Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

AMPARO EN REVISIÓN 814/2010. **********.

CONSIDERANDO QUE:

PRIMERO. Competencia. Esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo; 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 47, en relación con los artículos 14 a 17, todos ellos del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación publicado en el Diario Oficial de la Federación el día primero de abril de dos mil ocho; y conforme a lo previsto en el punto cuarto, en relación con el tercero, fracción II, del Acuerdo General Plenario 5/2001, emitido el veintiuno de junio del año dos mil uno y publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve del mismo mes y año, en virtud de que se interpuso en contra de una sentencia dictada por un Juez de Distrito en un juicio de amparo en el que se cuestionó la constitucionalidad de un ordenamiento federal, como lo es la Ley del Impuesto al Valor Agregado, subsistiendo el problema planteado.

Cabe señalar que en el caso no se justifica la competencia del Tribunal Pleno para conocer del presente asunto, en términos del punto tercero, fracción III, del Acuerdo General Plenario 5/2001, en virtud de que la resolución del mismo no implica la fijación de un criterio de importancia o trascendencia para el orden jurídico nacional ni reviste un interés excepcional, además de que existen precedentes aplicables de esta S. para la solución del caso.

SEGUNDO. Oportunidad del recurso. No es necesario analizar la oportunidad con la que fue interpuesto el recurso de revisión de la parte quejosa, habida cuenta que el Tribunal Colegiado que conoció del asunto examinó dicha cuestión, concluyendo que fue presentado en los términos legalmente establecidos.

TERCERO. Problemática jurídica a resolver. Debe tomarse en cuenta que, en el presente caso, el a quo resolvió sobreseer en el juicio, y que el Tribunal Colegiado consideró procedente modificar la sentencia recurrida, sobreseyendo por lo que hace a la sociedad mercantil **********, y reservar jurisdicción a este Alto Tribunal en relación a los actos reclamados por las otras dos quejosas, mismos que fueron atribuidos al proceso legislativo del cual derivó el decreto reclamado y, en específico, por lo que se refiere a los artículos 1o., 2o. y 5o. D de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, así como a los artículos 1o., inciso A), fracción I, numeral 3, de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2010.

Por tanto, corresponde a esta S. estudiar los conceptos de violación esgrimidos en las demandas de amparo, a fin de dilucidar si es procedente otorgar o negar la protección constitucional a las empresas quejosas, en relación con los vicios atribuidos al proceso legislativo del cual derivó el decreto reclamado, en particular, por lo que hace a la tasa del dieciséis por ciento del régimen general de la Ley del Impuesto al Valor Agregado y la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2010, respectivamente.

CUARTO. Cuestiones necesarias para resolver el asunto. A continuación se sintetizan los argumentos que serán estudiados en esta instancia:

1. Deben tomarse en cuenta los planteamientos formulados por la parte quejosa a través de los conceptos de violación que hicieron valer.

1.1. En el primer concepto de violación, las quejosas plantearon la supuesta violación a los principios de legalidad y seguridad jurídica tutelados en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, así como a lo establecido por los artículos 71, 72 y 74, fracción IV, de la misma Constitución.

Sostienen que la normatividad que se combate proviene de actos viciados de origen que afectan la reforma que culminó con el aumento de la tasa del impuesto al valor agregado, toda vez que los preceptos legales fueron reformados, sin haberse presentado formal y materialmente una iniciativa a cargo de un ente facultado para ello.

En este sentido, señalan que la elaboración de leyes fiscales constituye un cuidadoso proceso anual, desarrollado al interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que culmina con la presentación de las iniciativas a la soberanía nacional por el Ejecutivo Federal a más tardar el ocho de septiembre de cada año, acompañado por la comparecencia del secretario del ramo. Asimismo, hace referencia al paquete económico para el ejercicio fiscal de dos mil diez, presentado por el titular del Ejecutivo Federal ante la Cámara de Diputados, en el cual se establecía la creación de la contribución para el combate a la pobreza, misma que tenía un fin eminentemente social y los recursos obtenidos en ella serían destinados a programas de combate a la pobreza y a la desigualdad; mientras que en la iniciativa que dio origen al decreto que se reclama -en lo que se refiere al impuesto al valor agregado- únicamente se habrían observado propuestas relativas al tema de intereses y comprobantes fiscales.

Relatan que, en virtud de que en la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados no existió consenso respecto de la creación de la Ley para el Combate a la Pobreza, el diecinueve de octubre de dos mil nueve, el subsecretario de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público habría enviado a dicha comisión el oficio 102 K-098/09, en el que propuso, precisamente, el incremento porcentual en las tasas del impuesto al valor agregado.

En relación con lo anterior, se reseñan los pormenores del proceso legislativo correspondiente, específicamente del dictamen de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados -en lo que se refiere al reconocimiento efectuado sobre la necesidad de contar con recursos públicos y, por ende, de incrementar en un punto porcentual las tasas general y fronteriza del impuesto al valor agregado-, así como a la discusión efectuada en la sesión ordinaria del veinte octubre de dos mil nueve de la propia Cámara, principalmente a la participación del diputado M.A.B.P., en la que señaló que el aumento en la tasa de dicho tributo se dio en virtud de que la comisión referida habría hecho suya la propuesta del subsecretario de Ingresos.

En ese contexto, las quejosas reclaman que el proceso legislativo que dio origen al establecimiento de las nuevas tasas del impuesto al valor agregado, resulta contrario a lo dispuesto por los artículos 71, 72 y 74, fracción IV, de la Constitución Federal, dado que si el día ocho de septiembre de dos mil nueve el Ejecutivo Federal no propuso formalmente la modificación de diversas disposiciones de la Ley del Impuesto al Valor Agregado con el fin de incrementar las tasas impositivas, es inconcuso que no existió iniciativa por parte del presidente de la República para modificar o reformar las tasas del impuesto.

1.2. En el segundo concepto de violación, las quejosas señalan que la moción enviada a la Comisión de Hacienda, como alternativa a la creación de la contribución para el combate a la pobreza, no constituye iniciativa de reforma propiamente dicha, toda vez que en el momento en que habría sido planteada había fenecido el plazo legal para su presentación; en otras palabras, sostienen que la propuesta suscrita por el subsecretario de Ingresos fue presentada fuera del término establecido en el artículo 74, fracción IV, segundo párrafo, de la Constitución Federal, lo que implica que la Cámara de Diputados no estaba en posibilidad de analizar, discutir y aprobar el incremento a las tasas del impuesto al valor agregado.

Aunado a lo anterior, las quejosas estiman que, además de que la propuesta de referencia habría sido presentada de forma extemporánea y suscrita por un funcionario distinto al presidente de la República, el secretario de Hacienda y Crédito Público no habría comparecido a dar cuenta de ésta.

Asimismo, las empresas quejosas sostienen que, de conformidad con la Constitución Federal, el titular del Poder Ejecutivo es quien tiene que hacer llegar a la Cámara de Diputados la relativa a la Ley de Ingresos, el presupuesto de egresos y contribuciones para cubrirlo, razón por la que la propuesta para incrementar en un punto porcentual las tasas del impuesto al valor agregado no debió haber sido suscrita por el subsecretario de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (por carecer dicho funcionario de facultades para ello), sino por el presidente de la República.

En este apartado, las quejosas señalan que también se controvierten los artículos 1o., penúltimo párrafo y 5o. D de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, toda vez que es posible combatir disposiciones normativas que se ven directamente afectadas -como acontecería con los numerales citados-, mismos que establecen el acreditamiento y pago del impuesto, así como la época del pago del mismo.

1.3. El tercer concepto de violación es hecho valer en el supuesto de que se estimara que sí existió propuesta, en la medida en la que la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados hizo suya la propuesta enviada por el subsecretario de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

En dicho concepto, la parte quejosa manifiesta que la normatividad reclamada contraviene lo dispuesto por la fracción IV del artículo 74 constitucional, toda vez que la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados carece de facultades para incrementar las tasas de un impuesto, sin que sea propuesto por el titular del Ejecutivo Federal.

Al respecto, sostienen que la facultad del legislador se constriñe a examinar, discutir y, en su caso, aprobar el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo Federal. No obstante -según las quejosas-, debido a que el Ejecutivo Federal jamás expresó su intención de incremento o disminución a las tasas del gravamen en comento, es evidente que la propuesta de la comisión no puede entenderse como una modificación al proyecto del Ejecutivo, sino como algo novedoso, lo cual constituye una propuesta de creación de algo que no existía hasta ese momento, alterando, con ello, el presupuesto estimado por el presidente de la República, pues éste no habría contemplado en ningún momento el impacto que genera el aumento porcentual en la recaudación del gravamen.

En esa línea, señalan que también se violenta lo dispuesto por el artículo 71 de la Constitución Federal, toda vez que la Comisión de Hacienda y Crédito Público per se carece del derecho para presentar iniciativas de ley o decretos.

De igual forma, manifiestan que se contraviene el artículo 71 constitucional en la medida en que la referida propuesta no se sujetó a los trámites que al efecto establece el Reglamento de Debates, en específico, a lo previsto en el artículo 58 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

Posteriormente, la parte quejosa estima que en el proceso legislativo no se fundó ni se motivó el incremento de las tasas del impuesto al valor agregado, pues no se justificó el incremento porcentual de la tasa general y la tasa aplicable a la región fronteriza, ni tampoco se hizo alusión a que justamente con ese porcentaje se cubriría el presupuesto de egresos de la Federación. En relación con dicho argumento, precisa que el hecho de que la Comisión de Hacienda haya hecho suya la propuesta del subsecretario de Ingresos, no subsana la falta de una propuesta formal presentada por el Ejecutivo Federal para incrementar las tasas del impuesto al valor agregado.

Señalan que el impuesto al valor agregado no puede considerarse como un instrumento de política financiera, económica o social que el Estado tenga interés de impulsar, sino que su fundamental propósito es recaudatorio, es decir, sufragar el gasto público, razón por la que no podría afirmarse que el incremento a las tasas porcentuales persigue el mismo fin extrafiscal que perseguía la contribución contra la pobreza propuesta por el Ejecutivo Federal.

1.4. En el cuarto concepto de violación, las quejosas estiman que los artículos 1o., segundo y penúltimo párrafos; 2o., primer, segundo y tercer párrafos y 5o. D, tercer párrafo, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, contravienen la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional, toda vez que la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil diez, que autoriza su aplicación, es resultado de un procedimiento viciado de inconstitucionalidad, pues la iniciativa de ley que le da origen incumple con las formalidades esenciales del procedimiento, en particular, las que al efecto establecía el numeral 30 de la diversa Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2009, mismo que disponía que las iniciativas que se presenten en materia fiscal deben incluir el impacto recaudatorio de la medida propuesta, especificando la memoria de cálculo de cada uno de los rubros de ingreso previstos en la misma, así como las proyecciones de los ingresos respectivos para los cinco años siguientes.

