Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezSalvador Aguirre Anguiano,Juan N. Silva Meza,Margarita Beatriz Luna Ramos,José Fernando Franco González Salas,Luis María Aguilar Morales,José Ramón Cossío Díaz,Sergio Valls Hernández,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea
Fecha de publicación01 Enero 2011
Número de registro22635
Fecha01 Enero 2011
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXIII, Enero de 2011, 2686
MateriaDerecho Constitucional
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 64/2009. MUNICIPIO DE JIUTEPEC, ESTADO DE MORELOS.


MINISTRO PONENTE: S.A.V.H..

SECRETARIA: MARÍA AMPARO HERNÁNDEZ CHONG CUY.


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al ocho de noviembre de dos mil diez.


VISTOS Y,

RESULTANDO


PRIMERO. Promoción de controversia constitucional. Mediante escrito presentado el catorce de julio de dos mil nueve ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, F.V.M., en su carácter de síndico municipal del Ayuntamiento de Jiutepec, Estado de M., promovió demanda de controversia constitucional en contra del Congreso, titular del Poder Ejecutivo y secretario de Gobierno, todos del Estado de M., por los actos que a continuación se señalan:


Actos cuya invalidez se demanda:


a) El Decreto Número 1353, publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4713, de fecha tres de junio de dos mil nueve, a través del cual el Poder Legislativo Estatal determina otorgar pensión por viudez a M.G.G.G., cónyuge supérstite del finado S.A.Y.E., con cargo al gasto público del Municipio de Jiutepec, M..


Consecuentemente de lo anterior, y en virtud de la aplicación de las normas que permiten a la Legislatura Local emitir los citados decretos, por extensión y efectos, al formar parte del mismo sistema normativo, se demanda la invalidez de los artículos:


b) 1o., 8o., 24, fracción XV, 43, fracciones V, XIII, XIV y XV, 45, fracciones III, IV y XV, esta última fracción en su párrafo primero e incisos a), b), c) y d), 54, fracciones I, VI y VII, 55 a 68, todos de la Ley del Servicio Civil del Estado de M..


c) 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de M., publicada en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4529, de fecha nueve de mayo de dos mil siete.


d) 109 del Reglamento del Congreso del Estado de M., publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4546, de fecha doce de junio de dos mil siete.


En el escrito inicial de demanda se precisaron los antecedentes respectivos, se plasmaron los conceptos de invalidez que se estimaron conducentes, en los que, en síntesis, la parte actora aduce:


"Primer concepto de invalidez.


"Que el Decreto 1353 vulnera en su perjuicio lo previsto en los artículos 14, 16, 115, fracción IV, párrafos primero, penúltimo y último, así como la fracción VIII, párrafo segundo y el numeral 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución Federal, en virtud de que el Congreso Local determinó el otorgamiento de una pensión con cargo a las finanzas del Municipio actor, con efectos de pago retroactivos a un año, aplicando para ello, el sistema normativo previsto en los artículos 1o., 8o., 24, fracción XV, 43, fracciones V, XIII, XIV y XV, 45, fracciones III, IV, XV, ésta última fracción en sus incisos a), b), c) y d), 54, fracciones I, VI y VII; 55 a 68, todos de la Ley del Servicio Civil del Estado de M.; numerales que si bien es cierto reconocen como derecho de los trabajadores de los Municipios diversas prestaciones, entre las que se ubican: la atención médica integral; el otorgamiento de préstamos; el apoyo para vivienda; así como las pensiones por jubilación, cesantía en edad avanzada, invalidez, orfandad y ascendencia; también lo es, que tales normas y sus actos concretos de aplicación como lo son los decretos impugnados (sic), establecen un sistema de prestaciones local, que transgrede los citados mandamientos de la N.F., lo que produce perjuicios en agravio del Municipio actor, puesto que:


"a) Se faculta en forma exclusiva al Poder Legislativo Local para calificar las relaciones laborales entre el Municipio actor y sus trabajadores; recibir todo tipo de solicitudes de los trabajadores del Municipio para el otorgamiento de pensiones y, finalmente, para decretar unilateralmente todo tipo de pensiones con cargo a las arcas del Municipio actor, sin su intervención, incluso definiendo pagos retroactivos, como se aprecia en el decreto combatido, lo que contraviene el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, en tanto que impide al Municipio administrar libremente su hacienda pública, definiendo su presupuesto de egresos.


