra urbana, la dotación de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, así como en la protección del patrimonio cultural y del equilibrio ecológico de los centros de población;

"IX. Convenir con los respectivos Municipios la administración conjunta de servicios públicos municipales, en los términos de las leyes locales;

"X. Apoyar a las autoridades municipales que lo soliciten, en la administración de la planeación del desarrollo urbano;

"XI. Imponer medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores de las disposiciones jurídicas y de los programas estatales de desarrollo urbano, conforme lo prevea la legislación local;

"XII. Coadyuvar con la Federación en el cumplimiento del programa nacional de desarrollo urbano, y

"XIII. Las demás que les señalen esta ley y otras disposiciones jurídicas federales y locales."

Ahora bien, inserto en la reforma de mil novecientos ochenta y tres al artículo 115 de la Constitución Federal, que tuvo como finalidad dar un impulso al Municipio, se incorporaron en su fracción V importantes facultades a los Ayuntamientos en materia de desarrollo urbano. Señala la exposición de motivos:

"Otro importante aspecto en el que la reforma municipal y el Municipio Libre habían venido quedando postergados, es el desarrollo urbano, tan necesario para su planeación y crecimiento racional, por lo que en la fracción V se faculta a los Municipios para intervenir en la zonificación y planes de desarrollo urbano municipales, en la creación y administración de sus reservas territoriales, en el control y vigilancia del uso del suelo, en la regularización de la tenencia de la tierra, y en su necesaria intervención como nivel de gobierno estrechamente vinculado con la evolución urbana en el otorgamiento de licencias y permisos para construcciones y para la creación y administración de zonas de reservas ecológicas, todo ello de conformidad con los fines y lineamientos generales señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la propia Constitución."

Del documento anterior se desprende que la reforma constitucional tuvo como fin otorgarle al Municipio una esfera mínima de derechos constitucionalmente garantizada en esta materia, por virtud de la cual, aun dentro del sistema de concurrencia establecido por el artículo 73, fracción XXIX-C, el Municipio tiene un marco de actuación garantizado por la Norma Fundamental.

El artículo 115 reformado dispuso lo siguiente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios."

En mil novecientos noventa y nueve, dentro de la importante reforma municipal a la Norma Fundamental, se modificó la fracción V del artículo 115 adicionando la facultad de los Ayuntamientos de autorizar el uso de suelo, junto con su control y vigilancia. Dicha reforma tiene como objeto, según lo establecido en el dictamen de la Cámara de Diputados, el siguiente:

"... Dar mayor claridad a cada una de las materias concurrentes del Municipio. En consecuencia, para atender al espíritu de las iniciativas, se faculta al Municipio para no sólo controlar y vigilar el uso de suelo sino para autorizarlo; a la par que se le faculta constitucionalmente para intervenir en la elaboración y aplicación de programas de transporte urbano, y participar en lo relativo a la materia ecológica y de protección ambiental, así como en aquello que se vincule a la planeación regional."

Producto de la reforma señalada, la fracción V del artículo 115 constitucional vigente dispone lo siguiente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios.

"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e

"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios. ..."

De lo anterior tenemos que la reforma constitucional reitera la facultad del Municipio de formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal y, además, adiciona a la esfera mínima de derechos del Municipio garantizada constitucionalmente en materia de asentamientos humanos, la autorización de la utilización del suelo, así como su control y vigilancia.

El ejercicio de estas facultades municipales, sin embargo, está condicionado a lo dispuesto por las leyes federales y estatales relativas, en términos del primer párrafo del artículo 115, fracción V, de la Constitución Federal, las cuales se emiten, como ya se informó, con base en un sistema de facultades concurrentes; de tal modo que si bajo ese tenor la Legislatura Estatal ha establecido los lineamientos generales en materia de asentamientos humanos, entonces debe concluirse que los mismos son respetuosos del marco constitucional existente en la materia.

Con independencia de lo anterior, la fracción V del artículo 5.28 del Código Administrativo del Estado de México no es violatoria del artículo 115, fracción V, de la Constitución Federal, toda vez que no restringe el ámbito competencial del Municipio actor, puesto que las materias que, como lo prevé la propia disposición constitucional, corresponden a los Municipios, su ejercicio se encuentra sujeto a los términos de las leyes federales y estatales relativas, además, dicho código administrativo sí confiere expresamente a los Municipios las facultades a que se refiere el citado precepto constitucional.