Señalan que resultaba una obligación ineludible a cargo del Estado, establecer en la iniciativa de la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de 2010, los cálculos aplicados para la determinación de los ingresos pretendidos por cada uno de los rubros establecidos en el artículo 1o. de la iniciativa, así como las proyecciones de los ingresos que se pretenden recaudar por los próximos cinco años, pues sólo a través de dichos medios, los gobernados pueden verificar si las políticas fiscales empleadas se adecuan a los fines argumentados por el Estado para su adopción.

Manifiestan que el Ejecutivo Federal presentó las proyecciones de los ingresos presupuestarios de los próximos cinco años, sin embargo, aun cuando realiza la estimación de los ingresos tributarios, en ningún momento habría contemplado el incremento a las tasas del impuesto al valor agregado aprobadas por el Congreso de la Unión.

Señalan que, en el contexto descrito, los contribuyentes carecerían de elementos suficientes para determinar si su obligación de contribuir al gasto público se adecua a las razones argumentadas por el Estado al implementar las políticas fiscales, independientemente de las implicaciones sociales y políticas que conlleva, ya que es innegable el incumplimiento absoluto a lo dispuesto por el citado artículo 30 de la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de 2009.

Aunado a lo anterior, la parte quejosa estima que la iniciativa del Ejecutivo Federal en torno a la Ley de Ingresos de la Federación, sufre de un vicio considerado una inconstitucionalidad formal, en la medida en que ésta no puede ser presentada por alguna otra de las autoridades facultadas para iniciar leyes o decretos, además de que tendría que comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.

2. En relación con dichos planteamientos, el Juez de Distrito formuló la respuesta que a continuación se sintetiza:

2.1. Inicialmente, en cuanto a la certeza de los actos reclamados, el Juez de Distrito señaló que resultaban ciertos los atribuidos a la Cámara de Diputados y Cámara de Senadores, como integrantes del Congreso de la Unión, al presidente de la República, al secretario de Gobernación y al director del Diario Oficial de la Federación, pues así se desprendía de sus informes justificados.

2.2. Posteriormente, el juzgador de amparo advirtió que en el presente asunto se actualizaría la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción V, de la Ley de Amparo, toda vez que las quejosas no habrían probado tener interés jurídico en cuanto a los preceptos tachados de inconstitucionales, pues los medios probatorios que presentaron al efecto, resultaban ineficaces para demostrar que se encontraban en los supuestos de los numerales reclamados, y con ellos no demostraban que tenían obligación del pago del impuesto al valor agregado, por lo que sobreseyó en el presente juicio de garantías.

3. Los razonamientos de la recurrente, encaminados a combatir la concesión del amparo, son los que se mencionan a continuación:

3.1. Por conducto de su primer agravio, las sociedades recurrentes señalaron que la sentencia de mérito vulnera lo dispuesto en los artículos 77 y 78 de la Ley de Amparo, pues el a quo habría omitido analizar uno de los actos reclamados al presidente de la República, a saber, la falta de iniciativa de ley.

Sostienen que el Juez de Distrito limitó los actos reclamados al presidente de la República al atribuirle únicamente la promulgación de los numerales impugnados, con lo que habría dejado de analizar que a dicha autoridad también se le reclamó la falta de iniciativa para reformar el decreto de mérito.

3.2. En el segundo agravio, las recurrentes argumentan que la sentencia resulta violatoria de los artículos 77 y 78 de la Ley de Amparo, al sobreseer en el juicio por considerar que se actualizaba la mencionada causal de improcedencia.

Argumentan que las impetrantes de garantías sí demostraron que se encuentran en los supuestos previstos por las disposiciones jurídicas impugnadas, aunado al hecho de que las quejosas, por el simple hecho de ser sujetos del impuesto al valor agregado, por estar dadas de alta como contribuyentes y por obtener ingresos provenientes de la realización de las actividades gravadas por la ley, se encuentran obligadas a cumplir con sus disposiciones.

De tal forma, las recurrentes sostuvieron haber demostrado claramente que tienen interés jurídico para reclamar las disposiciones tachadas de inconstitucionales, al ubicarse en los supuestos previstos por dichas normas.

3.3. En el agravio tercero, las recurrentes manifiestan que la sentencia resulta violatoria de los artículos 77 y 78 de la Ley de Amparo, en la medida en que con las probanzas exhibidas se acreditaría plenamente el interés jurídico de las quejosas, razón por la que no se actualizaba la causal de improcedencia invocada por el Juez de Distrito.

Señalan que, contrario a lo resuelto por el a quo, las documentales exhibidas como pruebas reflejan que las quejosas se ubican exactamente en la hipótesis de causación del impuesto al valor agregado correspondiente y, por ende, que necesariamente se colocan en los supuestos de los numerales reclamados.

3.4. Por conducto del cuarto agravio, las recurrentes insistieron en que la sentencia recurrida resulta ilegal puesto que el Juez de Distrito contravino lo dispuesto en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, en relación con los artículos 77 y 78 de la Ley de Amparo, al estudiar de manera dogmática, las pruebas ofrecidas.

Al efecto, sostienen que en ningún momento el Juez de Distrito expuso las razones por las que consideró que las pruebas aportadas por las quejosas no eran suficientes ni idóneas para demostrar que las normas cuya inconstitucionalidad se reclamaba irrumpieron en la esfera jurídica de las hoy recurrentes.

4. Finalmente, el Tribunal Colegiado sostuvo lo que a continuación se sintetiza:

4.1. En primer término, consideró que debía corregir una incongruencia advertida en la sentencia del Juez de Distrito, en torno a que éste habría sido omiso en pronunciarse respecto del acto reclamado que señalaron las impetrantes en su escrito aclaratorio de demanda consistente en el artículo 1o. inciso A), fracción I, numeral 3, de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil diez (reservando tal cuestión a la parte final del pronunciamiento, atendiendo a su sentido).

4.2. Posteriormente, el Tribunal Colegiado confirmó el sobreseimiento decretado en el juicio por lo que se refiere a **********, toda vez que las documentales que ofreció como pruebas -tal como lo señaló el a quo- no serían aptas para acudir al juicio de garantías y reclamar la inconstitucionalidad del decreto reclamado.

Por esa razón -sostuvo el Tribunal Colegiado- no sería materia de análisis el artículo 1o., inciso A), fracción I, numeral 3, de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil diez, toda vez que, al decretarse el sobreseimiento por lo que respecta a la aludida quejosa e impugnarse dicha legislación de manera derivada de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, tendría que hacerse extensivo el sobreseimiento que fue confirmado por dicho órgano jurisdiccional.

4.3. Por lo que atañe a las otras quejosas, el Tribunal Colegiado consideró procedente abordar el estudio de los agravios formulados en el recurso de revisión.

En ese sentido, el Tribunal Colegiado declaró fundado el segundo agravio hecho valer en el escrito de revisión, en virtud de que sí resultan suficientes para acreditar el interés jurídico con el que acuden al juicio de garantías las documentales que anexaron como pruebas -la factura número ********** de catorce de enero de dos mil diez que expide la quejosa **********, y la factura ********** de trece de enero de dos mil diez, que expide **********-, puesto que de dichas probanzas se desprende que éstas fueron emitidas por la prestación de sus servicios, así como que se encuentran sujetas a la Ley del Impuesto al Valor Agregado.

4.4. Posteriormente, el Tribunal Colegiado analizó causales de improcedencia que no habría examinado el Juez de Distrito dado el sentido de su fallo -las previstas en las fracciones V y VI del artículo 73 de la Ley de Amparo, hechas valer por la Cámara de Senadores y por el presidente de la República, así como la prevista en la fracción XVIII del mismo numeral, en relación con el artículo 80 del mismo ordenamiento, a contrario sensu, hecha valer por la última autoridad referida- considerando que éstas no se actualizaban en el presente caso.

4.5. Una vez desvirtuadas las causales de improcedencia, el Tribunal Colegiado concluyó que procedía levantar el sobreseimiento decretado por el a quo en torno a las quejosas ********** y **********, determinando que el fondo del asunto debería ser estudiado por este Alto Tribunal, razón por la que ordenó su envío a fin de resolver dicha cuestión, es decir, la inconstitucionalidad de los artículos 1o., segundo y penúltimo párrafos, 2o., primer, segundo y tercer párrafos y 5o. D, tercer párrafo, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, y de manera accesoria o derivada, los artículos 1o., inciso A), fracción I, numeral 3, de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil diez, en función de vicios en el correspondiente proceso legislativo, entre los cuales destaca la falta de iniciativa expresa en relación con el incremento en las tasas general y fronteriza del impuesto al valor agregado.

En la parte final de su resolución, el Tribunal Colegiado determinó que, tomando en cuenta que los artículos de la Ley del Impuesto al Valor Agregado quedaban sujetos al análisis de constitucionalidad que llegara a efectuar este Alto Tribunal, aquél se encontraba imposibilitado para resolver en lo relativo a la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil diez, al haber sido reclamada de manera accesoria.

QUINTO. Estudio de fondo. A continuación, tal como se señaló en el tercer considerando de la presente ejecutoria, esta S. se avoca al estudio de los argumentos hechos valer por la sociedad quejosa en su escrito de demanda.

1. En primer lugar, se atiende a los argumentos vertidos en los conceptos de violación primero, segundo y tercero, a través de los cuales las quejosas formulan diversos planteamientos que, en términos generales, pueden reconducirse a temas específicos sobre los cuales esta S. ya ha tenido oportunidad de pronunciarse.

Dichos argumentos de la parte quejosa son, medularmente, los siguientes:

- Que el decreto reclamado, el cual dio origen al aumento del punto porcentual en la tasa del impuesto al valor agregado, violenta los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, así como lo dispuesto por los artículos 71, 72 y 74, fracción IV, de la Constitución Federal, en virtud de que deriva de un proceso legislativo en el que no habría sido presentada formal y materialmente una iniciativa a cargo del presidente de la República.

- Que la propuesta enviada como alternativa a la creación de la contribución para el combate a la pobreza, no es una iniciativa de reforma, toda vez que se presentó fuera del término establecido en el artículo 74, fracción IV, segundo párrafo, constitucional, lo que implicaría que la Cámara de Diputados no estaba en posibilidad de analizar, discutir y aprobar el incremento respectivo.

- Que la propuesta no debió haber sido suscrita por el subsecretario de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, pues este último carece de facultades para ello.

- Que el secretario de Hacienda y Crédito Público no habría comparecido a dar cuenta de la propuesta de mérito.

- Que la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados carece de facultades para incrementar las tasas de un impuesto, sin que ello sea propuesto por el titular del Ejecutivo.

- Que la propuesta de la comisión no puede entenderse como una modificación al proyecto del Ejecutivo, sino como algo novedoso, lo cual constituye una propuesta de creación de algo que no existía hasta ese momento, alterando, con ello, el presupuesto estimado por el presidente de la República.