"Y al mismo tiempo, trastoca lo dispuesto por la fracción VIII del artículo 115 y el inciso a), fracción X del apartado B) del diverso artículo 123 constitucional, en cuanto disponen que las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados, lo que fue vulnerado por el decreto combatido, en la medida en que impide el cumplimiento de ese mandato constitucional, pues es la Legislatura Local y no el Municipio actor que realiza facultades ejecutivas al momento de otorgar pensiones y ordenar su pago con cargo a los recursos que integran su hacienda pública.


"b) Se impone la obligación de cubrir dichas prestaciones de manera directa y exclusiva con cargo a la hacienda municipal, cuando por mandato constitucional, los riesgos de seguridad social deben socializarse.


"c) Se le impide realizar una efectiva planeación financiera para cumplir con dichas prestaciones labores y al mismo tiempo prever los recursos para la dotación de servicios y la realización de obras que requiere la comunidad a la que sirve, pues, si bien es cierto que el Municipio actor está obligado por mandato constitucional a programar y proporcionar la dotación y pago de las prestaciones laborales de sus trabajadores, también lo es que las normas locales de M., impiden que tal cumplimiento se genere.


"d) Merma los recursos municipales al disponer que se cubran con cargo a su hacienda y de manera duplicada, algunas de dichas prestaciones; o bien se pague inequitativamente el cien por ciento de una pensión, aun cuando el trabajador haya proporcionado el mayor tiempo de su actividad productiva al servicio de los poderes estatales o de otros Municipios.


"Por otra parte, el actor sostiene que la normativa combatida violenta lo establecido en los artículos 115, último párrafo y 123, apartado B), fracción X, inciso f), párrafo segundo, de la Constitución Federal, al no establecer la forma y procedimientos para otorgar las pensiones a que tienen derecho los trabajadores burocráticos, entre ellas, las de seguridad social ni se ha constituido el organismo a quien corresponda administrar los fondos y proporcionar los servicios en el mismo sentido.


"En este tenor, se solicita la invalidez de las normas locales impugnadas, así como sus actos de aplicación y, consecuentemente, la invalidez de los artículos 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso de M. y 109 de su reglamento, particularmente, las facultades del Congreso para recibir las solicitudes de los trabajadores municipales o sus beneficiarios, calificar la procedencia del cumplimiento de los requisitos laborales y determinar con cargo a la hacienda municipal las pensiones que deban imponerse al actor, así como la atribución de la Comisión Legislativa interna del Congreso Estatal para emitir un dictamen en el que se analice la procedencia de las solicitudes de pensión hechas por trabajadores municipales.


"Segundo concepto de invalidez.


"Ad cautelam y sin admitir la constitucionalidad de las normas, el actor señala que se vulneran en su perjuicio los principios de fundamentación y motivación previstos en los artículos 14 y 16 constitucionales, así como lo dispuesto en la fracción IV del artículo 115, en sus párrafos primero, penúltimo y último constitucional que disponen el principio de congruencia entre los ingresos y egresos municipales, además de la facultad exclusiva del Ayuntamiento para planear y programar el gasto público, a través de su presupuesto de egresos, sin injerencia externa y finalmente, aduce que se conculca lo establecido en la fracción VIII del mismo artículo 115 que confiere a los gobiernos municipales la potestad para administrar sus recursos y regir las relaciones laborales con sus trabajadores con base en las leyes locales, todo ello, a través del Decreto 1353 combatido.


"En efecto, el actor aduce que a través del decreto mencionado, el Poder Legislativo Estatal invade su esfera de competencia, ya que con la arbitraria e inconstitucional expedición del decreto otorga de manera unilateral e ilegal una pensión por viudez con cargo a la hacienda pública municipal.


"Asimismo, el Municipio actor sostiene que el decreto combatido contraviene los mandatos constitucionales, por lo siguiente:


"El plazo para solicitar la pensión por viudez transcurrió en exceso, según se desprende de la exposición de motivos del decreto impugnado, en donde la Legislatura Local reconoce que la temporalidad (un año) para ejercitar el derecho de solicitar la pensión por viudez prescribió en términos de lo que establece el artículo 104 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M..


"No obstante que la Legislatura Local reconoció que el derecho para reclamar la pensión por viudez ha prescrito, contradictoriamente, consideró que le es aplicable al Municipio la hipótesis contenida en la fracción II del artículo 108 de la Ley del Servicio Civil que establece que las prescripciones se interrumpen si el Poder Estatal o Municipio a cuyo favor corre la prescripción, reconoce tácita o expresamente el derecho de aquella contra quien prescribe.