Lo anterior es así, toda vez que el Código Administrativo del Estado de México, entre otras cuestiones, faculta a los Municipios para: aplicar las disposiciones relativas al ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población (artículos 5.5 y 5.6); elaborar, aprobar, ejecutar, evaluar y modificar los planes municipales de desarrollo urbano, los planes de centros de población y los parciales que deriven de ellos, así como para participar en la elaboración o modificación del respectivo plan regional de desarrollo urbano, también en la creación y administración de las reservas territoriales de su circunscripción, autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo y otorgar licencias de uso de suelo y de construcción, entre otras atribuciones (artículo 5.10); convenir con el Gobierno del Estado la delimitación de zonas conurbadas o metropolitanas (artículos 5.15, 5.16, 5.17 y 5.19); establecer, en el plan municipal de desarrollo urbano, la zonificación que deberá administrar el Municipio, así como las acciones para la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población (artículo 5.27); las reglas a las que han de sujetarse los planes de desarrollo urbano, para su elaboración, aprobación, publicación e inscripción (artículo 5.28).

Por lo expuesto, es claro que en el citado precepto del Código Administrativo del Estado de México se respetan y reiteran, además, las facultades que la fracción V del artículo 115 constitucional confiere a los Municipios, por lo que es infundado el argumento del Municipio actor.

En esta tesitura, al resultar infundado el concepto de invalidez hecho valer por el Municipio actor, lo procedente es reconocer la validez de la fracción V del artículo 5.28 del Código Administrativo del Estado de México.

Similares consideraciones a las que se han señalado respecto a la fracción V del artículo 5.28 del Código Administrativo del Estado de México, fueron sustentadas por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la diversa controversia constitucional 12/2002, resuelta el once de julio de dos mil cinco, por unanimidad de ocho votos.

Una vez determinada la constitucionalidad del precepto impugnado, procede analizar en seguida los conceptos de invalidez en los que se cuestiona la validez constitucional del oficio 2240100000/212/2007, de treinta de agosto de dos mil siete, emitido por el director general de Planeación Urbana del Gobierno del Estado de México, el cual conviene transcribir nuevamente:

"Toluca de L., México a 30 de agosto de 2007. Oficio No. 2240100000/212/2007. Contador público. J.R.D.. Presidente municipal constitucional de M.O., México. Presente. En relación a su oficio número MM/PRESIDEN/00210/2007, que dirige usted a la atención de la L.. M.V.G., Secretaria de Desarrollo Urbano, solicitándole se proceda a publicar la ‘Modificación del Plan Municipal de Desarrollo Urbano del Municipio de M.O.’, respetuosamente me permito exponer a usted lo siguiente: 1. El documento que usted somete a consideración de la Secretaría de Desarrollo Urbano, para proceder a su publicación en la Gaceta de Gobierno del Estado de México, se trata en realidad del proyecto del Plan Municipal de Desarrollo Urbano de M.O., ya que no existe antecedente de otro Plan Municipal de Desarrollo Urbano que pudiese ser sujeto de modificación. 2. Se hace la atenta observación que, independientemente de que los Planes Municipales de Desarrollo Urbano no prejuzgan límites territoriales, en los planos que acompañan y forman parte del proyecto del plan referido se advierte claramente que los límites consignados gráficamente no concuerdan con los establecidos en la cartografía denominada Base Oficial 125, que precisa la división política municipal en la entidad. De acuerdo con la Base Oficial 125, el proyecto del Plan Municipal de Desarrollo Urbano enviado para su publicación está abarcando territorios que oficialmente forman parte de los Municipios de Cuautitlán y N.. En virtud de lo anterior, atentamente me permito quedar a sus apreciables órdenes, en apoyo a las adecuaciones que eventualmente resultaran necesarias para continuar con el procedimiento. Atentamente. I.. J.R.F.E.. Director general de Planeación Urbana."