- Que la Comisión de Hacienda y Crédito Público per se carece de la atribución para presentar iniciativas de ley o decretos.

Pues bien, en relación con todo lo anterior, esta Primera S. estima que los argumentos planteados resultan infundados, de conformidad con las consideraciones que se exponen a continuación, con base en precedentes del Tribunal Pleno, los cuales dieron lugar, al analizar la constitucionalidad de un diverso proceso legislativo, a la jurisprudencia número P./J. 43/2006, de rubro: "RENTA. EL PROCESO LEGISLATIVO QUE CULMINÓ CON EL DECRETO DE REFORMAS A LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 1o. DE DICIEMBRE DE 2004, CUMPLE CON LOS REQUISITOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 72 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."(8)

Para estar en aptitud de resolver el problema planteado, es conveniente tomar en cuenta lo dispuesto en los artículos 71 y 72 de la Constitución Federal, mismos que respectivamente, establecen lo siguiente:

"Artículo 71. El derecho de iniciar leyes o decretos compete:

"I.A. presidente de la República;

"II. A los diputados y senadores al Congreso de la Unión; y

"III. A las Legislaturas de los Estados.

"Las iniciativas presentadas por el presidente de la República, por las Legislaturas de los Estados o por las diputaciones de los mismos, pasarán desde luego a comisión. Las que presentaren los diputados o los senadores, se sujetarán a los trámites que designe el Reglamento de Debates."

"Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el Reglamento de Debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones.

"A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente.

"B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen, dentro de diez días útiles; a no ser que, corriendo este término hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso esté reunido.

"C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara R.. Si por esta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.

"Las votaciones de ley o decreto, serán nominales.

"D. Si algún proyecto de ley o decreto, fuese desechado en su totalidad por la Cámara de revisión, volverá a la de su origen con las observaciones que aquella le hubiese hecho. Si examinado de nuevo fuese aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes, volverá a la Cámara que lo desechó, la cual lo tomará otra vez en consideración, y si lo aprobare por la misma mayoría, pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A; pero si lo reprobase, no podrá volver a presentarse en el mismo periodo de sesiones.

"E. Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, o modificado, o adicionado por la Cámara R., la nueva discusión de la Cámara de su origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder alterarse en manera alguna los artículos aprobados. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara R. fuesen aprobadas por la mayoría absoluta de los votos presentes en la Cámara de su origen, se pasará todo el proyecto al Ejecutivo, para los efectos de la fracción A. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara R. fueren reprobadas por la mayoría de votos en la Cámara de su origen, volverán a aquella para que tome en consideración las razones de ésta, y si por mayoría absoluta de votos presentes se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto, en lo que haya sido aprobado por ambas Cámaras, se pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A. Si la Cámara R. insistiere, por la mayoría absoluta de votos presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente periodo de sesiones, a no ser que ambas Cámaras acuerden, por la mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados, y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes.

"F. En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación.

"G. Todo proyecto de ley o decreto que fuere desechado en la Cámara de su origen, no podrá volver a presentarse en las sesiones del año.

"H. La formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados.

"I. Las iniciativas de leyes o decretos se discutirán preferentemente en la Cámara en que se presenten, a menos que transcurra un mes desde que se pasen a la comisión dictaminadora sin que ésta rinda dictamen, pues en tal caso el mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la otra Cámara.

"I (sic). El Ejecutivo de la Unión no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cámaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales.

"Tampoco podrá hacerlas al decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente."

"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

"...

"IV. Aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, podrá autorizar en dicho presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes presupuestos de egresos.

"El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados deberá aprobar el presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre.

"Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de diciembre.

"No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del presidente de la República.

"Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven."

Del análisis de los preceptos transcritos, así como de otras disposiciones constitucionales que resultan aplicables, se desprende, en lo que interesa a este estudio, lo siguiente:

A. El Poder Legislativo Federal es ejercido por el Congreso de la Unión, que se divide en dos Cámaras: una de Diputados y otra de Senadores.

B. En el artículo 73 se establecen las facultades que corresponde ejercer a ambas Cámaras del Congreso, entre otras, la de legislar en materia de contribuciones en términos de sus fracciones VII, XXIX-A y XXX; por tanto, no es una facultad exclusiva de alguna de ellas, al no ubicarse esa atribución en alguno de los supuestos previstos en los artículos 74 o 76 constitucionales.

C. Además, en los artículos 74 y 76 se establecen las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados y del Senado, siendo las de la primera, entre otras, examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.

D. El artículo 71 autoriza iniciar el procedimiento legislativo al presidente de la República, a los Diputados y a los Senadores que componen el Congreso de la Unión, así como a las Legislaturas de los Estados.

E. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, como es el caso del presupuesto de egresos de la Federación que corresponde exclusivamente a la Cámara de Diputados, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el reglamento de debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones.

F.S. en tres materias, la Cámara de Diputados fungirá como Cámara de Origen, a saber: 1) empréstitos, 2) contribuciones o impuestos y, 3) sobre reclutamiento de tropas; en los demás casos (de la competencia concurrente de ambas Cámaras) la formación de leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de ellas, en los términos del anterior punto.

Como puede apreciarse, el indicado precepto constitucional establece un requisito de orden para la validez del proceso legislativo consistente en que en la formación de leyes o de decretos que versaren, entre otras materias, sobre contribuciones o impuestos, deben discutirse en primer lugar en la Cámara de Diputados.

En ese tenor, si el proyecto de ley o decreto se vincula o versa sobre contribuciones o impuestos, sea en su aspecto material, accesorio o formal, debe cumplirse invariablemente con ese requisito, en virtud de que no se evidencia del texto o de los antecedentes legislativos del señalado artículo 72, inciso H, que sólo deba colmarse cuando se trate de un impuesto o tributo nuevo, o de modificaciones a sus elementos esenciales.

En este sentido, debe apreciarse que la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorgó las mismas facultades legislativas tanto a la Cámara de Diputados como a la de Senadores, cuando éstas actúan de manera bicameral.

Es importante dejar en claro que la iniciativa de ley o decreto, como causa eficiente que pone en marcha el mecanismo de creación de la norma general para satisfacer y atender las necesidades que requieran cierta forma de regulación, fija de alguna manera el debate parlamentario en la propuesta contenida en la misma, sin que ello signifique que la discusión no pueda abordar otros temas que por razón de su íntima vinculación con la temática del proyecto deban regularse también para ajustarlos a la nueva normatividad.

Así, por virtud de la potestad legislativa que tienen los asambleístas para modificar y adicionar el proyecto de ley o decreto contenido en la iniciativa, pueden cambiar la propuesta dándole un enfoque diverso al tema parlamentario de que se trate, ya que, se insiste, la Constitución no prohíbe al Congreso de la Unión cambiar las razones o motivos que dieron origen al proyecto de ley o decreto, antes bien, lo permite.

Estas consideraciones del Tribunal Pleno, expuestas -entre otros- en la ejecutoria correspondiente al amparo en revisión 820/2005, resuelto el treinta de enero de dos mil seis por unanimidad de diez votos (ausente el señor M.G.P., aportan elementos valiosos para resolver el presente caso.

En efecto, en aquella ocasión, el Tribunal Pleno resolvió sobre la constitucionalidad de un proceso legislativo en el que la Cámara de Senadores -al recibir un proyecto presentado por el Ejecutivo y discutido originalmente en la Cámara de Diputados, que lo aprobó parcialmente- habría formulado modificaciones a preceptos que no habían sido materia de debate en la Cámara de Origen, adiciones éstas que fueron posteriormente aprobadas por la Cámara de Diputados.

Al analizar dichas circunstancias, se determinó que el hecho de que los proyectos de ley o decreto que versen sobre contribuciones o impuestos deban discutirse primero en la Cámara de Diputados y posteriormente en la de Senadores, sólo constituye una excepción a la regla general de que las iniciativas de ley o decreto pueden presentarse indistintamente en cualquiera de las Cámaras, pero no implica restricción o limitación al ejercicio de las facultades legislativas que la norma fundamental otorga también a la Cámara de Senadores, ya que a ambas compete legislar sobre esa materia en términos de los artículos 73, fracciones VII, XXIX-A y XXX, 74 y 76 de la Constitución Federal. Es decir, el orden que debe seguirse para la discusión de las iniciativas de leyes que versen sobre aquellas materias -primero, en la Cámara de Diputados y, luego, en la de Senadores- no convierte a estos últimos en simples sancionadores de los actos de los primeros, pues al no existir prescripción constitucional alguna en ese sentido, debe concluirse que la Cámara de Senadores, aun en esos supuestos, se encuentra, al igual que su colegisladora, en plena aptitud de realizar todos aquellos actos que caracterizan su función principal, esto es, aprobar, rechazar, modificar o adicionar el proyecto de ley dictaminado por aquélla.

De la misma manera, puede ahora concluirse que las facultades que se desprenden de los artículos 71 y 72 constitucionales y, específicamente, la de presentar iniciativas de leyes, no implica que por cada modificación legislativa que se busque establecer, deba existir una específica iniciativa de ley, sino que las atribuciones que de manera general se desprenden de dichas disposiciones, permite apreciar que no existe una limitante en ese sentido, quedando a disposición de los órganos participantes en el proceso legislativo el modificar una propuesta determinada, lo cual abarca la posibilidad de proponer una alteración a la legislación vigente -diversa a la originalmente propuesta a través de una iniciativa formulada por cualquiera de los facultados a través del artículo 71 constitucional-. Igualmente, puede afirmarse que las Cámaras que integran el Congreso de la Unión se encuentran en plena aptitud de realizar todos aquellos actos que caracterizan su función principal, esto es, aprobar, rechazar, modificar o adicionar el proyecto de ley, independientemente del sentido en el que hubiere sido originalmente presentado.

Así, bastará con que se haya presentado una iniciativa en términos del artículo 71 constitucional que -por utilizar determinada expresión- abra la discusión sobre la posibilidad de modificar, reformar o adicionar determinados textos legales, lo cual no vincula al Congreso de la Unión para limitar su debate a la materia como originalmente fue propuesta, o específica y únicamente para las determinadas disposiciones que incluía la propuesta, por lo que claramente existe la posibilidad de realizar nuevas modificaciones al proyecto.

De esta forma, si la propuesta del Ejecutivo contemplaba la posibilidad de reformar -entre otros- el texto de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, la no aprobación por la Cámara de Diputados de un aspecto de la propuesta, perfectamente puede permitirle analizar otras disposiciones del mismo ordenamiento -como podría ser la tasa del tributo- a fin de realizar las reformas o adiciones correspondientes, sin que ello requiriera de una nueva iniciativa de ley.