"Sin embargo, el Poder Legislativo paso por alto que la prescripción sólo puede interrumpirse mientras está corriendo el término legal respectivo, mas no cuando ha concluido; y siempre que la hipótesis legal para la interrupción de la prescripción, es decir, el reconocimiento del derecho, se emita por autoridad legalmente competente, extremos que no se reúnen en el presente caso; y menos aun para afectar la hacienda municipal, con una pensión que le obliga a cubrir con un año retroactivo, cuando por imperio del artículo 115, fracción IV, constitucional sólo toca al Ayuntamiento determinar el gasto público, a través del presupuesto de egresos.


"Así, el Congreso Local determina una pensión por viudez a cargo de la hacienda municipal, a pesar de haber transcurrido casi 4 años sin que tal prestación se reclamara, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley de Servicio Civil de M..


"Con respecto a lo anterior, el actor además señala que es inconstitucional que el Legislativo haya tomado como base el oficio SA/DGA/RH/243/08, de dieciséis de diciembre de dos mil ocho, suscrito por el secretario de Administración del Municipio, para considerar que se interrumpió la prescripción y, por ende, determinar la pensión, toda vez que la representación legal del Municipio de Jiutepec, en términos de lo que disponen los artículos 38, 41, fracción IX y 45, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., sólo recae en el Ayuntamiento, en el presidente municipal o en el síndico."


SEGUNDO. Admisión de la controversia constitucional. Por auto de dieciséis de julio de dos mil nueve, los integrantes de la Comisión de Receso de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al primer periodo del mismo año, de conformidad con los artículos 56 y 58, fracción II, del Reglamento Interior de este Alto Tribunal, proveyeron lo conducente al trámite de la demanda, misma que fue turnada a la ponencia del señor M.J. de J.G.P., concretamente, la demanda en cuestión fue admitida; se tuvo como demandados al Congreso, gobernador y secretario de Gobierno, todos del Estado de M., emplazándolos por el término de treinta días hábiles para que presentaran su contestación; y se dio vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.


TERCERO. Contestaciones a la demanda por parte de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, ambos del Estado de M..


Poder Ejecutivo.


"El demandado señala que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia, en virtud de las disposiciones combatidas son exactamente las mismas que son objeto de impugnación en las controversias constitucionales 91/2008 y 170/2008, radicadas bajo la ponencia del M.S.M., existiendo además identidad de partes y esencialmente de conceptos de invalidez, como, el propio Municipio actor lo reconoce expresamente en su demanda.


"En la hipótesis de que se considerara que entre las controversias mencionadas no existe identidad de partes, normas generales y conceptos de invalidez, resulta notoria que se actualiza la diversa causal de improcedencia establecida en el artículo 19, fracción VII, de la ley de la materia, en virtud de que en la fecha de presentación de la demanda de controversia constitucional que se contesta transcurrió en exceso el plazo de treinta días contados a partir de la fecha de publicación de las normas impugnadas y de sus reformas.


"Por otra parte, el demandado sostiene que la supuesta inconstitucionalidad de diversos preceptos de la Ley del Servicio Civil de M. no puede hacerse derivar de la inconstitucionalidad del decreto emitido por el legislativo, por medio del cual otorgó pensión por viudez, que en su caso constituye acto de aplicación de esas normas legales.


"Es errónea la expresión del Municipio de que las normas generales y el decreto combatido impugnados forman parte de un mismo sistema normativo, tomando en cuenta que tales actos son de naturaleza jurídica distinta.


Poder Legislativo.


"Refiere el Congreso del Estado de M. que son infundados los conceptos de invalidez hechos valer por el Municipio actor, pues el decreto combatido no vulnera los artículos 14, 16 y 115, último párrafo y 123, apartado B, fracción X, inciso f), párrafo segundo, de la Constitución Federal, ya que es del mismo contenido de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., que se concede certidumbre jurídica a quienes tiene derecho a recibir una pensión por viudez.


"En ese sentido, señala el Congreso que no se entromete en la hacienda pública del Municipio, sino que regula cómo han de otorgarse las pensiones, mismas que se encuentran plasmadas en el título séptimo de la Ley del Servicio Civil, ya que el principio de libre administración de la hacienda pública municipal no es anárquica, sino que se constriñe a normas jurídicas, siendo en este caso que el Municipio tiene por disposición constitucional la obligación de prever una partida para el pago de pensiones, fondo en el cual el Poder Legislativo no se entromete, precisando cantidades a prever, sino que la norma general le faculta para atender las peticiones que con motivo de pensiones tienen los trabajadores, incluso los municipales, lo que estima el Congreso, bajo una nueva reflexión que haga este Alto Tribunal podrá determinar, que no se violenta el principio de libre administración de la hacienda municipal.