De lo anterior, destaca que la razón principal por la que no se procedió a la publicación en el Periódico Oficial de la entidad del Plan Municipal de Desarrollo Urbano de M.O., Estado de México, fue el hecho de que los límites consignados gráficamente en los planos que se anexaron y que forman parte del proyecto del plan referido, no concuerdan con los establecidos en la cartografía denominada Base Oficial 125, que precisa la división política municipal en la entidad.

Previo a cualquier otra cuestión, conviene establecer algunos antecedentes que facilitarán la comprensión de este asunto:

1. El Municipio de M.O., Estado de México, fue creado mediante Decreto N.ero 18, emitido por el Congreso de la entidad el veintitrés de noviembre de mil novecientos diecisiete, en el que únicamente se estableció que dicho Municipio se componía por los pueblos de S.M.T., V. y Tenopalco.

2. Derivado de lo anterior, al no señalarse claramente los límites de dichos pueblos que componen al Municipio actor, han existido diversos conflictos de límites, entre los que destaca el conflicto suscitado entre el ahora Municipio actor y el Municipio de Cuautitlán, Estado de México, el cual versó únicamente respecto de los predios "La Corregidora" o "El Terremoto", conflicto que fue resuelto por el Congreso del Estado de México, mediante el Decreto 169, publicado el diecinueve de agosto de dos mil tres, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de México. El cual fue impugnado mediante controversia constitucional ante esta Suprema Corte, a la cual le correspondió el número 90/2003.

3. El Pleno de este Alto Tribunal, al resolver dicha controversia constitucional, determinó reconocer la validez de dicho decreto, que, se insiste, únicamente se refirió a dos poblados en particular.

4. Según aduce el Municipio actor, ha continuado el conflicto con diversos Municipios y el Gobierno del Estado de México, por motivo de sus límites, por lo que el ocho de junio de dos mil siete solicitó al Congreso del Estado que fijara sus límites físicos y geográficos.

Ahora, para analizar los conceptos de invalidez propuestos, se hace necesario aludir, en primer término, a lo dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal que, en la parte que interesa, disponen lo siguiente:

"Artículo 14.

"...

"Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho."

"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. ..."

Estos preceptos instituyen los principios fundamentales de garantía de audiencia y legalidad a que deben ceñirse todas las autoridades en su actuación.

Al efecto, debe señalarse lo que la legislación estatal establece en tratándose de límites territoriales entre los Municipios del Estado de México:

Constitución Política

"Artículo 61. Son facultades y obligaciones de la legislatura:

"...

"XXV. Fijar los límites de los Municipios del Estado y resolver las diferencias que en esta materia se produzcan;

"XXVI. Crear y suprimir Municipios, tomando en cuenta criterios de orden demográfico, político, social y económico; ..."

Ley Orgánica Municipal

"Artículo 4. La creación y supresión de Municipios, la modificación de su territorio, cambios en su denominación o ubicación de sus cabeceras municipales, así como la solución de conflictos sobre límites intermunicipales, corresponden a la Legislatura del Estado."

Ahora bien, el ordenamiento antes transcrito fue abrogado mediante el Decreto N.ero 144, de tres de septiembre de dos mil diez, publicado en la Gaceta del Gobierno del Estado de México, a través del cual se expidió la Ley Reglamentaria de las Fracciones XXV y XXVI del Artículo 61 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, dicha ley, en la parte que interesa, prevé lo siguiente:

"Artículo 1. La presente ley es reglamentaria de las fracciones XXV y XXVI del artículo 61 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México; sus disposiciones son de orden público y tienen por objeto regular los requisitos y el procedimiento para la creación o supresión de Municipios; la fijación de límites municipales y la resolución de las diferencias que se produzcan en esta materia; y establecer las atribuciones y organización de la Comisión de Límites Estatal."

"Artículo 2. La Legislatura del Estado y el Poder Ejecutivo del Estado, en el ámbito de su competencia, serán autoridades para la aplicación de esta ley."

"Artículo 40. Las diferencias que se susciten sobre límites municipales serán resueltas por el Poder Legislativo del Estado, con el apoyo de la Comisión Estatal de conformidad con las disposiciones de esta ley."