Así, al igual que el Tribunal Pleno determinó que lo dispuesto por el inciso "H" del artículo 72 de la Constitución Federal no implica "... que las atribuciones legislativas de la Cámara de Senadores, de modificar, adicionar o desechar en parte un proyecto de ley o dictamen enviado por la Cámara de Origen, queden anuladas ..., limitándose a hacer simples revisiones formales del proyecto de ley o decreto, porque al igual que otras materias, tanto la Cámara de Origen como la R., conservan plenamente las facultades legislativas antes enunciadas", puede en el presente caso afirmarse que las atribuciones del Congreso de la Unión no quedan limitadas a la materia de la iniciativa, ni podrían considerarse vinculadas a esos extremos, como si sólo pudieran hacer revisiones formales.

Por el contrario, las facultades con las que cuenta el Congreso de la Unión incluyen todos aquellos actos que caracterizan su función, esto es, los de aprobar, rechazar, modificar o adicionar el proyecto de ley, iniciado por los órganos autorizados por el artículo 71 constitucional, sin que pueda pretenderse que las adiciones a la materia de la iniciativa requirieran de una nueva propuesta en ese sentido.

Así, de acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las legisladoras podrán aprobar, rechazar, modificar o adicionar el proyecto de ley o decreto propuesto en la iniciativa, sin requerir de una iniciativa de ley específica para tal efecto, pues tales facultades se las confiere expresamente la mencionada N.F., sin que se prevea una restricción para el ejercicio de la facultad legislativa en el sentido apuntado.

En efecto, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que de los artículos 71 y 72 de la Constitución Federal se desprende que, no obstante la iniciativa de ley origina el proceso de creación de una norma, su presentación no vincula de ninguna forma el dictamen que consecuentemente emita la comisión encargada de su análisis, ni mucho menos condiciona el sentido de la discusión y votación que efectúen los integrantes del Congreso de la Unión, toda vez que los legisladores pueden resolver en sentido negativo respecto de la iniciativa presentada.

Lo anterior se sustenta en la tesis aislada P. LXIX/99, la cual lleva por rubro: "INICIATIVA DE LEYES Y DECRETOS. SU NATURALEZA JURÍDICA."(9)

Asimismo, esta Suprema Corte ha determinado que la Cámara de Diputados se encuentra facultada para realizar adiciones a las iniciativas de ley que presenta el titular del Poder Ejecutivo, lo cual se encontraría implícito en el artículo 50 constitucional, pues la función legislativa de discusión y aprobación, o bien, de desaprobación total o parcial, únicamente podría concebirse mediante la modificación de la iniciativa a dictaminar, a través de la adición o supresión parcial.

Tales consideraciones cobran sustento en el criterio aislado de rubro: "INICIATIVAS DE LEYES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. LA CÁMARA DE DIPUTADOS TIENE FACULTADES PARA ADICIONARLAS."(10)

De igual forma, conviene precisar que este Alto Tribunal ha determinado que no existe obligación establecida constitucionalmente que implique una correspondencia entre las leyes emitidas por el Congreso de la Unión y las iniciativas que dieron origen a la norma en cuestión, toda vez que éstas no habrían sido contempladas por el Constituyente como elementos de validez de una ley, razón por la que no existe impedimento alguno para que los legisladores se aparten de las razones o motivos considerados en la iniciativa, lo que a su vez permite que éstos puedan modificar lo propuesto, sin importar que se obtengan alcances o efectos distintos o, incluso, contrarios a los expresados en la exposición de motivos.

Lo anterior se desprende de la tesis jurisprudencial P./J. 15/1992, cuyo rubro señala: "LEYES. NO SON INCONSTITUCIONALES PORQUE SE APARTEN DE LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LAS INICIATIVAS QUE LES DAN ORIGEN."(11)

De lo anterior se advierte que la iniciativa de proyecto de ley o decreto no vincula a legislar en el sentido propuesto en ella, pero no llega al extremo de que las Cámaras tanto de Origen como R., en el ejercicio de las facultades que les confiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos -aprobar, desechar, modificar, reformar o adicionar el proyecto de ley o decreto- puedan apartarse sin justificación alguna, de la temática del mismo, y legislar sobre otros tópicos ajenos o diversos, ya que encuentran su justificación y medida en la propia materia sujeta a debate, que les permitirá, una vez discutida, inclusive, adicionarla con otros temas relacionados con ella.

Aclarado lo anterior, debe procederse al análisis del proceso de formación legislativa que se desarrolló, en la parte que interesa para la resolución del presente asunto, de la siguiente manera:

El ocho de septiembre de dos mil nueve, el presidente de la República, envió a la Cámara de Diputados, en su carácter de Cámara de Origen, la iniciativa de decreto de referencia, en la que, en materia del impuesto al valor agregado, se formularon propuestas relativas al tema de intereses y comprobantes fiscales.

No obstante, en el dictamen formulado al efecto por la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados el veinte de octubre de dos mil nueve, si bien se consideró prudente aprobar lo propuesto por el Ejecutivo Federal en materia del impuesto al valor agregado en lo que respecta al tema de intereses y modificar lo que se planteó en torno al mismo ordenamiento, en lo que se refiere al tema de comprobantes fiscales; se consideró, además, adicionar a la iniciativa de referencia el incremento de la tasa general del quince al dieciséis por ciento y la tasa aplicable en la región fronteriza del diez al once por ciento, dado que habría sido desaprobada la iniciativa de Ley de la Contribución para el Combate a la Pobreza, como integrante del paquete económico para el ejercicio de dos mil diez presentado por el presidente de la República.

En ese sentido, se observa que, con base en las facultades que tiene la Cámara de Diputados al dictaminar las iniciativas de leyes propuestas por el Ejecutivo Federal en materia de impuestos, los integrantes de la Cámara de Origen propusieron adicionar al proyecto de iniciativa de reformas presentada por el presidente de la República, el incremento en la tasa del impuesto al valor agregado aplicable para dos mil diez.

Lo anterior pone de manifiesto que el proceso legislativo del citado decreto acató el procedimiento previsto en los artículos 71 y 72 de la Constitución Federal, que ha sido explicado en este considerando, puesto que la iniciativa, presentada por el Ejecutivo Federal, se discutió primero en la Cámara de Diputados por referirse a la materia de contribuciones y, siendo el caso que no se aprobó la iniciativa del paquete económico en lo que se refiere a la Ley de la Contribución para el Combate a la Pobreza, la comisión dictaminadora determinó necesario reformar la Ley del Impuesto al Valor Agregado -y, específicamente, la tasa de dicho tributo-, al apreciar también la necesidad de contar con recursos públicos para atender los programas que buscaban ser sufragados a través de la contribución cuyo establecimiento fue rechazado.

Así, resulta patente que la Cámara de Diputados, por conducto de la comisión respectiva, sí dio cumplimiento al proceso legislativo establecido en el artículo 72 de la Constitución Federal, al elaborar el dictamen respecto de la iniciativa formulada por el presidente de la República, en torno al "Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de las Leyes del Impuesto sobre la Renta, del Impuesto a los Depósitos en Efectivo y del Impuesto al Valor Agregado, del Código Fiscal de la Federación y del decreto por el que se establecen las obligaciones que podrán denominarse en unidades de inversión; y reforma y adiciona diversas disposiciones del Código Fiscal de la Federación y de la Ley del Impuesto sobre la Renta, publicado el 1 de abril de 1995", vigente para el ejercicio fiscal de dos mil diez.

En tal orden de ideas, si -como se ha demostrado- la parte conducente del proceso legislativo que fue reclamada, fue cumplida cabalmente por el titular del Poder Ejecutivo y, subsecuentemente, por la Cámara de Diputados, de conformidad con lo establecido en el citado artículo 72 de la Constitución Federal, es inconcuso que los razonamientos en estudio son infundados.

Adicionalmente, debe valorarse que las conclusiones anteriores no se ven afectadas por el hecho de que el subsecretario de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público haya dirigido la solicitud a la que alude la parte quejosa, en el sentido de que se considerara la propuesta relativa al incremento en un punto porcentual de las tasas general y fronteriza que contempla la Ley del Impuesto al Valor Agregado para el ejercicio de dos mil diez -lo cual, a consideración de las impetrantes de garantías, vulneraría lo establecido en el artículo 71 de la Constitución Federal, toda vez que éste no tendría facultades para presentar iniciativas de ley ante el Congreso de la Unión-, porque dicho comunicado u oficio no constituye iniciativa alguna, dado que no fue presentada como tal ante el Congreso.

Y ello es así, no obstante hubiera sido tomado en cuenta por la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados en el proceso legislativo que se analiza, pues lo cierto es que la propia comisión dictaminadora fue quien adicionó a la iniciativa el tema relativo al incremento en un punto porcentual en la tasa del impuesto al valor agregado -con independencia de la medida en la que hubiere podido haberse informado, o no, dicha decisión de la comisión dictaminadora, por el aludido oficio o por otros documentos o datos relevantes- y, por ende, sin vulnerar precepto constitucional alguno.

A final de cuentas, sin importar la fuente que de facto pudiera haber ejercido alguna influencia en la decisión de la comisión dictaminadora, o que pudiera haber informado sus decisiones, no puede negarse que la determinación de modificar la iniciativa del Ejecutivo Federal, fue de la propia comisión y, en esa medida, los reclamos de las quejosas evidencian su carácter infundado.

Las consideraciones expuestas hasta el presente punto son coincidentes con lo sostenido por esta S. al resolver, por unanimidad de cuatro votos, los amparos en revisión 552/2010, 674/2010 y 738/2010, en las sesiones de fechas primero de septiembre, veintisiete de octubre y diecisiete de noviembre, todos de dos mil diez, respectivamente, siendo ponente en el primero y tercero de los expedientes aludidos el M.J.R.C.D., y en el segundo de ellos, el M.A.Z.L. de L..

A manera de recapitulación, y con base en todas las consideraciones expuestas, puede apreciarse que los múltiples reclamos efectuados por la parte quejosa resultan infundados, tomando en cuenta lo siguiente:

i. No era necesario que el Ejecutivo Federal presentara formalmente una segunda iniciativa de ley, adicional a la originalmente formulada, en la que se propusiera la modificación de diversas disposiciones de la Ley del Impuesto al Valor Agregado con el fin de incrementar las tasas impositivas, pues existió tal propuesta, que fue justamente la dictaminada por la Comisión de Hacienda, contemplando el aumento a las tasas general y fronteriza del impuesto al valor agregado.

ii. Asiste la razón a la parte quejosa al sostener que la propuesta del subsecretario de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no puede ser considerada como una iniciativa de ley, pero no repara en que la Cámara de Diputados no le dio ese carácter, por ende, es intrascendente que el comunicado de dicho funcionario fiscal hubiere sido presentado fuera del término constitucional establecido en el artículo 74, fracción IV, segundo párrafo, de la Constitución Federal.