"Por otro lado, el Congreso señala que no se vulneraron los artículos 14 y 16 de la N.F., ya que en el proceso legislativo se cumplió con cada una de sus etapas, de conformidad con la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de M., siendo ésta una legislación diversa la que lo posibilita a la que se planteó en la controversia constitucional 55/2005, ya que a partir del doce de abril de dos mil nueve entró en vigor dicha ley.


"Adicionalmente señala el Congreso que no se le causa perjuicio alguno al Municipio actor al emitir el Decreto Número 1353, circunstancia diversa de la controversia 55/2005. Así como que el actor equivoca los argumentos en virtud de que es el propio Municipio el que solicita su incorporación, mediante convenio, al Instituto de Crédito para los Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado de M..


"Por otra parte, considera que el decreto en cuestión no vulnera los artículos 14, 16, 155 y 123, apartado B, de la Constitución Federal, ya que si bien el Decreto 778 reformó el artículo 56 de la Ley del Servicio Civil, la exposición de motivos expresa que se debió a circunstancias particulares de orden social.


"De modo tal que no hay vulneración del artículo 115 constitucional, pues se respetó el sistema de municipalismo, para evidenciar lo cual, se hace valer lo sustentado en el voto particular del M.J.F.F.G.S. emitido en la controversia constitucional 55/2005."


CUARTO. Opinión del procurador general de la República. En esencia, el procurador general de la República sostiene que en el caso concreto se vulnera el principio de autonomía en la gestión de la hacienda pública del Municipio actor, ante lo cual, debe declararse la invalidez de los preceptos combatidos, así como de su primer acto de aplicación consistente en el Decreto 1353 por el que el Legislativo Local de M. otorgó una pensión por viudez con cargo al erario del actor.


QUINTO. Audiencia de ley. Agotado en sus términos el trámite respectivo, el veintisiete de octubre dos mil nueve, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Jiutepec y los Poderes Ejecutivo y Legislativo, así como el secretario de Gobierno, todos del Estado de M..


SEGUNDO. Causales de improcedencia. De la lectura integral de la demanda, este Tribunal Pleno advierte que la parte actora, por un lado, combate los artículos 55 a 68 de la Ley del Servicio Civil; 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso; y 109 del Reglamento del Congreso, todos del Estado de M., con motivo del que considera su primer acto de aplicación consistente en el Decreto 1353 (entre otros numerales); y, por otra parte, impugna dicho decreto por vicios propios, como puede apreciarse de los conceptos de invalidez sintetizados páginas atrás.


En relación con las normas combatidas, el Poder Ejecutivo del Estado de M. sostiene que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción III, de la ley reglamentaria, en virtud de que éstas también fueron objeto de impugnación en las diversas controversias constitucionales 91/2008 y 170/2008, turnadas a la ponencia del M.S.M., existiendo además identidad de partes y esencialmente de conceptos de invalidez. El precepto aludido señala:


"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:


"...


"III. Contra normas generales o actos que sean materia de una controversia pendiente de resolver, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez."


Este Tribunal Pleno estima que tal planteamiento resulta infundado, pues, de la lectura de lo planteado en las controversias constitucionales mencionadas, se aprecian determinadas circunstancias que las distinguen entre sí y que hacen que no se actualice una litispendencia.


En esta tesitura, lo relevante para el asunto, será tomar en consideración lo previsto en el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, mismo que prevé dos momentos para la impugnación de normas generales, a saber: con motivo de su publicación o bien, de su primer acto de aplicación.


A la luz de lo anterior, en la especie, se aprecia que el Municipio actor impugna diversos preceptos con motivo del que considera su primer acto de aplicación, esto es, del Decreto 1353 expedido por el Congreso de M., en el que se establece una pensión por viudez con cargo a su gasto público.


Empero, de la revisión del decreto impugnado, se advierte que los artículos 1o., 8o., 24, fracción XV, 43, fracciones V, XIII, XIV y XV, 45, fracciones III, IV y XV, esta última en su párrafo primero, e incisos a), b), c) y d), 54, fracciones I, VI, VII, 58, 59, 60, 62, 63, 67 y 68, todos de la Ley del Servicio Civil de M., NO se aplicaron a la parte actora, con lo cual se actualiza la inexistencia del acto materia de la controversia, lo que da lugar a su sobreseimiento, en términos de lo previsto en el numeral 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia; y, además, porque a la fecha de publicación de tales normas, la controversia sería extemporánea.


En cambio, se aprecia que los numerales 55, 56, 57, 61, 64, 65 y 66 de la misma Ley del Servicio Civil, 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso, y 109 del Reglamento del Congreso, SÍ se aplicaron en el decreto combatido, en virtud de que establecen que corresponde al Congreso otorgar pensiones con cargo a la hacienda municipal y/o fueron parte de la fundamentación del decreto impugnado.