De los anteriores preceptos se advierte, en principio que, como lo ha establecido el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, corresponde en exclusiva a la Legislatura Estatal fijar los límites y el territorio de cada Municipio, así como dirimir los conflictos existentes sobre límites de los Municipios, tal como se establece en la tesis de jurisprudencia siguiente:

"N.. registro: 178491

"Jurisprudencia

"Materia(s): Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"XXI, mayo de 2005

"Tesis: P./J. 26/2005

"Página: 1004

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CORRESPONDE EN EXCLUSIVA A LA LEGISLATURA ESTATAL FIJAR LOS LÍMITES Y EL TERRITORIO DE CADA MUNICIPIO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO).-De los artículos 61, fracción XXV, de la Constitución Local, 4o. de la Ley Orgánica Municipal y 1o., 2o., 13, 14, 15 y 16 de la Ley para la Creación de Municipios, todos del Estado de México, se advierte que son facultades y obligaciones exclusivas de la legislatura fijar los límites de los Municipios del Estado y resolver las diferencias que al respecto se produzcan, crear nuevos Municipios o suprimirlos, modificar su territorio, cambiar su denominación o la ubicación de sus cabeceras y solucionar los conflictos sobre límites intermunicipales."

Ahora bien, como ya se dijo, los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal establecen los principios fundamentales de garantía de audiencia y legalidad a que deben ceñirse todas las autoridades en su actuación; al efecto, el Pleno de este Alto Tribunal ha sostenido que tratándose de actos que se realizan sólo en los ámbitos internos de gobierno, o sea, entre autoridades, los requisitos de fundamentación y motivación previstos en los artículos 14 y 16 de la Constitución se cumplen con la existencia de una norma legal que faculte a la autoridad para actuar en determinado sentido y con el acreditamiento de las circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que procedía aplicar la norma correspondiente, circunstancias que justifican la actuación de la autoridad.

Sirve de apoyo a este razonamiento la tesis jurisprudencial número P./J. 50/2000, consultable en la página ochocientos trece, Tomo XI, abril de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que establece:

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES.-Tratándose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurídica de los particulares, sino que se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurídico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por parte de otra u otras. En este supuesto, la garantía de legalidad y, concretamente, la parte relativa a la debida fundamentación y motivación, se cumple: a) Con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y b) Con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A través de la primera premisa, se dará cumplimiento a la garantía de debida fundamentación y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida motivación."

Por tanto, si conforme a lo que establece la Constitución Política del Estado de México y las leyes de la entidad, corresponde en exclusiva a la Legislatura Estatal fijar los límites y el territorio de cada Municipio, así como dirimir los conflictos existentes sobre límites de los Municipios, tal como lo ha sostenido el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, entonces no puede constreñirse al Municipio de M.O. a observar como sus límites territoriales los que se consagran en la denominada "Base Oficial 125", emitida por el Poder Ejecutivo del Estado de México, pues no existe fundamento jurídico alguno que le otorgue al Poder Ejecutivo la facultad de establecer geográficamente los límites del Municipio actor; asimismo, debido a que, como se indicó en el considerando quinto de esta ejecutoria, no se advierte que dicha base haya sido emitida con el objeto de fijar dichos límites geográficos del Municipio actor, por lo que no resulta constitucional que el director general de Planeación Urbana del Gobierno del Estado de México determinara no publicar el Plan de Desarrollo Municipal aprobado por el Ayuntamiento del Municipio actor, señalando que no procedía su publicación, al no ajustarse dicho Plan de Desarrollo Municipal a la base citada.

En efecto, el director general de Planeación Urbana del Gobierno del Estado de México, al constreñir al Municipio actor a la observancia de la Base 125, emitida por el gobernador del Estado de México, como si en dicha base se hubiesen delimitado los límites geográficos del ahora actor, no cumple con la debida fundamentación y motivación que debe revestir todo acto de autoridad; asimismo, violenta la garantía de legalidad que tiene por objeto que se respete el orden jurídico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por lo que debe considerarse que el oficio 2240100000/212/2007, de treinta de agosto de dos mil siete, emitido por el director general de Planeación Urbana del Gobierno del Estado de México, resulta violatorio de los artículos 14 y 16 constitucionales y, en consecuencia, procede declarar su invalidez.

OCTAVO.-De acuerdo con lo expuesto y previamente a fijar los efectos de esta resolución, se debe tener en cuenta lo siguiente:

El artículo 105, fracción I, penúltimo y último párrafos, de la Constitución Federal prevé:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."