En efecto -como ya se advirtió-, es innegable que la propuesta en comento no puede ser considerada como iniciativa y, adicionalmente, debe valorarse que la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal, de fecha ocho de septiembre de dos mil nueve, en la que efectivamente se hizo alusión a temas que debían ser analizados en materia del impuesto al valor agregado -y que, por ende, posibilitó que la Cámara de Diputados efectuara modificaciones en el esquema de dicho tributo, al no estar vinculada a la materia de la iniciativa-, sí fue presentada en tiempo, independientemente de que en ella no existiera expresamente la intención de incrementar las tasas general y fronteriza del impuesto al valor agregado, puesto que -tal como ya se señaló-, dicha iniciativa fue modificada legal y constitucionalmente por la Cámara de Diputados, quien estimó oportuno efectuar los aumentos en las tasas del tributo aludido.

iii. En este sentido, también queda de manifiesto que, en el presente caso, no se está ante una iniciativa de ley formulada por un funcionario incompetente para tal propósito, toda vez que la iniciativa del decreto reclamado fue elaborada y presentada por el titular del Ejecutivo Federal.

iv. De igual manera, toda vez que el oficio del subsecretario de Ingresos no tiene el carácter de iniciativa de ley, y que el decreto legislativo reclamado sí fue iniciado por el Ejecutivo Federal, no puede afirmarse que el secretario de Hacienda y Crédito Público no habría comparecido a dar cuenta del contenido de la propuesta de reforma -pues sí se cumplió este requisito por lo que se refiere a la propuesta inicial del presidente de la República- y, adicionalmente, no era necesario atender a esa formalidad por lo que se refiere al oficio suscrito por el subsecretario de Ingresos, mismo que -no se reiterará suficientes veces- no constituye ninguna especie de iniciativa de ley por lo que se refiere al aumento en la tasa del impuesto al valor agregado.

v. A mayor abundamiento, si bien es cierto que el titular del Ejecutivo Federal no contempló en la iniciativa original el aumento en las tasas general y fronteriza del impuesto al valor agregado, no lo es menos que -como se ha establecido- la Cámara de Diputados no se encuentra vinculada a conservar intacta la materia de la propuesta, sino que puede modificarla, inclusive, en el sentido en el que lo hizo.

vi. La discusión sobre la entidad de la modificación que puede llevar a cabo la Cámara de Diputados realmente es intrascendente, tomando en cuenta que, por más que las quejosas pretendan sostener lo contrario, no se está ante un decreto novedoso y -obviamente- mucho menos puede decirse que este supuesto nuevo decreto -al cual se imputaría la ausencia de iniciativa, en el reclamo de las impetrantes- sería de la autoría de la Cámara de Diputados.

Por el contrario, debe apreciarse que se trata del mismo proyecto de decreto iniciado por el Ejecutivo, modificado válidamente en la Cámara de Diputados, por lo que no resultaba necesaria la formulación de una segunda iniciativa de ley.

vii. En este contexto, siendo cierto que la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados no tiene, como tal, atribuciones para iniciar leyes, lo infundado del agravio radica en la indebida apreciación de los hechos por parte de las quejosas, pues no es verdad que, al hacer suya la sugerencia efectuada por el subsecretario de Ingresos federal, la Comisión de Hacienda hubiere tenido la obligación de formular una nueva iniciativa, y mucho menos puede considerarse que tal conducta -coincidir con la propuesta del funcionario fiscal y hacerla suya para efectos del dictamen respectivo- tenga un efecto equivalente al de una iniciativa de ley.

En consecuencia, es claro que tampoco se configura como un obstáculo a la respuesta que esta S. ha dado al argumento medular de las quejosas, el hecho de que la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados no esté facultada para presentar iniciativas de ley, toda vez que -se reitera- la comisión respectiva únicamente adicionó el incremento de la tasa del impuesto al valor agregado, a la iniciativa de reformas presentada por el titular del Poder Ejecutivo, en cumplimiento a lo establecido por los artículos 71 y 72 constitucionales; siendo que dicha adición no constituye, en principio, iniciativa alguna por parte de la comisión.

Por tanto, se concluye que, de una evaluación íntegra del procedimiento que condujo a la aprobación del decreto de reforma impugnado no se evidencian violaciones procedimentales que impliquen la invalidación del decreto impugnado, razón por la que los conceptos de violación de la sociedad mercantil quejosa resultan infundados.

2. Ahora bien, en el concepto de violación tercero, adicionalmente a lo precisado en el apartado que antecede, la parte quejosa plantea los siguientes argumentos, mismos que no encuentran completa respuesta en lo resuelto por esta S. en los precedentes aludidos:

- Por una parte, se alega que en el proceso legislativo no se fundó ni se motivó el incremento de las tasas del impuesto al valor agregado, pues no se justificó el incremento porcentual de la tasa general y la tasa aplicable a la región fronteriza, ni tampoco se hizo alusión a que justamente con ese porcentaje se cubriría el presupuesto de egresos de la Federación; en relación con dicho argumento, precisan las impetrantes que el hecho de que la Comisión de Hacienda haya hecho suya la propuesta del subsecretario de Ingresos, no subsana la falta de una propuesta formal presentada por el Ejecutivo Federal para incrementar las tasas del impuesto al valor agregado.

- Adicionalmente, se plantea que el impuesto al valor agregado no puede considerarse como un instrumento de política financiera, económica o social que el Estado tenga interés de impulsar, sino que el propósito fundamental de dicha contribución es el recaudatorio, es decir, sufragar el gasto público, razón por la que no se podría considerar que el incremento a las tasas porcentuales persigue el mismo fin extrafiscal que perseguía la contribución contra la pobreza propuesta por el Ejecutivo Federal.

2.1. En relación con el primero de dichos argumentos, debe señalarse que el mismo deviene infundado, de nueva cuenta, solamente por la incorrecta apreciación que las quejosas efectúan en relación con los hechos que se suscitaron en el proceso legislativo.

En efecto, alegan que no existe una adecuada fundamentación y motivación, en lo que se refiere al incremento en un punto porcentual de las tasas general y fronteriza del impuesto al valor agregado; dicho argumento admite dos formas diversas de analizarse, a saber: el carácter injustificado de dicha medida, visto desde la iniciativa formulada por el Ejecutivo, o bien, el aludido carácter, contemplado desde la incorrecta "iniciativa" -o, inclusive, la ausencia de ésta- que se habría generado en el proceso legislativo.

Si el problema se analiza desde la -real- iniciativa del decreto, es decir, la presentada por el Ejecutivo Federal, obvio es que no existe tal justificación, pues el aumento en las tasas del impuesto al valor agregado -es imposible negarlo- no era contemplado en dicha propuesta. Sin embargo, esta cuestión no vicia al procedimiento legislativo, pues el solo hecho de que el presidente de la República abriera la posibilidad de analizar el esquema del impuesto al valor agregado -como efectivamente sucedió, al formular propuestas en materia de intereses y comprobantes, para efectos de dicho gravamen-, posibilitó el que la Cámara de Diputados modificara la materia del proyecto de decreto.

En este contexto, resulta imposible jurídicamente exigirle al Ejecutivo que, en uso de alguna habilidad adivinatoria, justificara ex ante la modificación que finalmente es introducida en el Congreso de la Unión: si el Ejecutivo no contemplaba originalmente tal medida, obvio es que no la abordó en la iniciativa de ley y que no pudo haberlo hecho, pero -tal como se ha precisado- esta situación no implica violación alguna al proceso de creación de leyes.

Ahora bien, si el problema se mira desde la supuesta "iniciativa" en la que se traducirían, ya sea el oficio suscrito por el subsecretario de Ingresos, o bien, la aceptación de lo mencionado por dicho funcionario, al hacer suya su propuesta la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, ello también conduce a calificar el agravio como infundado, tomando en cuenta que -como se precisó en el apartado que antecede-, ni el primero ni la segunda pueden ser equiparados a una iniciativa de ley, y mucho menos puede exigírseles cierto contenido justificatorio, como el que podría apreciarse en una exposición de motivos.

Finalmente, tomando en cuenta que las quejosas se duelen de que "en ningún momento" durante el proceso legislativo se justificó el aumento en un punto porcentual en las tasas general y fronteriza del impuesto al valor agregado, debe darse respuesta a tal argumento, señalando que el mismo resulta igualmente infundado, pues un análisis del propio dictamen de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados permite apreciar que dicha medida sí fue razonablemente argumentada.

En efecto, en dicho dictamen se señala que, al no haberse aprobado la iniciativa del paquete económico en lo que se refiere a la Ley de la Contribución para el Combate a la Pobreza, la comisión dictaminadora determinó necesario reformar la Ley del Impuesto al Valor Agregado -y, específicamente, las mencionadas tasas de dicho tributo-, al apreciar también la necesidad de contar con recursos para atender los gastos públicos que buscaban ser sufragados a través de la contribución cuyo establecimiento fue rechazado.(12)

En este sentido, si bien en el dictamen no se efectúa una justificación pormenorizada que permita apreciar que, peso por peso y centavo por centavo, justamente con el aumento a la tasa del impuesto al valor agregado se cubriría el presupuesto de egresos de la Federación, tampoco puede negarse que las consideraciones de la comisión se enfocan a modificar el gravamen justamente en la medida en la que, presupuestalmente, se cubran las necesidades que fueron expuestas por el Ejecutivo al presentar la iniciativa de ley que dio lugar al decreto ahora reclamado.

En tal virtud, los argumentos planteados en este sentido por las impetrantes de garantías resultan infundados.

2.2. Por otro lado, en cuanto al segundo de los argumentos aludidos en el presente apartado, el mismo debe calificarse como inoperante en un aspecto, e infundado en otro, atento a las siguientes consideraciones:

Las quejosas argumentan que el impuesto al valor agregado no puede considerarse como un instrumento de política financiera, económica o social que el Estado tenga interés de impulsar, sino que el propósito fundamental de dicha contribución es el recaudatorio, razón por la que no se podría considerar que el incremento a las tasas porcentuales persigue el mismo fin extrafiscal que perseguía la contribución contra la pobreza propuesta por el Ejecutivo Federal.

En primer término, el planteamiento resulta infundado, tomando en cuenta que las quejosas pasan por alto que, con independencia de la coexistencia que puedan tener las contribuciones, por un lado, con planes y programas de cualquier naturaleza -incluyendo los asistenciales-, por el otro, los tributos se justifican, y cumplen su propósito constitucional, en la medida en la que se vinculen a cubrir los gastos públicos.

Un impuesto, como tal, puede ser parte, o no, de una determinada política económica o social, pero ello no tiene implicaciones directas sobre su constitucionalidad o, al menos, no si se pretende -como lo hacen las quejosas- que la incorrección del gravamen derive de la imposibilidad que éste podría enfrentar para sustituir un programa público, o para constituirse en un instrumento al servicio de determinada política.