Sin embargo, con respecto a estos últimos, este tribunal advierte que se actualiza una diversa causa de improcedencia que debe ser analizada de oficio.


En efecto, al tenor de lo planteado en la diversa controversia 170/2008, pendiente de resolverse, y cuya existencia constituye un hecho notorio para los integrantes de este Pleno, se advierte que en dicho asunto los preceptos recién referidos también se impugnaron con motivo de su aplicación, esto es, a través de diversos decretos emitidos por el Congreso de M. y dirigidos al Municipio actor, en forma previa al acto aquí reclamado (que es de fecha posterior). Por lo que es evidente que el acto de aplicación aquí combatido, no es el primero sino uno ulterior.


En este contexto, este tribunal estima que procede decretar el sobreseimiento con respecto a los preceptos que sí se aplicaron al Municipio actor en el decreto aquí combatido, por no constituir el primer acto de aplicación de los preceptos tildados de inconstitucionales, con base en lo previsto en el artículo 20, fracción II, en relación con los numerales 19, fracción VIII y 21, fracción II, todos de la ley reglamentaria de la materia.


Así las cosas, procede decretar el sobreseimiento del asunto con respecto a las normas combatidas, subsistiendo entonces la impugnación del decreto combatido por vicios propios.


TERCERO. Oportunidad del decreto por vicios propios. En cuanto a la impugnación por vicios propios del Decreto 1353, a través del cual el Poder Legislativo Estatal determinó otorgar pensión por viudez a M.G.G.G. con cargo al gasto público del Municipio actor, la demanda de controversia constitucional se promovió con oportunidad.


En efecto, el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia establece que el plazo para la presentación de la demanda en el caso de actos, será de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.


En este tenor, si el Decreto 1353 combatido, se publicó en el Periódico Oficial Tierra y Libertad el tres de junio de dos mil nueve, el plazo de treinta días para computar su oportunidad inició el jueves cuatro de junio y concluyó el quince de julio de dos mil nueve, descontándose los días seis, siete, trece, catorce, veinte, veintiuno, veintisiete y veintiocho de junio, así como el cuatro, cinco, once y doce de julio, por ser inhábiles de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con los diversos 3o. y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.


De manera que si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el catorce de julio de dos mil nueve (reverso de la foja veintisiete del cuaderno principal), es evidente que se presentó en tiempo.


CUARTO. Legitimación activa. Los artículos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia establecen en lo que interesa:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en la controversia:


"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva controversia."


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."


En el presente asunto, comparece a promover la demanda de controversia constitucional, F.V.M., en su carácter de síndico del Ayuntamiento de Jiutepec, Estado de M., cargo que acredita con copia certificada del acta de la sesión extraordinaria de Cabildo de veinticinco de enero de dos mil ocho.


Ahora bien, el artículo 45, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M. señala:


"Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; tendiendo además, las siguientes atribuciones:


"II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aún revocarlos."


Como podrá apreciarse, los síndicos del Ayuntamiento cuentan con la facultad para representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que sea parte, de manera que, si en la especie, dicho funcionario acude en representación del Municipio actor, es evidente que cuenta con la legitimación necesaria para promover el presente asunto.


QUINTO. Legitimación pasiva. En el caso concreto, la parte actora le atribuye a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de M., el carácter de demandados en el presente juicio.


Al respecto, el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia señala:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"...


"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."


En lo que hace al Poder Legislativo, comparece en su representación, el diputado A.G.G., en su carácter de presidente de la Mesa Directiva del Congreso Estatal, lo que acredita con copia certificada del acta de la sesión de la junta previa, celebrada en el salón de Plenos del Congreso el día treinta de agosto de dos mil nueve, en la que consta que fue electo con tal carácter (foja doscientos cincuenta y cinco del cuaderno principal).


Ahora bien, el artículo 36 de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de M. establece:


"Artículo 36. Son atribuciones del presidente de la Mesa Directiva:


"...


"XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al Pleno del Congreso del Estado; ..."


De lo anterior se desprende que la representación jurídica del Legislativo Estatal recae en el presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de M., de manera que si en la especie éste comparece a juicio es inconcuso que cuenta con la legitimación pasiva necesaria.


Por otra parte, en representación del Poder Ejecutivo Estatal, comparecieron M.A.A.C., en su carácter de gobernador constitucional, lo cual acreditó con copia del Periódico Oficial de la entidad "Tierra y Libertad" de veintinueve de septiembre de dos mil seis; y S.Á.M., promoviendo con el carácter de secretario de Gobierno, lo cual acreditó con copia del Periódico Oficial de la entidad "Tierra y Libertad" de cuatro de octubre de dos mil seis.