Por su parte, el artículo 41 de la ley reglamentaria de la materia, en sus fracciones III, IV, V y VI, dispone:

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"...

"III. Las consideraciones que sustenten su sentido, así como los preceptos que en su caso se estimaren violados.

"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. ...

"...

"V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados y, en su caso, la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen;

"VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación."

Asimismo, el artículo 42, último párrafo, del propio ordenamiento legal reproduce lo establecido por el artículo 105 de la Constitución Federal, en la parte transcrita:

"Artículo 42.

"...

"En todos los demás casos las resoluciones tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."

Del análisis sistemático de los dispositivos transcritos, se sigue que la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que declare la invalidez de actos como los que en el caso se impugnaron, sólo puede tener efectos relativos a las partes en el litigio; asimismo, en la resolución se deberán establecer con toda precisión sus alcances y efectos, los órganos obligados a cumplirla y los términos para que la autoridad condenada dé cumplimiento a las actuaciones que se le señalen.

En acatamiento a lo anterior y en atención a la invalidez decretada, debe precisarse que la declaratoria de invalidez del oficio 2240100000/212/2007, de treinta de agosto de dos mil siete, surtirá sus efectos a partir de la fecha en la que se notifiquen los puntos resolutivos de la presente resolución al gobernador del Estado de México.

Asimismo, se concede al gobernador del Estado de México, por conducto de la autoridad competente, un plazo de seis meses siguientes a la notificación de este fallo para que dé respuesta debidamente fundada y motivada al oficio MMO/PRESIDEN/00210/2007, de fecha quince de agosto de dos mil siete, suscrito por el Presidente Municipal Constitucional de M.O., Estado de México y dirigido a la Secretaría de Desarrollo Urbano del Gobierno del propio Estado Poder Ejecutivo.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es parcialmente procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se sobresee respecto a los actos consistentes en la autorización de la subdivisión y lotificación del predio propiedad de la sociedad denominada "C., S.A. de C.V., así como el otorgamiento de las licencias de construcción del conjunto comercial y de servicios; la omisión de fijar los límites físicos y geográficos que solicitó el Municipio de M.O., Estado de México, mediante escrito presentado en la legislatura en fecha ocho de junio de dos mil siete; el artículo 94 del Código Financiero del Estado de México, contenido en el Decreto N.ero 111, publicado el nueve de marzo de mil novecientos noventa y nueve; la falta del legal citatorio al Municipio actor en el proceso legislativo instaurado para dirimir conflicto de límites entre los Municipios de Teoloyucan y Cuautitlán del Estado de México y la Cartografía Estatal denominada "Base Oficial 125", que contiene la división Municipal del Estado de México, en términos de los considerandos segundo, tercero y quinto, respectivamente.

TERCERO.-Se reconoce la validez de la fracción V del artículo 5.28 del Código Administrativo del Estado de México, conforme a lo establecido en el considerando sexto de este fallo.

CUARTO.-Se declara la invalidez del oficio número 2240100000/212/2007, de treinta de agosto de dos mil siete, emitido por el director general de Planeación Urbana del Gobierno del Estado de México, la que surtirá efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de este fallo al gobernador del Estado de México, en los términos del considerando sexto y para los efectos precisados en el último considerando de esta resolución; en la inteligencia de que el propio gobernador del Estado de México, por conducto de la autoridad competente, deberá emitir dentro de los seis meses siguientes a la notificación de este fallo respuesta debidamente fundada y motivada al oficio MMO/PRESIDEN/00210/2007, de fecha quince de agosto de dos mil siete, suscrito por el Presidente Municipal Constitucional de M.O., Estado de México y dirigido a la Secretaría de Desarrollo Urbano del Gobierno del propio Estado.

QUINTO.-Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros A.A., L.R., F.G.S., Z.L. de L., A.M., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M..

El señor M.F.G.S. votó con salvedades en cuanto a la propuesta de vincular en el fallo respectivo al gobernador del Estado de México.

El señor Ministro presidente G.I.O.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

No asistió el señor M.J.R.C.D. por estar cumpliendo con una comisión de carácter oficial.

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1. Tesis P./J. 43/2003, publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de dos mil tres, página 1296.