A final de cuentas, los tributos no son un fin en sí mismos; simplemente, son un medio para conseguir el propósito que el trazo constitucional les asigna, es decir, para sufragar los gastos públicos. En esta medida, cualquier ingreso público -tributario o no- se encuentra indisolublemente destinado a fines delimitados en la política económica estatal, cuya naturaleza será siempre extrafiscal, y no es labor de este Alto Tribunal juzgar la forma en la que se estructura un presupuesto, sino verificar que los gobernados tengan garantizado el disfrute de los derechos que la Ley Fundamental consagra, como sea que los órganos encargados de tal propósito consigan tal finalidad.

En lo que se refiere al carácter instrumental de los tributos, así como a la vinculación extrafiscal de éstos, en tanto sirven para las finalidades que persigue la Constitución General, resulta aplicable la tesis aislada número 1a. XXXVI/2007, de rubro: "FINES FISCALES Y EXTRAFISCALES."(13)

En este contexto, lo infundado de la línea argumentativa planteada deriva de que la parte quejosa no repara en que la constitucionalidad del gravamen no depende de la posibilidad de sustituir o no un determinado plan o programa, sino de su vinculación con el gasto público.

Ahora bien, adicionalmente, el carácter inoperante del argumento aludido obedece a que este efecto sustitutivo de un determinado tributo frente a ciertos planes o programas, no es contemplado como parámetro propio de alguna garantía individual tutelable en el juicio de amparo, lo cual constituye una razón adicional para no poder atender a este tipo de planteamientos.

3. A continuación, esta S. analiza el contenido del cuarto concepto de violación esgrimido en la demanda de garantías, a través del cual las quejosas argumentan, esencialmente, lo siguiente:

- Que los numerales reclamados de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, violentan lo dispuesto en el artículo 16 constitucional, toda vez que la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2010, que autoriza su aplicación, emana de un procedimiento viciado de inconstitucionalidad, pues la iniciativa de ley que le da origen incumple con las formalidades esenciales del procedimiento establecidas por el numeral 30 de la diversa Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2009.

- Que en la iniciativa de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2010, debieron precisarse los cálculos aplicados para la determinación de los ingresos pretendidos por cada uno de los rubros establecidos en el artículo 1o. de la iniciativa, así como las proyecciones de los ingresos que se pretenden recaudar por los próximos cinco años y que, no obstante el Ejecutivo hubiera efectuado dichas proyecciones, en ningún momento contempló el incremento de las tasas del impuesto al valor agregado dentro de las mismas.

Como se observa, la parte quejosa reclama la supuesta violación a la garantía de seguridad jurídica establecida en el artículo 16 constitucional por parte de los artículos reclamados del decreto de reformas a la Ley del Impuesto al Valor Agregado, en virtud de que la diversa iniciativa del proceso legislativo que le habría dado origen a la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2010, no habría atendido a lo contemplado en el artículo 30 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2009, a saber, que en la aludida iniciativa se establecieran los cálculos aplicados para la determinación de los ingresos pretendidos por cada uno de los rubros consignados en el artículo 1o. de la iniciativa, así como las proyecciones de los ingresos que se pretenden recaudar por los próximos cinco años.

El argumento de las quejosas deviene infundado, en atención a la línea argumentativa que se desarrolla a continuación:

Esta Primera S. ya ha establecido que los actos de autoridad, incluidos los de creación y vigencia de normas generales, pueden combatirse en la vía de amparo, sobre la base de diversos argumentos, entre los que destaca su confrontación directa con disposiciones constitucionales y también por la infracción de exigencias constitucionales que deben respetar, como son las derivadas del proceso legislativo establecido en la Carta Magna o, incluso, del respeto a la garantía de seguridad jurídica, que alberga las garantías de legalidad, fundamentación y motivación, competencia, retroactividad, audiencia, entre otras muchas; y que la violación de esos derechos públicos subjetivos puede demostrarse no sólo a través de la exposición de una contradicción directa con el Texto Fundamental, sino también mediante la precisión de incongruencias en el orden jurídico que revelen la violación a la seguridad jurídica, lo que podría calificarse como una violación indirecta al Texto Fundamental.

Sin embargo, en casos como éste, el examen de las normas jurídicas relativas debe sustentarse no sólo en afirmaciones tocantes a la incongruencia entre leyes secundarias -lo que haría que el argumento no pudiera ser considerado como un tema de constitucionalidad, conforme al criterio reiterado de este Alto Tribunal- sino, por lo menos, en la precisión de las garantías individuales violadas y en la demostración de que la norma aplicada es la que viola el orden constitucional y no sólo el ordenamiento jurídico que se utiliza como parámetro comparativo para derivar la incongruencia o carencia de facultades, aspectos que no revisten los planteamientos de mérito.

En otras palabras, en casos como el presente, en los que se tilda de inconstitucional una norma general por su afirmada contradicción con otra norma general o ley secundaria, el examen constitucional precisa además de la existencia de la causa de pedir y la exposición de contradicciones entre los textos legales, adicionalmente, requiere de la indicación de la garantía individual violada y de la precisión de razones mínimas que pongan de relieve la violación del derecho público subjetivo invocado por la norma general aplicada, y no por la que se utilice como parámetro comparativo, pues sólo de esa manera se podría demostrar que se aplicó una ley inconstitucional, de otra manera por más inconstitucional que resultara la norma comparativa, no aplicada, no podría concederse la protección federal.

Dichas consideraciones se desprenden del criterio aislado emitido por esta Primera S., cuyo rubro señala: "AMPARO CONTRA LEYES. LA INCONSTITUCIONALIDAD DE ÉSTAS PUEDE DERIVAR DE LA CONTRADICCIÓN CON OTRAS DE IGUAL JERARQUÍA, CUANDO SE DEMUESTRE VIOLACIÓN A LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA."(14)

Ahora bien, en el caso en estudio, si bien los razonamientos expuestos por la parte quejosa permiten que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación estime necesario efectuar el escrutinio constitucional solicitado en el escrito de demanda, esta S. considera que los argumentos en comento no resultan idóneos para otorgar el amparo y protección de la Justicia Federal a las quejosas.

En efecto, aquéllas parten de la idea consistente en que el Ejecutivo Federal no habría detallado, por conducto de una iniciativa de ley, los alcances que tendría la reforma efectuada sobre el porcentaje de las tasas general y fronteriza del impuesto al valor agregado, lo cual vulneraría el artículo 30 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2009 y, por consecuencia, los numerales de la Ley del Impuesto al Valor Agregado reclamados, cuya aplicación autorizaría la Ley de Ingresos de la Federación, serían inconstitucionales por violentar el artículo 16 constitucional.

En relación con lo anterior, debe atenderse a lo dispuesto por el artículo 30 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2009, el cual se transcribe a continuación:

"Artículo 30. En el ejercicio fiscal de 2009, toda iniciativa en materia fiscal, incluyendo aquellas que se presenten para cubrir el presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2010, deberá incluir en su exposición de motivos el impacto recaudatorio de cada una de las medidas propuestas. Asimismo, en cada una de las explicaciones establecidas en dicha exposición de motivos se deberá incluir claramente el artículo del ordenamiento de que se trate en el cual se llevarían a cabo las reformas.

"...

"La iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2010 ... deberá especificar la memoria de cálculo de cada uno de los rubros de ingresos previstos en la misma, así como las proyecciones de estos ingresos para los próximos 5 años."

Del aludido numeral se desprende la obligación, establecida en la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2009, consistente en que toda iniciativa en materia fiscal deberá incluir en la exposición de motivos el impacto recaudatorio de cada una de las medidas propuestas, así como la de especificar la memoria de cálculo de cada ingreso previsto y las proyecciones de dichos ingresos para los siguientes cinco años.

Ante ello, cabe advertir -como se hizo con anterioridad- sobre los hechos que finalmente forjaron la reforma de la que se duelen las quejosas en el presente juicio de amparo, principalmente, el relativo a la iniciativa de ley presentada por el Ejecutivo Federal, en la cual se planteó la posibilidad de imponer la llamada contribución para el combate contra la pobreza, misma que formó parte del paquete económico para el ejercicio fiscal de dos mil diez.

En aquella ocasión, a través de dicha iniciativa -que formó parte del citado paquete económico-, el titular del Poder Ejecutivo valoró y calculó, el impacto recaudatorio que tendría la contribución para el combate a la pobreza.

Posteriormente, la Cámara de Diputados -específicamente, la Comisión de Hacienda y Crédito Público-, haciendo uso de las facultades que le otorga la Constitución Federal en el desarrollo del proceso legislativo, consideró que en lugar de agregar al sistema normativo la contribución para el combate a la pobreza, se aumentaría en un punto porcentual la tasa general y fronteriza del impuesto al valor agregado, estimando que dicha modificación se daba, a fin de cumplir requerimientos presupuestales equivalentes a los que se hubieren logrado con la aludida contribución para el combate a la pobreza.

Así se desprende de las consideraciones del dictamen elaborado por la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, en el que se precisa lo siguiente:

"3. Otras medidas

"Por otra parte, considerando que el conjunto de medidas propuesto por el Ejecutivo Federal en materia de imposición indirecta no ha sido avalado por esta comisión en su totalidad, al no estar aprobada la iniciativa de Ley de la Contribución para el Combate a la Pobreza, y reconociendo la necesidad que nuestro país tiene de contar con recursos públicos para poder atender los programas para el combate a la pobreza y demás gasto público, tal como se manifiesta ampliamente en las exposiciones de motivos de las iniciativas que integran el paquete económico para 2010 que el Ejecutivo Federal remitió a este Congreso, la que dictamina estima necesario efectuar reformas a la Ley del Impuesto al Valor Agregado, consistentes en incrementar la tasa general del 15 por ciento al 16 por ciento y la tasa aplicable en la región fronteriza del 10 por ciento al 11 por ciento.

"Ello es así, ya que una premisa para alcanzar un crecimiento económico sostenido que se traduzca en mayores beneficios para la sociedad requiere mantener la solidez de las finanzas públicas y conservar la estabilidad de las principales variables macroeconómicas.

"Bajo ese contexto, es menester destacar que con base en los resultados de recaudación observados durante 2008, la captación por concepto de IVA en el ejercicio anterior se ubicó en un monto equivalente a 3.78 por ciento del PIB, cifra que a la fecha representa el máximo nivel alcanzado por dicho gravamen desde su introducción en 1980; además de que contribuyó con el 38 por ciento de los ingresos tributarios del país, constituyéndose en la segunda fuente más importante en la generación de recursos de origen tributario, después del ISR.

"No obstante lo anterior, durante los primeros ocho meses de 2009 la recaudación de este gravamen presentó una disminución sensible. Al mes de agosto la captación de IVA fue 19.5 por ciento inferior en términos reales respecto del monto observado en el mismo periodo de 2008; además, el nivel de recaudación total es 19.1 por ciento inferior a la meta presupuestada para el mes de agosto del presente ejercicio fiscal.

"Algunos factores coyunturales que han contribuido al bajo desempeño del rendimiento recaudatorio de este impuesto son la menor actividad económica registrada en el país a consecuencia del impacto de la crisis financiera internacional que se propagó al resto de la economía y las medidas adoptadas para atender la contingencia sanitaria ocurrida a finales de abril de 2009.