Al respecto, el artículo 57 de la Constitución Política del Estado de M. establece lo siguiente:


"Artículo 57. Se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo en un solo individuo, que se denominará Gobernador Constitucional del Estado."


De conformidad con este numeral, el ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un ciudadano que se denomina gobernador del Estado, de lo que se infiere entonces que quien signó la contestación de demanda tiene la representación de ese poder.


Por lo que hace al secretario de Gobierno, los artículos 74 y 76 de la propia Constitución Política del Estado de M. establecen, en lo que interesa, lo siguiente:


"Artículo 74. Para el despacho de las facultades encomendadas al Ejecutivo, habrá secretarios de despacho, un consejero jurídico y los servidores públicos que establezca la ley, la que determinará su competencia y atribuciones.


"Se consideran secretarios de despacho, el secretario de Gobierno, el procurador general de Justicia del Estado y los demás funcionarios públicos que con ese carácter determine la ley. ..."


"Artículo 76. Todos los decretos, reglamentos y acuerdos administrativos del gobernador del Estado, deberán ser suscritos por el secretario de despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda.


"El decreto promulgatorio que realice el titular del Ejecutivo del Estado respecto de las leyes y decretos legislativos, deberá ser refrendado únicamente por el secretario de Gobierno."


De los preceptos anteriores se advierte entonces, que el secretario de Gobierno también cuenta con legitimación pasiva en la presente controversia constitucional.


SEXTO. Estudio de fondo. Según puede apreciarse de la lectura integral de los conceptos de invalidez respectivos, el Municipio actor aduce que con la emisión del decreto combatido, el Poder Legislativo Estatal vulnera lo previsto en los artículos 14, 16, 115 y 123 de la Constitución Federal, al determinar una pensión por viudez con cargo a la hacienda pública municipal, puesto que ello es de su exclusiva competencia.


Este Tribunal Pleno estima que es fundado lo aducido por la parte actora, conforme a lo siguiente:


Como podrá apreciarse de la lectura del decreto combatido (recién transcrito), efectivamente el Legislativo Estatal estableció una pensión concreta por viudez con cargo al erario del Municipio actor.


Asentado lo anterior, es pertinente tomar en cuenta que los artículos 115, fracciones IV, VIII, párrafo segundo, 123, apartado B, fracción XI, inciso a) y 127, todos de la Constitución Federal, disponen:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


(Reformado, D.O.F. 24 de agosto de 2009)

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.


"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.


"...


"VIII. ...


"Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias."


"Artículo 123. ...


"B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:


"...


"XI. La seguridad social se organizará conforme a las siguientes bases mínimas:


"a) Cubrirá los accidentes y enfermedades profesionales; las enfermedades no profesionales y maternidad; y la jubilación, la invalidez, vejez y muerte."


"Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades.


"Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases: ...


"IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado.


"...


"VI. El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas, y para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en este artículo."(1)


De este conjunto de normas se deduce que las Legislaturas Locales están facultadas para emitir las leyes necesarias para regular las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, con base en los principios que recoge el artículo 123 de la propia N.F., entre los cuales se encuentra el derecho de los empleados a disfrutar de una pensión por jubilación, vejez, viudez, entre otras.


Asimismo, de lo anterior se sigue que las Legislaturas Locales tienen la obligación de consignar en las normas laborales estatales, el mecanismo legal para que sus trabajadores accedan a dichas prestaciones, pues si ese derecho está previsto en la propia N.F., su regulación debe ser atendida puntualmente, lo que se corrobora con el contenido de la fracción IV del artículo 127 constitucional en tanto establece que:


"Artículo 127.


"...


"IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. ..."


En este contexto, resulta pertinente analizar si el decreto emitido en el caso concreto por el Congreso Local lesiona o no alguna facultad municipal.


El artículo 56 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M.(2) establece que corresponde en exclusivo al Congreso de la entidad, sin la intervención de cualquiera otra autoridad y atendiendo exclusivamente a la solicitud que le formule el interesado, el determinar la procedencia de prestaciones tales como pensiones, independientemente de que la relación de trabajo se haya verificado con el Gobierno Estatal, el municipal o con ambos.


Ahora, si bien es cierto que el régimen de pensiones debe necesariamente considerarse en las leyes laborales que expidan las Legislaturas Locales, esto no implica que el Congreso pueda determinar libremente los casos en que proceda otorgar esas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Municipios y quienes fungieron como servidores públicos a su cargo, pues no debe perderse de vista que en la fracción IV del artículo 115 constitucional se facultó a los Ayuntamientos para ejercer en forma directa los recursos de la hacienda municipal.


Así, el diseño del régimen presupuestal municipal corresponde en exclusivo a los Ayuntamientos, con base en los recursos disponibles previstos en las leyes de ingresos respectivas aprobadas por las Legislaturas Locales.


En función de lo anterior, se desprende que la determinación de pensiones por parte del Congreso Local con cargo al erario municipal constituye una forma de dirigir el destino de una parte del presupuesto de las municipalidades sin la intervención de su Ayuntamiento, de tal suerte que es exclusivamente el Congreso Local quien dispone de recursos ajenos a los del Gobierno Estatal para enfrentar el pago de dichas pensiones, sin dar participación a quien deberá hacer la provisión económica respectiva, es decir, la autoridad municipal, lo cual es contrario al criterio establecido en la diversa controversia constitucional 55/2005, promovida por el Municipio de Xochitepec, Estado de M..


En dicho asunto, el Tribunal Pleno, por mayoría de ocho votos, determinó que el hecho de que el Congreso de M. fuese el órgano encargado exclusivamente de determinar la procedencia y montos de las pensiones de trabajadores de un Ayuntamiento violentaba el principio de libertad hacendaria municipal al permitir una intromisión indebida en el manejo del destino de los recursos municipales. En lo que aquí interesa, se sustentó lo siguiente:


"... pese a que existe la obligación de que la ley contemple y regule las pensiones de los trabajadores estatales y municipales, esta forma de proceder que autoriza la disposición legal reclamada se aparta del principio de autonomía en la gestión de la hacienda municipal que otorga a ese nivel de gobierno el artículo 115 constitucional, pues no se explica por qué si los trabajadores mantuvieron la relación de trabajo con las municipalidades, es una autoridad ajena, como es el Congreso Local, a quien se le confió la atribución de evaluar el tiempo de servicios, el salario percibido, la edad del servidor público, y todos los demás requisitos para verse favorecidos con una pensión con cargo al erario municipal administrado por un Ayuntamiento, quien en este aspecto se ve obligado a modificar sus previsiones presupuestales, no obstante que constitucionalmente sólo a él le compete graduar el destino de sus recursos disponibles, conforme lo considere conveniente, y sin injerencia de alguna otra autoridad, salvo el caso claro está, de los recursos federales previamente etiquetados para un fin específico."


En relación con lo anterior, cabe precisar que en sesión de esta misma fecha, al resolver la diversa controversia constitucional 91/2008, promovida por el propio Municipio de Jiutepec, el Tribunal Pleno resolvió declarar la invalidez de los artículos 24, fracción XV, 56 y 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., al tenor de las consideraciones recién referidas y con efectos respecto de dicho Municipio, lo cual resulta relevante en el caso concreto, en virtud de que los dos últimos preceptos citados sirvieron de fundamento del decreto ahora impugnado.


A la luz de lo precedente, no es constitucionalmente admisible que la Legislatura Local sea quien decida la procedencia del otorgamiento de las pensiones de jubilación, viudez, entre otras, sin la mínima intervención del Municipio que figuró como su último empleador, pero sobre todo, afectando el presupuesto municipal para que en él se incorpore una partida dirigida al pago de un fin específico no contemplado al comenzar el ejercicio fiscal correspondiente por el Ayuntamiento.


Así, resulta necesario destacar que en el caso concreto no se estima inconstitucional la existencia y necesaria regulación de los derechos de pensión de los trabajadores, sino que lo que se estima incompatible con el artículo 115 de la Constitución Federal es que el nivel de Gobierno Estatal decida lo correspondiente a los trabajadores del orden de gobierno municipal para que éste erogue los recursos de su presupuesto a fin de solventar las obligaciones en esa materia.


En efecto, el decreto combatido es contrario al principio de libre administración hacendaria, en virtud de que la disposición por parte del Congreso Local de recursos ajenos a los del Gobierno Estatal para enfrentar el pago de pensiones, sin dar participación a quien deberá hacer la provisión económica respectiva, es decir, a la autoridad municipal, lesiona la autonomía en la gestión de la hacienda municipal.


En este tenor, si no es constitucionalmente admisible que las legislaturas decidan qué emolumentos deben percibir los servidores públicos de los Ayuntamientos, o el destino de lo recaudado por concepto de impuesto predial, tampoco puede aceptarse que en la determinación de las pensiones de empleados municipales, el Congreso Local sea quien decida en qué casos procede el otorgamiento de esta prestación, a través de actos específicos, sin la mínima intervención del Municipio quien figuró como su último empleador, pero sobre todo, afectando el presupuesto municipal para que en él se incorpore una partida dirigida al pago de un fin específico no contemplado al comenzar el ejercicio por el Ayuntamiento respectivo, tal como acontece en la especie, por lo que procede decretar la invalidez del Decreto 1353 aquí combatido.