"Aunado a lo anterior, se debe considerar la inminente disminución de los ingresos provenientes del petróleo en los próximos años, debido a la reducción en la plataforma de extracción y exportación del mismo, así como a la volatilidad de su precio internacional, situación que generará fuertes presiones sobre los ingresos públicos.

"Ahora bien, esta comisión considera que con el objeto de evitar un escenario económico desalentador durante el 2010 es necesario ajustar las tasas del IVA a efecto de ampliar el potencial recaudatorio de esta base tributaria y lograr la solidez de las finanzas públicas, de forma tal que se garantice el financiamiento de los requerimientos de gasto social y de infraestructura para el desarrollo nacional.

"En ese sentido, la que dictamina propone incrementar en un punto porcentual la tasa general del IVA que se aplica en el interior del país; de esta forma, la tasa pasaría del 15 al 16 por ciento. De igual manera, se plantea incrementar en un punto porcentual la tasa que se aplica en la región fronteriza para ubicarse en 11 por ciento en lugar de la tasa del 10 por ciento vigente, siendo menester aclarar que aun y cuando se tiene conocimiento de que ningún país del mundo aplica una tasa preferencial para sus regiones fronterizas, se considera necesario mantenerla para preservar la competitividad entre los contribuyentes que residen en la citada región fronteriza y los comerciantes de los países vecinos, establecidos en las zonas cercanas a las líneas divisorias internacionales del norte y del sur del país.

"Ahora bien, es importante destacar que el régimen de tasa cero y de exención previstos en la ley de la materia no son objeto de modificación alguna, con lo cual se asegura que el 41 por ciento del consumo total no se vea impactado con el incremento de tasas propuesto.

"Bajo esa tesitura, esta comisión considera adecuada la tasa general del IVA del 16 por ciento si se compara con el nivel que prevalece en el contexto internacional. Prácticamente todos los países que tienen IVA su tasa general actual es superior al 15 por ciento. Por su parte, los países de América Latina con un desarrollo económico comparable al de México, aplican tasas mayores al 15 por ciento, tales como Uruguay (23 por ciento), Argentina (21 por ciento), Brasil (20.5 por ciento), Chile (19 por ciento), Perú (17 por ciento) y Colombia (16 por ciento).

"Asimismo, en los países que integran la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, cuya tasa promedio vigente del IVA es del 19.3 por ciento, se ha incrementado la tasa general de este impuesto en 52 por ciento, en promedio, desde el año de su introducción hasta el año más reciente del que se dispone información. En este grupo de países existen algunos que han incrementado su tasa general en casi 100 por ciento o más, como es el caso de Alemania, Dinamarca, Bélgica y Luxemburgo.

"Se estima que el impacto recaudatorio del incremento de tasas será de 29 mil 796 millones de pesos como ingresos adicionales en el ejercicio de 2010, los cuales evitarán un debilitamiento de las finanzas públicas.

"Por lo anterior es necesario realizar ajustes a diversos artículos de la Ley del Impuesto al Valor Agregado con el objeto de modificar las tasas mencionadas y adecuar las referencias a las tasas que se modifican y a los factores que deben aplicarse para identificar el IVA cuando se recupera el adeudo de documentos pendientes de cobro. ..."

De lo anterior se observa que, tal como lo señala el artículo 30 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2009, la iniciativa presentada por el titular del Ejecutivo sí presentó el análisis y proyección del impacto que tendría la medida, misma que puede ser igualmente relacionada con la modificación efectuada válidamente por el Poder Legislativo, a pesar de que éste haya decidido, en el ejercicio de las atribuciones que le confiere la Ley Fundamental, efectuar una distribución diversa del impacto, al derivar éste, ya no de la contribución para el combate a la pobreza, sino del aumento a las tasas general y fronteriza del impuesto al valor agregado, cuyo impacto recaudatorio, como se observa en la transcripción anterior, también habría sido calculado y redistribuido por la Comisión de Hacienda y Crédito Público, al estimar que este incremento en las tasas permitiría recaudar veintinueve mil setecientos noventa y seis millones de pesos en el ejercicio de dos mil diez, con independencia de los demás ajustes que en el uso de sus atribuciones pudo haber realizado.

No debe perderse de vista que -de conformidad con lo resuelto en el considerando anterior-, la formulada por el Ejecutivo Federal es la única iniciativa de ley que se presentó en el proceso legislativo que se analiza, lo cual ha sido estimado correcto por este Alto Tribunal, inclusive, considerando que la posibilidad de que los diputados integrantes de la Comisión de Hacienda de la Cámara respectiva modificaran esta propuesta -aun en el caso de las que finalmente se introdujeron, aumentando las tasas general y fronteriza del impuesto al valor agregado-, de ninguna manera requería de una diversa iniciativa de ley -y mucho menos de una exposición de motivos diferente-.

Así, la única iniciativa de ley que se formuló en el presente caso sí cumplió con lo preceptuado por la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2009, lo cual implica que la contradicción entre normas de la misma jerarquía a la que aluden las quejosas, no resulta violatoria de lo dispuesto por el artículo 16 constitucional, máxime si se toma en cuenta que el numeral legal referido en primer término no exige que las modificaciones a los proyectos de ley o decreto también deban contar con una especificación de su impacto recaudatorio, o que deban acompañarse de memorias de cálculo o de proyecciones de ingreso para cinco años.

Como puede apreciarse, el argumento de la parte quejosa sigue evidenciando el mismo error observado en lo planteado en el considerando anterior, al estimar que las modificaciones efectuadas en el seno de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, plasmadas en el dictamen respectivo, tienen un efecto equivalente al de un nuevo proyecto de ley, al cual debería exigírsele el cumplimiento de requisitos legales y constitucionales propios de una iniciativa de ley.

En ese contexto, se advierte que, en cualquier caso, la Cámara de Diputados únicamente hizo una redistribución del mismo impacto recaudatorio, haciendo una modificación a la iniciativa de reformas de mérito -estableciendo al efecto un aumento porcentual en la tasa del impuesto al valor agregado, en vez de una nueva contribución-, pero sin que pueda afirmarse que no existió una manifestación de dicho impacto en la propuesta correspondiente, o que no se hubieren efectuado las proyecciones de ingreso por cinco ejercicios a que se refiere la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de 2009.

La situación descrita permite apreciar lo siguiente:

- El Ejecutivo Federal sí incluyó en su propuesta el impacto recaudatorio de las medidas propuestas en el proyecto de ley que sometió a la consideración del Congreso de la Unión; igualmente, especificó la memoria de cálculo de cada uno de los rubros de ingresos previstos en su propuesta, así como las proyecciones de éstos para los cinco ejercicios siguientes.

- La propuesta anterior es la única que debe tenerse como tal y, por ende, es la única que debía contener una exposición de motivos en la que se efectuaran tales precisiones.

- Consecuentemente, las modificaciones que válidamente se efectuaran a ésta -como son las precisadas en el dictamen de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados- no constituyen una nueva iniciativa de ley, ni tendrían que cumplir con los requisitos aludidos en una supuesta exposición de motivos.

- El artículo 30 de la Ley de Ingresos de la Federación para 2009 no contempla un deber específico en el sentido de que las modificaciones que se efectúen a los proyectos de ley o decreto iniciados por el Ejecutivo Federal, también deban contar con una especificación de su impacto recaudatorio, o que deban incluir una proyección de ingresos por cinco ejercicios.

- En todo caso, no debe pasarse por alto que, al haber efectuado modificaciones a la propuesta original del Ejecutivo, en la medida en la que se rechazó la propuesta de establecer la contribución para el combate a la pobreza -lo cual se llevó a cabo en el uso de atribuciones que le son conferidas válidamente por la Constitución-, los diputados integrantes de la Comisión de Hacienda de la respectiva Cámara, únicamente efectuaron una nueva distribución de dicho impacto recaudatorio, pues en sus consideraciones claramente plasmaron que la modificación a las tasas general y fronteriza del impuesto al valor agregado, se hacía tomando en cuenta los requerimientos presupuestales existentes, atento a la no aprobación de la contribución referida.

Por esa razón, si bien en el presente asunto el tema planteado por las quejosas efectivamente se configura como uno de constitucionalidad, lo cierto es que el argumento hecho valer en el cuarto concepto de la demanda de garantías deviene infundado, puesto que, en términos de lo establecido por el artículo 30 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2009, en la iniciativa de ley presentada por el Ejecutivo Federal como parte del paquete económico ya referido, sí se efectuaron las estimaciones de cuya ausencia se duele la parte quejosa; sin que a ello obste el que la propuesta original hubiere sido modificada por la Cámara de Diputados, situación que de ninguna forma afecta la constitucionalidad de los preceptos de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, ni hace que la situación descrita -la aparente contravención entre normas de la misma jerarquía- vulnere la garantía de seguridad jurídica establecida en el artículo 16 constitucional.

Por esa razón, tal como se adelantó, el argumento de las impetrantes de garantías deviene infundado.

SEXTO. Remisión al Tribunal Colegiado. Finalmente, por lo que respecta al argumento de la parte quejosa, en el sentido de que el proceso legislativo respectivo no se habría sujetado a los trámites que establece el Reglamento de Debates, en específico, a lo previsto en el artículo 58 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, esta S. aprecia que en el mismo se plantean cuestiones de legalidad, las cuales no son competencia de este Alto Tribunal.

En efecto, la lectura y análisis que esta Primera S. efectúa en torno al argumento de la parte quejosa, permiten concluir que en este aspecto no se surten los supuestos para ejercer su competencia para conocer del asunto, debido a que el problema planteado ante el Juez de Distrito involucra cuestiones de mera legalidad sobre la manera en que el proceso legislativo reclamado tendría que respetar lo establecido en el numeral reglamentario de referencia.

De tal forma, en el argumento que se analiza se observa que la parte quejosa no confrontó el proceso legislativo que reclama directamente frente a algún precepto de la Constitución Federal, sino que lo hizo frente al Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, específicamente, en lo que respecta al artículo 58 de dicho cuerpo reglamentario, todo lo cual reviste características propias de mera legalidad.

En consecuencia, como en el presente asunto subsiste el problema vinculado a aspectos de legalidad, pues no se advierte que exista alguno relacionado con interpretación de algún precepto de la Constitución General, no se está en el caso de que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación deba analizar tal cuestión. En cambio, es el Tribunal Colegiado que conoció del presente asunto, quien debe resolver respecto del argumento en comento, razón por la que deben devolverse los autos al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, para que éste, a su vez, los envíe al Primer Tribunal Colegiado Auxiliar con residencia en la ciudad de Guadalajara, Jalisco, a fin de que analice el tema de legalidad que se ha expuesto; sin soslayar que en el presente asunto se confirmó el sobreseimiento en el juicio a la quejosa **********.