Ahora bien, con fundamento en el artículo 105, fracción I, penúltimo y último párrafos,(3) dicha declaración de invalidez surtirá efectos sólo entre las partes y una vez que se notifique la presente ejecutoria a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de M. que figuraron como demandados.


El Tribunal Pleno sostuvo similar criterio, al resolver la controversia constitucional 55/2005, el veinticuatro de enero de dos mil ocho, por mayoría de ocho votos, promovida por el Municipio de Xochitepec, Estado de M.; el cual constituye un criterio orientativo para determinar la declaración de inconstitucionalidad que hemos resuelto.


Cabe mencionar que dicha declaratoria de invalidez no impide que, el trabajador al servicio del Estado o sus beneficiarios gestionen el pago de la pensión correspondiente ante el Municipio o autoridad jurisdiccional correspondiente, por tratarse de un derecho contemplado a su favor en los artículos 123, apartado B), fracción XI, inciso a) y 127, fracción IV, de la Constitución Federal.


SÉPTIMO.-En sus restantes conceptos de invalidez el Municipio actor aduce la indebida fundamentación y motivación legal del decreto reclamado, así como diversas violaciones a otras disposiciones secundarias.


Sin embargo, el estudio de tales argumentos resulta innecesario habida cuenta que al declararse la invalidez del decreto combatido, a ningún fin práctico conduciría el análisis de tales cuestiones, lo cual encuentra sustento en el criterio contenido en la jurisprudencia P./J. 100/99, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ."


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Es parcialmente procedente y fundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.-Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto de los artículos 1o., 8o., 43, fracciones V, XIII, XIV y XV, 45, fracciones, III, IV y XV, 54, fracciones I, VI y VII, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., así como el artículo 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de M. y el artículo 109 del Reglamento para el Congreso del Estado de M., con motivo de su acto de aplicación.


TERCERO.-Se declara la invalidez de Decreto 1353, publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4713, de fecha tres de junio de dos mil nueve, a través del cual el Poder Legislativo Estatal determina otorgar pensión por viudez a M.G.G.G., cónyuge supérstite del finado S.A.Y.E., con cargo al gasto público del Municipio de Jiutepec, M., en los términos y para los efectos precisados en la parte final del último considerando de esta ejecutoria.


N. a las partes interesadas; publíquese en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en el Diario Oficial de la Federación y en el Periódico Oficial del Estado de M.. En su oportunidad, archívese como asunto concluido.


Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:


En relación con el punto resolutivo primero:


Por unanimidad de nueve votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., A.M., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M., en cuanto a que es parcialmente procedente la presente controversia constitucional.


Por mayoría de ocho votos de los señores M.C.D., L.R., Z.L. de L., A.M., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M., en cuanto a que es fundada la presente controversia constitucional; el señor M.F.G.S. votó en contra.


En relación con el punto resolutivo segundo:


Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., A.M., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M..


En relación con el punto resolutivo tercero:


Se aprobó por mayoría de ocho votos de los señores M.C.D., L.R., Z.L. de L., A.M., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M.; el señor M.F.G.S. votó en contra y reservó su derecho para formular voto particular.


El señor Ministro presidente G.I.O.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.


No asistió el señor M.S.S.A.A. por estar disfrutando de vacaciones.


Nota: La presente ejecutoria también aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación de 22 de diciembre de 2010.








_______________

1. Cabe precisar que el texto del artículo 127 constitucional recién transcrito se publicó el 24 de agosto de 2009 en el Diario Oficial de la Federación; y entró en vigor al día siguiente de su publicación.


2. "Artículo 56. Las prestaciones a que se refiere la fracción VII del artículo 54 de esta ley, se otorgarán mediante decreto que expida el Congreso del Estado una vez satisfechos los requisitos que establecen esta ley y los demás ordenamientos aplicables.

"El pago de la pensión por jubilación y por cesantía en edad avanzada, se generará a partir de la fecha en que entre en vigencia el decreto respectivo. Si el pensionado se encuentra activo, a partir de la vigencia del decreto cesarán los efectos de su nombramiento.

"El trabajador que se hubiera separado justificada o injustificadamente de su fuente de empleo, antes de la fecha de vigencia del decreto que la otorga, recibirá el pago de su pensión a partir del siguiente día de su separación."


3. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución, se susciten entre:

"...

"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."


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