Por lo expuesto y fundado,

SE RESUELVE:

PRIMERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a ********** y **********, en contra del "Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de las Leyes del Impuesto sobre la Renta, del Impuesto a los Depósitos en Efectivo y del Impuesto al Valor Agregado, del Código Fiscal de la Federación y del decreto por el que se establecen las obligaciones que podrán denominarse en Unidades de Inversión; y reforma y adiciona diversas disposiciones del Código Fiscal de la Federación y de la Ley del Impuesto sobre la Renta, publicado el 1 de abril de 1995", vigente en dos mil diez, en términos del considerando quinto de esta ejecutoria.

SEGUNDO. Devuélvanse los autos al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito para los efectos precisados en el último considerando de la presente ejecutoria.

N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: J.R.C.D. (ponente), J.N.S.M., O.S.C. de G.V. y presidente A.Z.L. de L..

En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción II y 13, fracción IV, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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8. Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2006, página 9, cuyo texto se transcribe a continuación: "Conforme al artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los proyectos de ley o decreto que versen sobre contribuciones o impuestos primero deberán discutirse en la Cámara de Diputados (inciso H), la que de aprobarlos -en todo o en parte- los turnará a la Cámara de Senadores para su discusión (incisos A y H); si ésta los desecha parcialmente, los adiciona o modifica, deberá regresarlos a aquélla para la nueva discusión que versará sobre lo desechado, adicionado o modificado, sin poder alterar los artículos aprobados, y si la Cámara de Diputados aprueba tales adiciones o modificaciones por mayoría absoluta de los votos presentes, debe remitir el proyecto de ley o decreto al Ejecutivo para su promulgación (inciso E). En congruencia con lo antes expuesto, se concluye que el proceso legislativo que culminó con el Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y establecen diversas disposiciones de la Ley del Impuesto sobre la Renta, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1o. de diciembre de 2004, cumplió con lo ordenado en el indicado artículo 72 constitucional, ya que del referido proceso legislativo se advierte que el proyecto presentado por el presidente de la República se discutió primero en la Cámara de Diputados, la que lo aprobó parcialmente y lo envió a la Cámara de Senadores, en donde se retomó el tema de la reforma y se decidió, además, modificar otros preceptos que no habían sido materia de debate en la Cámara de Origen; con estas modificaciones y adiciones el proyecto se devolvió a la Cámara de Diputados para su discusión, la que lo aprobó por mayoría absoluta y lo envió al Ejecutivo Federal para su promulgación."

9. Tesis aislada emitida en la Novena Época, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, correspondiente al mes de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, página 8 y, en cuyo texto se lee: "El examen sistemático del contenido de los artículos 71 y 72 de la Constitución, en relación con las disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión y del Reglamento para su Gobierno Interior, que se vinculan con el trabajo legislativo de dicho órgano, lleva a concluir que si bien es cierto que la iniciativa de leyes o decretos representa la causa eficiente que pone en marcha el mecanismo de creación de la norma general, para satisfacer y atender las necesidades que requieren cierta forma de regulación, también se observa que su presentación no vincula jurídicamente de ninguna forma el dictamen que al efecto llegue a presentar la comisión encargada de analizarla, ni mucho menos condiciona el sentido de la discusión y votación que realicen los miembros de las Cámaras de Origen y R. donde se delibere sobre el proyecto de que se trate, dado que los diputados y senadores válidamente pueden resolver en sentido negativo a la proposición legislativa, mediante un dictamen adverso, o bien, una vez discutido éste y escuchadas las opiniones en favor y en contra de la iniciativa, a través de la votación que produzca el desechamiento o modificación del proyecto de ley o decreto sujeto a su consideración, pues es en estos momentos cuando se ejerce propiamente la facultad legislativa por los representantes populares, con independencia del órgano político que hubiese presentado la iniciativa que dio origen al proceso."

10. Tesis aislada, sin número, emitida en la Séptima Época por la antigua integración del Tribunal Pleno, consultable en el Semanario Judicial de la Federación, tomo 205-216, Primera Parte, página 58, y en cuyo texto se señala: "La facultad para adicionar las iniciativas de ley que somete a la consideración de la Cámara de Diputados el presidente de la República se encuentra implícita en la potestad de legislar del Congreso de la Unión establecida en el artículo 50 de la Constitución Federal, sin que pueda exigirse que el texto constitucional consigne de manera expresa las formas particulares que adopta la atribución legislativa, pues no puede concebirse la función legislativa de discusión y aprobación o desechamiento total o parcial de un proyecto de ley, sin la facultad correlativa de modificar, vía adición o supresión parcial, la iniciativa de ley correspondiente."

11. Tesis jurisprudencial emitida por la antigua integración del Tribunal Pleno, en la Octava Época, consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, tomo 52, correspondiente al mes de abril de mil novecientos noventa y dos, página 11, y en cuyo texto se establece: "La Constitución de la República no instituye la necesaria correspondencia entre las leyes emanadas del Congreso de la Unión y las exposiciones de motivos que acompañan a las iniciativas que les dieron origen. El Constituyente no consideró a las exposiciones de motivos como elementos determinantes de la validez de las leyes, ni tampoco calificó la función que habrían de desempeñar en alguna de las fases de creación de las leyes. De ahí que el Congreso de la Unión puede apartarse de las razones o motivos considerados en la iniciativa, modificar los textos propuestos y formular los que en su lugar formarán parte de la ley, aunque éstos tengan alcances o efectos distintos o incluso contrarios a los expresados en la exposición de motivos por el autor de tal iniciativa. Por ello, desde el punto de vista constitucional, las exposiciones de motivos no condicionan en modo alguno las facultades del Congreso de la Unión para decidir y establecer las normas legislativas de acuerdo con su competencia."

12. En efecto, en el dictamen de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados, de fecha veinte de octubre de dos mil nueve, la comisión señaló lo siguiente:

"Por otra parte, considerando que el conjunto de medidas propuesto por el Ejecutivo Federal en materia de imposición indirecta no ha sido avalado por esta comisión en su totalidad, al no estar aprobada la iniciativa de Ley de la Contribución para el Combate a la Pobreza, y reconociendo la necesidad que nuestro país tiene de contar con recursos públicos para poder atender los programas para el combate a la pobreza y demás gasto público, tal como se manifiesta ampliamente en las exposiciones de motivos de las iniciativas que integran el paquete económico para 2010 que el Ejecutivo Federal remitió a este Congreso, la que dictamina estima necesario efectuar reformas a la Ley del Impuesto al Valor Agregado, consistentes en incrementar la tasa general del 15 por ciento al 16 por ciento y la tasa aplicable en la región fronteriza del 10 por ciento al 11 por ciento.

"Ello es así, ya que una premisa para alcanzar un crecimiento económico sostenido que se traduzca en mayores beneficios para la sociedad requiere mantener la solidez de las finanzas públicas y conservar la estabilidad de las principales variables macroeconómicas. ..."

13. Tesis establecida por esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, correspondiente al mes de febrero de dos mil siete, página 643, cuyo texto se transcribe a continuación: "En la teoría constitucional de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha existido una constante en cuanto a la noción de que las contribuciones siempre tienen un fin fiscal -la recaudación- y que adicionalmente pueden tener otros de índole extrafiscal -que deben cumplir con los principios constitucionales aplicables, debiendo fundamentarse, entre otras, en las prescripciones del artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos-. Sin embargo, esta Primera S. estima necesario efectuar una precisión conceptual, a efecto de acotar los ámbitos en que puede contemplarse la vinculación de ambos tipos de fines, para lo cual es necesario distinguir los medios utilizados por el Estado para allegarse de recursos, sin que estas herramientas se confundan con el producto de dicha actividad recaudatoria y financiera, esto es, los recursos en sí. Lo anterior es así, pues mientras los medios tributarios utilizados por el Estado para obtener recursos -las contribuciones- deben tener un fin necesariamente fiscal -al cual, conforme a criterios jurisprudenciales, pueden adicionarse otros fines de índole extrafiscal-, los montos que generen las contribuciones y todos los demás ingresos del Estado apuntarán siempre hacia objetivos extrafiscales. Así, puede afirmarse que en materia de propósitos constitucionales, el ámbito fiscal corresponde exclusivamente a algunos de los medios utilizados por el Estado para allegarse de recursos -a los tributarios, en los cuales también pueden concurrir finalidades extrafiscales-, mientras que los ingresos que emanen de éstos -y de los demás que ingresan al erario, aun los financieros o no tributarios-, se encuentran indisolublemente destinados a fines delimitados en la política económica estatal, cuya naturaleza será siempre extrafiscal. Ello, tomando en cuenta que la recaudación en sí no constituye un fin, sino que es un medio para obtener ingresos encaminados a satisfacer las necesidades sociales, dentro del trazo establecido en el Texto Constitucional, tal como se desprende del artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, que conmina a contribuir a los gastos públicos, y no a la acumulación de recursos fiscales.". El precedente se identifica en los siguientes términos: "Amparo en revisión 1637/2006. Inmobiliaria V.G., S.A. de C.V. 22 de noviembre de 2006. Mayoría de tres votos. Disidentes: J. de J.G.P. y J.N.S.M.. Ponente: J.R.C.D.. Secretario: J.C.R.J.."

14. Tesis aislada 1a. XI/2010, emitida en la Novena Época, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, correspondiente al mes de febrero de dos mil diez, página 109, y en cuyo texto se señala: "Los actos de autoridad de creación y vigencia de normas generales pueden combatirse en el juicio de garantías, con base en la infracción de exigencias que deben respetar, como las derivadas del proceso legislativo establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o incluso aquellas derivadas del respeto a la garantía de seguridad jurídica que comprende las denominadas sub-garantías de legalidad, fundamentación, motivación, competencia, irretroactividad y audiencia, cuya violación puede demostrarse no sólo a través de la exposición de una contradicción directa con el texto fundamental, sino mediante las incongruencias en el orden jurídico que revelen transgresión a esa garantía, como la contradicción entre normas secundarias, lo que implica vulneración indirecta al texto constitucional, sin embargo, en este último supuesto, el examen de las normas jurídicas relativas debe sustentarse no únicamente en afirmaciones tocantes a la incongruencia entre leyes secundarias, sino también en la precisión de las garantías individuales violadas, y en la demostración de que la norma aplicada es la que viola el orden constitucional y no exclusivamente el ordenamiento jurídico utilizado como parámetro comparativo para derivar la incongruencia o carencia de facultades, pues sólo de esa manera se podría demostrar que se aplicó en el acto reclamado una ley inconstitucional, de otra manera, por más inconstitucional que resultara la norma comparativa no aplicada, no podría concederse la protección federal.". El precedente respectivo se identifica en los siguientes términos: "Amparo directo en revisión 1948/2009. R.A.O.E.. 25 de noviembre de 2009. Cinco votos. Ponente: S.A.V.H.. Secretario: J.Á.V.O.."